Annat beslut 2594/2018
Ärende Besvär i ett vattenhushållningsärende
Ändringssökande Jeppo Kraft Andelslag
Beslut som överklagas
Vasa förvaltningsdomstol 24.3.2016 nr 16/0132/3
Regionförvaltningsverkets beslut
Regionförvaltningsverket i Södra Finland har genom ett beslut 16.6.2011 Nr 93/2011/4 beviljat Jeppo Kraft Andelslag tillstånd att i Lappo å bygga Gunnarsforsens, Silvastforsens och Backforsens vattenkraftverk inklusive tillhörande byggarbeten och deponeringar, att rensa Lappo å nedströms Backforsens kraftverk och att reglera Lappo å i Jungar och Överjeppo byar i Nykarleby stad i enlighet med planen daterad 21.3.2006, dock så ändrad som framgår av tillståndsbestämmelserna.
Regionförvaltningsverket har därtill beviljat Jeppo Kraft Andelslag bestående nyttjanderätt till det för projektet nödvändiga markområdet som hamnar under kraftverkskonstruktionerna och markområdet, som förvandlas till vattenområde till följd av uppdämningen tillhörande fastigheterna som nämns i tillståndsbestämmelse 32) och till strandbrinkarna vid Lappo å vilka till följd av uppdämningen förvandlas till vattenområde.
Ersättningarna för de bestående nyttjanderätterna till markområdena som behövs för projektet samt för markområde och trädbestånd som går förlorade har fastställts i tillståndsbestämmelse 32). På förhand bedömt orsakar projektet ingen annan skada, men eller förlust av förmån, som enligt vattenlagen borde ersättas.
Tillståndshavaren ska följa stadgandena i vattenlagen och följande tillståndsbestämmelser:
Konstruktioner för Gunnarsforsens kraftverk (östra grenen dvs. Jungarågrenen)
1) Kraftstationen med tillhörande flodutskov, över- och underfallskanalen samt jorddammarna placeras vid påle 55+40 i Jungarågrenen i Lappo å i enlighet med den 9.1.2002 daterade ritningen nr 1006-8 Gunnarsforsens kraftverk, planritning 1:1000. Förbindelseväg till kraftstationen ordnas från åns västra strand.
Kraftstationen och flodutskoven görs i enlighet med den 9.1.2002 daterade ritningen nr 1006-9 Gunnarsforsens kraftverk, plan- och längdsnitt 1:200. Inloppsöppningen till kraftstationen är ca 6,5 m bred och tröskelhöjden ca N60 +12,5 m. Inloppsöppningen förses med galler. Vattenvägarna till kraftstationen måste kunna stängas från nedströms- och uppströmssidan. Kraftverkets volymflöde är ca 20 m3/s och kraftverket kan förses med två turbiner.
2) Uppströms fördjupas åfåran på en ca 40 meters sträcka på så sätt att kanalens bottennivå framför kraftstationen är N60 + 12,0 m. Härifrån uppströms stiger bottnen med lutningen 1:7 till åns naturliga bottennivå. Bottenbredden på kanalen är 7,0 m och lutningen på sidoslänterna 1:2.
Nedströms grävs en kanal vars bottennivå är N60 + 9,0 m vid sugrörsöppningen, bottenbredden 7,0 m och lutningen på sidoslänterna 1:2. Botten på kanalen stiger nedströms på en sträcka av ca 50 m med lutningen 1:7 till åns naturliga bottennivå.
3) Två flodutskov byggs i samband med kraftstationen på dess östra sida. Flodutskoven har en bredd på minst 6,25 m och en tröskelhöjd på högst N60 + 17,4 m. Utskoven förses med maskindrivna stängningsluckor.
Kraftstationen och flodutskovskonstruktionerna sammanfogas med åfårans strandbräddar med jorddammar. Jorddammarnas krönhöjd är minst N60 + 23,5 m, krönbredd minst 4,0 m och slänternas lutning 1:2.
Innan dammkonstruktionerna tas i bruk måste dammsäkerhetsmyndigheten tillställas de planer och utredningar som avses i dammsäkerhetslagen och dammsäkerhetsförordningen.
Konstruktioner för Silvastforsens kraftverk (östra grenen dvs. Jungarågrenen)
4) Kraftstationen med tillhörande flodutskov, över- och underfallskanalen samt jorddammarna placeras vid påle 8+00 i Jungarågrenen i Lappo å i enlighet med den 9.1.2002 daterade ritningen nr 1006-10 Silvastforsens kraftverk, planritning 1:1000. Förbindelseväg till kraftstationen ordnas från åns östra strand.
Kraftstationen och flodutskoven görs i enlighet med den 9.1.2002 daterade ritningen nr 1006-11 Silvastforsens kraftverk, plan- och längdsnitt 1:200. Inloppsöppningen tili kraftstationen är ca 6,5 m bred och tröskelhöjden ca N60 + 7,5 m. Inloppsöppningen förses med galler. Vattenvägarna till kraftstationen måste kunna stängas från nedströms- och uppströmssidan. Kraftverkets volymflöde är ca 20 m3/s och kraftverket kan förses med två turbiner.
5) Uppströms fördjupas åfåran på en ca 35 meters sträcka på så sätt att kanalens bottennivå framför kraftstationen är N60 +7,0 m. Härifrån uppströms stiger bottnen med lutningen 1:7 till åns naturliga bottennivå. Bottenbredden på kanalen är 7,0 m och lutningen på sidoslänterna 1:2.
Nedströms grävs en kanal vars bottennivå är N60 + 4,0 m vid sugrörsöppningen, bottenbredden 7,0 m och lutningen på sidoslänterna 1:2. Botten på kanalen stiger nedströms på en sträcka av ca 40 m med lutningen 1:7 till åns naturliga bottennivå.
