KHO:2020:53

Maankäyttö ja rakentaminen – Maakuntakaava – Tuulivoima – Linnusto – Vaikutusten selvittäminen – Natura-arviointi – Arvioinnin tarveharkinta

Vuosikirjanumero: KHO:2020:53
Antopäivä: 15.5.2020
Taltionumero: 2119
Diaarinumero: 311/1/19 ja 361/1/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:53

Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavassa oli Porvoon edustan merialueelle osoitettu tuulivoiman tuotantoon soveltuva alue merkinnällä TV. Merkinnän kuvauksen mukaan mainitulla ominaisuusmerkinnällä osoitettiin maakunnallisesti merkittävät tuulivoiman tuotantoon soveltuvat alueet eli alueet, jonne oli mahdollista sijoittaa vähintään 10 tuulivoimayksikköä.

Porvoon tuulivoima-alue sijoittui laadittujen selvitysten perusteella useiden lintulajien valtakunnallisesti ja myös kansainvälisesti merkittäville päämuuttoreiteille ja alueella esiintyi usean lajin suurimmat lintutiheydet Suomen tuulivoima-alueista. Alueella oli lisäksi merkitystä linnuston pesimä-, ruokailu- ja levähdysalueena.

Asiassa oli kysymys siitä, täyttikö vaihemaakuntakaava Porvoon tuulivoima-alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentissa säädetyt luonnonarvojen vaalimista koskevat edellytykset ja perustuiko vaihemaakuntakaava tältä osin riittäviin, erityisesti linnustovaikutuksia koskeviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Asiassa oli lisäksi kysymys siitä, oliko Porvoon tuulivoima-alueen vaikutukset Söderskärin ja Långörenin saariston Natura 2000 -alueeseen selvitetty luonnonsuojelulaissa edellytetyllä tavalla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, ettei maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitteluvälineenä lähtökohtaisesti edellyttänyt, että maakuntakaavassa osoitetun maankäytön sopivuus tulisi yksityiskohtaisesti ratkaista maakuntakaavassa. Porvoon tuulivoima-alueella ei myöskään ollut muiden maakunnan alueelle osoitettujen tuulivoima-alueiden kanssa sellaisia yhteisvaikutuksia, joiden selvittämistä tai lieventämiskeinoja ei ole mahdollista jättää yksittäisen tuulivoima-alueen suunnittelussa ratkaistavaksi.

Vaihemaakuntakaavassa ei ollut määritelty Porvoon tuulivoima-alueelle sijoitettavien tuulivoimaloiden tarkkaa lukumäärää, kokoa tai sijoittelua. Tuulivoima-alueen koko ja muoto mahdollistivat useita suunnitteluvaihtoehtoja kokoluokaltaan maakunnallisesti merkittävän tuulivoima-alueen toteuttamiselle.

Vaihemaakuntakaavan perusteena olevissa selvityksissä oli tarkasteltu Porvoon tuulivoima-alueen keskeisiä vaikutuksia linnustoon. Laaditut selvitykset olivat kaavan tarkkuustasoon nähden riittäviä, ja vaihemaakuntakaava oli siten perustunut linnustovaikutuksia koskevilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Kun otettiin huomioon yksityiskohtaisempaan suunnitteluun jäänyt suunnitteluvara sekä se selvityksistä ilmennyt seikka, että linnustoon kohdistuvia vaikutuksia voitiin tuulivoimaloiden sijoittelulla ja voimalamäärää supistamalla oleellisesti pienentää, yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa oli ennalta arvioiden löydettävissä sellainen toteuttamistapa, joka riittävällä tavalla huomioi alueen linnustollisen merkityksen ja siten täytti luonnonarvojen vaalimiseen liittyvät valtakunnalliset alueiden käyttötavoitteet ja kaavan sisältövaatimukset.

Vaihemaakuntakaavassa ei sen yleispiirteisyydestä johtuen ollut ratkaistu Porvoon tuulivoima-alueen toteutukseen liittyviä yksityiskohtia kuten alueelle tulevien tuulivoimaloiden lukumäärää tai sijoittelua suhteessa Söderskärin ja Långörenin saariston Natura 2000 -alueeseen, vaan nämä seikat ratkaistiin vasta yleis- tai asemakaavatasoisessa alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Laaditun Natura-arvioinnin tarveharkinnan perusteella Natura-alueelle kohdistuvia vaikutuksia voitiin merkittävästi vähentää voimalamääriä supistamalla sekä keskittämällä voimalat etäälle Natura-alueesta, ja Porvoon tuulivoima-alue oli ainakin selvityksessä tarkastellulla pienemmällä voimalamäärällä toteutettavissa ilman merkittäviä vaikutuksia Natura-alueelle.

Kun lisäksi otettiin huomioon vaihemaakuntakaavassa annetut suunnittelumääräykset koskien Natura 2000 -alueiden luonnonarvojen huomioon ottamista sekä luonnonsuojelulaista ja komission ohjeesta ilmenevä velvoite uuden arvioinnin laatimisesta yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä, kun hankkeesta oli saatu enemmän tietoa, Söderskärin ja Långörenin saariston Natura 2000- alueelle ei voitu arvioida kohdistuvan sellaisia merkittäviä vaikutuksia, joiden vuoksi luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettu arviointi olisi ollut tarpeen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 28 § 3 momentti, 197 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 64 a §, 65 § (255/2017) ja 66 § (371/1999)

Luontodirektiivi (92/43/ETY) 6 artikla 2 ja 3 kohta sekä 7 artikla

Unionin tuomioistuimen tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622)

Ks. ja vrt. KHO 2016:14

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 20.12.2018 nro 18/0835/5

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan maakuntavaltuusto on 24.5.2017 (§ 7) hyväksynyt Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavan sekä hyväksymispäätöksen yhteydessä kumonnut voimassa olevista maakuntakaavoista merkinnät, jotka on esitetty kaava-asiakirjoissa erillisellä kartalla.

Vaihemaakuntakaavassa käsiteltävät aihealueet ovat: elinkeinot ja innovaatiotoiminta, logistiikka, tuulivoima, viherrakenne sekä kulttuuriympäristöt. Lisäksi kaavassa on käsitelty muun ohella Malmin lentokenttää sekä pääradan uusia asemanseutuja, Tuusulan Ristikytöä ja Hyvinkään Palopuroa.

Kaava kattaa koko maakunnan 26 kunnan alueen, lukuun ottamatta Östersundomin aluetta, joka on jätetty erikseen tarkasteltavaksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Porvoon Seudun Lintuyhdistys - Borgå Nejdens Fågelföreningen r.y.:n ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

(---)

2. Vaihemaakuntakaavan sisältöä koskevat valitusperusteet

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 27 §:n 1 momentin mukaan maakunnan liiton tulee huolehtia tarpeellisesta maakuntakaavan laatimisesta, kaavan pitämisestä ajan tasalla ja sen kehittämisestä. Pykälän 2 momentin mukaan maakuntakaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Kaava on mahdollisuuksien mukaan yhteen sovitettava maakuntakaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoituksen kanssa.

