Annat beslut 1477/2015

Besvär i ett landsvägsärende (Högback, Närpes)

Givet: 1.6.2015
Liggarnummer: 1477
Diarienummer: 1441/1/14
ECLI: ECLI:FI:KHO:2015:T1477

Ärende Besvär i ett landsvägsärende

Ändringssökande Trafikverket

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstol 2.4.2014 nr 14/0187/3

Ärendets tidigare handläggning

Trafikverket har 23.1.2013 godkänt en 31.3.2012 daterad vägplan som gäller förbättring av Högback anslutning på landsväg 673 i Närpes.

Oy Lassas Ab och Oy Latrack Ab har i sina besvär i förvaltningsdomstolen yrkat att godkännandet av vägplanen upphävs till den del väganslutningen till bolagens fastighet indragits. Förvaltningsdomstolen ska förrätta syn på området. Om förvaltningsdomstolen inte upphäver vägplanen ska ärendet återförvisas till Trafikverket för uppgörande av en ordentlig utrednings- och konsekvensplan.

Bolagen har tidigare anfört kommunalbesvär över stadsfullmäktiges beslut 24.9.2012 § 30 angående godkännande av ändring och utvidgning av detaljplan. Trafikverket har gått händelserna i förväg genom att inte invänta förvaltningsdomstolens avgörandet angående detaljplanen.

Beslutet är både lagstridigt och oändamålsenligt. Beslutet strider mot grunderna för god förvaltning och närmast 6 § i förvaltningslagen. Vägplanen är också onödig i den form den fått och orsakar bara onödiga kostnader för staden och staten.

Indragningen av anslutningen medför inte någon nytta som skulle stå i rimlig proportion till all den skada den kommer att förorsaka bolagen. Bolagen har haft rätt att utgå från att anslutningen som de haft alltsedan deras verksamhet begynte 1982 ska bestå. Det är fråga om ett stort ingrepp i deras rättigheter.

Ingen utredning har gjorts för projektet. Trafikverket har egna intressen. Det skulle ha varit nödvändigt att göra en utredningsplan med konsekvensbedömning samt utredning över alternativa lösningar.

Det har inte varit något fel på trafiksäkerheten i korsningsområdet sedan 1982. Inte en enda trafikolycka har inträffat. Initiativet till indragningen av anslutningen har inte heller tagits från stadens sida.

En rondellösning i korsningen skulle kunna beakta allas intressen. Staden har tidigare diskuterat ett sådant alternativ och också en 4-vägs kanalisering. En rondell skulle också bli betydligt billigare att bygga. Två cirkulationskorsningar planeras några hundra meter västerut från bolagens korsning. Den närmaste korsningen är betydligt mindre i trafikhänseende än bolagens korsning. Det finns redan en väg, Nyholmsvägen, som kan leda in trafiken österifrån till Tegelbruksvägen på industriområdet. Med lämplig skyltning är det enkelt att leda in trafiken dit och därigenom minska belastningen av bolagens korsning. Även västerifrån går det att komma till Högbackområdet via Terminalvägen. Längs denna väg finns också en hel del industrier. En ny väg planeras också från Östra Linjen till Uppstutåget. Även Fabriksvägen kommer att förlängas till Östermarksvägen, vilket även kommer att minska belastningen på bolagens korsning. Ett enkelt sätt att förbättra trafiksäkerheten i korsningsområdet vore att sänka hastigheten till 60 km/h i korsningsområdet.

Bolagen har haft för avsikt att påbörja detaljhandel i affärsfastighetens västra ända. Bolagen har också planerat en helt ny hall för bland annat detta ändamål. Den största skadan som uppstår är värdeminskningen på tomt och byggnader. Förutom den byggda tomten har bolagen också en obebyggd tomt. Företagens hela verksamhet baserar sig på nuvarande trafikförhållanden. Om trafiken måste ledas in bakifrån krävs det omfattande och dyra ändringsarbeten. Om anslutningen indras förlängs vägsträckan för företagen och deras kunder med 0,9 km. Enbart för företagen och deras anställda innebär detta en förlängd vägsträcka med över 100 kilometer per dag. Det krävs ny asfaltering av området efter att trafiken måste omläggas. Bolagen är tvungna att byta adress till Storängsvägen då de måste ha huvudingången därifrån. De måste meddela om ändringen till alla sina kunder.

