Annat beslut 3208/2015

Besvär som gäller inrättande av naturskyddsområde (Närpes)

Givet: 10.11.2015
Liggarnummer: 3208
Diarienummer: 1904/1/14
ECLI: ECLI:FI:KHO:2015:T3208

Ärende Besvär i naturvårdsärende

Ändringssökande Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt rf

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstols beslut 29.4.2014 nr 14/0227/3

Ärendets tidigare handläggning

Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten (NTM-centralen) har med sitt beslut 7.6.2011 Dnr EPOELY/2436/07.01/2010 med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen utan markägarens samtycke inrättat ett naturskyddsområde på ett cirka 1 014 hektar stort outbrutet område, av vilket landområde cirka 37 hektar, av fastigheten Töjby bys vattenområden 876:1, på ett cirka 7,2 hektar stort outbrutet område av fastigheten Fiskeläger 878:8 och på den cirka 0,5 hektar stora fastigheten Område på Stånggrundet 878:29 i Töjby i Närpes stad.

På området gäller följande fredningsbestämmelser:

På området är det förbjudet att:

1. gräva och utfylla mark och havsbotten, gräva och rensa diken, muddra och dämma vattendrag eller på annat sätt skada mark- eller berggrunden.

2. uppföra byggnader, anläggningar och anordningar eller bygga vägar.

3. döda, fånga eller ofreda vilda ryggradsdjur eller förstöra deras bon samt fånga eller insamla ryggradslösa djur.

4. landstiga under fåglarnas häckningstid (15.4–31.7) på de små holmar och skär som utmärkts på kartbilagan (Sandgrynnorna - Pråmgrynnan och Gråstenarna).

Begränsningens omfattning och innehåll granskas på nytt om 20 år och anpassas vid behov enligt insamlade naturvetenskapliga uppgifter till rådande skyddsbehov.

5. vidtaga andra åtgärder som kan förändra områdets karaktär eller ofördelaktigt påverka den naturliga växtligheten, faunan eller landskapsbilden.

Oavsett ovannämnda bestämmelser är det på området tillåtet att:

6. på M-2 områdena använda och underhålla befintliga byggnader och byggnadsverk samt uppföra nya sådana i enligt strandgeneralplan för Närpes stad (Västra Finlands miljöcentrals beslut H22A-57/16.2.2000)

7. använda strandskogar enligt de rekommendationer för vård av strandskogar som getts av Skogsbrukets utvecklingscentral Tapio.

8. röja buskar och snår framför planetomter samt fiskarstugor på M-2-områdena.

9. jaga och fiska enligt jakt- och fiskelagstiftningen. På den utsatta tiden inom landstigningsförbudsområdena är endast kort vistelse i samband med utförsel och vittjning av självutlösande fällor för fångst av mink och mårdhund tillåtet. Även tillfällig vistelse inom landstigningsförbudsområdena i samband med utsättning och vittjning av stående fångstredskap för fisk är tillåtet.

10. plocka bär och nyttosvamp, gäller inte under tiden 15.4–31.7. på landstigningsförbudsområden.

11. utföra naturinventeringar och naturvetenskaplig forskning med NTM-centralens tillstånd. Anmälan om dessa skall göras till markägaren på förhand.

12. uppföra konstruktioner som behövs för att vägleda besökare (t.ex. informationstavlor, eldplatser m.m.) med markägarens medgivande och enligt en plan som har godkänts av NTM-centralen.

13. bygga konstgjorda bon för stora rovfåglar med markägarens medgivande och NTM-centralens tillstånd.

14. hålla får och boskap på bete samt bygga regnskydd med NTM-centralens anvisningar, gäller inte under tiden 15.4-31.7. på landstigningsförbudsområden.

15. underhålla befintliga farleder och båtplatser samt uppföra sjömärken enligt NTM-centralens anvisningar.

16. utföra nödvändiga åtgärder för att området skall bli mera naturenligt med markägarens medgivande och enligt en plan som har godkänts av NTM-centralen.

