Annat beslut 3209/2015

Besvär som gäller inrättande av naturskyddsområde (Närpes)

Givet: 10.11.2015
Liggarnummer: 3209
Diarienummer: 1905/1/14
ECLI: ECLI:FI:KHO:2015:T3209

Ärende Besvär i naturvårdsärende

Ändringssökande Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt rf

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstols beslut 29.4.2014 nr 14/0228/3

Ärendets tidigare handläggning

Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten har med sitt beslut 29.9.2011 nr EPOELY/641/07.01/2011 med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen utan markägarens ansökan eller samtycke inrättat ett naturskyddsområde på fastigheterna 876:1, 878:15, 878:18, 878:19, 878:20, 878:21, 878:22, 878:25, 878:26, 878:28, 878:31, 878:33, 878:53 och 878:54 i Nämpnäs by i Närpes stad i enlighet med de på kartbilagorna till beslutet utmärkta områdena.

Till beslutet har fogats fredningsbestämmelser om de åtgärder som är förbjudna eller tillåtna på området. Enligt fredningsbestämmelserna är det förbjudet att på området:

Gräva och utfylla mark och havsbotten, muddra och dämma vattendrag eller på annat sätt skada mark- eller berggrunden.

Uppföra byggnader, anläggningar eller bygga vägar.

Avverka skog eller ingripa i skogens naturliga utveckling.

Döda, fånga eller ofreda vilda ryggradsdjur eller förstöra deras bon samt fånga eller insamla ryggradslösa djur.

Vidtaga andra åtgärder som kan förändra områdets karaktär eller ofördelaktigt påverka den naturliga växtligheten, faunan eller landskapsbilden.

På vissa av fastigheterna gäller dessutom en bestämmelse, enligt vilken det är förbjudet att under fåglarnas häckningstid (15.4–31.7.) landstiga på de holmar och skär som utmärkts på kartbilagan.

Oavsett ovan nämnda förbud är det på området tillåtet att bland annat jaga och fiska enligt rådande jakt- och fiskelagstiftning. På de områden där som omfattas av landstigningsförbud är under den tid som landstigningsförbudet gäller kort vistelse tillåten i samband med utsättning och vittjning av självutlösande fällor för fångst av mink och mårdhund. Även tillfällig vistelse inom landstigningsområdena i samband med utsättning och vittjning av stående bragder är tillåten, likaså tillfällig vistelse i samband med säljakt.

På en del områden är det dessutom tillåtet att bland annat ta brännved för de på skiftet befintliga byggnadernas behov i närheten av dessa. Asp, rönn, sälg, klibbal, gamla stora träd (över 25 cm i diameter), vindfällda eller döda träd samt träd med bohål får inte tas. Uttaget får vara max 2 m3/byggnadsplats per ettårsperiod.

Med NTM-centralens tillstånd och markägarens medgivande kan man avvika från ovannämnda bestämmelser, om avvikelsen inte nämnvärt försvagar områdets skyddsvärden och detta är motiverat med tanke på skyddet, skötseln eller användningen av naturskyddsområdet.

Förvaltningsdomstolens beslut

Vasa förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut avslagit Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt rf:s besvär.

Förvaltningsdomstolen har till denna del motiverat sitt beslut på följande sätt:

Enligt 24 § 1 mom. i naturvårdslagen kan närings-, trafik- och miljöcentralen på markägarens ansökan eller med hans samtycke inrätta ett naturskyddsområde. Enligt 2 mom. i samma paragraf ska beslutet om att inrätta ett naturskyddsområde innehålla nödvändiga bestämmelser om skydd av områdets natur och vid behov om dess skötsel. En bestämmelse i beslutet kan även förbjuda eller begränsa rätten att färdas i ett naturskyddsområde eller en del av det, om detta krävs för att bevara djurlivet eller växtlivet. Beslut om att inrätta ett naturskyddsområde får inte meddelas, om inte markägaren och den regionala miljöcentralen har kommit överens om fridlysningsbestämmelserna och om ersättningar som föranleds av fridlysningen.