Trafikverket har gett utlåtande och bolagen genmäle.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Vasa förvaltningsdomstol har avslagit yrkandet om syn och med sitt överklagade beslut upphävt Trafikverkets beslut.

Förvaltningsdomstolen har anfört följande skäl till stöd för sitt beslut:

Syn

Enligt 41 § i förvaltningsprocesslagen kan syn förrättas för utredning av ärendet. Med beaktande av den utredning som framgår av handlingarna är syn uppenbart onödig.

Vägplanen

Tillämpade lagrum samt regeringens proposition

Enligt 13 § 2 mom. i landsvägslagen får en landsväg inte byggas i strid med en plan med rättsverkningar.

Enligt 17 § 1 mom. i landvägslagen ska en utredningsplan och en vägplan grunda sig på en sådan plan med rättsverkningar som avses i mark­användnings- och bygglagen och i vilken landsvägens sträckning och dess förhållande till övrig områdesanvändning har klarlagts. På ett område för vilket en plan med rättsverkningar håller på att utarbetas eller ändras kan åtgärder vidtas i syfte att utarbeta en utredningsplan eller en vägplan som grundar sig på målen för planen med rättsverkningar. Enligt 17 § 2 mom. i landvägslagen ska de riksomfattande målen för områdesanvändningen samt landskapsplaner och generalplaner beaktas på det sätt som bestäms i markanvändnings- och bygglagen. En vägplan får inte godkännas i strid med en plan med rättsverkningar.

Enligt detaljmotiveringen i regeringens proposition till riksdagen med förslag till bland annat landsvägslag (RP 17/2004 rd) har syftet varit att ansluta planeringen av väg till annan planering av områdesanvändningen. Den utrednings- och vägplan som görs upp för en landsväg ska grunda sig på en plan med rättsverkningar där vägens sträckning och dess förhållande till övrig områdesanvändning har klarlagts. När en plan med rättsverkningar upprättas eller ändras på ett område får åtgärder vidtas i syfte att upprätta en utrednings- eller vägplan som grundar sig på planens mål i fråga om markanvändning, trafik och miljö. I sådana fall kan en utredningsplan eller en vägplan göras upp i samarbete med de myndigheter som ansvarar för planläggningen. Skyldigheten att upprätta en utredningsplan beror på de verkningar som det planerade projektet beräknas ha. Om väghållningsmyndigheten bedömer att de är ringa behövs ingen utredningsplan, utan beredningen av vägplanen kan inledas. Projektets verkningar är ofta direkt jämförbara med projektets omfattning. Vid förbättring av landsväg torde detta, i jämförelse med den tidigare situationen, i allmänhet endast ha små verkningar. Förbättring av enskilda ställen på en landsväg har likaså sällan andra än små verkningar. Även i dessa projekt är dock den omgivande markanvändningen och miljöns sårbarhet avgörande. I en detaljplan eller en generalplan med rättsverkningar framställs vägens sträckning och dess anslutning till miljön så detaljerat att det i de flesta fall inte är nödvändigt att göra upp en separat utredningsplan för vägen för att det ska vara möjligt att anlägga den väg som märkts ut i planen. Ju längre tid som förflutit sedan planläggningsförfarandet, desto mer kritiskt inställd bör man vara till huruvida de dåvarande utredningarna om verkningar är tillräckliga.

Vägplanen angående stängning av anslutning vid Uppstutåget

Planeringsområdet är beläget på ett detaljplanerat och bebyggt område. Vägplanen omfattar 560 meter av landsväg 673. Enligt utdrag ur gällande detaljplan ansluter Uppstutåget sig till landsvägen.