Med NTM-centralens tillstånd och markägarens medgivande kan man avvika från ovannämnda bestämmelser om avvikelsen inte nämnvärt försvagar områdets skydds­värden och detta är motiverat med tanke på skyddet, skötseln eller användningen av naturskyddsområdet.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Vasa förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut avslagit Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt rf:s besvär.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut på följande sätt:

Enligt 24 § 1 mom. i naturvårdslagen kan närings-, trafik- och miljöcentralen på markägarens ansökan eller med hans samtycke inrätta ett naturskyddsområde. Enligt 2 mom. i samma paragraf ska beslutet om att inrätta ett naturskyddsområde innehålla nödvändiga bestämmelser om skydd av områdets natur och vid behov om dess skötsel. En bestämmelse i beslutet kan även förbjuda eller begränsa rätten att färdas i ett naturskyddsområde eller en del av det, om detta krävs för att bevara djurlivet eller växtlivet. Beslut om att inrätta ett naturskyddsområde får inte meddelas, om inte markägaren och den regionala miljöcentralen har kommit överens om fridlysningsbestämmelserna och om ersättningar som föranleds av fridlysningen.

Enligt 24 § 3 mom. kan närings-, trafik- och miljöcentralen utan mark­ägarens ansökan eller samtycke inrätta ett naturskyddsområde även i ett privatägt område, om detta ingår i ett naturskyddsprogram som statsrådet godkänt. Fridlysningsbestämmelserna får inte utan markägarens samtycke begränsa markanvändningen mer än vad som följer av det skyddsprogram i vilket området ingår. Markägaren och kommunen ska ges tillfälle att bli hörda innan beslutet meddelas.

Eftersom markägaren och NTM-centralen inte har kunnat komma överens om ersättningar har NTM-centralen med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen fattat ett beslut om att inrätta ett naturskyddsområde utan markägarens ansökan eller samtycke.

Området som har fridlysts ingår i nätverket Natura 2000, Närpes skärgård, FI0800135 och i det nationella strandskyddsprogrammet Kaldon­skär–Södra Björkön RSO 100056. Största delen av landområdena omfattas även av naturskyddsreservationer (SL-1) i strandgeneralplanen.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att utgående från 24 § 3 mom. i naturvårdslagen, då det i detta fall utan markägarens ansökan eller samtycke inrättade naturskyddsområdet ingår i ett naturskyddsprogram som statsrådet godkänt, har NTM-centralen inte med stöd av nämnda stadgande kunnat inrätta naturskyddsområdet av någon annan orsak än för förverkligande av strandskyddsprogrammet. Ändringssökandens yrkanden, till de delar de avser att områdets skyddsmål i beslutet om inrättande av naturskyddsområdet borde ha tryggats också till de delar som området hör till nätverket Natura 2000, kan således inte handläggas och avgöras i detta ärende.

Ändringssökanden har hänvisat till högsta förvaltningsdomstolens beslut 2010:63, enligt vilket fridlysningsbestämmelserna i ett beslut om inrättande av ett naturskyddsområde vid förverkligande av nätverket Natura 2000 inte kan formuleras otillräckliga i det avseende som habitatdirektivet förutsätter till exempel på den grunden att markägaren inte ger sitt samtycke till fridlysningsbestämmelser som uppfyller skyddsnivån. Förvaltningsdomstolen konstaterar att nämnda beslut av högsta förvaltningsdomstolen avser inrättande av ett naturskyddsområde för förverkligande av nätverket Natura 2000 med markägarens samtycke och gäller således inte situationen i detta ärende, där det är fråga ett inrättande av ett naturskyddsområde för förverkligande av strandskyddsprogrammet utan markägarens ansökan eller samtycke.

I ärendet ska avgöras huruvida fridlysningsbestämmelserna i enlighet med strandskyddsprogrammet är tillräckliga.

I det av statsrådet 20.12.1990 fattade principbeslutet om strandskyddsprogrammet anges bland annat följande:

Målsättningen med programmet är att bibehålla de områden som ingår i den i obebyggt och naturligt tillstånd. Avsikten är att naturskyddsområden ska inrättas i strandskyddsområdena. Det är meningen att allemansrätten tryggas och att dessa rättigheter enbart behöver begränsas om skyddet av hotade arter eller sällsynta arter så kräver. Detsamma gäller områden som är exceptionellt värdefulla i fråga om artrikedom och individantal, såsom vissa fågelskär, och områden med vegetationstyper som är ytterst känsliga för slitage. Fiske och jakt är tänkbara i naturskyddsområdena under förutsättning att detta inte står i strid med behovet av särskilt skydd av arterna. Skogar i privatägd mark inom strandskyddsområdena ska behandlas enligt de rekommendationer som centralskogsnämnderna Tapio och Skogskultur har gett om behandlingen av strandskogar.