6) Två flodutskov byggs i samband med kraftstationen på dess västra sida. Flodutskoven har en bredd på minst 6,25 m och en tröskelhöjd på högst N60 + 11,0 m. Utskoven förses med maskindrivna stängningsluckor.
Kraftstationen och flodutskovskonstruktionerna sammanfogas med åfårans strandbräddar med jorddammar. Jorddammarnas krönhöjd är minst N60 + 17,0 m, krönbredd minst 4,0 m och slänternas lutning 1:2.
Innan dammkonstruktionerna tas i bruk måste dammsäkerhetsmyndigheten tillställas de planer och utredningar som avses i dammsäkerhetslagen och dammsäkerhetsförordningen.
Konstruktioner för Backforsens kraftverk (västra grenen dvs. Keppogrenen)
7) Kraftstationen med tillhörande flodutskov, över- och underfallskanalen samt jorddammarna placeras vid påle 229+60 i Keppogrenen i Lappo å i enlighet med den 19.12.2005 daterade ritningen nr 1006-12-M1 Backforsens kraftverk, planritning 1:2000. Förbindelseväg till kraftstationen ordnas från åns västra strand.
Kraftstationen och flodutskoven görs i enlighet med den 19.12.2005 daterade ritningen nr 1006-12-M1 Backforsens kraftverk, planritning 1:2000. Inloppsöppningen till kraftstationen är ca 6,5 m bred och tröskelhöjden ca N60 + 12,5 m. Inloppsöppningen förses med galler. Vattenvägarna till kraftstationen måste kunna stängas från nedströms- och uppströmssidan. Kraftverkets volymflöde är ca 20 m3/s och kraftverket kan förses med två turbiner.
8) Uppströms fördjupas åfåran framför kraftverket på en ca 15 meters sträcka på så sätt att kanalens bottennivå framför kraftstationen är N60 + 12,0 m. Härifrån uppströms stiger bottnen med lutningen 1:7 till åns naturliga bottennivå. Bottenbredden på kanalen är 7,0 m och lutningen på sidoslänterna 1:2.
Nedströms grävs en kanal vars bottennivå är N60 +9,0 m vid sugrörsöppningen, bottenbredden 7,0 m och lutningen på sidoslänterna 1:2.
Botten på kanalen stiger nedströms på en sträcka av ca 40 m med lutningen 1:7 till åns rensningsdjup N60 + 14,5 m.
Åfåran nedströms kraftverket rensas mellan pålarna 226+00 och 229+50 på så sätt att bottennivån på rensningen är N60 + 14,5 m, bottenbredden 18 m och lutningen på sidoslänterna 1:2.
9) Två flodutskov byggs i samband med kraftstationen på dess östra sida. Flodutskoven har en bredd på minst 6,25 m och en tröskelhöjd på högst N60 + 17,4 m. Utskoven förses med maskindrivna stängningsluckor.
Uppströms flodutskoven grävs en ca 80 m lång inloppskanal, vars bottennivå är minst N60 + 16,5 m. På åfårans sida sammanfogas kanalbottnen med åns naturliga bottennivå och vid stranden är lutningen på sidoslänten 10:1 i bergskärningen och 1:2 i jordskärningen.
Kraftstationen och utskovskonstruktionerna sammanfogas med åfårans strandbräddar med jorddammar. Jorddammarnas krönhöjd är minst N60 + 23,5 m, krönbredd minst 4,0 m och slänternas lutning 1:2. Förbindelseväg till kraftverket ordnas från åns västra strand.
Innan dammkonstruktionerna tas i bruk måste dammsäkerhetsmyndigheten tillställas de planer och utredningar som avses i dammsäkerhetslagen och dammsäkerhetsförordningen.
Stadga om uppdämning och avtappning vid kraftverken
10) Avtappningen vid Gunnarsforsens och Backforsens kraftverk ska skötas så att vattenståndet vid Keppo pegel nr 4400610 inte överskrider höjden N60 + 21,50 m och inte underskrider höjden N60 + 21,30 m när totalvattenföringen i Lappo å är högst 120 m3/s. På grund av väderförhållanden eller andra exceptionella orsaker får nämnda maximigräns under kort tid överskridas med högst 5 cm och nämnda minimigräns under kort tid underskridas med högst 5 cm. När totalvattenföringen i Lappo å överstiger 120 m3/s får vattenståndet vid Keppo pegel stiga i enlighet med pegelns naturliga avbördningskurva.
Avtappningen vid Silvastforsens kraftverk ska skötas så att vattenståndet uppströms kraftverket inte överskrider höjden N60 + 15,00 m och inte underskrider höjden N60 + 14,80 m. På grund av väderförhållanden eller andra exceptionella orsaker får nämnda maximigräns under kort tid överskridas med högst 5 cm och nämnda minimigräns under kort tid underskridas med högst 5 cm. Om tillflödet i Jungarågrenen är större än 190 m3/s får vattenståndet uppströms kraftverket stiga så mycket som motsvarar utskovens avbördningsförmåga.
11) Avtappningen genom Gunnarsforsens kraftverk ska alltid uppgå till minst 1,5 m3/s. Avtappningen genom Backforsens kraftverk och fiskvägen som eventuellt byggs i samband med kraftverket bör alltid sammanlagt uppgå till minst 1,5 m3/s. När totalvattenföringen i Lappo å underskrider 3 m3/s vid förgreningsstället i Keppo, avtappas tillflödet genom dessa kraftverk och fiskvägen dock i enlighet med flödesfördelningen.
Fördelningen av vattenföringen mellan Keppogrenen och Jungarågrenen förblir oförändrad. Fördelningen av vattenföringen framgår av fördelningskurvan som uppgjorts av vatten- och miljöstyrelsen och som finns med på ritning nr 1006-7 daterad 9.1.2002.
