KHO:2020:57

Elintarvikevalvonta – Teurastamo – Lihantarkastusmaksu – Julkisoikeudellinen suorite – Valtion maksuperustelaki – Omakustannusarvo – Tarkastushenkilöstön irtisanomisajan palkkakulut – Valvonta-asetus – Elintarviketurvallisuusvirasto Evira (nykyisin Ruokavirasto)

Vuosikirjanumero: KHO:2020:57
Antopäivä: 22.5.2020
Taltionumero: 2225
Diaarinumero: 5273/1/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:57

Eviran palkkaama lihantarkastushenkilöstö oli suorittanut lakisääteistä lihantarkastusta yhtiön tuotantolaitoksella siihen saakka, kunnes yhtiö lopetti kyseisen tuotantolaitoksen toiminnan. Evira oli laskuttanut yhtiöltä tarkastusmaksuina lihantarkastushenkilöstön irtisanomisajan palkkakulut vielä toiminnan päättymisen jälkeiseltä ajalta.

Hallinto-oikeus oli kumonnut Eviran päätöksen, jolla oli hylätty yhtiön tekemä oikaisuvaatimus tarkastusmaksuista. Korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että pelkästään toiminnan päättymisajankohta ei ollut ratkaiseva tekijä lihantarkastussuoritteen omakustannusarvoa laskettaessa.

Lihantarkastuksessa oli kyse pakottavaan EU-lainsäädäntöön perustuvasta lakisääteisestä valvontatehtävästä, jonka toteuttaminen oli Eviran vastuulla. Lihantarkastuksesta tuli periä valvonnan kohteelta suoritteen omakustannusarvoon perustuva maksu. Koska lihantarkastushenkilöstö oli palkattu kyseisen tuotantolaitoksen valvontatehtävää varten vakituisiin virka- ja työsuhteisiin, henkilöstön palkkojen voitiin katsoa syntyneen yksinomaan kyseisen tuotantolaitoksen toiminnasta. Näin ollen lähtökohtaisesti myös palkkakustannukset voitiin laskuttaa yhtiöltä lihantarkastusmaksuina.

EU:n valvonta-asetuksen 27 artiklan mukaisesti jäsenvaltiot voivat periä maksuja virallisesta valvonnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi edellyttäen, että nämä maksut eivät ylitä toimivaltaisille vastuuviranomaisille aiheutuvia kustannuksia kyseisen asetuksen liitteessä VI lueteltujen seikkojen osalta. Unionin tuomioistuimen mukaan kyseisessä liitteessä esitetään tyhjentävästi eri seikat, jotka voidaan ottaa huomioon, kun lasketaan määrää maksuille, jotka liittyvät teurastamoyrityksissä suoritettavaan viralliseen valvontaan. Virallista valvontaa varten perityt maksut voitiin näin ollen kohdistaa kattamaan ainoastaan kulut, jotka aiheutuvat tosiasiallisesti jäsenvaltioille valvonnan toteuttamisesta elintarvikealan yrityksissä.

Kun lisäksi otettiin huomioon valtion maksuperustelain periaatteet omakustannusarvon laskemisessa sekä hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, valvontakustannusten vyöryttämistä valvonnan kohteelle oli arvioitava tilannekohtaisesti. Julkisoikeudellisen maksun tuli olla ennakoitavissa ja yhdenvertainen samassa tilanteessa oleville valvonnan kohteille. Yhtiöllä ei ollut määräysvaltaa siihen, miten viranomainen järjestää lakisääteisen valvontatehtävänsä hoitamisen. Koska yhtiöllä ei ollut päätösvaltaa tarkastushenkilöstön irtisanomiseen ja siitä johtuneisiin tuotantolaitoksen toiminnan lopettamisen jälkeen syntyneisiin palkkakustannuksiin, mainitut irtisanomisajan palkkakustannukset oli katsottava Eviran oman lakisääteisen tehtävän hoitamisesta aiheutuneiksi henkilöstökustannuksiksi. Euroopan unionin oikeuden säännökset, joissa yleisesti on tarkoitus saattaa toiminnan harjoittaja vastuuseen toimialan valvontaan liittyvistä julkisoikeudellisista suoritteista aiheutuvista kustannuksista ja jotka asiassa lähinnä rajoittavat perittäviä maksuja, eivät antaneet aihetta tulkita asiaa toisin.

