KHO:2020:54

Rakennussuojelu – Suojelumääräys – Museoviraston toimivalta – Ohjeen antaminen – Toimivalta – Perustuslaki

Vuosikirjanumero: KHO:2020:54
Antopäivä: 18.5.2020
Taltionumero: 2147
Diaarinumero: 2114/1/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:54

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus oli määrännyt rakennusperinnön suojelusta annetun lain nojalla rakennukset suojeltavaksi. Päätökseen sisältyneen suojelumääräyksen mukaan rakennusten muutoksissa sekä rakentamis- ja korjaustöissä oli asiantuntijana kuultava Museovirastoa, jolla oli oikeus antaa ohjeita suojelumääräysten soveltamisesta.

Asiassa oli rakennusten omistajan valituksesta ratkaistavana kyseisen määräyksen lainmukaisuus. Kysymys oli siitä, voitiinko suojelumääräyksessä antaa Museovirastolle oikeus antaa ohjeita ilman, että toimivallasta ohjeiden antamiseen oli säädetty rakennusperinnön suojelemisesta annetussa laissa.

Museoviraston tehtävänä on toimia kulttuuriperinnön ja -ympäristön suojelusta vastaavana asiantuntijaviranomaisena. Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 10 §:n 4 kohdan mukaan rakennuksen suojelupäätökseen otettavat suojelumääräykset voivat koskea suojelun turvaamisen edellyttämää yhteydenpitoa suojelua valvoviin viranomaisiin.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä oli viranomaisen ohjeiden antamista koskevia lain säännöksiä pidetty tarpeettomina, koska viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman eri valtuutustakin. Ohjeiden antamista tarkoittavat lain säännökset olivat perustuslakivaliokunnan mukaan omiaan hämärtämään lain nojalla annettavien velvoittavien oikeussääntöjen ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön perusteella lakiin ei ollut tarpeen sisällyttää viranomaisten ohjeidenantotoimivaltuutta koskevaa säännöstä. Tämä ei ollut esteenä sisällyttää viranomaisen suojelupäätökseen informatiivista viittausta toimivaltaisen viranomaisen oikeuteen antaa ohjeita laissa säädetyn tehtävänsä alalla. Museovirastolla oli rakennusperinnön säilyttämiseen liittyvissä kysymyksissä asiantuntijaviranomaisena toimivalta antaa rakennusperinnön suojeluun liittyviä ohjeita. Tätä koskeva suojelumääräys ei ollut lainvastainen.

Laki rakennusperinnön suojelemisesta 4 § 2–3 momentti ja 10 §

Laki Museovirastosta 2 § 1 momentti

Suomen perustuslaki 80 § 2 momentti

PeVL 6/2003 vp, PeVL 20/2004 vp ja PeVL 30/2005 vp sekä PeVM 5/2013 vp

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 3.4.2019 nro 19/0081/1

Asian aikaisempi käsittely

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jatkossa ELY-keskus) on päätöksellään 16.3.2016 (VARELY/1986/2014) määrännyt Rauman Seminaarin päärakennuksen, hallintorakennuksen eli entisen johtajan asunnon, kirjaston eli vanhan harjoituskoulun, 1950-luvulla rakennetun normaalikoulun eli kirjastorakennuksen laajennuksen, käsityöverstas Artikan, pajarakennuksen ja niin sanotun Torni-rakennuksen suojeltaviksi. ELY-keskus on antanut suojelumääräykset 1–7. ELY-keskus on toimittanut päätöksensä ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Ympäristöministeriö on päätöksellään 21.11.2017 (YM6/531/2016) Suomen Yliopistokiinteistöt Oy:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä enemmälti hyläten hyväksynyt valituksen osittain Artika- ja Torni- rakennuksia koskien ja muuttanut suojelumääräystä 2. Muilta osin ympäristöministeriö on vahvistanut ELY-keskuksen suojelupäätöksen ja vahvistanut kohteelle suojelumääräykset 1–7. Ympäristöministeriö on vahvistanut päätöksellään muun ohella seuraavan suojelumääräyksen:

4. Muutoksissa ja rakentamis- ja korjaustöissä on asiantuntijana kuultava Museovirastoa, jolla on oikeus antaa ohjeita suojelumääräysten soveltamisesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Suomen Yliopistokiinteistöt Oy:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavien säännösten sisältö ja lain esityöt

Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain (rakennusperintölaki) 4 §:n 1 momentin mukaan rakennusperinnön säilyttämisen yleinen kehittäminen ja ohjaus kuuluu ympäristöministeriölle. Pykälän 2 momentin mukaan rakennusperinnön säilyttämistä tämän lain nojalla edistävät ja valvovat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ja Museovirasto. Saman pykälän 3 momentin mukaan Museovirasto toimii asiantuntijana rakennusperinnön säilyttämiseen liittyvissä kysymyksissä.

Rakennusperintölailla on kumottu rakennussuojelulaki. Hallituksen esityksessä laiksi rakennusperinnön suojelemisesta (HE 101/2009) on todettu vaikutuksia koskevassa arvioinnissa, että rakennusperintölain noudattamista valvoisivat alueelliset ympäristökeskukset ja Museovirasto. Näiltä osin ei ole aiheutunut organisatorisia muutoksia. Lisäksi esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on pykälän 4 osalta todettu, että asiantuntijaviranomaisena toimisi edelleen Museovirasto.

Rakennusperintölain 9 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen suojelemisesta päättää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Suojeltavaksi määräämistä koskeva päätös toimitetaan ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Rakennusperintölain 10 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä tulee käydä ilmi, mitä aluetta suojelu koskee. Suojeltua rakennusta ei saa purkaa. Suojelua koskevaan päätökseen on otettava tarpeelliset määräykset rakennuksen kulttuurihistoriallisen merkityksen säilyttämiseksi. Suojelumääräykset on, mikäli mahdollista, laadittava yhteisymmärryksessä rakennuksen omistajan ja haltijan kanssa. Pykälän 2 momentin mukaan suojelumääräykset voivat koskea muun ohella rakennuksen entistämistä tai siinä tehtäviä korjaustöitä siten, ettei niillä vaaranneta suojelun tarkoitusta sekä suojelun turvaamisen edellyttämää yhteydenpitoa suojelua valvoviin viranomaisiin.

Rakennusperintölain 21 §:n 1 momentin mukaan muutosta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen rakennuksen suojelua koskevaan päätökseen haetaan ympäristöministeriöltä.

Museovirastosta annetun lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan Museoviraston tehtävänä on toimia kulttuuriperinnön ja -ympäristön suojelusta vastaavana asiantuntijaviranomaisena.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi muun ohella yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen ja ministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Asiassa saatu selvitys

ELY-keskus on 2.9.2014 ottanut rakennusperintölain 11 §:n nojalla omasta aloitteestaan Rauman Seminaarimäen rakennuksia ja puistoa koskevan suojelun vireille rakennusperintölain mukaisena asiana.

Museovirasto on 17.4.2015 antanut ELY-keskukselle lausunnon kohteen kulttuurihistoriallisesta merkityksestä ja esittänyt rakennusperintölain mukaista suojelua. Lisäksi Museovirasto on antanut ehdotuksensa suojelumääräyksiksi.

Suomen Yliopistokiinteistöt Oy on 27.10.2015 vastineessaan ELY-keskukselle paitsi vastustanut rakennusten suojelua rakennusperintölain nojalla myös vaatinut muun ohella, että mikäli suojelumääräyksiä annetaan, on niiden oltava hallintolain 44 §:n mukaisesti perusteltuja ja yksilöityjä siten, että yhtiön oikeuksien ja velvollisuuksien on käytävä ilmi suojelupäätöksestä eikä vasta Museoviraston mahdollisista myöhemmistä ohjeista.