Pykälän 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota:

1) maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen;

2) alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen;

3) ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin;

4) vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön;

5) maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin;

6) maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen; sekä

7) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.

Pykälän 4 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on myös pidettävä silmällä alueiden käytön taloudellisuutta ja sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa. Kaavaa laadittaessa on selvitettävä, kenen toteutettavaksi kaava ja sen edellyttämät toimenpiteet kuuluvat.

Pykälän 5 momentin mukaan edellä tässä pykälässä mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 30 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan maakuntakaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa (maakuntakaavamääräykset).

Pykälän 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, maakuntakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

(---)

2.3 Aluekohtaiset perustelut

(---)

2.3.4 Porvoon edustalle sijoittuvan tuulivoiman tuotantoon soveltuvan alueen merkintä (valitukset 6 ja 7)

Valituksissa esitetyt vaatimukset ja niiden keskeiset perustelut

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että kaavapäätös on maankäyttö- ja rakennuslain riittävien selvitysten, maakuntakaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastainen. Lisäksi yhdistys on katsonut, että asiaan liittyy tältä osin myös muotovirhe, koska kaavasta ei ole pyydetty Uudenmaan ELY-keskukselta luonnonsuojelulain mukaisesti Natura-lausuntoa.

Porvoon Seudun Lintuyhdistys - Borgå Nejdens Fågelförening r.y. on valituksessaan niin ikään viitannut alueen merkitykseen arktisten lintujen muuttoreittien keskittymäalueena ja esittänyt muun ohella, että kyseiseen alueeseen ei ole kohdistettu luontoselvitystä, joka osoittaisi sijainnin olevan lintujen muuton kannalta Suomen haitallisimpia, vaan selvityksenä on käytetty yleisluonteista koko maakunnan alueen muuttoreittejä koskevaa selvitystä ja tiedossa olevia tärkeitä lintujen kerääntymisalueita. Lisäksi yhdistys on esittänyt, että alueen merkitys läheisten Natura-alueiden linnustolle on selvittämättä.

Alueen sijainti ja sille vaihemaakuntakaavassa osoitettu maankäyttö

Tuulivoimaa koskevissa selvityksissä nimellä ”Porvoon merialue” käsitelty alue Porvoon edustalla on osoitettu vaihemaakuntakaavassa merkinnällä TV tuulivoiman tuotantoon soveltuvaksi alueeksi. Alue on kooltaan noin 54 neliökilometriä ja se sijoittuu Porvoon edustan merialueelle noin kahden kilometrin päähän lähimmistä ulkosaariston saarista.

Tuulivoiman tuotantoon soveltuvaa aluetta koskeva merkinnän kuvaus ja suunnittelumääräys korvaavat voimassa olevan maakuntakaavan tuulivoiman tuotantoon soveltuvaa aluetta koskevan merkinnän kuvauksen ja suunnittelumääräyksen.

TV-merkinnän kuvauksen mukaan sillä osoitetaan maakunnallisesti merkittävät tuulivoiman tuotantoon soveltuvat alueet. Maakunnallisella tuulivoiman tuotantoon soveltuvalla alueella tarkoitetaan sellaista aluetta, jonne on mahdollista sijoittaa vähintään 10 tuulivoimayksikköä. Merkintään ei liity MRL:n 33 §:n 1 momentin mukaista rakentamisrajoitusta.

TV-merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan tuulivoiman tuotantoon soveltuvien alueiden sijainti ja laajuus sekä toteuttamisedellytykset selvitetään ja määritellään tarkemmin yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon tuulivoima-alueiden ympäristövaikutukset, erityisesti maisemaan, kulttuuriympäristöön, luontotyyppiin, lajistoon ja elinympäristöön kohdistuvat vaikutukset, liikenteen toiminnasta aiheutuvat rajoitteet sekä yhteisvaikutukset muiden tuulivoimahankkeiden kanssa. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja ratkaistaessa alueelle sijoitettavien tuulivoimayksiköiden määrä on otettava huomioon alueen sijainti ja merkitys lintujen pesimä-, ruokailu-, levähdys- ja läpimuuttoalueena.

Alueen käyttöä suunniteltaessa ja ratkaistaessa alueelle sijoitettavien tuulivoimayksiköiden määrä on huolehdittava siitä, että rakentaminen tai muu käyttö ei yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa aiheuta aluevaraukseen rajoittuvalla tai alueen läheisyydessä sijaitsevalla Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla tai valtioneuvoston verkostoon ehdottamalla alueella sellaisia haitallisia vaikutuksia, jotka merkittävästi heikentävät alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon. Erityistä huomiota on kiinnitettävä Natura-alueen niihin luonnonarvoihin, jotka perustuvat alueen merkitykseen linnuston pesimä-, ruokailu- ja levähdysalueina.

Suunnittelussa on turvattava valtakunnallisten maisema- ja kulttuuriympäristöarvojen säilyminen.

Aluetta suunniteltaessa on kuultava puolustusvoimia. Alueen suunnittelussa on turvattava puolustusvoimien toimintaedellytykset ja otettava erityisesti huomioon puolustusvoimien toiminnasta, kuten tutkajärjestelmistä ja radioyhteyksien turvaamisesta johtuvat rajoitteet.

Tuulivoima-alueiden sijoittumista koskevat selvitykset ja ELY-keskuksen lausunto kaavaehdotuksesta

Tuulivoimaloiden alueiden sijoittumista ja sijoittumisen vaikutuksia on Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavaa valmisteltaessa selvitetty muun muassa seuraavissa selvityksissä: Uudenmaan tuulivoimaselvitys, osa 1: Nykytila-analyysi (Uudenmaan liiton julkaisuja E127 – 2013), Uudenmaan tuulivoimaselvitys, osa 2: Selvitettävien alueiden valinta (Uudenmaan liiton julkaisuja E130 – 2014), Uudenmaan tuulivoimaselvitys, osa 3: Kohdekohtaiset selvitykset (Uudenmaan liiton julkaisuja E134 – 2014), Tuulivoima-alueiden yhteisvaikutukset muuttolinnustoon, Natura-alueisiin sekä suuriin petolintuihin (Ramboll 5.10.2016).

Kohdekohtaisen selvityksen (osa 3) luontovaikutuksia koskevassa osassa on todettu muun ohella, että kohdealue sijaitsee valtakunnallisesti merkittävällä lintujen päämuuttoreitillä ja sen kautta muuttaa sekä keväällä että syksyllä ajoittain hyvin runsaasti lintuja, erityisesti metsä-, tundra-, sepel- ja valkoposkihanhia sekä arktisia sorsia, kuikkalintuja ja merimetsoja. Se on potentiaalisesti tärkeä ruokailualue saaristolinnustolle.

