Annat beslut 5759/2017

Ärende Besvär över trafiktillstånd för beställningstrafik med lastbil

Ändringssökande Subsea-Åland Ab

Beslut som överklagas

Ålands landskapsregering 27.5.2016 Dnr ÅLR 2016/2327

Ärendets tidigare handläggning

Subsea-Åland Ab har 23.3.2016 gett in till landskapsregeringen ansökan om trafiktillstånd för beställningstrafik med lastbil.

Landskapsregeringen har avslagit Subsea-Åland Ab:s ansökan.

Landskapsregeringen har motiverat sitt beslut enligt följande:

Enligt artikel 3.1 d i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1071/2009 om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik (EU:s förordning om trafikidkare) samt 6 b § landskapslag (1976:33) om yrkesmässig trafik ska ett företag som bedriver yrkesmässig trafik ha erforderligt yrkeskunnande. Kravet på yrkeskunnande anses uppfyllt av den som har godkänts vid ett skriftligt prov anordnat av landskapsregeringen. Ett företag som bedriver yrkesmässig trafik ska utse minst en fysisk person som uppfyller kravet på erforderligt yrkeskunnande. Om ett företag inte uppfyller kravet på erforderligt yrkeskunnande får den behöriga myndigheten ändå ge tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik under förutsättning av företaget utser en person som uppfyller kravet och som genom avtal med företaget har befogenhet att genomföra uppdrag som trafikansvarig för företagets räkning.

Enligt artikel 9 i förordning (EG) nr 1071/2009 får medlemsstaterna bevilja undantag från kravet på att avlägga prov för personer som kan visa att de fortlöpande har lett ett vägtransportföretag för gods- eller persontransporter i en eller flera medlemsstater under tioårsperioden före den 4 december 2009.

Enligt artikel 12 i förordning (EG) nr 1071/2009 ska de behöriga myndigheterna kontrollera att de företag som beviljats tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik fortlöpande uppfyller kraven i artikel 3.

Den trafikansvarige som bolaget angivit i sin ansökan saknar intyg över yrkeskunnande enligt artikel 8.1, 8.3, 8.8 och 21 i EU:s förordning om trafikidkare samt 6 b § landskapslag (1976:33) om yrkesmässig trafik.

Bakgrund

Genom landskapslag (2000:4) om ändring av landskapslagen om yrkesmässig trafik, som trädde i kraft 1 mars 2000, infördes ett krav på yrkeskunnande vad gäller de fysiska personer som i vägtransportföretag ska utses som trafikansvariga. Kravet infördes till följd av rådets direktiv 96/26/EG om rätt att yrkesmässigt bedriva person- och godstransporter på väg och om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för att främja ett effektivt utnyttjande av dessa transportörers etableringsrätt på området för nationella och internationella transporter. Enligt direktivet kunde medlemsstaterna vid införandet befria sökanden från att avlägga ett obligatoriskt examensprov, om sökande kunde styrka minst fem års praktiskt erfarenhet på företagsledningsnivå i ett transportföretag, under förutsättning att sökanden genomförde ett kontrollprov. Bestämmelsen implementerades genom 2 § landskapsförordning (2000:6) om yrkesmässig trafik.

Direktiv 96/26/EG har sedermera upphävts genom och ersatts av EU:s förordning om trafikidkare. Enligt förordningen anses kravet på yrkeskunnande uppfyllt av den som avlagt ett skriftligt examensprov med godkänt resultat. Medlemsstaterna får enligt artikel 9 medge undantag för de personer som kan styrka att de fortlöpande lett ett vägtransportföretag för gods- eller persontransporter i en eller flera medlemsstater under tioårsperioden före den 4 december 2009.

Av handlingarna framgår inte att sökanden har avlagt ett kontrollprov enligt 4 § landskapsförordning om yrkesmässig trafik i enlighet med direktiv 96/26/EG och därför skulle vara undantagen från kravet att avlägga ett obligatoriskt examensprov enligt 6b § landskapslagen om yrkesmässig trafik.

Landskapsregeringen har bett den sökande komplettera sin ansökan vad gäller den trafikansvariges erforderliga yrkeskunnande, varvid sökanden har framfört att godstrafik inom havssjöfart ska likställas med vägtransport.

Med beaktande av företagets verksamhetsområde samt de uppgifter som finns registrerade i handelsregistret anser landskapsregeringen att kravet på yrkeskunnande inte är uppfyllt. Subsea Åland Ab kan inte anses vara ett sådant vägtransportföretag som bedrivit vägtransporter under en tioårsperiod före den 4 december 2009. Den sökande har inte heller visat att denne har lett något annat vägtransportföretag under den nämnda tidsperioden.