Med NTM-centralens beslut har i huvudsak de områden fredats som följer det nationella strandskyddsprogrammets gräns. På vissa områden som lämnats utanför fredningen, som Lilla Roskan, gäller Närpes stads strandgeneralplan. Förvaltningsdomstolen konstaterar att NTM-centralen utgående från sin prövningsrätt kunnat pröva vilka områden som ska ingå i naturskyddsområdet.

Förvaltningsdomstolen anser att fridlysningsbestämmelserna är tillräckligt noggranna för att trygga målsättningen med skyddet. Enligt strandskyddsprogrammet ska skogar i privatägd mark inom strandskyddsområdena behandlas enligt de rekommendationer som centralskogsnämnderna Tapio och Skogskultur, numera skogsbrukets utvecklingscentral Tapio, har gett om behandlingen av strandskogar. Dessa rekommendationer uppdateras vid behov. NTM-centralen har inte i detta ärende, där det är fråga inrättande av ett naturskyddsområde för förverkligande av strandskyddsprogrammet utan markägarens ansökan eller samtycke, kunnat ge fridlysningsbestämmelser i strid med nämnda rekommendationer.

Fiske och jakt är tillåtet under förutsättning att det inte står i strid med behovet av särskilt skydd av arterna. I detta fall har man på två områden Gråstenarna och Sandgrynnorna–Pråmgrynnan infört landstigningsförbud 15.4–31.7. under fåglarnas häckningstid. Förvaltningsdomstolen anser att dessa områden med landstigningsförbud tryggar fåglarnas häckning. Det har inte framkommit något sådant i ärendet att någon art skulle vara i behov av sådant särskilt skydd som skulle innebära att jakt och fiske på området borde begränsas mera än vad som stadgas i fiske- och jaktlagen.

NTM-centralens beslut strider inte mot förvaltningslagen. Av beslutet framgår tillräckligt tydligt hur ärendet avgjorts och vad en part är berättigad eller förpliktad. Det kan inte anses att NTM-centralen inte har utrett ärendet tillräckligt.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Johan Hagman, Riitta Fränti och Päivi Jokela. Föredragande Mia Koski-Träskvik.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt rf har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens och NTM-centralens beslut ska upphävas och ärendet återvisas till NTM-centralen för ny beredning. Till stöd för sina yrkanden har föreningen anfört bland annat följande:

NTM-centralens beslut står i strid med såväl naturvårdslagen som förvaltningslagen.

Myndigheten har fattat beslutet utan att på behörigt sätt inhämta sådana uppgifter och utredningar som skulle ha behövts för avgörandet. Beslutet har inte motiverats på det sätt som förutsätts i förvaltningslagen. Skyddsområdet har avgränsats så att värdefulla områden som omfattas av strandskyddsprogrammet och hör till nätverket Natura 2000 har lämnats utanför. Enligt naturvårdslagen har NTM-centralen inte en sådan prövningsrätt. Skyddsbestämmelserna om hur skogen får användas uppfyller inte precisionskraven i förvaltningslagen, som förutsätter att det av ett beslut ska framgå vad en part är berättigad eller förpliktad till.

Meningen med NTM-centralens beslut har varit att områdets bevarandemål slutgiltigt och även till den del som området hör till nätverket Natura 2000 ska nås genom beslutet, utan andra förvaltningsbeslut om inrättande av naturskyddsområde. Förutom att vara ett sätt att nå målen för strandskyddsprogrammet, borde beslutet också ha varit ett sätt att nå de bevarandemål som gäller för området till den del som det hör till nätverket Natura 2000. Genom beslutet har man dock inte klarat av att i enlighet med 68 § i naturvårdslagen skapa ett skydd som motsvarar bevarandemålen för Natura-området beträffande de värden som är förknippade med områdets fågelbestånd och naturtyper. Beslutet uppfyller därför inte kraven i habitatdirektivet.

Genom att beslutet tillåter åtgärder som inverkar på en primärt skyddad naturtyps naturliga tillstånd, riskeras bevarandemålen med området. Jakten på området är inte begränsad, vilket också kan innebära att bevarandemålen inte nås.