ELY-keskus on 16.3.2016 määrännyt päätöksessä nimetyt Rauman seminaarin rakennukset suojeltaviksi siten kuin laissa rakennusperinnön suojelemisesta tarkoitetaan. Päätös sisältää suojelumääräykset 1–7. Päätöksen perustelujen mukaan Rauman seminaari on yksi 1800-luvun lopun ja vuosisadanvaihteen opettajaseminaareista, jotka ovat valtion maanlaajuisen rakennusprojektin ja yleisten rakennusten ylihallituksen suunnittelun tuloksia. Seminaarin rakennukset on sijoitettu sommitelmaksi mäen harjalle ja etelärinteessä on puutarha. Rakennukset muodostavat hyvin säilyneen kokonaisuuden. Päätöksen mukaan suojelumääräykset on laadittu joustaviksi tulevia korjauksia silmällä pitäen ja suojeltavan kiinteän sisustuksen osuus 1950-luvun rakennuksissa on rajattu pieneen osaan rakennuksia.

Suomen Yliopistokiinteistöt Oy on valittanut ELY-keskuksen suojelupäätöksestä ympäristöministeriöön ja valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, ettei ympäristöministeriö vahvista suojelupäätöstä. Lisäksi yhtiö on muun ohessa esittänyt, ettei suojelumääräys 4 ole lainmukainen. Suojelumääräysten on oltava selkeitä ja yksiselitteisiä. Museovirastolla on mahdollisuus antaa lausunto tulevien rakennuksia koskevien hankkeiden yhteydessä, mutta tuolloin ei ole enää kyse suojelumääräysten laatimisesta tai tarkentamisesta.

Museovirasto on ympäristöministeriölle Suomen Yliopistokiinteistöt Oy:n valituksen johdosta 15.7.2016 antamassaan lausunnossa muun ohessa todennut, että ELY-keskuksen suojelupäätöksen lupamääräystä 4 arvioitaessa on huomioitava Museoviraston rooli rakennusperintölain mukaisesti sekä asiantuntijana että valvovana viranomaisena. Käytännössä suojellun rakennuksen korjaaminen ja hoitaminen on mahdollista useilla erilaisilla rakennustavoilla ja -materiaaleilla, jolloin on välttämätöntä ottaa kantaa siihen, onko esitetty tapa tai materiaali suojelumääräysten mukainen. Keskeistä onnistuneelle suojelulle on toimiva yhteistyö suojelukohteen omistajan ja Museoviraston välillä. Suojelumääräyksessä ei ole kyse valittajan esittämällä tavalla tarkempien suojelumääräysten antamiseen tai poikkeusten myöntämiseen verrattavasta toiminnasta, vaan sen arvioinnista, onko esitetty korjaustapa tai -materiaali suojelumääräysten mukainen ja tämän arvioinnin johtopäätösten edellyttämästä ohjeistuksesta. Lupamääräys 4 on vallitsevan hallintokäytännön mukainen.

Ympäristöministeriö on 21.11.2017 hyväksynyt Suomen Yliopistokiinteistöt Oy:n valituksen osittain (---). Muilta osin ympäristöministeriö on vahvistanut päätöksen ja suojelumääräykset muun muassa seuraavasti:

(---)

4. Muutoksissa ja rakentamis- ja korjaustöissä on asiantuntijana kuultava Museovirastoa, jolla on oikeus antaa ohjeita suojelumääräysten soveltamisesta.

Suojelumääräyksen 4 osalta ympäristöministeriön päätöksen perusteluissa on todettu, että Museoviraston oikeus antaa ohjeita suojelumääräysten soveltamisesta ei ole lain vastainen. Museovirasto toimii rakennusperintölain mukaan asiantuntijana rakennusperinnön säilyttämiseen liittyvissä kysymyksissä. Ohje ei ole oikeussääntö eikä myöskään oikeudellisesti sitova. Viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman erityistä valtuutusta.

Oikeudellinen arviointi

Valituksessa on esitetty, että Museovirastolle suojelupäätöksen suojelumääräyksellä 4 annettu oikeus antaa ohjeita suojelumääräysten soveltamisesta ei perustu rakennusperintölakiin. Lisäksi oikeudellisesti epäselvä ja epäselvyyttä muihin suojelumääräyksiin aiheuttava määräys on hallintolain vastainen. Hallinto-oikeudessa on arvioitavana, onko suojelupäätös suojelumääräyksen 4 osalta lainvastainen.