Vaikutuksista 10 kilometrin säteellä on todettu muun ohella, että kohdealueen pohjoispuolella sijaitsee Söderskärin ja Långörenin saariston Natura-alueen (FI0100077, SCI ja SPA, 18 219 ha) Söderskärin osa-alue noin 2 km päässä ja koillispuolella Långörenin osa-alue noin 6 km päässä. Pohjoispuolinen saaristo- ja merialue sisältyy Porvoon ulkosaariston IBA-alueeseen ja Itäisen Suomenlahden saariston FINIBA-alueeseen. Sieltä itäkoilliseen suuntautuva Äggskärinselän itäreunan muuttoreitti kuuluu Porvoon seudun maakunnallisesti tärkeisiin lintualueisiin. Kohdealueen pohjoisosasta noin 8 km pohjoiseen sijaitsee niin ikään maakunnallisesti tärkeäksi lintualueeksi luokiteltu Emäsalon läntinen muuttoreitti.

Mainitun selvityksen kohdassa Yhteenveto, soveltuvuus ja suositukset on lisäksi todettu muun ohella, että pohjoispuolisen saaristoalueen linnustoarvot ja kohdealueen kautta kulkeva jopa 10 km leveä lintujen päämuuttoreitti, saattavat vaikuttaa tuulivoimaloiden määrään ja sijoitteluun. Kevät- ja syysmuuton sekä haahkan ja allin kerääntymisalueiden selvitys on tarpeen. Kohdealueen eteläosa soveltuu lintujen muuttoreittien kannalta paremmin tuulivoimaloiden sijoituspaikoiksi. Tuulivoimarakentaminen saattaa heikentää Söderskärin ja Långörenin saariston Natura-alueen (FI0100077) luontoarvoja. Natura-arvioinnin tarpeellisuus tulee arvioida tarkemmin suunnittelun myöhemmässä vaiheessa.

ELY-keskus on kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa katsonut muun ohella, että Söderskärin ja Långörenin saariston (FI0100077) Natura-alueeseen kohdistuvia vaikutuksia ei ole selvitetty ja arvioitu riittävällä tavalla. Maakuntakaavan tuulivoimaselvityksessä on todettu, että Porvoon merialueelle osoitettu tuulivoimarakentaminen saattaa heikentää mainitun Natura-alueen luonnonarvoja. Vaikutuksia ei ole kuitenkaan maakuntakaavan Natura-arvioinnissa lainkaan arvioitu.

Lausuntovaiheen jälkeen laaditussa 5.6.20167 (oikeastaan 5.10.2016) päivätyssä selvityksessä Tuulivoima-alueiden yhteisvaikutukset muuttolinnustoon, Natura-alueisiin sekä suuriin petolintuihin on todettu muun ohella, että kokonaisvaikutusten laajuuteen ja merkittävyyteen vaikuttavat tuulivoimavarausten todellinen toteutuminen. Kokonaisarvio on laadittu kahdelle eri skenaariolle:

  • VE1: Kaikki tuulivoima-alueet toteutuvat maksimivoimalamäärällä.
  • VE2: Minimimäärä voimaloita toteutuu, voimalat sijoittuvat linnuston kannalta edullisesti.

Selvityksen mukaan tavoitteena on ollut selvittää, onko maakunnallisesti merkittävää tuulivoimatuotantoa mahdollista sijoittaa tv-alueille ilman merkittäviä muuttolinnustoon, Natura-alueisiin tai petolintuihin kohdistuvia haittoja.

Nyt kysymyksessä olevan Porvoon merialueen osalta voimaloiden maksimimääränä on selvityksessä käytetty 43 voimalaa ja minimimääränä 14 voimalaa. Voimaloiden keskinäisenä etäisyytenä on käytetty 1 000 metriä.

Selvityksen kohdassa 3 on selostettu, miten päämuuttoreittien ja muuttajamäärien arviointi on tehty. Selvityksen laatimisessa on käytetty hyväksi muun ohella lintualan järjestöjen tietoja.

Selvityksen kohdassa 5 on siitä lähemmin ilmenevin menetelmin arvioitu tuulivoimaloiden populaatiotason vaikutuksia. Sen mukaan vuotuista kuolleisuutta nostava vaikutus olisi lajista riippuen 0,83–0 %, suurin merimetsolla, jonka kohdalla populaatio 25 vuoden kuluttua olisi 2,5 % pienempi verrattuna tilanteeseen ilman tuulivoimaa. Muilla lajeilla muutos olisi alle 1 %. Yhteisvaikutuksia populaatioihin muualle Suomeen tai muihin maihin sijoittuvien tuulivoima-alueiden kanssa ei ole tarkasteltu.

Selvityksen kohdassa 6 on käsitelty muita vaikutuksia muuttolintuihin. Näitä voivat olla muun ohella muuttomatkan pidentyminen, tai häiriöt ja lentoesteet lepäileville ja ruokaileville linnuille. Näiden vaikutusten on arvioitu olevan pieniä ja niitä vähentävät merkittävästi etäisyyden kasvattaminen ja voimalamäärän supistaminen.

Selvityksen johtopäätöksissä kohdassa 7 on johtopäätökset muuttolintuihin kohdistuvista vaikutuksista. Sen mukaan tehtyjen tarkastelujen ja mallinnusten perusteella merkittäviä populaatiotason vaikutuksia ei ole odotettavissa. Huomioon on otettava tuulivoima-alueiden sijoittuminen usean lajin kansainvälisesti merkittäville päämuuttoreiteille. Tarkasteluun liittyy epäselvyyksiä, mistä syystä on suositeltavaa huomioida muuttolinnut rajausten muodossa ja/tai aluekohtaisissa kaavamääräyksissä. VE2:n mukaiset voimalamäärät on todennäköisesti mahdollista toteuttaa ilman merkittäviä vaikutuksia linnuston huomioivilla sijoitusratkaisuilla.

Selvityksen 8 kohdassa on käsitelty Natura-tarveharkintaa. Siinä kohdassa 8.4 vaikutukset lintudirektiivin lajeihin on todettu muun ohella, että vaikutukset Natura-alueella esiintyviin lintuihin voivat aiheutua ruokailu-, lepäily- ja pesimähabitaattien vähenemisistä, estevaikutuksista tai populaatioiden pienemisestä törmäyksistä johtuen. Natura-alueelle kohdistuvat suorat häiriövaikutukset ovat mahdollisia vain alle kilometrin etäisyydellä sijaitsevilla voimala-alueilla. Natura-alueen ulkopuolella vaikutukset kohdistuvat lajeihin, jotka joko ruokailevat tuulivoima-alueella tai joko muuttavat tai lentävät ruokailu- taikka lepäilyalueelle sen kautta. Kohdassa 8.4.2 Merilinnut todetaan muun ohella, että Natura-alueiden suojelun perusteina olevista lajeista riskialttiita ovat etenkin Natura-alueella pesivät ja ulapalla säännöllisesti ruokailevat lajit, kuten haahka, räyskä, lapintiira, selkälokki, ruokki ja riskilä. Tältä osin todetaan muun ohella, että vaikutuksia voidaan hyvin paljon ehkäistä keskittämällä voimalat etäämmälle Natura-alueista ja supistamalla voimaloiden määrää ja että merkittävät vaikutukset eivät ole todennäköisiä VE2:ssa.