Stadsfullmäktige i Närpes har 24.9.2012 godkänt ändringen av detaljplanen. Genom planavgörandet har trafiken till ändringssökandenas fastigheter ändrats att gå via Skogsängsvägen i stället för via Uppstutåget. Förvaltningsdomstolen har idag avgjort besvären angående stadsfullmäktige i Närpes beslut 24.9.2012 om detaljplanen (diarienummer 01777/12/4103). Därför har beslutet angående ändringen av detaljplanen ännu inte fått laga kraft.

Med beaktande av det ovan nämnda grundar vägplanen inte sig på en sådan plan med rättsverkningar som avses i markanvändnings- och bygglagen. En vägplan får inte heller godkännas i strid med en plan med rättsverkningar. Trafikverkets beslut om godkännande av en vägplan uppfyller inte de krav som ställs i 17 § i landsvägslagen och ska därför upphävas.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Johan Hagman, Päivi Jokela och Hanna Nieminen-Finne, som har också föredragit ärendet.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Trafikverket har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut upphävs.

Stadsfullmäktige i Närpes har 24.9.2012 godkänt en ändring av detaljplanen för en del av Högback industriområde i Finby. Förvaltningsdomstolen har genom sitt beslut 2.4.2014 avslagit de besvär som anförts av Oy Lassas Ab och Oy Latrack Ab. Därmed överensstämmer beslutet om godkännande av vägplan fortfarande med Närpes stadsfullmäktiges beslut. Enligt 17 § i landsvägslagen behöver en plan med rättsverkningar inte ha vunnit laga kraft förrän vägplanen kan godkännas.

Förvaltningsdomstolens beslut strider mot 17 § i landsvägslagen och mot detaljmotiveringarna i regeringens proposition gällande lagen. Om man utgår från att planen måste ha vunnit laga kraft då vägplanen godkänns, sammankopplas inte planläggningen och vägplaneringen med varandra i fråga om innehåll och tid på det sätt som avses i 17 § i landsvägslagen.

Enligt 13 § 2 mom. i landsvägslagen får en landsväg inte byggas i strid med en plan med rättsverkningar. Denna bestämmelse förhindrar verkställandet av en sådan vägplan, som grundar sig på en icke-lagakraftvunnen plan med rättsverkningar.

Verkställandet av detaljplanen skulle ha gått fortare om förvaltningsdomstolen inte hade upphävt beslutet om godkännande av vägplan. Om man var tvungen att att skjuta upp godkännandet av vägplanen tills planen med rättsverkningar har vunnit laga kraft och därefter tills också vägplanen vunnit laga kraft, skulle detta ta flera år i anspråk.

Oy Lassas Ab och Oy Latrack Ab har gett en förklaring och yrkat att besvären avslås och att Trafikverket åläggs erlägga deras rättegångskostnader.

I 17 § i landsvägslagen finns ingenting som skulle innebära att en vägplan kunde godkännas innan ändringen av detaljplanen vunnit laga kraft. Förrän detaljplanen vunnit laga kraft kan den inte ha sådana rättsverkningar som avses i lagrummet. Huvudregeln för alla förvaltningsbeslut är att de måste ha vunnit laga kraft innan de kan verkställas. I annat fall vore ju meningslöst med besvärsrätt.

Trafikverket motiverar sin ståndpunkt med att allt skulle gå fortare och smidigare om detaljplanen inte skulle behöva vinna laga kraft. Lagstiftningen är inte i första hand gjord med tanke på snabbhet och smidighet sedd ur en myndighets synvinkel. Det viktigaste är skyddet och rättssäkerheten för individen och juridiska personer.

Trafikverket har gett genmäle. En plan med rättsverkningar är inte detsamma som en plan som vunnit laga kraft. Syftet med 17 § i landsvägslagen är att främja planeringen, förbättra kvaliteten på den och verkställa den lagakraftvunna planen utan dröjsmål, utan att detta försvagar någons rättssäkerhet. Vägplanen får inte verkställas i strid med en plan med rättsverkningar.