Avtappningen genom Silvastforsens kraftverk bör alltid uppgå till minst 1,5 m3/s. När totalvattenföringen i Lappo å underskrider 3 m3/s vid förgreningsstället i Keppo, avtappas dock tillflödet från Jungarågrenen genom kraftverket.
12) Vid Gunnarsforsens och Backforsens kraftverk får man utöva korttidsreglering under tiden 1.10 - 30.4. på så sätt att vattenståndet vid Keppo pegel hålls inom maximi- och minimigränserna för uppdämningshöjderna i tillståndsbestämmelse 10). Vid Silvastforsens kraftverk får man utöva korttidsreglering under tiden 1.10-30.4. på så sätt att vattenståndet uppströms från kraftverket hålls inom maximi- och minimigränserna för uppdämningshöjderna i tillståndsbestämmelse 10). Under tiden 1.5-30.9. är korttidsreglering förbjuden.
Avtappningarna och ändringar i dem ska göras på det sätt som beskrivs i den 25.5.2007 daterade tilläggsutredningen "Precisering av avtappningsstadgan" och 30.10.2007 daterade tilläggsutredningen "Korttidsregleringens inverkan på vattenområdena nedströms" och även annars ska dessa göras så att de orsakar så litet skada eller men som möjligt i vattendraget. Under tiden som islocket bildas i ån ska avtappningarna skötas så att ett bestående istäcke bildas så snabbt som det bara under rådande omständigheter är möjligt.
13) Avtappningarna vid ovan nämnda kraftverk ska skötas så att de inte orsakar minskad vattenkraftproduktion eller annan skada vid nedströms belägna Stadsforsens kraftverk ägt av Nykarleby stad eller Kiitolaforsens kraftverk som eventuellt byggs av Oy Herrfors Ab. Ägarna till nämnda kraftverk ska meddelas när regleringen inleds. Särskilt under tiden som man bygger upp en regleringspraxis bör man följa med vilka effekter regleringen medför för Stadsforsens kraftverk och för det planerade Kiitolaforsens kraftverk. Detta ska göras i samarbete med representanter som ägarna till nämnda kraftverk utser.
Peglar
14) För kontroll av vattenståndet ska man i anslutning till kraftverksdammarna som byggs, uppströms på lämplig och lättillgänglig plats montera en fast pegel med en centimeterskala. För dammarna vid Gunnarsforsen och Backforsen ska måttskalan förses med en klar angivelse av höjderna N60 + 21,30 m och + 21,50 m samt vid Silvastforsens damm höjderna N60 + 14,80 m och + 15,00 m.
För kontroll av vattenståndet i Jungarågrenen i Lappo å ska man i anslutning till bron vid Gunnarsforsen samt bron vid Silvastforsen ovanför Silvastforsens kraftverk och nedströms vid Hakolaforsen på lättillgänglig plats montera en fast pegel med en centimeterskala.
För kontroll av vattenståndet i Keppogrenen i Lappo å ska man nedströms från Backforsens kraftverk vid fiskestället invid Lavastforsen på lättillgänglig plats montera en fast pegel med en centimeterskala.
Utförande av arbeten
15) Byggnadsarbetena ska utföras på sådant sätt och vid sådan tidpunkt att de ger upphov till minsta möjliga skada och störning av vattendraget och dess användning samt så att inte näringslivs- och annan verksamhet i omgivningen störs. Gräv- och byggarbeten som gör vattnet grumligt får inte utföras under fiskarnas lektid. Rensningsarbetena ska göras vid en tidpunkt när vattenföringen är som minst.
16) Kraftverken ska anpassas så bra som möjligt till miljön i enlighet med tilläggsutredningen "Planeringsprinciper samt kostnadsberäkning för miljöanpassning av tre vattenkraftverk i Jeppo, Nykarleby" från år 2009 och tilläggsutredningen daterad 4.12.2007 "Principiell plan över fiskväg vid Backforsens kraftverk samt andra rekreationsmöjligheter vid Jeppo Kraft Andelslag vattenkraftverkprojekt".
17) För att kunna utföra byggarbetena får man bygga tillfälliga arbetsdammar och arbetsplatsvägar. Byggarbetena ska utföras så att det inte orsakar mer skada eller men än vad ett genomförande av planen utan orimliga kostnader kräver.
18) Massorna från rensningen och grävningen ska deponeras på område som tillståndshavaren äger eller på markområde där man med markägaren kommit överens om att man får deponera massor. Massorna som deponeras ska formas så att de smälter in i miljön och de får inte heller orsaka skada eller men för allmänt eller enskilt intresse. Massorna ska deponeras så att de inte kan rinna tillbaka i vattendraget.
19) Tillståndshavaren ska på egen bekostnad avlägsna träd och buskar från områden som hamnar under vatten och konstruktioner i samarbete med områdets ägare, ifall inte ägaren själv vill göra det. De stora asparna och granarna som finns närmast stranden på flygekorrens utbredningsområde mellan Tollikkoforsen och Gunnarsforsen ska i mån av möjlighet bevaras.
20) Efter avslutade byggarbeten ska byggavfallet avlägsnas från byggplatserna, deras omgivningar och från områdena som hamnar under vatten. Även arbetstida dammar och vägar ska avlägsnas, om man inte för vägarnas del kommer överens om annat med fastighetsägaren. Spåren efter byggarbetena och jord- och stenhögarna som uppstått till följd av grävarbeten samt slänterna till brinkar, vägar och schakt ska jämnas ut och anpassas till det omgivande landskapet. Speciell uppmärksamhet ska fästas vid de deponeringsområden som finns på synliga platser.