Suojelupäätöksen tulee lähtökohtaisesti sisältää tarpeelliset määräykset rakennuksen kulttuurihistoriallisen merkityksen säilyttämiseksi. Suojelumääräykset voivat koskea muun muassa rakennuksen entistämistä tai siinä tehtäviä korjaustöitä siten, ettei niillä vaaranneta suojelun tarkoitusta. Valituksenalainen ympäristöministeriön suojelupäätös sisältää suojelumääräyksiä, joiden tarkoituksena on suojeltujen rakennusten arkkitehtuurin ja ajallisen kerroksellisuuden säilyttäminen. Muutos- ja korjaustöissä suojelumääräykset edellyttävät, että työt perustuvat riittäviin selvityksiin rakennuksen historiasta, rakenteista, yksityiskohdista sekä kunnosta.

Hallinto-oikeus toteaa, että Museovirasto on kulttuuriperinnön ja -ympäristönsuojelun sekä rakennusperinnön säilyttämisen osalta asiantuntijaviranomainen ja sen toimivaltaan kuuluu ohjauksella ja neuvonnalla edistää sekä valvoa rakennusperinnön säilyttämistä. Kun otetaan huomioon, että muutos- ja korjaustöitä voidaan suorittaa käytännössä usealla eri tavalla, on suojelupäätöksen suojelutavoitteen turvaamiseksi perusteltua, että Museovirasto asiantuntijaviranomaisena voi esittää näkemyksensä asiassa. Museovirastolle annettu oikeus antaa ohjeita on menettelyltään joustava ja kattaa myös ne korjaus- ja muutostilanteet, jotka eivät edellytä maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lupamenettelyä. Toisin kuin aiemmassa rakennussuojelulaissa, rakennusperintölaissa tai muuallakaan laissa ei ole erikseen säädetty Museoviraston oikeudesta antaa määräyksiä tai velvoittavia ohjeita. Asiantuntijaviranomaisen yleisiin tehtäviin ja asemaan kuitenkin kuuluu antaa toimialallaan ohjausta. Tällaisia käytännön tasolla annettuja ohjeita ei voida pitää oikeudellisesti sitovina määräyksinä. Hallinto-oikeus katsoo, että päätöksessä muutoksiin ja rakentamis- ja korjaustöihin liittyvä suojelumääräys 4 Museoviraston kuulemisesta ja sen oikeudesta antaa ohjeita suojelumääräysten soveltamisesta ei ole rakennusperintölain vastainen. Museoviraston antamien ohjeiden luonne huomioon ottaen määräys ei ole omiaan aiheuttamaan valituksessa esitetyllä tavalla epäselvyyttä suojelumääräyksiin siten, että päätös tällä perusteella olisi hallintolain vastainen. Suojelumääräys ei ole lainvastainen eikä valituksenalaista päätöstä siten ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tiina Saari, Tuomo Knaapi ja Laura Portin, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Yliopistokiinteistöt Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja suojelumääräys 4 ensisijaisesti kumotaan. Toissijaisesti määräys on saatettava kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla): 4. Muutoksissa ja rakentamis- ja korjaustöissä on asiantuntijana kuultava Museovirastoa, jolta on pyydettävä lausunnot muutos- ja korjaustöitä koskevista suunnitelmista ja lupahakemuksista.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Suojelumääräyksen mukainen Museoviraston oikeus antaa ohjeita suojelumääräyksen soveltamisesta ei perustu lakiin. Toimivalta suojelumääräysten antamiseen on vain ELY-keskuksella eikä se voi siirtää toimivaltaansa Museovirastolle. Oikeutta ohjeiden antamiseen ei voida perustaa asiantuntijaviranomaisen yleiseen toimivaltaan antaa ohjausta toimialallaan tai tarkoituksenmukaisuusharkintaan.