Landskapsregeringen vill även upplysningsvis meddela att trafiktillstånd för beställningstrafik med lastbil inte behövs i verksamheter som transporterar eller distribuerar egna varor. Trafiktillstånd för beställningstrafik med lastbil krävs endast om företaget för en annan parts räkning transporterar varor mot ersättning.

På grund av den ovanstående motiveringen avslås Subsea Åland Ab:s ansökan om trafiktillstånd för beställningstrafik med lastbil.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Subsea-Åland Ab har i sina besvär yrkat att högsta förvaltningsdomstolen i första hand ändrar Ålands landskapsregerings beslut i enlighet med bolagets ansökan, i andra hand återförvisar ärendet till landskapsregeringen för ny behandling.

Subsea-Åland Ab har motiverat sitt yrkande på bland annat följande sätt:

Landskapsregeringens beslut grundar sig på landskapslagen om yrkesmässig trafik vilken lag inte uppfyller EU:s förordning om trafikidkare varför beslutet i dess helhet är i strid med lag. Beslutet strider även mot de grundläggande förvaltningsrättsliga principerna samt proportionalitet och jämlikhet.

Sökanden är sedan 2001 innehavare av befintligt trafiktillstånd för beställningstrafik med lastbil, det senaste tillståndet är beviljat 19.4.2011.

Sökanden har ansökt om förnyat trafiktillstånd för beställningstrafik med lastbil inom ramen för sin näringsverksamhet vilken innefattar transporter till hav och land. Ansökan har avslagits med motiveringen att sökanden inte uppfyller kravet på erforderligt yrkeskunnande och att det inte framkommit grund för att bevilja undantag från det kravet.

Sökanden har erforderliga ekonomiresurser och har utövat sin näring utan anmärkningar, kritik eller klander från övervakande myndigheter.

Enligt landskapslag om yrkesmässig trafik skall landskapsregeringen särskilt fästa avseende vid huru sökanden utövat den trafik, som bedrivits på grund av det tillstånd som önskas ändrat eller förnyat vid avgörandet av ansökan om förnyat tillstånd.

I EU:s förordning om trafikidkare klargörs i artikel 12 att medlemsstaterna genom de behöriga myndigheterna ska kontrollera de företag som beviljats tillstånd vart femte år fram till och med 31 december 2014. Landskapslag om yrkesmässig trafik innehåller inte bestämmelser om kontroller och sökanden har inte heller blivit föremål för dylika kontroller. I riket finns lag om kommersiell godstrafik på väg i vilken bestämmelser om kontroller har intagits. Motsvarande bestämmelser finns inte upptagna i landskapslag om yrkesmässig trafik. Landskapets bestämmelser är således bristfälliga och i strid med gemenskapsrätten.

Skulle den tillståndsgivande och kontrollerande myndigheten ha verkställt de kontroller som ska utföras hade sökanden givits reell möjlighet att åtgärda eventuella brister i verksamheten. Sökanden har nu, utan att den befintliga verksamheten på något sätt skulle ha ändrats sedan den tidigare ansökan om förnyande av trafiktillstånd beviljats, försatts i en oväntad och för sökanden negativ situation då sökanden inte varit medveten om de nya krav som myndigheten uppenbarligen har på en verksamhet som haft tillstånd sedan långt före 2009.

I landskapsregeringens beslut hänvisas till uppgifter registrerade i handelsregistret. Handelsregistret innehåller inte några uppgifter gällande en juridisk persons yrkeskunskap. Till denna del har landskapsregeringen inte uppfyllt den utredningsskyldighet som åligger myndigheten.

Landskapsregeringen borde ha vidtagit de utredningsskyldigheter som den ska enligt förordningen och på ett klart sätt ha meddelat sökanden på vilket sätt dennas ansökan var bristfällig så att sökanden haft möjlighet att inkomma med behövlig komplettering. Subsea Åland Ab har inte beretts en rejäl möjlighet att styrka sitt erforderliga yrkeskunnande varför landskapsregeringens beslut grundar sig på bristfällig utredning.

Proportionalitetsprincipen är hörnpelare i samtliga rättsakter på unionsnivå. Denna betyder i korthet att balans ska råda mellan mål och medel. Genom att avslå en ansökan om fortsatt trafiktillstånd för en näringsidkare som är erkänt förtrogen med transportbranschen, och som haft fortlöpande tillstånd sedan 2001, förändras dennes verksamhetsförutsättningar drastiskt, i negativ bemärkelse. Vid beslutet bör således myndigheten tillämpa proportionalitetsprincipen, vilket den inte kan anses ha gjort, varför beslutet är i strid med såväl proportionalitetsprincipen som syftet med EU:s förordning om trafikidkare.