Underhåll
21) Tillståndshavaren ska hålla de i detta tillstånd nämnda kraftverkskonstruktionerna, jorddammarna, strandförstärkningarna, servicevägarna, rensningarna, deponeringarna, den eventuella fiskvägen och övriga konstruktioner i erforderligt skick. Det för bevarandet av gångförbindelsen och möjligheten att nyttja stranden behövliga underhållet av konstruktionerna åligger fastighetsägaren efter att tillståndshavaren har återställt dem i ursprungligt skick.
Åtgärder för att förhindra skador och men
22) Tillståndshavaren ska skydda den kulturhistoriskt värdefulla kvarnbyggnaden vid Silvastforsens kraftverk i enlighet med den år 2009 gjorda tilläggsutredningen "Planeringsprinciper samt kostnadsberäkning för miljöanpassning av tre vattenkraftverk i Jeppo, Nykarleby".
23) Tillståndshavaren ska höja brolockets konstruktioner på Silvastforsens landsvägsbro vid påle 12+35 i Jungarågrenen med minst 1,0 m och till behövliga delar även annars reparera brokonstruktionerna och vägen på båda sidor om bron. Tillståndshavaren ska göra upp en plan för höjningen och reparationen av bron och vägen och tillställa vägmyndigheten planen för godkännande samt utföra arbetet i samarbete med vägmyndigheten.
24) Tillståndshavaren ska under kraftverkets byggtid och efter att regleringen inletts utföra kontroll av kraftverksprojektets eventuella verkningar på den kulturhistoriskt värdefulla gamla Silvast landsvägsbron belägen vid påle 9+00 i Jungarågrenen. Vid behov ska tillståndshavaren förstärka bron till behövliga delar för att säkerställa dess hållbarhet på så sätt att brons kulturhistoriska betydelse bevaras.
25) Tillståndshavaren ska på egen bekostnad innan regleringen inleds i samarbete med fastighetsägaren förstärka den del av stranden som är i särskilt bruk åtminstone på följande fastigheter om man inte kommer överens om annat med fastighetsägaren:
Uppströms Backforsen och kraftverksområdet. Överjeppo by
Forsgård RNr 8:51
Norråker V RNr 9:22
Lund RNr 7:56
Nedströms Backforsen, Överjeppo by
Tallbacken RNr 8:97
Hietamäki RNr 8:96
Astridas RNr 8:84
Rönnqvist RNr 7:61
Samfällda kvarnplatser RNr 878:4 (Lavastforsen, gamla kvarnområdet)
Uppströms Gunnarsforsen och kraftverksområdet, Jungar by
Renfält RNr 10:99
Kvarnen RNr 11:20
Holmback RNr 11:35
Tollikko RNr 11:47
Marcus RNr 11:50
Påjo RNr 11:51
Nedströms Gunnarsforsen, Jungar by
Åbrink RNr 10:74
Dahlkvist RNr 10:82
Alfors RNr 10:97
Uppströms Silvastforsen och kraftverksområdet, Jungar by
Åbrant RNr 3:45
Älvbo RNr 3:102
Forsgård RNr 3:121
Åbacka RNr 3:46
Kvarnbacken RNr 3:140
Broända RNr 3:141
Nedströms Silvastforsen, Överjeppo by
Holmända RNr 1:95
Ifall kontroller som görs efter att regleringen inletts eller andra utredningar så visar, ska tillståndshavaren förstärka strandbankarna för att förhindra skador och men även på andra stränder som är i särskilt bruk eller kommer att tas i särskilt bruk och som påverkas av regleringen, ifall man inte kommer överens om annat med fastighetsägaren. Stranden ska förstärkas i samarbete med fastighetsägaren. Stränder som tagits eller kommer att tas i särskilt bruk anses vara stränder vid byggplatser, lagerområden, tomtmark, trädgård, åker, simstrand eller annat motsvarande område.
I samband med att stranden förstärks ska tillståndshavaren i samarbete med fastighetsägaren se till så att det finns gångförbindelse till vattenområdet och möjlighet att nyttja stranden åtminstone på samma sätt som innan projektet. Tillståndshavaren ska se till att alla strandfastigheter som påverkas av regleringen har gångförbindelse till vattenområdet och möjlighet att nyttja stranden åtminstone på samma sätt som innan projektet.
26) Tillståndshavaren ska genomföra återställandet av landskapet i kraftverksomgivningarna i enlighet med den år 2009 gjorda tilläggsutredningen "Planeringsprinciper samt kostnadsberäkning för miljöanpassning av tre vattenkraftverk i Jeppo, Nykarleby".
Tillståndshavaren ska i samarbete med fastighetsägaren planera och genomföra detaljerade åtgärder för fastigheterna i Jungar by vilka ingår i nämnda tilläggsutredning: Kvarnbacken RNr 3:140, Broända RNr 3:141, Mellanåkern Rnr 4:196, Marcus RNr 11:50, Kvarnen RNr 11:20 och Elenius RNr 11:19.
27) Ifall de åtgärder som avses i detta beslut medför att tillgången till vatten från åfåran, brunn, källa eller annan vattentäkt förhindras eller försvåras avsevärt för någon fastighet, ska tillståndshavaren ersätta skadan eller om fastighetsägaren eller den som med stöd av annan särskild rätt tar vatten därifrån så kräver, ska tillståndshavaren i stället för ekonomisk ersättning vidta nödvändiga åtgärder för att trygga fastighetens tillgång till vatten på det sätt som stadgas i 11 kap. 12 § 1 mom. vattenlagen. Ifall man inte kommer överens om ersättningen eller de åtgärder som ska utföras i stället, kan den som lidit skada, i den ordning som stadgas om ansökningsärenden i vattenlagen, föra ärendet för avgörande till Regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland utan hinder av att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft.