Oy Latrack Ab och Oy Lassas Ab har sänts en kopia av Trafikverkets genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver Vasa förvaltningsdomstols överklagade beslut till den del som förvaltningsdomstolen har upphävt Trafikverkets beslut. Högsta förvaltningsdomstolen tar de besvär som Oy Lassas Ab:s och Oy Latrack Ab:s anfört hos förvaltningsdomstolen till omedelbar prövning och avslår besvären. Trafikverkets beslut 23.1.2013 om godkännandet av en 31.3.2012 daterad vägplan, som gäller förbättring av Högbäck anslutning på landsväg 673 i Närpes, sätts i kraft.

2. Oy Lassas Ab:s och Oy Latrack Ab:s yrkande om ersättning av rättegångskostnader avslås.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Huvudsaken

Detaljplanens betydelse

Högsta förvaltningsdomstolen har i dag avgjort Oy Lassas Ab:s och Oy Latrack Ab:s besvär över Vasa förvaltningsdomstols beslut 2.4.2014 nr 14/0186/3 angående utvidgning av detaljplanen för en del av Högback industriområde (diarienummer 1399/1/14) och avslagit besvären. Ändringen av detaljplanen har med detta beslut av högsta förvaltningsdomstolen vunnit laga kraft. Vägplanen grundar sig på denna lagakraftvunna plan. Det finns inte längre sådana skäl att upphäva Trafikverkets beslut om godkännandet av vägplanen som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut. Av denna anledning ska förvaltningsdomstolens beslut upphävas.

Prövningen av bolagens besvär

Enligt 13 § 2 mom. i landsvägslagen skall en landsväg byggas så att dess syfte nås på ett så förmånligt sätt som möjligt och utan att någon till­fogas större skada eller olägenhet än nödvändigt. Vid byggandet skall speciell hänsyn tas till trafiksäkerheten, hur vägen fungerar tekniskt sett och med avseende på trafiken och miljöaspekterna. En landsväg får inte byggas i strid med en plan med rättsverkningar. Enligt 22 § 1 mom. i landsvägslagen skall i vägplanen i mån av möjlighet ägandeförhållandena beträffande marken beaktas.

Målsättningen med vägplanen i fråga är att förbättra trafiksäkerheten och göra trafiken smidigare längs Närpesvägen. Trafikmängderna är stora särskilt i korsningen Närpesvägen–Högback industriväg. För att förbättra trafiksäkerheten i korsningen har trafiken till bolagens fastigheter ändrats att gå via Skogsängsvägen i stället för Uppstutåget. Trafiksäkerheten på vägen och att trafiken också annars fungerar är ett centralt krav med tanke på vägtrafikanterna. Enligt regeringens proposition gällande landsvägslagen ska ägandeförhållandena i mån av möjlighet beaktas så att en nyttig användning av fastigheterna kan tryggas utan att äventyra vägprojektets mål (RP 17/2004 rd).

Trafikverkets beslut om godkännande av en vägplan grundar sig på den ändring av detaljplan som har vunnit laga kraft genom högsta förvaltningsdomstolens ovan nämnda beslut. I vägplanen ska synpunkter som gäller trafiksäkerheten och synpunkter som gäller tryggandet av näringsverksamheten på fastigheterna samordnas. Vägen till bolagens fastigheter förlängs, men trafikplanen hindrar inte en nyttig användning av bolagens fastigheter. Med beaktande av ovan nämnda grunder ska besvären avslås. Trafikverkets beslut ska sättas i kraft.

2. Ersättning av rättegångskostnader

Med beaktande av hur ärendet har slutat samt 74 § i förvaltningsprocesslagen får Oy Lassas Ab och Oy Latrack Ab själv bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä och Janne Aer. Föredragande Tuire Taina.

 
Publicerad 1.6.2015