Enligt 24 § 3 mom. kan närings-, trafik- och miljöcentralen utan mark­ägarens ansökan eller samtycke inrätta ett naturskyddsområde även i ett privatägt område, om detta ingår i ett naturskyddsprogram som statsrådet godkänt. Fridlysningsbestämmelserna får inte utan markägarens samtycke begränsa markanvändningen mer än vad som följer av det skyddsprogram i vilket området ingår. Markägaren och kommunen ska ges tillfälle att bli hörda innan beslutet meddelas.

Eftersom markägaren och NTM-centralen inte har kunnat komma överens om ersättningar har NTM-centralen kunnat med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen fatta ett beslut om att inrätta ett naturskyddsområde utan markägarens ansökan eller samtycke.

Området som har fridlysts ingår i nätverket Natura 2000, Närpes skärgård, FI0800135 och i det nationella strandskyddsprogrammet Kaldonskärö– Södra Björkön RSO 100056. En stor del av landområdena omfattas även av naturskyddsreservationer (SL-1) i strandgeneralplanen för Närpes.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att utgående från 24 § 3 mom. i naturvårdslagen, då det i detta fall utan markägarens ansökan eller samtycke inrättade naturskyddsområdet ingår i ett naturskyddsprogram som statsrådet godkänt, har NTM-centralen inte med stöd av nämnda stadgande kunnat inrätta naturskyddsområdet av någon annan orsak än för förverkligande av strandskyddsprogrammet. Ändringssökandens yrkanden till de delar de avser att områdets skyddsmål i beslutet om inrättande av naturskyddsområdet borde ha tryggats också till de delar som området hör till nätverket Natura 2000 kan således inte handläggas och avgöras i detta ärende.

Ändringssökanden har hänvisat till högsta förvaltningsdomstolens beslut 2010:63, enligt vilket fridlysningsbestämmelserna i ett beslut om inrättande av ett naturskyddsområde vid förverkligande av nätverket Natura 2000 inte kan formuleras otillräckliga i det avseende som habitatdirektivet förutsätter till exempel på den grunden att markägaren inte ger sitt samtycke till fridlysningsbestämmelser som uppfyller skyddsnivån. Förvaltningsdomstolen konstaterar att nämnda beslut av högsta förvaltningsdomstolen avser inrättande av ett naturskyddsområde för förverkligande av nätverket Natura 2000 med markägarens samtycke och gäller således inte situationen i detta ärende, där det är fråga ett inrättande av ett naturskyddsområde för förverkligande av strandskyddsprogrammet utan markägarens ansökan eller samtycke.

I ärendet ska avgöras huruvida fridlysningsbestämmelserna i enlighet med strandskyddsprogrammet är tillräckliga.

I det av statsrådet 20.12.1990 fattade principbeslutet om strandskyddsprogrammet anges bland annat följande:

Målsättningen med programmet är att bibehålla de områden som ingår i den i obebyggt och naturligt tillstånd. Avsikten är att naturskyddsområden ska inrättas i strandskyddsområdena. Det är meningen att allemansrätten tryggas och att dessa rättigheter enbart behöver begränsas om skyddet av hotade arter eller sällsynta arter så kräver. Detsamma gäller områden som är exceptionellt värdefulla i fråga om artrikedom och individantal, såsom vissa fågelskär, och områden med vegetationstyper som är ytterst känsliga för slitage. Fiske och jakt är tänkbara i naturskyddsområdena under förutsättning att detta inte står i strid med behovet av särskilt skydd av arterna. Skogar i privatägd mark inom strandskyddsområdena ska behandlas enligt de rekommendationer som centralskogsnämnderna Tapio och Skogskultur har gett om behandlingen av strandskogar.