Landskapslagen om yrkesmässig trafik särskiljer inte ansökan om förnyat tillstånd från förstagångsansökningar. Genom att både nya sökanden och förnyade tillstånd behandlas på samma sätt försätts sökanden i en ojämlik position i jämförelse med förstagångssökande.

Den i riket gällande lagen om kommersiell godstrafik på väg reglerar sådana situationer där sökanden beviljats tillstånd innan 2.10.1999. Landskapslagen om yrkesmässig trafik saknar tydliga övergångsbestämmelser om hur tidigare utfärdade trafiktillstånd ska beaktas vid tillämpning av EU:s förordning om trafikidkare avseende yrkesmässig kompetens, och kan därför inte tillämpas på det aktuella rättsförhållandet utan att försätta sökanden i ojämlik position.

De bestämmelser i landskapslagen om yrkesmässig trafik som landskapsregeringen grundar sitt beslut på är inte i enlighet med EU:s förordning om trafikidkare. Den åländska lagstiftningen är bristfällig avseende myndighetskontroll och -utredning avseende uppföljning av tillståndsinnehavares yrkeskunnande och innebär att sökanden försätts i en ojämlik och oskälig position. Lagstiftningens bristfällighet ska inte leda till oproportionella konsekvenser för sökanden, som sedan lång tid tillbaka uppfyllt kraven på erforderligt yrkeskunnande.

Då landskapsregeringen inte har utövat den kontroll om vilken stadgas om i förordningen har sökanden inte givits rimlig möjlighet att korrigera de brister som landskapsregeringen hänvisar till som grund för sitt negativa beslut.

Landskapsregeringens beslut präglas av formella brister avseende utredningen om sökandens yrkeskunnande. Landskapsregeringen ignorerar det faktum att sökanden är innehavare av trafiktillstånd sedan år 2001 och tidigare uppfyllt de krav som styrker erforderligt yrkeskunnande. Bristfälliga övergångsregler kan inte läggas till grund för berövandet av sökandens fortsatta trafiktillstånd, då sökanden bevisligen inte belastas av någon sådan grund som enligt gällande lagstiftning skulle utgöra hinder för nytt/fortsatt trafiktillstånd.

Landskapsregeringens beslut ska upphävas och sökanden ska tillges trafiktillstånd för beställningstrafik med lastbil, dels då sökandens yrkeskunnande är styrkt genom tidigare ansökningsprocesser, dels för att beslutet är oproportionellt. I andra hand ska sökanden ges ny möjlighet att styrka sin yrkesmässiga kompetens på ett sätt som inte försätter sökanden i oskälig position.

Landskapsregeringen har gett ett yttrande. I yttrandet har landskapsregeringen anfört att besvären ska förkastas.

Till stöd för sitt yttrande har landskapsregeringen anfört bland annat följande:

Landskapsregeringen har vid behandlingen av ärendet följt tillämpliga landskapslagar, landskapsförordningar samt EU:s förordning om trafikidkare.

Kravet på yrkeskunnande fanns även i, det numera upphävda, rådets direktiv 96/26/EG. Kompetensen skulle enligt direktivet fastställas med hjälp av ett obligatorisk skriftligt examensprov. Direktivet medgav även att medlemsstaterna kunde befria sådana sökande som kunde styrka minst fem års praktisk erfarenhet på företagsledningsnivå i ett transportföretag, från kravet att genomgå prov, på villkor att dessa sökande genomgick ett kontrollprov.

Enligt trafiktillståndsförordningen anses kravet på yrkeskunnande uppfyllt av den som avlagt ett skriftligt examensprov med godkänt resultat. Medlemsstaterna får dock enligt artikel 9 medge undantag för de personer som kan styrka att de fortlöpande lett ett vägtransportföretag för gods- eller persontransporter i en eller flera medlemsstater under tioårsperioden före den 4 december 2009.

Av handlingarna i ärendet framgår inte att sökanden har avlagt ett kontrollprov enligt 2 § landskapsförordningen om yrkesmässig trafik i enlighet med de möjligheter som implementerades med stöd av direktiv 96/26/EG. Sökanden har inte heller avlagt ett sådant examensprov som det föreskrivs om i 6 b § landskapslagen om yrkesmässig trafik och innehar inte heller något intyg över avlagt sådant prov från någon annan medlemsstat.