Kohdassa 8.4.3 Törmäysmallinnus räyskälle todetaan muun ohella, että etäisyyden kasvaessa voimalan ja pesäpaikan välillä voimalan aiheuttama teoreettinen törmäysriski pienenee kahdesta syystä. Ruokailutaajuus sekä todennäköisyys kohdata voimala vähenee. Saatujen tulosten perusteella varovaisuusperiaatteiden mukaisesti laskettuna merituulivoimapuistojen kohdalla ei voida poissulkea merkittävää törmäysriskiä laajemmissa vaihtoehdoissa. Esimerkissä räyskäluodon kuolleisuus kasvaisi mallin mukaan enimmillään noin 19 % Porvoon tuulivoimaloiden johdosta. Porvoossa tuulivoimalamäärän pienentäminen 43->14 pienentää törmäysriskiä reilut 80 %, kun valitaan kaukaisimmat voimalat.

Kohdassa 8.5 Johtopäätökset Natura-tarveharkinnasta on todettu muun ohella, että lintudirektiivin lajeihin vaikutuksia voi aiheutua usean kilometrin etäisyydelle. Suojelun perusteena olevista lajeista riskialttiimpia merkittäville vaikutuksille ovat: sääksi, merilinnut, kuten haahka, pilkkasiipi, räyskä, ruokki, selkälokki ja tiirat sekä Natura-alueille kerääntyvät suuret vesilinnut hanhet ja joutsenet. Suurimmilla voimalamäärillä ja rajauksilla merkittävien vaikutusten esiintymistä ei voida poissulkea neljälle Natura-alueelle (Tammisaaren-Hangon merialue, Inkoon merialue, Teutjärvi, Pernajanlahti). Muilla Natura-alueilla merkittävien vaikutusten esiintyminen on epätodennäköistä. Tuulivoima-alueita ja voimalamääriä supistamalla vaikutusten todennäköisyyksiä ja suuruuksia voidaan oleellisesti pienentää. Maakunnallisesti merkittävät tuulivoima-alueet (VE2:n mukaiset) on todennäköisesti mahdollista toteuttaa ilman merkittäviä vaikutuksia. Kohdennetuille kaavamääräyksille on tarvetta kaikilla tv-alueilla.

Selvityksen johtopäätösten ja suositusten mukaisesti tuulivoimatuotantoon soveltuvien alueiden suunnittelumääräystä on täydennetty.

Oikeudellinen arviointi selvitysten riittävyyden osalta

Maakuntakaava on maankäytön suunnittelujärjestelmän yleispiirteisin kaavamuoto. Maakuntakaavan tehtävänä on konkretisoida valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita sekä osoittaa maakunnan tasolla alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja maakunnan kehityksen kannalta tarpeelliset alueet. Maakuntakaavan suunnittelutarkkuus ei edellytä, että siinä osoitetun maankäytön sopivuus on yksityiskohtaisesti selvitetty ja ratkaistu. Tuulivoimarakentamista ohjaavan maakuntakaavan osalta on kuitenkin oltava arvioitavissa ainakin sellaiset tuulivoima-alueista aiheutuvat yhteisvaikutukset, joiden selvittämistä tai lieventämiskeinoja ei voida jättää yksittäisen tuulivoima-alueen suunnittelussa ratkaistavaksi.

Siltä osin kuin valitukset edellyttävät kannanottoa eri tuulivoima-alueiden yhteisvaikutuksiin linnuston osalta hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa vaihemaakuntakaavassa on osoitettu neljä tuulivoiman tuotantoon sopivaa aluetta. Niistä ainoastaan valituksenalainen alue sijaitsee merialueella muiden sijaitessa valituksessa tarkoitettujen pääosin rannikon suuntaisten lintujen muuttoreittien ulkopuolella sisämaassa. Uudenmaan maakuntakaavassa Inkoon edustalle osoitettu TV-alue puolestaan sijaitsee noin 80 kilometrin etäisyydellä valituksenalaisesta alueesta. Näin ollen tilanne eroaa valituksissa viitatusta Kymenlaakson maakuntakaavaa koskevassa vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:14 esillä olleesta tilanteesta paitsi tuulivoima-alueiden määrän myös niiden keskinäisen etäisyyden suhteen. Mainituista syistä nyt kysymyksessä olevan vaihemaakuntakaavaratkaisun toteutuminen ei myöskään johtaisi vastaavan yhtenäisen tuulivoima-alueiden muodostaman linjan muodostumiseen kuin Kymenlaakson maakuntakaavassa.

Vaihemaakuntakaavaa laadittaessa maakunnallisena tuulivoima-alueen alarajana on pidetty mahdollisuutta sijoittaa alueelle vähintään 10 voimalaa. Maakuntakaavaa varten laadituissa selvityksissä on arvioitu, että lukumäärä voisi olla suurempikin ilman merkittäviä linnustovaikutuksia. Hallinto-oikeus toteaa, että alueen koko mahdollistaa myös lukuisia erilaisia suunnitteluvaihtoehtoja maakunnallisena pidettävän tuulivoima-alueen toteuttamiselle eli muun ohella voimaloiden sijoittamisen muuttolinjojen suuntaisesti. Voidaan arvioida, että yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on löydettävissä vaihtoehto, joka on sovitettavissa yhteen luonnonarvojen vaalimiseen liittyvien alueidenkäyttötavoitteiden ja kaavan sisältövaatimusten kanssa.

Kun valituksenalaisella TV-alueella ei edellä lausuttu huomioon voida myöskään yhdessä muiden osoitettujen tuulivoima-alueiden kanssa katsoa olevan sellaisia yhteisvaikutuksia, että niitä ei voitaisi yksittäisen tuulivoima-alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa riittävästi arvioida, hallinto-oikeus toteaa, että vaihemaakuntakaava perustuu valituksenalaisilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointiin.

Oikeudellinen arviointi Natura-arviointia koskevien valitusperusteiden osalta

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Hallinto-oikeus toteaa, että tuulivoiman tuotantoon soveltuvia alueita koskevassa suunnittelumääräyksessä on kiinnitetty huomiota muun ohella alueen sijaintiin ja merkitykseen lintujen pesimä-, ruokailu-, levähdys- ja läpimuuttoalueena. Erityistä huomiota on kiinnitettävä myös Natura-alueen niihin luonnonarvoihin, jotka perustuvat alueen merkitykseen linnuston pesimä-, ruokailu- ja levähdysalueina. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon edellä lukuisista erilaisista suunnitteluvaihtoehdoista lausuttu, tuulivoima-alueen toteuttamisen joka tapauksessa edellyttämä yksityiskohtaisempi suunnittelu joko asema- tai yleiskaavalla sekä se, että Natura-tarveharkinnassa on muun ohella todettu, että muun ohella nyt kysymyksessä oleva tuulivoima-alue on mahdollista toteuttaa ainakin VE2:n mukaisena ilman merkittäviä vaikutuksia Natura-alueisiin, asiassa ei ole ilmennyt tarvetta luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetun arvioinnin suorittamiseksi maakuntakaavaa varten. Samasta syystä myöskään mainitussa säännöksessä tarkoitetun yhteysviranomaisen lausunnon pyytämiseen ei ole ollut lakiin perustuvaa velvollisuutta.

Lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä esitetyn kaavaratkaisun perusteena olevat selvitykset ja vaikutusten arvioinnit, vaihemaakuntakaavan on katsottava myös yhteisvaikutusten selvittämisen osalta perustuvan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Vaihemaakuntakaavassa osoitetut tuulivoimaloiden alueet on laadittujen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella mahdollista toteuttaa suunnittelumääräyksissä esitetyt reunaehdot huomioon ottaen, eikä vaihemaakuntakaavaa ole pidettävä valituksessa esitetyillä perusteilla maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaisten maakuntakaavan sisältövaatimusten vastaisena. Kaavaa laadittaessa ei myöskään ole tapahtunut Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksessa tarkoitettua muotovirhettä. Näin ollen yhdistysten valitukset on hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Kuntalaki 64 §, 135 § ja 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Petteri Leppikorpi, joka on myös esitellyt asian.

Valituslupahakemukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Porvoon Seudun Lintuyhdistys - Borgå Nejdens Fågelföreningen r.y. pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan Porvoon merialueelle osoitetun tuulivoiman tuotantoon soveltuvan alueen osalta.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimatuotantoon soveltuvaksi osoitettu alue sijaitsee poikkeuksellisen merkittävällä suurikokoisten lintujen muuton kasautuma-alueella. Tuulivoimaloiden sijoittaminen kyseiselle alueelle on sekä ympäristöministeriön ohjeistuksen että Suomen allekirjoittamien kansainvälisten sopimusten ja niihin liittyvien julkilausumien vastaista. Tuulivoimatuotantoon varatulta alueelta ei ole tehty mitään selvityksiä sen merkityksestä muuttavan linnuston levähdys- ja ruokailualueena tai läheisten Natura-alueiden pesimälinnuston ruokailualueena tai ruokailun lentoreittinä. Alueen läheisyydessä on useita linnustollisesti poikkeuksellisen arvokkaita pesimä- ja levähdysalueita, joilla pesii runsaasti uhanalaisia lintuja.

Arktisten lintulajien muuttoreitti kulkee läntisessä Euroopassa ja Itämeren eteläosissa sijaitsevilta talvehtimisalueilta keskisen ja itäisen Itämeren kautta Suomenlahtea pitkin Venäjälle, missä lajit pesivät. Söderskärin majakkasaarella tehdyn havainnoinnin perusteella valtaosa vesilinnuista ja hyvin suuri osa myös muista arktisista muuttajista muuttaa sektorilla, joka alkaa pari kilometriä saarista etelään ja jatkuu niin kauas kuin kiikarilla voidaan erottaa. Kaavassa osoitettu tuulivoimavaraus sijoittuu juuri kyseiselle voimakkaimman muuton kasaantumisalueelle.

Ympäristöministeriön ohjeessa Tuulivoimarakentamisen suunnittelu (Ympäristöhallinnon ohjeita 5/2016) todetaan, että maakuntakaavoitusta varten on selvitettävä valtakunnallisesti tärkeät muuton johtolinjat rannikon muuttoreiteillä sekä suurikokoisten lintulajien tärkeät lentoreittien kasaantumisalueet. Velvoite selvityksen tekemiseen merkitsee samalla sitä, että selvitysten tulokset on otettava huomioon kaavoituksessa. Lisäksi on otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:ään kirjattu tavoite luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilyttämisestä.

Suomi on allekirjoittanut useita kansainvälisiä sopimuksia ja niihin liittyviä julkilausumia, joissa korostetaan sitä, ettei lintujen päämuuttoreiteille tule rakentaa tuulivoimaa. Esimerkkinä tästä on HELCOM:in julkilausuma 34E/1 (Safeguarding important bird habitats and migration routes in the Baltic Sea from negative effects of wind and wave energy protection at sea). Vastaavasti Bernin sopimuksen osapuolikokouksessa elokuussa 2013 Suomen valtio on ollut hyväksymässä asiakirjaa Wind farms and birds: an updated analysis of the effects of wind farms on birds, and best practice guidance on integrated planning and impact assessment. Edelleen on huomioitava lintudirektiivin 2 artiklasta johtuvat velvoitteet.

Muuttolintupopulaatioiden hyvinvointiin ja kuolleisuuteen vaikuttaa suuri joukko erilaisia maantieteellisesti laajalle alueelle sijoittuvia tekijöitä, koska muuttolintujen vuodenkierto sijoittuu useille eri alueille kuten pesimä-, muutto- ja talvehtimisalueet. Vaikka mikään yksittäinen tekijä tai hanke ei yksin aiheuttaisi populaatiolle merkittävää kuolleisuuden lisäystä, voivat pienet kuolleisuuden lisäykset aiheuttaa yhdessä lisäkuolleisuuden, joka on populaatiotasolla merkittävä. Kansainvälinen ohjeistus ja ympäristöministeriön ohje jättää erityisen tärkeät muuttolintujen muuton keskittymäalueet vapaaksi tuulivoimaloista perustuvat juuri tällaisiin kumulatiivisiin hankalasti selvitettäviin kokonaisvaikutuksiin. Maakuntakaavaa varten tehdyssä linnustovaikutusten arvioinnissa ei ole selvitetty kumulatiivisia vaikutuksia, joissa olisivat mukana maakunta kaava-alueelle suunnitellut muut kuin maankunnallisen tason tuulivoimahankkeet, saati suunnitellut hankkeet maakuntakaava-alueen ulkopuolelle Suomeen tai muualle populaation elinkierron alueelle.

Maakuntakaavan linnustovaikutuksia koskeva selvitys on erittäin puutteellinen. Selvityksestä käy ilmi, ettei alueen merkitystä muuttolintujen muutonaikaisena levähdys- ja ruokailualueena eikä Natura 2000 -alueen linnuston ruokailu- ja kauttakulkualueena tunneta. Selvityksessä todetaan, että maastoselvityksissä olisi löytynyt todennäköisesti uusia tietoja, joilla olisi vaikutuksia merkittävyyksien pohdinnassa. Selvitysraportissa tuodaan lisäksi esiin suuri määrä epävarmuustekijöitä. Myös käytettyyn törmäysmallinnukseen sisältyy runsaasti oletuksia. On ilmeistä, että voimala-alueen kiertävien lintujen määrä on huomattavasti pienempi kuin selvityksessä on arvioitu ja näin ollen voimaloiden aiheuttama kuolleisuus vastaavasti huomattavasti esitettyä suurempaa. Puutteellisenkin mallinnuksen perusteella voimaloihin kuolevien lintujen yksilömäärä arvioidaan huomattavasti suuremmaksi kuin yhdessäkään muussa Suomessa tehdyssä selvityksessä.

Laadittujen puutteellistenkin selvitysten perusteella on epävarmaa, onko kysymyksessä olevalle alueelle mahdollista sijoittaa tuulivoimaloita. Kaavan toteuttamiskelpoisuus jää siten epävarmaksi.

2. Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan Porvoon merialueelle osoitetun tuulivoiman tuotantoon soveltuvan alueen osalta.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaavaratkaisu ei kysymyksessä olevilta osin perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin, eikä täytä laissa asetettuja maakuntakaavan sisältövaatimuksia eikä luonnon monimuotoisuuden ja ekologisten yhteyksien säilymisen edistämistä koskevia valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Lisäksi kaava on luonnonsuojelulain 65 §:n vastainen.

Kaavassa on osoitettu Suomenlahden keskelle 54 neliökilometrin laajuinen tuulivoiman tuotantoon soveltuva alue, jolle voi sijoittaa vähintään 10 tuulivoimalaa. Alue sijoittuu Siperiaan muuttavien monien arktisten vesilintujen kansainvälisesti tärkeälle päämuuttoreitille. Suurempia vesilintumääriä ei ole mitattu mistään muualta Suomesta. Lisäksi lähellä on saaristolinnuston pesimäluotoja.

Kohteen ongelmat ovat tulleet laadituissa selvityksissä esille, mutta niitä ei ole otettu huomioon tuulivoima-alueen rajauksessa. Selvityksissä ei ole tehty maastotöitä, vaan tiedot perustuvat toisen käden lähteisiin ja mallinnuksiin. Koska selvityksissäkin korostetaan niiden epävarmuuksia, kaavoituksessa olisi pitänyt soveltaa varovaisuusperiaatetta.

Ympäristöministeriön ohjetta Linnustovaikutusten arviointi tuulivoimarakentamisessa (Suomen ympäristö 6/2016) ei ole otettu huomioon lintujen muuton keskittymäalueiden huomioon ottamista eikä maakuntakaavan tehtävää koskevilta osin. Myöskään ympäristöministeriön yleisempää ohjetta Tuulivoimarakentamisen suunnittelu (Ympäristöhallinnon ohjeita 5/2016) ei ole otettu huomioon.

Maakuntakaavaa laadittaessa ei ole tehty luontodirektiivissä ja sitä toimeenpanevassa luonnonsuojelulain 65 §:ssä edellytettyä Natura-arviointia. Kaavan lainmukaisuuden arvioinnissa on tältä osin otettava huomioon myös Euroopan unionin tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö. Kaavaratkaisusta ei myöskään ole pyydetty Uudenmaan ELY-keskukselta Natura-lausuntoa lähellä olevien saaristolintujen Natura-alueilla sijaitsevien pesimäalueiden osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 19.6.2019 taltionumero 2932 myöntänyt valitusluvan Porvoon Seudun Lintuyhdistys - Borgå Nejdens Fågelföreningen r.y.:lle jaSuomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:lle.

Korkein hallinto-oikeus on mainitulla välipäätöksellä vielä hylännyt yhdistysten vaatimuksen maakuntakaavan täytäntöönpanon kieltämisestä.

Selitys ja vastaselitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Uudenmaan liiton maakuntahallitus on antanut selityksen, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Vaihemaakuntakaava on yleispiirteinen maankäytön suunnitelma, joka ohjaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua kaavakartan ja erityisesti suunnittelumääräysten kautta. Kaavassa osoitettu tuulivoimalle soveltuva alue vaatii toteutuakseen alueen yksityiskohtaisempaa suunnittelua, jonka yhteydessä vaikutuksia arvioidaan tarkemmin.

Tuulivoimaa käsittelevät selvitykset ovat riittävät maakuntakaavan yleispiirteisyys huomioon ottaen. Linnustoselvityksen mukaan kaavassa esitetty tuulivoimala-alue sijoittuu usean lajin kansainvälisesti merkittävälle muuttoreitille. Törmäysmäärien on selvityksessä arvioitu jäävän suurista muuttajamääristä huolimatta vähäisiksi, eikä vaikutuksia lintupopulaatioihin ole todettu merkittäviksi minkään tarkastelussa olleen lajin kohdalla.

Natura-alueiden lintudirektiivin lajeihin voi selvitysten mukaan kohdistua vaikutuksia. Selvityksessä kuitenkin todetaan, että maakunnalliset tuulivoima-alueet on mahdollista toteuttaa siten, että merkittäviä muuttolinnustoon tai Natura-alueisiin kohdistuvia haitallisia vaikutuksia ei muodostu. Haitallisten vaikutusten välttäminen edellyttää yksityiskohtaisemmalta suunnittelulta tuulivoimaloiden huolellista sijoittelua sekä harkintaa voimaloiden enimmäismäärissä.

Valituksissa ei ole esitetty perusteita, joiden johdosta vaihemaakuntakaava tulisi kumota Porvoon merialueelle osoitetun tuulivoiman tuotantoon soveltuvan alueen osalta.

Porvoon Seudun Lintuyhdistys - Borgå Nejdens Fågelföreningen r.y. on antanut vastaselityksen.

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Porvoon Seudun Lintuyhdistys – Borgå Nejdens Fågelförening ry:n ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valitusten johdosta ratkaistavana, täyttääkö vaihe-maakuntakaava Porvoon edustan merialueelle osoitetun tuulivoiman tuotantoon soveltuvan alueen (TV) osalta maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentissa säädetyt luonnonarvojen vaalimista koskevat edellytykset ja perustuuko vaihemaakuntakaava tältä osin riittäviin, erityisesti linnustovaikutuksia koskeviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Asiassa on lisäksi kysymys siitä, onko vaihemaakuntakaavassa osoitetun tuulivoima-alueen vaikutukset Söderskärin ja Långörenin saariston Natura 2000 -alueeseen selvitetty luonnonsuojelulaissa edellytetyllä tavalla.

Valituksissa tarkoitettu tuulivoima-alue

Porvoon edustan merialueelle on vaihemaakuntakaavassa osoitettu tuulivoiman tuotantoon soveltuva alue merkinnällä TV. Alue on pinta-alaltaan 54 neliökilometriä. Merkinnän kuvauksen mukaan mainitulla ominaisuusmerkinnällä osoitetaan maakunnallisesti merkittävät tuulivoiman tuotantoon soveltuvat alueet. Maakunnallisella tuulivoiman tuotantoon soveltuvalla alueella tarkoitetaan sellaista aluetta, jonne on mahdollista sijoittaa vähintään 10 tuulivoimayksikköä.

TV-merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan tuulivoiman tuotantoon soveltuvien alueiden sijainti ja laajuus sekä toteuttamisedellytykset selvitetään ja määritellään tarkemmin yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon tuulivoima-alueiden ympäristövaikutukset, erityisesti maisemaan, kulttuuriympäristöön, luontotyyppiin, lajistoon ja elinympäristöön kohdistuvat vaikutukset, liikenteen toiminnasta aiheutuvat rajoitteet sekä yhteisvaikutukset muiden tuulivoimahankkeiden kanssa. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja ratkaistaessa alueelle sijoitettavien tuulivoimayksiköiden määrä on otettava huomioon alueen sijainti ja merkitys lintujen pesimä-, ruokailu-, levähdys- ja läpimuuttoalueena.