Utgående från de omständigheter som anförs i skyddsbeslutet och beslutsmotiveringen kan man inte försäkra sig om att beslutet räcker för att i enligt med artikel 6.2 i habitatdirektivet förhindra försämring av de naturtyper vilkas bevarande varit grunden för att skydda ett område som tagits med i nätverket Natura 2000 eller försäkra sig om att jakt som bedrivs på området inte i strid med denna bestämmelse i habitatdirektivet stör flyttfågelarter som häckar eller rastar på området. Den bästa tillgängliga information som står att få ger också anledning att misstänka att fredningsbestämmelserna inte garanterar de fåglar som häckar på området tillräcklig ro under häckningen. Genom fredningsbestämmelserna i beslutet borde man ha säkerställt att bevarandemålen för området inte riskeras.

I sitt beslut borde NTM-centralen också ha anvisat ett tillräckligt stort område som under tiden för fåglarnas höstflyttning skulle ha varit helt fredat från jakt, eventuellt med undantag för jakt på mink och mårdhund. På andra områden borde inledningen av jaktsäsongen ha skjutits upp till början av september (1.9.), tills både häcknings- och ruggningstiden för de lokala fåglarna är överstånden. De områden där landstigning är förbjuden borde ha valts så att förbudet hade gällt de holmar och skär som enligt bästa tillgängliga information är de mest värdefulla och störningskänsliga med tanke på att fåglar häckar där. De områden inom nätverket Natura 2000 där det förekommer skyddade naturtyper, holmar eller skär där fåglar häckar eller där det eventuellt finns viktiga rastplatser för fåglar borde ha omfattats av skyddsbeslutet. I fredningsbestämmelserna borde ha tagits in ett totalförbud mot att ta brännved från områden som representerar inom nätverket Natura 2000 primärt skyddade naturtyper och där ett sådant uttag entydigt försämrar skyddet av dessa.

NTM-centralen i Södra Österbotten har i sitt utlåtande yrkat att besvären ska avslås. I övrigt har NTM-centralen hänvisat till vad centralen anfört tidigare och dessutom anfört bland annat följande:

I sitt beslut har förvaltningsdomstolen ansett att inrättandet av ett natur­skyddsområde enligt 24 § 3 mom. i naturvårdslagen har gjorts endast för att verkställa strandskyddsprogrammet. Därför har förvaltningsdomstolen inte bedömt huruvida beslutet täcker skyddsmålen för nätverket Natura 2000 tillräckligt väl. Ändringssökanden anser att NTM-centralen dock genom sitt beslut tydligt har strävat efter att verkställa nätverket Natura 2000.

Naturskyddsområdet har inrättats med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårds­lagen utan medgivande av markägaren. Förfarandet är möjligt endast i områden som hör till skyddsprogram som har godkänts av statsrådet. Fredningsbestämmelserna får inte begränsa markanvändningen mer än vad som föranleds av skyddsprogrammet som berör området, om inte markägaren har gått med på annat. Således kan fredningsbestämmelserna inte vara strängare än vad skyddsmålen i naturskyddsprogrammet förutsätter, trots att skyddsmålen för nätverket Natura 2000 skulle förutsätta strängare skydd. NTM-centralen har i beredningen av sitt beslut dock beaktat att området också hör till nätverket Natura 2000.

I förvaltningsdomstolen har det överklagade beslutets laglighet bedömts. Enligt föreningen borde NTM-centralen till vissa delar ha låtit bli att fatta beslutet och tillgripit ett annat förfarande. Att skyddsmålen för nätverket Natura 2000 skulle uppnås bättre på något annat sätt än genom att inrätta ett privat skyddsområde, betyder inte att beslutet enligt 24 § 3 mom. i naturvårdslagen är lagstridigt. Enligt NTM-centralens uppfattning har förvaltningsdomstolen således gått till väga på rätt sätt när den bedömt beslutet enbart utifrån verkställandet av strandskyddsprogrammet.

I naturvårdslagen finns inga bestämmelser om förfarandet i fråga om verkställande av naturskyddsprogram som har godkänts innan lagen trädde i kraft. Utgångspunkten för verkställande av naturskyddsprogrammen är skyddsmålen som framförts i naturskyddsprogrammet. Naturvårdslagens 24 § 3 mom. gör det möjligt att verkställa naturskyddsprogrammen utan markägarens medgivande. Av detta följer dock inte att alla områden som hör till naturskyddsprogrammen borde skyddas som naturskyddsområden. Utan markägarens medgivande bör särskilt noggrant bedömas om det är nödvändigt att inrätta ett naturskyddsområde i syfte att uppnå målen.