Elintarvikelaki 30 § (128/2017) 1 momentti 2 kohta, 43 § 1 momentti (365/2013), 2 momentti (352/2011) ja 3 momentti (503/2014), 70 § 1 momentti (352/2011)

Valtion maksuperustelaki 3 § 1 momentti 2 kohta, 6 § 1 ja 5 momentti

Valtion maksuperusteasetus 1 § 1 momentti

Asetus elintarviketurvallisuusviraston maksullisista suoritteista (1425/2016) 2 § 2 momentti 1 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 882/2004 rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta (valvonta-asetus) 27 artikla 1 kohta, liite VI

Valtiokonttorin maksullisen toiminnan kustannusvastaavuuslaskelman laatimisesta annettu määräys (VK/1078/00.01/2014)

Hallintolaki 6 §

Unionin tuomioistuimen tuomio 19.12.2019, Exportslachterij J. Gosschalk ym., C477/18 ja C478/18, EU:C:2019:1126 sekä tuomio 17.3.2016, Kødbranchens Fællesråd, C112/15, EU:C:2016:185

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 3.10.2019 nro 19/1018/1

Asian aikaisempi käsittely

Elintarviketurvallisuusvirasto Evira on päätöksellään 21.12.2018 (Dnro 1983/0919/2018) hylännyt HKScan Finland Oy:n oikaisuvaatimuksen koskien yhtiöltä aikavälillä 1.8.–30.11.2017 perittyjä lihantarkastusmaksuja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään HKScan Finland Oy:n valituksesta kumonnut Eviran päätöksen. Hallinto-oikeus on todennut, että Elintarviketurvallisuusvirasto Eviralla ei ole ollut oikeutta periä yhtiöltä lihantarkastusmaksuja ajalta 1.8.–30.11.2017. Elintarviketurvallisuusvirasto ei ole kyseisellä ajalla tuottanut yhtiölle julkisoikeudellista suoritetta, jonka perusteella sillä olisi oikeus periä suoritteen tuottamisesta aiheutuneet kustannukset. Hallinto-oikeus on päättänyt, että Evira palauttaa liikaa maksetun määrän.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1 Sovelletut oikeusohjeet

Elintarvikelain 43 §:n 1 momentin mukaan elintarvikehuoneistossa käsiteltävän tai säilytettävän lihan on oltava tarkastettua. Pykälän 2 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto tarkastaa lihan teurastamossa. Lihantarkastuksessa ja siihen liittyvässä valvonnassa voidaan pykälän 3 momentin mukaan käyttää apuna tätä tarkoitusta varten koulutettuja valtion palveluksessa olevia lihantarkastajia.

Elintarvikelain 70 §:n 1 momentin mukaan valtion viranomaisen tämän lain nojalla suorittamista toimenpiteistä on perittävä maksu, jollei valtion maksuperustelaissa (150/1992) muuta säädetä.

Elintarviketurvallisuusviraston maksullisista suoritteista annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 2 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan lihantarkastus ja teurastamojen valvonta ovat lain tarkoittamia maksullisia julkisoikeudellisia suoritteita, joiden maksu määrätään julkisoikeudellisen suoritteen omakustannusarvon mukaan.

Euroopan parlamentin ja neuvoston rehu- ja eläintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta annetun asetuksen (valvonta-asetus, (EY) N:o 882/2004) 27 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat periä maksuja virallisesta valvonnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi.

2 Asiassa saatu selvitys

Yhtiö on 20.4.2017 julkaissut tiedotteen, jonka mukaan toiminta Mellilän tuotantolaitoksella päättyy heinäkuun 2017 jälkeen. Mellilän tuotantolaitoksen toiminta on päättynyt lopullisesti 31.7.2017.

Evira on 18.9., 25.9., 11.10. ja 9.11.2017 päivätyillä laskuilla perinyt yhtiöltä elo-marraskuulta 2017 kuukausittain 11 370,90 euroa (yhteensä 45 483,60 euroa) lihantarkastusmaksuna. Laskujen seliteosaan on kirjattu Teurastamot, riistankäsittelylaitokset ja niiden yhteydessä toimivat laitokset, tarkastuseläinlääkärit 1 kpl.