Suojelumääräys on perustuslain 21 §:n vastainen. Sillä siirretään ilman laissa säädettyä perustetta toimivaltaa muulle kuin rakennusperinnön suojelusta annetussa laissa säädetylle toimivaltaiselle viranomaiselle eli ELY-keskukselle tai ympäristöministeriölle. Museovirasto käyttää julkista valtaa ohjeita antaessaan, mutta ohjeiden antamisesta ei ole valitusoikeutta.

Museoviraston asema rakennussuojeluasioissa muuttui, kun rakennusperinnön suojelemisesta annettu laki tuli voimaan. Aikaisemmin voimassa olleen rakennussuojelulain mukaan oli mahdollista antaa Museovirastolle suojelupäätöksessä oikeus antaa tarkempia määräyksiä suojelumääräysten soveltamisesta sekä myöntää suojelumääräyksistä vähäisiä poikkeuksia. Tämä oikeus jätettiin lain uudistuksessa nimenomaisesti pois. Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain esitöistä käy selvästi ilmi, että Museoviraston tehtävä on toimia asiantuntijaviranomaisena. Uudessa laissa ei Museovirastolle ole annettu päätöksentekovaltaa tai oikeutta määrätä suojelumääräysten sisällöstä.

Museoviraston toimivaltaa ei voida perustaa tarkoituksenmukaisuusharkintaan tai rakennusperinnön suojelusta annetun lain yleisiin tavoitesäännöksiin. Museoviranomaisella on suoraan lain nojalla oikeus toimia asiantuntijaviranomaisena. Lain tavoitteiden turvaaminen ei anna oikeutta määrätä suojelumääräysten sisällöstä.

Museoviraston ohjeiden velvoittavuus on epäselvä. Lupamääräys johtaa suojelukohteen omistajan kannalta kohtuuttomaan tilanteeseen vaikeuttamalla rakennusten hoidon ja korjausten suunnittelua. Museoviraston kuuleminen lausuntoa pyytämällä on riittävää.

Suojelumääräykseen 4 sisältyvässä ohjeidenanto-oikeudessa ei ole kysymys yleisellä tasolla annettavasta ohjauksesta ja neuvonnasta. Museoviraston antamia ohjeita esimerkiksi rakennus- tai toimenpidelupaharkinnan yhteydessä soveltava viranomainen olisi sidottu noudattamaan niitä. Kyse on tosiasiassa määräyksistä, ei oikeudellisesti velvoittamattomista ohjeista.

Viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman erityistä valtuutusta. Koska Museoviraston ohjeita ei ole tarkoitettu oikeudellisesti sitoviksi, ei suojelumääräys ohjeidenanto-oikeudesta ole tarpeellinen. Hallintolain mukaan hallintopäätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianomainen on oikeutettu tai velvoitettu. Velvoittavat suojelumääräykset on annettava suojelupäätöksessä.

Ympäristöministeriö on lausunnossaan esittänyt valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaisessa suojelupäätöksessä on huomioitava yhtäältä hallintopäätökseltä vaadittava täsmällisyys ja toisaalta rakennuksen hoidon ja käytön edellyttämä joustavuus. Päätöksessä on määriteltävä yksiselitteisesti, mihin rakennuksiin, rakennusten osiin, kiinteään sisustukseen tai alueeseen suojelupäätös kohdistuu. Lisäksi päätöksessä annetaan suojelun kohteita koskevia suojelumääräyksiä. Määräykset pyritään laatimaan joustaviksi siten, että päätöstä on mahdollista soveltaa erilaisissa, päätöksen tekohetkellä ennakoimattomissakin tilanteissa. Rakennussuojelupäätökseen on jätettävä harkinnanvaraa, jotta käyttäjien tarpeiden muuttuessa ja korjaustapojen kehittyessä voidaan hakea ratkaisuja, jotka parhaiten säilyttävät rakennuksen suojelun perusteena olevan kulttuurihistoriallisen arvon.