Förvaltningsdomstolen anser att fridlysningsbestämmelserna är tillräckligt noggranna för att trygga målsättningen med skyddet. Enligt strandskyddsprogrammet ska skogar i privatägd mark inom strandskyddsområdena behandlas enligt de rekommendationer som centralskogsnämnderna Tapio och Skogskultur, numera Skogsbrukets utvecklingscentral Tapio, har gett om behandlingen av strandskogar. Dessa rekommendationer uppdateras vid behov. NTM-centralen har inte i detta ärende, där det är fråga inrättande av ett naturskyddsområde för förverkligande av strandskyddsprogrammet utan markägarens ansökan eller samtycke, kunnat ge fridlysningsbestämmelser i strid med nämnda rekommendationer.

Fiske och jakt är tillåtet under förutsättning att det inte står i strid med behovet av särskilt skydd av arterna. I detta fall har man på sju fastigheter och sammanlagt på 11 olika områden där det finns fågelskär infört landstigningsförbud 15.4–31.7. under fåglarnas häckningstid. Förvaltningsdomstolen anser att dessa områden med landstigningsförbud tryggar fåglarnas häckning. Inför höstflyttningen rastar och vilar fåglar på vissa delar av områdena, men det har inte framkommit något sådant i ärendet att någon art skulle vara i behov av sådant särskilt skydd som skulle innebära att jakt på området borde begränsas mera än vad som stadgas i jaktlagen.

NTM-centralen har kommit överens om naturskyddsområdets gränser med markägarna. Förvaltningsdomstolen konstaterar att NTM-centralen med beaktande av detta och utgående från sin prövningsrätt kunnat pröva vilka områden som ska ingå i naturskyddsområdet.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att Grenakobban inte ingår i kartbilagorna 1/2 och 2/2 som gäller fastigheten 878:20. Grenakobban ingår dock i kartbilagan 1/2 för fastigheten 876:1, vilket för ärendets avgörande och också i övrigt ska anses tillräckligt.

NTM-centralens beslut strider inte mot förvaltningslagen. Av beslutet framgår tillräckligt tydligt hur ärendet avgjorts och vad en part är berättigad eller förpliktad till. Det kan inte anses att NTM-centralen inte har utrett ärendet tillräckligt.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Johan Hagman, Riitta Fränti och Päivi Jokela. Föredragande Mia Koski-Träskvik.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt rf har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens och NTM-centralens beslut ska upphävas och ärendet återvisas till NTM-centralen för ny beredning. Till stöd för sina yrkanden har föreningen anfört bland annat följande:

NTM-centralens beslut står i strid med såväl naturvårdslagen som förvaltningslagen.

Meningen med NTM-centralens beslut har varit att vara ett medel att nå Natura-områdets bevarandemål. Genom beslutet har man dock inte klarat av att i enlighet med 68 § i naturvårdslagen skapa ett skydd som motsvarar bevarandemålen för Natura-området beträffande de värden som är förknippade med områdets fågelbestånd och naturtyper. Beslutet uppfyller därför inte kraven i habitat­direktivet. Myndigheten har fattat beslutet utan att på behörigt sätt inhämta sådana uppgifter och utredningar som skulle ha behövts för avgörandet. Beslutet har inte motiverats på det sätt som förutsätts i förvaltningslagen. Det finns också oklarheter i de kartor som är bilagor till beslutet.

Till följd av det ensidiga sätt som man valt för att nå bevarandemålen har skyddsområdet avgränsats så att sådana för naturskyddet värdefulla områden som hör till nätverket Natura 2000 har lämnats utanför. Enligt naturvårdslagen har NTM-centralen inte en sådan prövningsrätt.

Fredningsbeslutets bestämmelser om uttag av brännved uppfyller inte precisionskraven i förvaltningslagen, som förutsätter av det av ett beslut ska framgå vad en part är berättigad eller förpliktad till. Om uttag av brännved överhuvudtaget tillåts på ett naturskyddsområde, ska bestämmelserna vara entydiga och det område där ved får tas ska anges på en till beslutet fogad karta och/eller i terrängen. I fredningsbestämmelserna borde man helt ha förbjudit uttag av ved på områden som representerar en primärt skyddad naturtyp inom Natura 2000, det vill säga primärsuccessionskogar.