Yhtiö on vaatinut oikaisua Mellilän lihantarkastusta koskeviin laskuihin, jotka kohdistuvat ajalle heinäkuun 2017 jälkeen. Evira on valituksenalaisella päätöksellä hylännyt yhtiön oikaisuvaatimuksen. Päätöksen perusteluiden mukaan lihantarkastus ja laitosvalvonta on julkisoikeudellinen suorite, jonka kustannus perustuu jokaiselle laitokselle erikseen laskettuun vuosittaiseen kokonaiskustannukseen eli omakustannusarvoon. Evira on ollut sitoutunut suoritteen pysyvään tuottamiseen yhtiön Mellilän tuotantolaitokselle, ja suorite on ollut jatkuvaa tuotantolaitoksen toiminnan päättymiseen saakka. Mellilän tuotantolaitoksen lihantarkastuksen tarpeen päättyessä pysyvästi, Evira on toteuttanut lihantarkastushenkilökunnan irtisanomismenettelyn mahdollisimman nopealla aikataululla. Lihantarkastushenkilökunnan irtisanomisajan palkka on otettava huomioon virallisesta valvonnasta aiheutuvien maksujen laskemisessa valvonta-asetuksessa säädetyn mukaisesti.

3 Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Eviralla on elintarvikelain 70 §:n 1 momentin nojalla oikeus periä elintarvikelain nojalla suorittamistaan toimenpiteistä maksu. Kysymyksessä olevia toimenpiteitä eli maksullisia julkisoikeudellisia suoritteita ovat lihantarkastus ja teurastamon valvonta.

Evira on perinyt puheena olevat lihantarkastusmaksut ajankohtana, jolloin yhtiön Mellilän tuotantolaitos ei ole enää ollut toiminnassa. Kun Evira ei ole tuona aikana suorittanut yhtiön tuotantolaitoksessa lihantarkastusta eikä valvontaa, sillä ei ole ollut oikeutta periä lihantarkastusmaksuja. Määrätyt maksut ovat siten aiheettomat.

Eviran ei olisi tullut hylätä yhtiön oikaisuvaatimusta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Klaus Järvinen, Pirjo Järvenpää ja Mikko Äijälä. Esittelijä Noora Mäki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ruokavirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Ruokaviraston on valituksessaan katsottava vaatineen, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja HKScan Finland Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta annettu Eviran päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa ainoastaan siihen, oliko Ruokavirastolla elintarvikelain 70 §:n 1 momentin nojalla oikeus periä elintarvikelain nojalla suorittamistaan toimenpiteistä maksu. Hallinto-oikeus ei ole tarkastellut päätöksessään riittävän kattavasti lihantarkastuksen järjestämistä koskevaa Euroopan unionin lainsäädäntöä, koska se ei ole perusteluissaan ottanut huomioon lihantarkastuksen järjestämistä koskevan julkisoikeudellisen suoritteen erityispiirteitä.

Sekä unionin että kansallisen lainsäädännön mukaan Ruokaviraston tulee varata teurastamoille riittävä lihantarkastus- ja valvontaresurssi. Ruokavirasto on varmistanut riittävän resurssin palkkaamalla teurastamon lihantarkastushenkilökunnan vakituisiin virka- ja työsuhteisiin. Resurssivaraus tulee järjestää pysyväisluonteisesti siten, että lihantarkastus kyetään takaamaan jokaisena päivänä, jolloin teurastusta tapahtuu. Resurssivarauksen pysyvän luonteen vuoksi myös lihantarkastus- ja valvontamaksut ovat toistuvaisluonteisia.

Hallinto-oikeuden päätöksessä viitatun valvonta-asetuksen 26 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava riittävistä rahoitusresursseista tarvittavan henkilöstön ja muiden resurssien hankkimiseksi virallista valvontaa varten millä tahansa asianmukaiseksi katsomallaan tavalla, myös maksuilla.

Lihantarkastushenkilökunnan irtisanomisajan palkkakulua ei olisi olemassa, ellei kyseistä maksullista toimintaa olisi tullut järjestää HKScan Finland Oy:n Mellilän teurastamolle. Irtisanomisajan palkkakulut ovat yksinomaan maksullisen toiminnan aiheuttamia.