Töjby skifteslag har beretts möjlighet att ge förklaring med anledning av besvären och NTM-centralens utlåtande.

Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt rf har i sitt genmäle anfört bland annat följande:

Västra Finlands miljöcentral har 12.1.2007 med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen fattat beslut om att ett naturskyddsområde ska inrättas på ett område som omfattas av samma strandskyddsprogram och hör till samma Natura-område som det som det nu är fråga om. I detta beslut har miljöcentralen med direkt hänvisning till strandskyddsprogrammets målsättningar säkrat områdets skogliga bevarandemål även i enlighet med bevarandemålen för nätverket Natura 2000. Med stöd av strandskyddsprogrammet kan dessutom införas landstigningsförbud och till och med jaktbegränsningar, om arterna på området kräver det.

I sitt utlåtande har NTM-centralen anfört att den omständigheten att bevarandemålen för nätverket Natura 2000 kunde uppnås bättre på något annat sätt än genom att inrätta ett privat skyddsområde inte innebär att ett beslut som fattats med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen skulle vara lagstridigt. Föreningen anser fortfarande att avsikten med beslutet har varit att bevarandemålen för området slutgiltigt ska nås med detta beslut av NTM-centralen, även till den del som området hör till nätverket Natura 2000. Eftersom fredningsbestämmelserna inte är sådana att målen nås, är beslutet inte ändamålsenligt eller lagligt.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären. Ärendet slutar på det sätt som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Det naturskyddsområde som inrättats med NTM-centralens beslut är till arealen cirka 1 020 hektar. Området består av ett havsområde i Töjby by i Närpes stad samt flera öar och kobbar. Största delen av arealen utgörs av vattenområde. Området omfattas av det nationella strandskyddsprogrammet (Kaldonskär–Södra Björkön) och hör till nätverket Natura 2000 (Närpes skärgård).

NTM-centralen har med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen utan markägarens samtycke kunnat inrätta ett naturskyddsområde på ett område som omfattas av strandskyddsprogrammet, trots att området också är en del av nätverket Natura 2000. I saken har inte anförts att de allmänna förutsättningarna i 10 § 2 mom. i naturvårdslagen för att inrätta ett naturskyddsområde inte skulle vara uppfyllda.

När naturskyddsområdet har inrättats med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen har det inte varit möjligt att utan markägarens samtycke i beslutet ta in fredningsbestämmelser som begränsar markanvändningen mer än vad som följer av det skyddsprogram i vilket området ingår.

Oberoende av beslutet och beslutets fredningsbestämmelser är nyttjanderätten på området fortfarande begränsad på det sätt som i 10 kap. i naturvårdslagen föreskrivs för områden som hör till nätverket Natura 2000. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar också att enligt den 64 a § i naturvårdslagen som har trätt i kraft 1.2.2015 får de naturvärden som utgör grunden för skydd av ett område som hör till nätverket Natura 2000 inte betydligt försämras, oberoende av om det är fråga om tillståndspliktiga åtgärder eller inte. Om man på ett område som hör till nätverket Natura 2000 inte lyckas åstadkomma ett skydd som motsvarar bevarandemålen, ska myndigheterna vidta ytterligare åtgärder och vid behov använda andra medel än de som bestämmelserna i 24 § i naturvårdslagen erbjuder för att bevarandemålen ska nås.

NTM-centralen har inom ramen för sin prövningsrätt kunnat avgränsa det område som ska ingå i naturskyddsområdet på ett sådant sätt att områden som omfattas av strandskyddsprogrammet och hör till nätverket Natura 2000 lämnats utanför, eftersom förutsättningarna för att inrätta ett naturskyddsområde enligt 10 § 2 mom. i naturvårdslagen är uppfyllda även när området avgränsats på detta sätt. På områden som hör till nätverket Natura 2000 är nyttjanderätten fortfarande begränsad på det sätt som i 10 kap. i naturvårdslagen föreskrivs för områden som hör till detta nätverk.

Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä och Janne Aer. Föredragande Liisa Selvenius-Hurme.

 
Publicerad 10.11.2015