I sitt beslut borde NTM-centralen också ha anvisat ett tillräckligt stort område som under tiden för fåglarnas höstflyttning skulle ha varit helt fredat från jakt, eventuellt med undantag för jakt på mink och mårdhund. På andra områden borde inledningen av jaktsäsongen ha skjutits upp till början av september (1.9.), tills både häcknings- och ruggningstiden för de lokala fåglarna är överstånden. De områden där landstigning är förbjuden borde ha valts så att förbudet hade gällt stränderna på alla viktiga fågelskär och jakt på säl och annan onödig landstigning borde helt ha förbjudits.

De områden inom nätverket Natura 2000 där det förekommer skyddade naturtyper, holmar och skär där fåglar häckar eller där det eventuellt finns viktiga rastplatser för fåglar borde ha omfattats av skyddsbeslutet.

Såsom högsta förvaltningsdomstolen konstaterat i ett tidigare beslut (HFD 2010:63), kan fredningsbestämmelserna för ett naturskyddsområde som inrättas för genomförande av nätverket Natura 2000 inte på den grunden att markägaren inte ger sitt samtycke till fredningsbestämmelser som motsvarar den bevarandestatus som habitatdirektivet förutsätter utformas så att de blir otillräckliga med hänsyn till denna bevarandestatus.

Till områdets bevarandemål hör åtminstone en gynnsam bevarandestatus för naturtyperna inom nätverket Natura 2000, skydd av häckande fåglar samt förhållanden som garanterar att flyttfåglarna har platser där de kan rasta i fred. Med sitt beslut har NTM-centralen inte förmått nå ett enda av dessa bevarandemål på ett sätt som skulle motsvara bestämmelserna i habitatdirektivet och naturvårdslagen. Flyttfåglarnas skyddsbehov har inte alls beaktats. Beslutet strider följaktligen mot artikel 6.2 i habitatdirektivet och 68 § i naturvårdslagen.

NTM-centralen i Södra Österbotten har i sitt utlåtande yrkat att besvären ska avslås. I övrigt har NTM-centralen hänvisat till vad centralen anfört tidigare och dessutom anfört bland annat följande:

Naturskyddsområdet har inrättats med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen utan medgivande av markägaren. Förfarandet är möjligt endast i områden som hör till skyddsprogram som har godkänts av statsrådet. Fredningsbestämmelserna får inte begränsa markanvändningen mer än vad som föranleds av skyddsprogrammet som berör området, om inte markägaren har gått med på annat. Således kan fredningsbestämmelserna inte vara strängare än vad skyddsmålen i naturskyddsprogrammet förutsätter, trots att skyddsmålen för nätverket Natura 2000 skulle förutsätta strängare skydd. NTM-centralen har i beredningen av sitt beslut dock beaktat att området också hör till nätverket Natura 2000.

I förvaltningsdomstolen har det överklagade beslutets laglighet bedömts. Enligt föreningen borde NTM-centralen till vissa delar ha låtit bli att fatta beslutet och tillgripit ett annat förfarande. Att skyddsmålen för nätverket Natura 2000 skulle uppnås bättre på något annat sätt än genom att inrätta ett privat skyddsområde, betyder inte att beslutet enligt 24 § 3 mom. i naturvårdslagen är lagstridigt. Enligt NTM-centralens uppfattning har förvaltningsdomstolen således gått till väga på rätt sätt när den bedömt beslutet enbart med avsikt på verkställande av strandskyddsprogrammet.