Lihantarkastuksessa on kyse julkisoikeudellisesta suoritteesta, joka toteutetaan yksityiselle liiketoimintaa harjoittavalle yritykselle pakottavan EU-lainsäädännön nojalla. Teurastamo ei voi toteuttaa liiketoimintaansa ilman kyseisen julkisoikeudellisen suoritteen järjestämistä.

Lihantarkastusta ei voi rinnastaa niin sanottuun perinteiseen julkisoikeudelliseen suoritteen tuottamiseen, vaan se on käsitettävä laajempana kokonaisuutena, joka edellyttää lihantarkastushenkilöstön palkkaamista vakituisiin virka- ja työsuhteisiin. Vakituisiin virka- ja työsuhteisiin puolestaan kuuluvat virkamies- ja työlainsäädännön mukaiset irtisanomisajat irtisanomisajan palkkoineen. Kun julkisoikeudellisen maksun tulee vastata suoritteen omakustannusarvoa, lihantarkastuksen järjestämisen osalta myös henkilöstön irtisanomisajan palkkakulut on luettava osaksi suoritteen kokonaiskustannuksia. Irtisanomisajan palkkakulut ovat verrattavissa esimerkiksi tarkastushenkilöstön loma-ajan palkkoihin, jotka yhtiö on maksanut.

Kansallisen elintarvikelain tulkinnalla ei voi supistaa tai mitätöidä valvonta-asetuksessa asetettua virallisen valvonnan järjestämisvelvollisuutta ja oikeutta periä valvonnan järjestämisestä aiheutuvia kuluja.

HKScan Finland Oy on antanut vastineen, jossa on vaadittu Ruokaviraston valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Ruokaviraston mainitsemissa säännöksissä kustannusten aiheutumista ei tule tulkita laajasti vahingonkorvausoikeudellista differenssioppia muistuttavalla tavalla. Perusteltua on, että julkisoikeudellisesta suorituksesta perittävään maksuun sisältyy myös henkilösivukuluja ja taustakustannuksia, mutta sattumanvaraisesti aiheutuvia ja varsinaiseen suoritteeseen liittymättömiä kustannuksia ei voida periä valvottavalta kohteelta julkisoikeudellisena maksuna. Irtisanomisajan pituus ja palkan määrä riippuu työntekijän tai virkamiehen työ- tai virkasuhteen kestosta, eikä tarvetta irtisanomiselle edes aina ole. Samalla logiikalla voitaisiin valvottavalta periä myös esimerkiksi lihantarkastajien rekrytoimisesta aiheutuneet kustannukset julkisoikeudellisena maksuna.

Ruokavirasto on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Elintarvikelain 30 §:n (128/2017) 1 momentin 2 kohdan mukaan elintarviketurvallisuusvirasto, nykyisin Ruokavirasto, huolehtii elintarvikevalvonnasta teurastamoissa, riistan käsittelylaitoksissa ja niiden yhteydessä olevissa laitoksissa.

Elintarvikelain 43 §:n 1 momentin (365/2013) mukaan elintarvikehuoneistossa käsiteltävän tai säilytettävän lihan on oltava tarkastettua, jollei mainitussa laissa tai sen nojalla toisin säädetä. Pykälän 2 momentin (352/2011) mukaan elintarviketurvallisuusvirasto tarkastaa lihan teurastamossa ja riistan käsittelylaitoksessa. Pykälän 3 momentin (503/2014) mukaan lihantarkastuksessa ja siihen liittyvässä valvonnassa voidaan käyttää apuna tätä tarkoitusta varten koulutettuja valtion palveluksessa olevia lihantarkastajia. Lihantarkastuksessa ja siihen liittyvässä valvonnassa voidaan käyttää apuna myös elintarvikealan toimijan palveluksessa olevaa henkilökuntaa siten kuin eläimistä saatavien elintarvikkeiden valvonta-asetuksessa säädetään.

Elintarvikelain 70 §:n 1 momentin (352/2011) mukaan valtion viranomaisen mainitun lain nojalla suorittamista toimenpiteistä on perittävä maksu, jollei valtion maksuperustelaissa (150/1992) muuta säädetä. Maksun suuruutta määrättäessä noudatetaan, mitä valtion maksuperustelaissa säädetään.