28) Tillståndshavaren ska på egen bekostnad, om man inte kommer överens om annat, utföra till följd av genomförandet av projektet nödvändiga reparations- och ändringsarbeten på täckdikningars utloppsöppningar samt på vatten-, avlopps-, el- och telefonledningar samt ombesörja flyttningar av råmärken.
Bestämmelser för fiskerihushållning
29) Tillståndshavaren ska årligen inom januari månad från det att byggandet av kraftverken inleds betala en fiskerihushållningsavgift på 3 000 euro till fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten att användas till åtgärder som ska minska fiskeriekonomiska skador och men inom kraftverkens och regleringens verkningsområde. Den första fiskerihushållningsavgiften ska betalas innan arbetena inleds det år som byggandet i enlighet med detta beslut börjar. Angående planen för hur avgiften kommer att användas ska man inom verkningsområdet höra fiskelagen, fiskeområdena och Jeppo-Ytterjeppo fiskargille r.f.
30) Tillståndshavaren ska anlägga en fiskeplats i Lavastforsens forsområde i enlighet med tilläggsutredningen daterad 4.12.2007 "Principiell plan över fiskväg vid Backforsen kraftverk samt andra rekreationsmöjligheter vid Jeppo Kraft Andelslag vattenkraftverkprojekt".
31) Tillståndshavaren kan samtidigt med byggandet av kraftverket bygga fiskvägen i samband med Backforsens kraftverk. Den preliminära planen för fiskvägen framgår av tilläggsutredningen som nämndes i föregående tillståndsbestämmelse. Planen för fiskvägen, som även innehåller de flöden som ska ledas in i fiskvägen under olika årstider, ska justeras och förverkligas i samarbete med fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten samt Jeppo-Ytterjeppo fiskargille r.f. Man bör kontrollera att fiskvägen fungerar och säkerställa detta genom att vid behov göra ändringar i fiskvägen. Ansökan och den justerade planen för byggandet av fiskvägen ska tillställas regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland i god tid innan byggarbetena med kraftverken inleds.
Om fiskvägen vid Backforsens kraftverk inte byggs i samband med byggandet av kraftverket, ska tillståndshavaren planera och bygga en fiskväg eller fiskvägar i samband med vattenkraftverken, ifall det senare ur fiskerihushållningssynvinkel visar sig vara behövligt. Fiskerihushållningsmyndigheten dvs. fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten bedömer om fiskvägen eller fiskvägarna är behövliga. Fiskvägen eller fiskvägarna ska planeras och byggas i samarbete med fiskerihushållningsmyndigheten och Jeppo-Ytterjeppo fiskargille r.f. Man bör kontrollera att fiskvägen eller fiskvägarna fungerar och säkerställa detta genom att vid behov göra ändringar i fiskvägen eller fiskvägarna. Ansökan och planen för byggande av fiskvägen eller fiskvägarna, som även innehåller de flöden som ska ledas in i fiskvägen under olika årstider, ska tillställas regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland före en tidpunkt som bestäms av fiskerihushållningsmyndigheten och baserar sig på behovet inom fiskerihushållningen.
Ersättningar
32) Tillståndshavaren ska, om inget annat överenskommits, betala ersättningar i ett för allt för de bestående nyttjanderätterna till det markområde som hamnar under kraftverkskonstruktionerna och det markområde som ändras till vattenområde till följd av uppdämningen, vilka är belägna på nedanstående fastigheter i Jungar by i Nykarleby stad. Ersättningarna beräknas utgå till halvannan gång värdet i enlighet med 11 kap. 6 § vattenlagen:
Fastighetens namn och RNr, Grunder för ersättning, Ägare, Ersättning €
Kvarnbacken RNr 3:140, Under konstruktioner 130 m2, C och D, 780
Marcus RNr 11:50, Under vatten 277 m2, E, 1662
Tillståndshavaren ska, om inget annat överenskommits, dessutom betala en ersättning i ett för allt uppgående till 1 250 euro åt Forsgården Ab som äger fastigheten Forsgård RNr 8:51 belägen i Jungar by i Nykarleby stad för förlusten av markområde och trädbestånd. Ersättningen för markområdet utgår till halvannan gång värdet i enlighet med 11 kap. 6 § vattenlagen.
Ersättningarna i ett för allt ska betalas innan arbetena inleds, men dock senast inom två månader från det att detta beslut vunnit laga kraft. På det försenade beloppet ska i enlighet med 4 § 1 mom. räntelagen betalas en årlig dröjsmålsränta som är sju procentenheter högre än den i 12 § avsedda referensränta som gäller vid tidpunkten i fråga. Deponering som avses i 11 kap. 15 § vattenlagen ska inte göras på grund av att de förmåner som ska ersättas är obetydliga.
33) Tillståndshavaren ska utan dröjsmål ersätta de skador som uppstår av arbetenas utförande och som omedelbart framträder åt den som lidit skada om inget annat överenskommits.
Tillståndshavaren ska i pengar ersätta stranderosion som regleringen orsakar på annan än i särskilt bruk tagen strand, ifall det inte finns särskilda skäl till förstärkning av stranden eller den som lider skada kräver annat.
Ifall projektet som avses i detta beslut orsakar sådan skada, men eller förlust av förmån, som när tillståndet meddelas inte har förutsetts och som tillståndshavaren enligt stadgandena i vattenlagen är ansvarig för, men som man inte kommer överens om, ska tillståndshavaren tillställa regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland ärendet för avgörande. Den som lidit förlust av förmån eller om allmänt intresse så kräver kan vederbörande myndighet även tillställa regionförvaltningsverket ett sådant här ärende för avgörande enligt det förfaringssätt som stadgas om ansökningsärenden i vattenlagen utan hinder av att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft.