Nämpnäs bys samfälligheter har i sin förklaring med anledning av besvären hänvisat till vad delägarlaget tidigare har anfört samt yrkat att föreningens besvär avslås och föreningen åläggs att ersätta delägarlagets rättegångskostnader jämte laga ränta. Till stöd för sina yrkanden har samfälligheten anfört bland annat följande:

Det är fråga om ett frivilligt avtal om ett naturskyddsområde till den del det gäller fridlysningsvillkoren mellan samfälligheten och NTM-centralen. Avtalet nåddes efter rätt så intensiva förhandlingar, under vilka alla möjliga och omöjliga lösningar diskuterades i syfte att nå ett gott resultat. NTM-centralen hade till hands alla de utredningar och forskningsresultat som fanns tillgängliga och de användes väl. Slutresultatet uppfyller utomordentligt väl naturens, samhällets och habitatdirektivets krav. Allt har blivit beaktat i avtalet.

Bakgrunden till hela denna fridlysningsprocess är habitatdirektivet, Natura 2000 och den finska naturvårdslagen, vilka alla i avtalet tillämpats på ett vidsträckt, 2 227,38 hektar stort havsområde. Variationerna mellan de olika delarna av området är mycket stora vad gäller terrängen, landskapet och klimatet samt även förhållandena under olika årstider.

Det vidsträckta havsområdet är ett naturligt utbredningsområde för de naturtyper och fågelarter som skyddas i avtalet, och arealen är så stor att fåglarna har lämpliga bo- och viloplatser på de holmar, kobbar och stora flyttblock som finns på området. Det är naturligt att fågelarterna och fågelbeståndet varierar rätt så mycket från år till år och även från plats till plats, men på sikt kan man med avtalet trygga de olika naturtypernas fortbestånd och fågellivet i skärgården, helt i enlighet med naturvårdslagen.

De flesta holmarna och kobbarna finns i så svårframkomliga delar av skärgården att det kan gå långa tider innan någon människa överhuvudtaget tar sig ut till de här områdena av skärgården, och allra minst stiger de i land på någon av holmarna eller kobbarna.

Begränsningarna skall vara i balans med fredningssyftet. NTM-centralen har i sitt beslut tillsammans med samfälligheten nått en god balans mellan samfällighetens och naturskyddets intressen. Det föreligger därför inga skäl att upphäva Vasa förvaltningsdomstols beslut och återförvisa ärendet till ny behandling.

Det är inte möjligt att införa strängare fredningsbestämmelser än vad strandskyddsprogrammet förutsätter. Distriktets yrkanden om strängare villkor ska förkastas. Detsamma gäller distriktets yrkanden till den del som distriktet har påstått att NTM-centralen inte skulle ha haft rätt att begränsa skyddsområdet så som man kommit överens med samfälligheten.

1 sina besvär hänvisar Naturskyddsförbundet till HFD:s prejudikat (KHO:2010:63). I detta rättsfall har det varit fråga om helt annorlunda förhållanden och ett avsevärt mindre fredningsområde än i det fall som det nu är fråga om. Man kan inte dra en parallell mellan fallen. I detta fall är det fråga om ett 2 227,38 hektar stort samfällt vatten- och markområde, alltså ett cirka 15 gånger större och vidsträcktare område än i HFD:s rättsfall, där fredningsområdet var totalt 147,6 hektar. Förhållandena på det stora havsområdet varierar mycket från år till år och under årets lopp och även i olika delar av fredningsområdet. Dessa variationer har beaktats väl i fredningsbeslutet, så i sin helhet uppfyller beslutet alla habitatdirektivets krav. NTM-centralens och Vasa förvaltningsdomstols beslut garanterar en gynnsam skyddsnivå i hela det stora fredningsområdet.

Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt har i sitt genmäle anfört bland annat följande:

Ett av de viktigaste bevarandemålen för det ifrågavarande Natura-området är att bevara områdets värde som rastplats för flyttande fåglar. Detta har man inte försökt göra i beslutet. Vid sidan av Töjby skärgård och Pjelaxfjärden är det område som det nu är fråga om ett av de bästa rastplatserna för flyttande fåglar inom Natura-området Närpes skärgård. På detta Natura-område finns tills vidare inte en enda för jakt fredad rastplats.