Suunnittelumääräyksissä on edelleen todettu, että alueen käyttöä suunniteltaessa ja ratkaistaessa alueelle sijoitettavien tuulivoimayksiköiden määrä on huolehdittava siitä, että rakentaminen tai muu käyttö ei yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa aiheuta aluevaraukseen rajoittuvalla tai alueen läheisyydessä sijaitsevalla Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla tai valtioneuvoston verkostoon ehdottamalla alueella sellaisia haitallisia vaikutuksia, jotka merkittävästi heikentävät alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon. Erityistä huomiota on kiinnitettävä Natura-alueen niihin luonnonarvoihin, jotka perustuvat alueen merkitykseen linnuston pesimä-, ruokailu- ja levähdysalueina.

Linnustoon kohdistuvia vaikutuksia koskeva selvitys

Porvoon edustan merialueelle sijoittuvan tuulivoima-alueen vaikutuksia linnustoon on hallinto-oikeuden päätöksessä selostetuin tavoin arvioitu erityisesti Uudenmaan tuulivoimaselvityksen osassa 3: Kohdekohtaiset selvitykset (Uudenmaan liiton julkaisuja E134 – 2014) sekä selvityksessä Tuulivoima-alueiden yhteisvaikutukset muuttolinnustoon, Natura-alueisiin sekä suuriin petolintuihin (Ramboll 5.10.2016).

Porvoon tuulivoima-alue sijoittuu laadittujen selvitysten perusteella useiden lintulajien valtakunnallisesti ja myös kansainvälisesti merkittäville päämuuttoreiteille ja alueella esiintyy usean lajin suurimmat lintutiheydet Suomen tuulivoima-alueista. Alueella on lisäksi merkitystä linnuston pesimä-, ruokailu- ja levähdysalueena. Selvityksissä on todettu, että kohdealueen luontoarvot rajoittavat alueen käyttöä tuulivoimarakentamiseen ja alueen kautta kulkeva lintujen päämuuttoreitti saattaa vaikuttaa tuulivoimaloiden määrään ja sijoitteluun.

Rambollin 5.10.2016 laatimassa selvityksessä on käytetty alueelle sijoitettavien voimaloiden enimmäismääränä 43 voimalaa ja vähimmäismääränä 14 voimalaa. Suurista muuttajamääristä huolimatta törmäysmäärien on arvioitu jäävän melko vähäisiksi, eikä populaatiovaikutuksia ole arvioitu merkittäviksi minkään tarkastelussa olleen lajin kohdalla. Selvitykseen liittyvien epävarmuustekijöiden vuoksi törmäyslaskennoissa ja populaatioihin kohdistuvissa vaikutusarvioinneissa on noudatettu varovaisuusperiaatetta. Selvityksessä on lisäksi todettu, että linnustoon kohdistuvia vaikutuksia voidaan oleellisesti pienentää voimalamääriä supistamalla ja sijoittamalla voimalat linnuston kannalta edullisesti. Selvitykseen sisältyvän vaikutusarvioinnin johtopäätöksenä on esitetty, että ainakin selvityksessä vähimmäismääränä käytetty määrä voimaloita on mahdollista sijoittaa alueelle ilman merkittäviä linnustovaikutuksia.

Oikeudellinen arviointi linnustoon kohdistuvien vaikutuksien osalta

Maakuntakaava on maankäytön suunnittelujärjestelmän yleispiirteisin kaavataso, eikä maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitteluvälineenä lähtökohtaisesti edellytä, että maakuntakaavassa osoitetun maankäytön sopivuus tulisi yksityiskohtaisesti ratkaista maakuntakaavassa. Tuulivoimarakentamista ohjaavassa maakuntakaavassa on kuitenkin kiinnitettävä huomiota sellaisiin maakunnan alueelle osoitetuista tuulivoima-alueista aiheutuviin yhteisvaikutuksiin, joiden selvittämistä tai lieventämiskeinoja ei ole mahdollista jättää yksittäisen tuulivoima-alueen suunnittelussa ratkaistavaksi.

Vaihemaakuntakaavassa on tässä tapauksessa osoitettu neljä tuulivoiman tuotantoon soveltuvaa aluetta, joista ainoastaan valituksenalainen alue sijoittuu merialueelle. Muut kolme aluetta sijoittuvat sisämaahan ja pääosin rannikon suuntaisten lintujen päämuuttoreittien ulkopuolelle. Uudenmaan maakuntakaavassa Inkoon edustalle osoitettu tuulivoiman tuotantoon soveltuva alue sijaitsee noin 80 kilometrin etäisyydellä Porvoon edustalle osoitetusta tuulivoima-alueesta. Porvoon tuulivoima-alueella ei näin ollen ole muiden maakunnan alueelle osoitettujen tuulivoima-alueiden kanssa sellaisia yhteisvaikutuksia, joiden selvittämistä tai lieventämiskeinoja ei ole mahdollista jättää yksittäisen tuulivoima-alueen suunnittelussa ratkaistavaksi.

Vaihemaakuntakaavan perusteena olevissa selvityksissä on tarkasteltu Porvoon tuulivoima-alueen keskeisiä vaikutuksia linnustoon. Selvitykset sisältävät epävarmuustekijöitä, jotka on kuitenkin otettu johtopäätöksissä huomioon. Laaditut selvitykset ovat kaavan tarkkuustasoon nähden riittäviä, kun otetaan huomioon, että vaihemaakuntakaavassa ei ole määritelty Porvoon tuulivoima-alueelle sijoitettavien tuulivoimaloiden tarkkaa lukumäärää, kokoa tai sijoittelua, ja että alueen toteuttaminen edellyttää yksityiskohtaisempaa asema- tai yleiskaavatasoista suunnittelua, jonka yhteydessä on laadittava myös valittua toteutusratkaisua koskeva nyt laadittua täsmällisempi vaikutusten arviointi. Vaihemaakuntakaava on siten perustunut linnustovaikutuksia koskevilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Maakuntakaavassa osoitetun tuulivoima-alueen koko ja muoto mahdollistavat useita suunnitteluvaihtoehtoja kokoluokaltaan maakunnallisesti merkittävän tuulivoima-alueen toteuttamiselle. Kun otetaan huomioon yksityiskohtaisempaan suunnitteluun jäävä suunnitteluvara sekä se selvityksistä ilmenevä seikka, että linnustoon kohdistuvia vaikutuksia voidaan tuulivoimaloiden sijoittelulla ja voimalamäärää supistamalla oleellisesti pienentää, yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on ennalta arvioiden löydettävissä sellainen toteuttamistapa, joka riittävällä tavalla huomioi alueen linnustollisen merkityksen ja siten täyttää luonnonarvojen vaalimiseen liittyvät valtakunnalliset alueiden käyttötavoitteet ja kaavan sisältövaatimukset.

Söderskärin ja Långörenin saariston Natura 2000 -alueeseen kohdistuvien vaikutuksien selvittäminen

Natura 2000 -alueelle kohdistuvien vaikutusten selvittämistä koskevat kansalliset säännökset ja unionin oikeus

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään.