Valtion maksuperustelain 3 §:n 2 kohdan mukaan julkisoikeudellisella suoritteella tarkoitetaan valtion viranomaisen suoritetta, jonka kysyntä perustuu lakiin tai asetukseen ja jonka tuottamiseen viranomaisella on tosiasiallinen yksinoikeus.

Maksuperustelain 6 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellisesta suoritteesta valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää (omakustannusarvo). Pykälän 5 momentin mukaan suoritetta tuottavan viranomaisen asiana on huolehtia siitä, ettei suoritteen tuottamisesta aiheudu enempää kustannuksia kuin, mitä suoritteen tarkoituksenmukainen laatutaso edellyttää.

Valtion maksuperusteasetuksen (211/1992) 1 §:n 1 momentin mukaan suoritteen omakustannusarvoon eli suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kokonaiskustannuksiin luetaan suoritteen tuottamisesta aiheutuvien erilliskustannusten lisäksi suoritteen tuottamisen aiheuttama osuus hallinto-, toimitila- ja pääomakustannuksista sekä muista valtion viranomaisen yhteiskustannuksista.

Elintarviketurvallisuusviraston maksullisista suoritteista annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1425/2016) 2 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan maksullisia julkisoikeudellisia suoritteita, joiden maksu määrätään suoritteen omakustannusarvon mukaan, ellei Euroopan yhteisön lainsäädännöstä muuta johdu, ovat lihantarkastus sekä teurastamojen ja riistan käsittelylaitosten sekä niiden yhteydessä olevien laitosten valvonta.

Euroopan parlamentin ja neuvoston rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta annetun asetuksen (valvonta-asetus, (EY) N:o 882/2004, oikaisu EUVL L 191, 28.5.2004) johdanto-osan 32 kohdan mukaan virallisen valvonnan järjestämiseen olisi oltava riittävät taloudelliset resurssit. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten olisi siksi voitava periä maksut virallisesta valvonnasta aiheutuneiden kustannusten kattamiseksi. Tällöin myös jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset saavat vapaasti vahvistaa kertaluonteiset maksut aiheutuneiden kustannusten kattamiseksi ottaen huomioon kunkin laitoksen erityistilanteen. Jos toimijoille asetetaan maksuja, olisi sovellettava yhteisiä periaatteita. Siksi on aiheellista vahvistaa tarkastusmaksujen tason asettamisessa käytettävät perusteet.

Valvonta-asetuksen 26 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava riittävistä rahoitusresursseista tarvittavan henkilöstön ja muiden resurssien hankkimiseksi virallista valvontaa varten millä tahansa asianmukaiseksi katsomallaan tavalla, myös maksuilla.

Valvonta-asetuksen 27 artiklan 1 kohdassa ja 4 kohdan a alakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat periä maksuja virallisesta valvonnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi edellyttäen, että nämä maksut eivät ylitä toimivaltaisille vastuuviranomaisille aiheutuvia kustannuksia kyseisen asetuksen liitteessä VI lueteltujen seikkojen osalta.

Valvonta-asetuksen liitteen VI mukaan maksujen laskemisessa huomioon on otettava:

1. Viralliseen valvontaan osallistuvan henkilöstön palkat

2. Viralliseen valvontaan osallistuvan henkilöstön kulut, mukaan lukien tiloista, välineistä, laitteista ja koulutuksesta aiheutuvat kulut sekä matkakulut niihin liittyvine kuluineen

3. Laboratorioanalyysi- ja näytteenottokulut.

Valtiokonttorin maksullisen toiminnan kustannusvastaavuuslaskelman laatimisesta annetun määräyksen VK/1078/00.01/2014 mukaan maksullisen toiminnan erilliskustannuksilla tarkoitetaan niitä kustannuksia, jotka ovat yksinomaan maksullisen toiminnan aiheuttamia.