Kontroll
34) Tillståndshavaren ska dagligen kontrollera högsta och lägsta vattenstånd på de fasta peglar som monterats i samband med kraftverksdammarna. Över vattenståndsobservationerna bör föras bok och i den bör noteras nämnda vattenstånd och vattenmängderna som samtidigt släpps igenom turbinerna och flodutskoven och deras dygnsmedelvärden samt förändringar i avtappningssätt inklusive tidpunkter. Uppgifterna om vattenstånden, den avtappade vattenmängden och de beräkningar som utförts ska uppbevaras och tillställas ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten samt miljövårdsmyndigheterna i såväl Nykarleby som Kauhava stad på de tidpunkter som de bestämmer och om så yrkas ges till påseende åt dem vilkas förmån eller rättighet kan vara beroende av uppgifterna.
35) Tillståndshavaren ska kontrollera hur regleringen påverkar strandzonen inom regleringens verkningsområde i Lappo å mellan pålarna 150+00 (Hakolaforsen) - 438+00 (Piri bro) på det sätt som godkänts av ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten under en period av minst fem år. Kontrollen ska inledas innan regleringen påbörjas. Kontrollresultaten ska tillställas nämnda ansvarsområde samt fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten.
36) Tillståndshavaren ska kontrollera projektets verkningar på vattendragets isförhållanden, vattenkvalitet, djurliv och växtlighet under arbetstiden och under tiden som regleringen pågår på det sätt som godkänts av ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten. Kontrollen av vattenkvaliteten ska innehålla uppföljning av surheten, metallhalterna (speciellt Cd), syresituationen i åområdet uppströms dammarna och eutrofieringen. I kontrollen ska man även beakta hur projektet inverkar på utterns, flygekorrens och strömstarens levnadsförhållanden. Kontrollen kan utföras som en del av samkontrollen av Lappo å.
Kontrollplanen ska tillställas nämnda ansvarsområde för godkännande inom tre månader efter att detta beslut vunnit laga kraft och i god tid innan byggnadsarbetet inleds. Kontrollresultaten ska tillställas nämnda ansvarsområde samt fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten.
37) Tillståndshavaren ska kontrollera projektets verkningar på fiskerihushållningen inklusive den eventuella fiskvägens funktion på det sätt som godkänts av fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten. Kontrollen kan utföras som en del av samkontrollen av Lappo å. Kontrollplanen ska tillställas nämnda fiskerihushållningsenhet för godkännande inom tre månader efter att detta beslut vunnit laga kraft och i god tid innan byggnadsarbetet inleds. Kontrollresultaten ska tillställas nämnda fiskerihushållningsenhet samt ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten.
38) Tillståndshavaren ska genom kontroller och mätningar i terrängen inom regleringens verkningsområde utreda eventuella skador och men som en höjning av vattenytan kan orsaka markområden, byggnader, broar, fasta bryggor och andra konstruktioner. Ifall det konstateras att projektet orsakat vattensjuk mark eller annan skada eller men, ska tillståndshavaren utan dröjsmål vidta åtgärder för att reparera skadorna eller ersätta orsakade skador och men. Vid behov är förfaringssättet det som sägs i tillståndsbestämmelse 33).
Tid för utförande av arbetena
39) De byggnadsarbeten som avses i detta beslut ska inledas inom fyra år och slutföras till väsentliga delar inom åtta år från det att detta beslut vunnit laga kraft vid äventyr att tillståndet och de beviljade nyttjanderätterna annars förfaller.
Meddelanden
40) Tillståndshavaren ska innan byggarbetena och regleringen inleds skriftligen på förhand meddela om detta till ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten, fiskerihushållningsenheten vid Närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten samt till miljövårdsmyndigheterna i Nykarleby och Kauhava stad. Vederbörande markägare ska meddelas på ändamålsenligt sätt.
41) Tillståndshavaren ska inom 60 dagar från det att byggarbetena blivit färdiga skriftligen meddela om detta till Regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland, ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid Närings-, trafikoch miljöcentralen i Södra Österbotten, fiskerihushållningsenheten vid Närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten samt till miljövårdsmyndigheterna i Nykarleby och Kauhava stad.
Ansökan om översyn
42) Tillståndshavaren ska gällande projektet tillställa regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland en ansökan om översyn av de för vattenmiljön och dess användning betydande tillståndsbestämmelserna för avgörande inom tio år från det att kraftverken har tagits i bruk och regleringen har inletts. Till ansökan ska bifogas tillståndshavarens framställning om översyn av tillståndsbestämmelserna inklusive motiveringar samt resultat och rapporter enligt kontrollskyldigheterna som bestämts i de tidigare nämnda tillståndsbestämmelserna samt uppskattningar av hur projektet har påverkat vattenmiljön och dess användning. Regionförvaltningsverket kan i sitt avgörande vid behov bestämma att en ny ansökan om översyn av tillståndsbestämmelserna ska göras.
Ärendets tidigare skeden
Vasa förvaltningsdomstol har med sitt beslut 27.3.2013 nr 13/0175/2 upphävt regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut och avslagit Jeppo Kraft Andelslags ansökan.
Högsta förvaltningsdomstolen har med sitt beslut 21.8.2014 liggarnummer 2399 upphävt förvaltningsdomstolens beslut och återförvisat ärendet till förvaltningsdomstolen för ny handläggning.
Förvaltningsdomstolens avgörande
Vasa förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut, till den del det nu är frågan om, med anledning av besvären över regionförvaltningsverkets beslut upphävt regionförvaltningsverkets beslut och avslagit Jeppo Kraft Andelslags ansökan.
Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt avgörande enligt följande:
= = =
Tillämpade lagrum
Den nya vattenlagen (587/2011) har trätt i kraft 1.1.2012. Genom den upphävs den gamla vattenlagen (264/1961). Enligt 19 kap. 3 § 1 mom. i nya vattenlagen tillämpas på ärenden som är anhängiga vid förvaltningsmyndigheter eller domstolar när den nya lagen träder i kraft de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. Jeppo Kraft Andelslags ansökan har anhängiggjorts 8.3.2002 vid Västra Finlands miljötillståndsverk, varför den gamla vattenlagen (264/1961) tillämpas i ärendet.
Enligt 2 kap. 6 § 1 mom. i vattenlagen om byggandet ej kränker, med beaktande av vad i 2 kap. 3 § och nedan i 2 kap. stadgas, nämnvärt allmänt eller enskilt intresse, må tillstånd därtill meddelas, såframt företaget med avseende å dess nyttiga eller skyddande ändamål är behövligt för ett rationellt tillgodogörande av vattenområdet eller fastighet vid dess strand eller annan gagnelig ekonomisk verksamhet.
Enligt paragrafens 2 mom. om byggande som utförs enligt ovan nämnda stadganden orsakar större kränkning av ett allmänt eller enskilt intresse än vad som avses i 1 mom. eller om tillstånd till byggande inte annars kan meddelas enligt 1 mom., krävs det för meddelande av tillstånd, om inte annat följer av 5 §, att nyttan av byggandet är betydlig i förhållande till de skador, men eller andra förluster av förmåner som byggandet medför. Nyttan skall bestämmas enligt 11 § och om sökanden samtidigt beviljas en rättighet enligt 7-9 §, ska hänsyn också tas till nyttan av att rättigheten beviljas samt den förlust av förmåner som detta medför.
Enligt 2 kap. 11 § 1 mom. i vattenlagen ska såsom nytta av byggande jämte de allmänna fördelar som följa av företaget, anses förbättring av avkastningen av jord eller vattenområde eller annan egendom eller ökning av egendomens bruksvärde genom avlägsnandet av hinder eller men, som försvårar egendomens utnyttjande, så ock annan förmån, som genom företagets förverkligande omedelbart kan vinnas.
Enligt paragrafens 2 mom. beaktas som skada, men och annan förlust av förmån sådana påföljder som av byggandet orsakats såväl allmänt intresse som egendom som tillhör en person som inte är delaktig i företaget, även inberäknat den omständigheten att sökanden får rätt att tillgodogöra sig eller inlösa en viss anläggning, ett visst område eller annan egendom. Vid dikning och vattenståndsreglering anses sådan nyttohavare som nämns i 6 kap. 21 § inte delaktig i företaget. Som förmånsförluster vid jämförelse enligt 6 § i detta kapitel anses också kostnaderna för sådana skador och nyttjanderätter, om vilka sökanden för att kunna genomföra projektet har avtalat särskilt med den som saken gäller, liksom även anskaffningskostnaderna för sådana områden som i samma syfte frivilligt har överlåtits till sökanden. Den andel som motsvarar en sådan förhöjning som avses i 11 kap. 6 § beaktas emellertid inte om den nämnda paragrafen skulle tillämpas såvida ett avtal saknades.
Enligt paragrafens 3 mom. ska, då penningvärdet av nytta eller skada, men och annan förlust av förmån är svårt att uppskatta eller företaget eller förmån som går förlorad, utöver penningvärdet, även har annan betydelse, vid prövningen av förutsättningarna för tillståndet betydelsen av företaget och den förmån som går förlorad jämföras ur allmän synpunkt.
Enligt 2 kap. 11 a § i vattenlagen ska vid bedömningen enligt 11 § av den nytta, skada och olägenhet som byggandet medför hänsyn tas bland annat till de omständigheter som berör vattnens eller den marina miljöns status och användning inom projektets influensområde enligt vad som har angetts i den förvaltningsplan och den havsförvaltningsplan som avses i lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004).
Enligt 3 kap. 3 § 2 mom. i vattenlagen ska vid prövning av förutsättningarna för byggande av kraftverk i fråga om ibruktagande av vattenkraft som nytta beaktas det tjugofaldiga beloppet av priset på den elektricitet som årligen i medeltal utvinns med den ibruktagna vattenkraften. I övrigt skall den förmån och skada, det men eller annan förlust av förmån som orsakas av byggande, med beaktande även av värdet av de områden som enligt 4 § i detta kapitel ska inlösas, bestämmas så som stadgas i 2 kap. 11 §.
Enligt 8 kap. 2 § 2 mom. i vattenlagen ska såsom nytta av regleringen beaktas alla förmåner av dess genomförande, däri inberäknat ökning av mängden och värdet av brukbar vattenkraft, ökning av markens avkastningsförmåga eller bruksvärde, förbättrad möjlighet att torrlägga mark eller att använda jord- eller vattenområde för rekreationsändamål eller fiskodling eller att annars på något sådant sätt tillgodogöra sig egendom bättre än förut samt minskning av flottningskostnaderna, inbesparing av medel som används för samfärdseln, förmån av tillgång på vatten samt förbättring av vattnets reningsförmåga.
Enligt 2 kap. 3 § 1 mom. i vattenlagen ska byggande, om dess syfte kan vinnas utan oskälig stegring av kostnaderna i förhållande till företagets totalkostnader och den skada som åstadkoms, utföras så,
1) att ägaren av strand eller vattenområde inte av företaget orsakas skada, men eller annan förlust av förmån, som kan undvikas;
2) att fiskbeståndet inte skadas;
3) att inte mera än vad som är nödvändigt för uppnåendet av det åsyftade resultatet:
a) försvåras samfärdseln och virkesflottningen i vattendraget, nyttjandet av vattenkraften, vattenstånds- eller vattenregleringen, bedrivandet av fiske, torrläggningen av mark, avledandet av vatten för användning såsom vätska eller tagandet av grundvatten;
b) försämras vattnets reningsförmåga eller annars försämras vattennaturen och dess funktion på ett skadligt sätt;
c) försämras vattendragets lämplighet för rekreationsändamål;
d) minskas naturskönheten, kulturvärdena eller trivseln i omgivningen; eller
e) annars kränks allmänt eller enskilt intresse; samt så,
4) att de olika behoven av att nyttja vattendraget eller grundvattnet även framdeles kan tillgodoses med minsta möjliga inskränkningar.