Till följd av den begärda kompletteringen har sökanden per telefon framfört att godstrafik inom havssjöfart ska likställas med att sökanden har lett ett vägtransportföretag samt att den verksamheten har fortgått under mer än en tioårsperiod före den 4 december 2009, varför han skulle undantas från kravet på examensprov. Den sökande har inte styrkt att han har bedrivit vägtransporter under tioårsperioden före den 4 december 2009 i enlighet med artikel 9 i trafiktillståndsförordningen.

Landskapsregeringen har vidtagit de utredningsskyldigheter och på ett klart sätt, och genom flera kommunikationskanaler, meddelat den sökande hur han behövde komplettera sin ansökan. Sammanfattningsvis har den sökande inte visat att denne uppfyller kravet på yrkeskunnande som återges både i landskapslagen om yrkesmässig trafik och trafiktillståndsförordningen. Sökanden har varken avlagt examensprov eller kontrollprov och inte heller styrkt att han lett ett vägtransportföretag för gods- eller persontransport i en eller flera medlemsstater under tioårsperioden före den 4 december 2009.

Subsea-Åland Ab har gett ett genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet. Besvären avslås.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Enligt artikel 4.1 i EU:s förordning om trafikidkare ska ett företag som bedriver yrkesmässig trafik utse minst en fysisk person, den trafikansvarige, som ska ha erforderligt yrkeskunnande.

Enligt artikel 4.2 i EU:s förordning om trafikidkare får den behöriga myndigheten om ett företag inte uppfyller kraven beträffande yrkeskunnande enligt artikel 3.1 d, ge det tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik under förutsättning att företaget utser en person som uppfyller kravet och som genom avtal med företaget har befogenhet att genomföra uppdrag som trafikansvarig för företagets räkning.

Enligt artikel 8.1 i EU:s förordning om trafikidkare ska den eller de berörda personerna för att uppfylla kravet på yrkeskunnande besitta kunskaper som svarar mot den nivå som anges i avsnitt I i bilaga I i de ämnen som förtecknas upp där. Dessa kunskaper ska styrkas genom ett obligatoriskt skriftligt examensprov som får kompletteras med ett muntligt prov om medlemsstaten beslutar detta. Dessa prov ska anordnas i enlighet med avsnitt II i bilaga I. För detta ändamål får medlemsstaterna besluta att föreskriva utbildning inför examensprovet.

Enligt artikel 9 i EU:s förordning om trafikidkare får medlemsstaterna bevilja undantag från kravet på att avlägga prov för personer som kan visa att de fortlöpande har lett ett vägtransportföretag för gods- eller persontransporter i en eller flera medlemsstater under tioårsperioden före den 4 december 2009.

Enligt 6 b § i landskapslagen (1976:33) om yrkesmässig trafik ska den som söker trafiktillstånd för att yrkesmässigt bedriva godstransporter på väg eller persontransporter på väg med fordon visa att han eller hon har yrkeskunnande.

Kravet på yrkeskunnande ska anses uppfyllt av den som har godkänts vid ett skriftligt prov anordnat av landskapsregeringen. Provet skall avse de kunskaper som en tillståndshavare bör ha i fråga om rättsregler, företagsledning och ekonomisk ledning av ett företag, tekniska normer och driftsförhållanden samt trafiksäkerhet.

Kravet på yrkeskunnande skall även anses uppfyllt av den som kan visa ett bevis om yrkesmässig kompetens som har utfärdats av en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i enlighet med rådets direktiv 96/26/EG. Direktivet medgav även att medlemsstaterna kunde befria sådana sökande från kravet att genomgå prov som kunde styrka minst fem års praktisk erfarenhet på företagsledningsnivå i ett transportföretag, på villkor att dessa sökande genomgick ett kontrollprov.

Av handlingarna i ärendet framgår inte att ändringssökanden har utsett minst en fysisk person, som genom ett skriftligt examensprov, eller intyg över avlagt prov från någon annan medlemsstat, har styrkt sådant erforderligt yrkeskunnande som krävs av företagets trafikansvariga. Ändringssökanden har inte heller avlagt ett kontrollprov som berättigar till undantag från kravet att avlägga ett obligatoriskt examensprov, eller fortlöpande lett ett vägtransportföretag för gods- eller persontransporter i en eller flera medlemsstater under tioårsperioden före den 4 december 2009. Med hänvisning till ovanstående motivering har landskapsregeringen kunnat avslå Subsea-Åland Ab:s ansökan om trafiktillstånd för beställningstrafik med lastbil.

Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori samt justitieråden Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio och Leena Romppainen. Föredragande Kari Nieminen.