Määräyksen mukaan henkilöstökustannukset sisältävät liikekirjanpidon henkilöstökuluihin kirjatut erät, muun muassa ennakonpidätyksen alaiset palkat ja palkkiot sekä lakisääteiset ja vapaaehtoiset henkilösivukustannukset.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Tosiseikat

HKScan Finland Oy:n Mellilän tuotantolaitoksella on työskennellyt lakisääteisissä lihantarkastustehtävissä Elintarviketurvallisuusvirasto Eviran tarkastuseläinlääkäri ja kaksi lihantarkastajaa, jotka ovat olleet vakituisissa virka- ja työsuhteissa Eviraan.

HKScan Finland Oy on 9.5.2017 ilmoittanut Eviralle, että Mellilän tuotantolaitoksen toiminta päättyy samana vuonna viikolla 28 tai 29. Evira on selvittänyt mahdollisuuksia siirtää Mellilän tuotantolaitoksella työskennellyt lihantarkastushenkilöstö toisiin tehtäviin, mutta sopivia tehtäviä ei ole ollut. Yhteistoimintamenettelyn jälkeen Evira on irtisanonut mainitun lihantarkastushenkilöstön 20.6.2017. Kaikkien kolmen irtisanomisaika on ollut kuusi kuukautta.

Mellilän tuotantolaitoksen toiminta on lopullisesti päättynyt heinäkuun 2017 loppuun mennessä. Evira on vielä tämän jälkeen perinyt HKScan Finland Oy:ltä lihantarkastusmaksuja Mellilän tuotantolaitoksen osalta ajalta 1.8.–30.11.2017, joka on ollut lihantarkastushenkilöstön irtisanomisaika.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Ruokaviraston valituksesta ratkaistavana, onko Eviralla ollut oikeus periä HKScan Finland Oy:ltä Mellilän tuotantolaitoksen lihantarkastushenkilöstön palkkakustannuksia tuotantolaitoksen toiminnan lopettamisen jälkeen.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Hallinto-oikeus on katsonut, ettei valituksen kohteena olevia lihantarkastusmaksuja ole saatu periä, koska yhtiön tuotantolaitoksessa ei ole suoritettu lihantarkastusta eikä valvontaa 1.8.–30.11.2017.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on sinänsä selvää, että lihantarkastuksessa on kyse pakottavaan EU-lainsäädäntöön pohjautuvasta lakisääteisestä velvoitteesta, jonka toteuttaminen on tosiasiallisella yksinoikeudella Ruokaviraston vastuulla. Samoin asiassa on selvää, että kyseisestä julkisoikeudellisesta suoritteesta eli lihantarkastuksesta voidaan valtion maksuperustelain 6 §:n nojalla periä suoritteen omakustannusarvoon perustuva maksu.

Julkisoikeudellisen suoritteen tuottamiseen liittyviä, maksuperustelain nojalla perittäviä kustannuksia voi kuitenkin syntyä vielä valvottavan toiminnan päättymisen jälkeenkin, jos kustannukset aiheutuvat yksinomaan kyseisen suoritteen tuottamisesta. Näin ollen pelkästään toiminnan päättymisajankohta ei ole ratkaiseva tekijä suoritteen omakustannusarvoa määritettäessä.

Lihantarkastusta koskevan suoritteen omakustannusarvon laskemisessa huomioon otetaan valvonta-asetuksen (EY) N:o 882/2004 liitteen VI mukaan muun ohella viralliseen valvontaan osallistuvan henkilöstön palkat. Koska nyt kyseessä oleva lihantarkastushenkilöstö on palkattu Mellilän tuotantolaitoksen valvontatehtävää varten vakituisiin työ- ja virkasuhteisiin, lihantarkastushenkilöstön palkkojen voidaan katsoa syntyneen yksinomaan Mellilän tuotantolaitoksen toiminnasta.