Luonnonsuojelulain 10 lukuun sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY, jäljempänä luontodirektiivi, 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luontoarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luonnonsuojelulain 65 §:n (255/2017) 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin (371/1999) mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan (oikaisu EYVL L 59, 8.3.1996, s. 63) mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Luontodirektiivin 7 artiklan mukaan mainitun direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin (79/409/ETY, lintudirektiivi) 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista luontodirektiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion lintudirektiivin mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaista arviointia koskevan vaatimuksen, josta säädetään luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa, edellytyksenä on todennäköisyys tai riski, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Erityisesti ennalta varautumisen periaatteen perusteella on katsottu, että tällainen riski on olemassa, kun alaa koskevan parhaan tieteellisen tiedon perusteella ei voida sulkea pois, että suunnitelma tai hanke voi vaikuttaa tätä aluetta koskeviin suojelutavoitteisiin. Riskiä on arvioitava erityisesti alueen, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee, ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa (tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, kohta 134 oikeuskäytäntöviittauksineen). Edellytys merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava (tuomio 10.1.2006, komissio v. Saksa, C-98/03, 41 kohta ja tuomio 26.5.2011, komissio v. Belgia, C-538/09, 41 kohta).

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan komission tiedonantona 21.11.2018 julkaistu ohje ”Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö - Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset” (2019/C 33/01). Ohjeessa todetaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalan osalta muun ohella seuraavaa:

Joillakin maankäyttöön ja aluesuunnitteluun liittyvillä suunnitelmilla on maankäyttöön suoria oikeudellisia vaikutuksia, toisilla vain välillisiä. Esimerkiksi alueellisia tai maantieteellisesti laajoja alueidenkäyttösuunnitelmia ei useinkaan sovelleta suoraan, vaan ne muodostavat perustan yksityiskohtaisemmille suunnitelmille tai toimivat kehyksenä kehittämisluville, joilla puolestaan on suoria oikeudellisia vaikutuksia. Kummankin tyyppisten maankäyttösuunnitelmien olisi katsottava kuuluvan 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan siltä osin kuin ne ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi Natura 2000 -alueisiin. (---) Jos suunnitelma sisältää yleisellä tasolla yhden tai useamman hankkeen, joista ei kuitenkaan esitetä yksityiskohtia, suunnitelmasta tehty arvio ei vapauta yksittäisiä hankkeita 6 artiklan 3 kohdan mukaisista arviointivaatimuksista myöhemmässä vaiheessa, jolloin niistä on saatu enemmän tietoa.

Natura 2000 -alueeseen kohdistuvia vaikutuksia koskeva selvitys

Söderskärin ja Långörenin saariston Natura-alueen (FI0100077, SCI ja SPA, 18 219 hehtaaria) Söderskärin osa-alue sijaitsee noin kahden kilometrin ja Långörenin osa-alue noin kuuden kilometrin etäisyydellä Porvoon tuulivoima-alueesta.

Vaihemaakuntakaavan vaikutusten arvioinnin yhteydessä laaditun Natura-arvioinnin tarveharkinnan (Ramboll 5.10.2016) mukaan Porvoon tuulivoima-alueesta ei aiheudu Söderskärin ja Långörenin saariston Natura-alueelle suoria häiriövaikutuksia. Vaikutuksia Natura-alueelle voi kuitenkin muodostua lintujen liikehtiessä suunnitellun tuulivoima-alueen ja Natura-alueen välillä ja vaikutusten on arvioitu kohdistuvat lajeihin, jotka joko ruokailevat tuulivoima-alueilla tai joko muuttavat tai lentävät ruokailu-/lepäilyalueelle. Vaikutukset Natura-alueella esiintyviin lintuihin voivat aiheutua ruokailu-, lepäily- ja pesimähabitaattien vähenemisestä, estevaikutuksista tai populaatioiden pienenemisestä törmäyksistä johtuen.

Natura-arvioinnin tarveharkinnan johtopäätöksinä todetaan, että lintudirektiivin lajeihin voi aiheutua vaikutuksia usean kilometrin etäisyydelle, mutta merkittävien vaikutusten aiheutuminen on epätodennäköistä. Lisäksi on todettu, että Natura-alueelle kohdistuvia vaikutuksia voidaan merkittävästi vähentää voimalamääriä supistamalla sekä keskittämällä voimalat etäälle Natura-alueesta.

Oikeudellinen arviointi Natura-arvioinnin tarpeen osalta

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen arviointi on tehtävä sen varmistamiseksi, ettei hanke tai suunnitelma luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentissa ja luontodirektiivin mainitussa kohdassa tarkoitetulla tavalla merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Turvaamismekanismien soveltamisen ratkaisee Natura-alueen luonnonarvoihin kohdistuva vaikutus. Arviointi on tehtävä, jos hanke tai suunnitelma ennalta arvioiden todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura-alueen edellä mainittuja luonnonarvoja.

Vaihemaakuntakaavassa ei sen yleispiirteisyydestä johtuen ole ratkaistu Porvoon tuulivoima-alueen toteutukseen liittyviä yksityiskohtia, kuten alueelle tulevien tuulivoimaloiden lukumäärää tai sijoittelua suhteessa Söderskärin ja Långörenin saariston Natura 2000 -alueeseen, vaan nämä seikat ratkaistaan vasta yleis- tai asemakaavatasoisessa alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Laaditun Natura-arvioinnin tarveharkinnan perusteella Natura-alueelle kohdistuvia vaikutuksia voidaan merkittävästi vähentää voimalamääriä supistamalla sekä keskittämällä voimalat etäälle Natura-alueesta ja Porvoon tuulivoima-alue on ainakin selvityksessä tarkastellulla pienemmällä voimalamäärällä toteutettavissa ilman merkittäviä vaikutuksia Natura-alueelle.

Kun lisäksi otetaan huomioon vaihemaakuntakaavassa annetut suunnittelumääräykset koskien Natura 2000 -alueiden luonnonarvojen huomioon ottamista sekä luonnonsuojelulaista ja komission ohjeesta ilmenevä velvoite uuden arvioinnin laatimisesta yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä, kun hankkeesta on saatu enemmän tietoa, Söderskärin ja Långörenin saariston Natura 2000 -alueelle ei voida arvioida kohdistuvan sellaisia merkittäviä vaikutuksia, joiden vuoksi luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettu arviointi olisi ollut tarpeen.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Maakuntakaava perustuu kysymyksessä olevilta osin kaavan tarkkuustaso huomioon ottaen maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n kannalta riittäviin selvityksiin ja täyttää lain 28 §:n 3 momentissa säädetyt luonnonarvojen vaalimista koskevat edellytykset. Maakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen myöskään sillä perusteella, ettei kaavan toteuttamisesta Söderskärin ja Långörenin saariston Natura 2000 -alueelle kohdistuvia vaikutuksia ole selvitetty luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisessa arviointi- ja lausuntomenettelyssä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Monica Gullans, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 15.5.2020