Museoviraston tehtäviin kuuluu osallistua suojelupäätöksen valmisteluun ja päätöksen jälkeen neuvoa suojeltuun kohteeseen liittyvissä kysymyksissä. Kirjallisten lausuntojen ja ohjeiden lisäksi Museovirasto tekee kohdekäyntejä ja neuvottelee suullisesti käytännön kysymyksistä suunnitelmista ja töistä vastaavan tahon kanssa.

Suojelumääräyksessä velvoitetaan kuulemaan Museovirastoa asiantuntijana muutoksissa sekä rakentamis- ja korjaustöissä. Tämä kuulemisvelvoite sisältää lausunnon pyytämisen mainittuja töitä koskevista suunnitelmista ja lupahakemuksista. Määräys Museoviraston oikeudesta antaa ohjeita suojelumääräysten soveltamisesta on informatiivinen ja täydentää määräyksen velvoittavaa osaa. Hallinto-oikeudellisesti kuuleminen ja ohjeen antaminen ei viittaa oikeudellisesti sitovan määräyksen antamiseen. Perustuslakivaliokunnan kannanottojen mukaan oikeudellisesti sitomattoman ohjeen antamisesta ei ole tarpeen säätää laissa.

Valittaja on antanut vastaselityksen. Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 10 §:n mukaan suojelumääräysten tulee olla tarpeellisia. Mikäli ohjeiden antamista koskeva suojelumääräys on pelkästään informatiivinen, sitä ei ole tarpeen sisällyttää lupamääräyksiin. Määräys on poistettava lainvastaisena.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Museovirastosta annetun lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan Museoviraston tehtävänä on toimia kulttuuriperinnön ja -ympäristön suojelusta vastaavana asiantuntijaviranomaisena. Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaan Museovirasto edistää ja valvoo rakennusperinnön säilyttämistä. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan Museovirasto toimii asiantuntijana rakennusperinnön säilyttämiseen liittyvissä kysymyksissä. Mainitun lain 10 §:n 4 kohdan mukaan rakennuksen suojelupäätökseen otettavat suojelumääräykset voivat koskea suojelun turvaamisen edellyttämää yhteydenpitoa suojelua valvoviin viranomaisiin.

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan tasavallan presidentin, valtioneuvoston ja ministeriön lisäksi myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä (PeVL 6/2003 vp, PeVL 20/2004 vp ja PeVL 30/2005 vp sekä PeVM 5/2013 vp) on viranomaisen ohjeiden antamista koskevia lain säännöksiä pidetty tarpeettomina, koska viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman eri valtuutustakin. Ohjeiden antamista tarkoittavat lain säännökset ovat perustuslakivaliokunnan mukaan omiaan hämärtämään lain nojalla annettavien velvoittavien oikeussääntöjen ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön perusteella lakiin ei ole tarpeen sisällyttää säännöstä viranomaisten ohjeidenantotoimivaltuudesta. Tämä ei ole esteenä sisällyttää viranomaisen päätökseen informatiivista viittausta toimivaltaisen viranomaisen oikeuteen antaa ohjeita laissa säädetyn tehtävänsä alalla.

Museovirastolla on rakennusperinnön säilyttämiseen liittyvissä kysymyksissä asiantuntijaviranomaisena toimivalta antaa rakennusperinnön suojeluun liittyviä ohjeita. Rakennuksen suojelupäätökseen sisältyvät suojelumääräykset voivat lain mukaan koskea suojelun turvaamisen edellyttämää yhteydenpitoa suojelua valvoviin viranomaisiin. Se, että rakennussuojelulainsäädännössä ei nykyisin nimenomaan säädetä Museoviraston toimivallasta antaa suojelua koskevia määräyksiä, ei ole esteenä sisällyttää päätökseen selkeyttävää suojelumääräystä, jossa ilmaistaan Museoviraston lakiin yleisesti perustuva toimivalta oikeudellisesti sitomattomien ohjeiden antamiseen. Rauman Seminaarin rakennusten suojelupäätökseen sisältyvä suojelumääräys 4 ei siten ole lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Satu Sundberg.

 
Julkaistu 18.5.2020