Unionin tuomioistuin on todennut, että valvonta-asetuksen 27 artiklan 1 kohdan ja 4 kohdan a alakohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat periä maksuja virallisesta valvonnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi edellyttäen, että nämä maksut eivät ylitä toimivaltaisille vastuuviranomaisille aiheutuvia kustannuksia kyseisen asetuksen liitteessä VI lueteltujen seikkojen osalta. Asetuksen 27 artiklan 4 kohdan a alakohdan sanamuodosta ilmenee edelleen, että kyseisessä liitteessä esitetään tyhjentävästi eri seikat, jotka voidaan ottaa huomioon, kun lasketaan määrää maksuille, jotka liittyvät teurastamoyrityksissä suoritettavaan viralliseen valvontaan. Tuomioistuimen mukaan valvonta-asetuksen liitteessä VI olevassa 2 kohdassa tarkoitettua käsitettä "niihin liittyvät kulut" on tulkittava suppeasti, jotta kyseisessä liitteessä olevalta luettelolta ei viedä sen tehokasta vaikutusta. Virallista valvontaa varten perityt maksut voidaan näin ollen kohdistaa kattamaan ainoastaan kulut, jotka aiheutuvat tosiasiallisesti jäsenvaltioille valvonnan toteuttamisesta elintarvikealan yrityksissä (tuomio 19.12.2019, Exportslachterij J. Gosschalk ym., C477/18 ja C-478/18, EU:C:2019:1126, 59, 68 ja 99 kohta sekä tuomio 17.3.2016, Kødbranchens Fællesråd, C-112/15, EU:C:2016:185, 33 ja 39 kohta).

Vaikka lähtökohtana omakustannusarvon laskemisessa on kaikkien valtiolle aiheutuvien kustannusten periminen maksussa, valtion maksuperustelain 6 §:n 5 momentin mukaan suoritetta tuottavan viranomaisen asiana on huolehtia siitä, ettei suoritteen tuottamisesta aiheudu enempää kustannuksia kuin suoritteen tarkoituksenmukainen laatutaso edellyttää. Kaikkia mahdollisia kustannuksia ei tämänkään perusteella voida vyöryttää valvottavalle kohteelle julkisoikeudellisena maksuna, vaan asiaa on tarkasteltava tapauskohtaisesti. Maksun perimisessä harkintavaltaa rajoittavat myös hallintolain 6 §:ssä säädetyt hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, muiden ohella yhdenvertaisuusperiaate.

Lihantarkastuksen toteuttaminen teurastamoissa on Ruokaviraston lakisääteinen tehtävä. Ruokavirasto päättää, miten kuhunkin valvontatehtävään tarkoituksenmukainen työpanos järjestetään esimerkiksi virka- ja työsuhteen osalta. Nyt kyseessä oleva lihantarkastushenkilökunta on ollut vakituisessa virka- tai työsuhteessa Ruokaviraston edeltäjään Eviraan. Valvonnan kohteella ei ole määräysvaltaa siihen, miten viranomainen järjestää lakisääteisen valvontatehtävänsä hoitamisen.

Julkisoikeudellisen maksun tulisi olla ennakoitavissa ja yhdenvertainen samassa tilanteessa oleville valvonnan kohteille. Valvonnan päättymisen jälkeen mahdollisesti aiheutuvat kulut, kuten mahdolliset irtisanomisajan palkkakustannukset, riippuvat monesta eri tekijästä, joista valvonnan kohteella ei välttämättä ole ennakolta tietoa tai joihin se ei voi omalla toiminnallaan vaikuttaa. Joissakin tilanteissa tarkastushenkilökunta voidaan siirtää toisiin tehtäviin, jolloin irtisanomisajan palkkakustannuksia ei kaikissa toiminnan päättymistilanteissa synny.

Yhtiöllä ei ole ollut päätösvaltaa tarkastushenkilöstön irtisanomiseen ja siitä johtuneisiin tuotantolaitoksen toiminnan lopettamisen jälkeen syntyneisiin palkkakustannuksiin. Edellä sanottuun nähden mainitut irtisanomisajan palkkakustannukset on katsottava Ruokaviraston oman lakisääteisen tehtävän hoitamisesta aiheutuneiksi henkilöstökustannuksiksi, joita ei voida vyöryttää valvonnan kohteelle julkisoikeudellisena maksuna. Ruokaviraston viittaamat Euroopan unionin oikeuden säännökset, joissa yleisesti on tarkoitus saattaa toiminnan harjoittaja vastuuseen toimialan valvontaan liittyvistä julkisoikeudellisista suoritteista aiheutuvista kustannuksista ja jotka asiassa lähinnä rajoittavat perittäviä maksuja, eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin. Ruokavirastolla ei siten ole ollut oikeutta periä irtisanomisajan palkkakustannuksia yhtiöltä lihantarkastusmaksuina 1.8.–30.11.2017 välillä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

 
Julkaistu 22.5.2020