Det beslut LSU-2006-L-2071 som Västra Finlands miljöcentral 12.1.2007 har fattat med stöd av 24 §:n 3 mom. i naturvårdslagen visar att det är möjligt att utan markägarens samtycke fatta ett beslut som även tryggar skogliga bevarandemål. Enligt detta beslut är det förbjudet att på det skyddade området försämra skogarna och göra ingrepp i deras naturliga utveckling. Beslutet gäller en annan by än den som det nu är fråga om, men samma naturtyp, samma strandskyddsprogram och samma Natura-område.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären. Ärendet slutar på det sätt som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

2. Högsta förvaltningsdomstolen avslår det yrkande om ersättning för rättegångskostnader som delägarlaget för Nämpnäs bys samfälligheter framfört.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Det naturskyddsområde som inrättats med NTM-centralens beslut är till arealen cirka 2 241 hektar. Området består av ett havsområde i Töjby by i Närpes stad samt flera öar och kobbar. Största delen av arealen utgörs av vattenområde. Området omfattas av det nationella strandskyddsprogrammet (Kaldonskär–Södra Björkön) och hör till nätverket Natura 2000 (Närpes skärgård).

NTM-centralen har med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen utan markägarens samtycke kunnat inrätta ett naturskyddsområde på ett område som omfattas av strandskyddsprogrammet, trots att området också är en del av nätverket Natura 2000. I saken har inte anförts att de allmänna förutsättningarna i 10 § 2 mom. i naturvårdslagen för att inrätta ett naturskyddsområde inte skulle vara uppfyllda.

När naturskyddsområdet har inrättats med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen har det inte varit möjligt att utan markägarens samtycke i beslutet ta in fredningsbestämmelser som begränsar markanvändningen mer än vad som följer av det skyddsprogram i vilket området ingår.

Oberoende av beslutet och beslutets fredningsbestämmelser är nyttjanderätten på området fortfarande begränsad på det sätt som i 10 kap. i naturvårdslagen föreskrivs för områden som hör till nätverket Natura 2000. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar också att enligt den 64 a § i naturvårdslagen som har trätt i kraft 1.2.2015 får de naturvärden som utgör grunden för skydd av ett område som hör till nätverket Natura 2000 inte betydligt försämras, oberoende av om det är fråga om tillståndspliktiga åtgärder eller inte. Om man på ett område som hör till nätverket Natura 2000 inte lyckas åstadkomma ett skydd som motsvarar bevarandemålen, ska myndigheterna vidta ytterligare åtgärder och vid behov använda andra medel än de som bestämmelserna i 24 § i naturvårdslagen erbjuder för att bevarandemålen ska nås.

Föreningen har anfört att fredningsbestämmelserna om uttag av brännved är oklara, eftersom av dem inte framgår var ved får tas. Enligt fredningsbestämmelserna får brännved tas i närheten av byggnaderna på fastigheten. En riktlinje är härvid avgränsningen av naturskyddsområdet. Enligt vad som framgår av kartan, har byggnaderna och ett till arealen cirka 50 x 50 meter stort område kring dem lämnats utanför skyddsområdet. Högsta förvaltningsdomstolen anser att fredningsbestämmelserna om var man får ta ved är tillräckligt klara. Ett veduttag som motsvarar fredningsbestämmelserna försvagar inte de naturtyper som man velat skydda genom att ta med området i nätverket Natura 2000 och inte heller de övriga naturvärdena på området.

Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

2. Med hänsyn till målets art och 74 § i förvaltningsprocesslagen är det inte oskäligt att Nämpnäs bys samfälligheter själv får bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä och Janne Aer. Föredragande Liisa Selvenius-Hurme.

 
Publicerad 10.11.2015