Enligt 1 kap. 23 c § i vattenlagen ska när tillståndsärenden avgörs och andra myndighetsbeslut fattas samt i övrigt när åtgärder enligt vattenlagen vidtas, utöver vattenlagen, iakttas vad som stadgas i lagen om fornminnen (295/63) och naturvårdslagen (1096/1996) samt med stöd av dem.
Enligt 2 kap. 4 § i vattenlagen ska vid prövning av förutsättningar för byggande detaljplanen beaktas. Dessutom ska beaktas vad som i markanvändnings- och bygglagen (132/1999) bestäms om en landskapsplans och generalplans rättsverkningar. Vid prövning av tillstånd ska även ses till att tillståndet inte i betydande grad försvårar uppgörandet av planer.
Projektet
Lappo å är ca 170 kilometer lång från källflödena i Alavus till åmynningen i Bottenviken i Nykarleby stad. Cirka 4/5 av åns fallhöjd är belägen uppströms från Lappo stad, som befinner sig ca 80 kilometer från åmynningen. Den svagt sluttande nedre delen av Lappo å avbryts endast av forsarna i Jeppo, ca 20 kilometer från åmynningen. I Jeppo är ån på ett ca 7 kilometer långt avsnitt delad i två fåror. I den västra fåran, Keppofåran, finns fyra forsområden med en sammanlagd längd av 1 050 meter och areal ca 4,7 hektar. I den östra fåran, Jungaråfåran, finns sex forsområden med en sammanlagd längd av 1 350 m och areal ca 6,7 hektar. Fallhöjden i forsavsnittet i Jeppo är ungefär 10 m. Ca 3 kilometer från åmynningen finns i Nykarleby stad Stadsforsens kraftverk.
Jeppo Kraft Andelslags ansökan avser byggande av sammanlagt tre vattenkraftverk i Lappo ås nedre lopp i Jungarå och Keppo ågrenar i Jeppoforsarna i Nykarleby stad och reglering av Lappo å för att utnyttja vattenkraften i denna del av vattendraget och öka produktionen av vattenkraften. I den östra så kallade Jungarågrenen skulle ett kraftverk byggas i Gunnarsforsen och ett annat i Silvastforsen. Det tredje kraftverket skulle byggas i den västra så kallade Keppogrenen nedanför Keppoforsen i Backforsen. Ansökan avser även rensning av åfåran nedanför Backforsen. Varje kraftverk har ett volymflöde på ca 20 m³/s.
Gunnarsforsens kraftverk, som består av en kraftstation och två flodutskov, byggs på en liten udde vid Jungarågrenens västra strand utanför den egentliga åfåran. Kraftverkets inloppsöppning är 6,50 meter bred och tröskelhöjden på nivån ca N60 +12,50 meter. Åfåran uppströms kraftverket fördjupas på en sträcka om ca 40 meter, så att kanalens bottenhöjd blir ca N60 +12,00 meter framför kraftverket och den stiger sedan uppströms med en lutning om 1:7 till åns naturliga bottennivå. Nedströms kraftverket grävs en 50 m lång kanal till en bottenhöjd om N60 +9,00 meter vid sugrörets mynning och den stiger sedan med en lutning om 1:7 till åns naturliga bottennivå. Kraftverks- och utskovskonstruktionerna
sammanfogas med de naturliga strandbräddarna genom jorddammar. Jorddammarnas krön blir på nivån N60 +23,50 meter, krönets bredd blir 4,00 meter och sidoslänternas lutning 1:2. På den östra sidan blir jorddammens längd ca 45 meter och på den västra sidan ca 50 meter.
Silvastforsens kraftverk, som består av en kraftstation och två flodutskov, byggs vid Jungarågrenens östra strand. Kraftverkets inloppsöppning är 6,50 meter bred och tröskelhöjden på nivån ca N60 +7,5 meter. Åfåran uppströms kraftverket fördjupas på en sträcka om ca 35 meter, så att kanalens bottenhöjd är ca N60 +7,0 meter framför kraftverket och den stiger sedan uppströms med en lutning om 1:7 till åns naturliga bottennivå. Nedströms kraftverket grävs en 40 meter lång kanal till en bottenhöjd om N60 +4,00 m vid sugrörets mynning och den stiger sedan med en lutning om 1:7 till åns naturliga bottennivå. Kanalernas bredd är 7,00 meter och sidoslänternas lutning 1:2. Kraftverks- och utskovskonstruktionerna sammanfogas med de naturliga strandbräddarna genom jorddammar. Jorddammarnas krön blir på nivån N60 +17,00 meter, krönets bredd blir 4,00 meter och sidoslänternas lutning 1:2. På den östra sidan blir jorddammens längd ca 10 meter och på den västra sidan ca 40 meter.
Backforsens kraftverk, som består av en kraftstation och två flodutskov, byggs vid Keppogrenens östra strand utanför den egentliga åfåran. Kraftverkets inloppsöppning är 6,50 meter bred och tröskelhöjden på nivån ca N60 +12,50 meter. Åfåran uppströms kraftverket fördjupas på en sträcka om ca 15 meter, så att kanalens bottenhöjd är ca N60 +12,00 meter framför kraftverket och den stiger sedan uppströms med en lutning om 1:7 till åns naturliga bottennivå. Nedströms kraftverket grävs en 40 meter lång kanal till en bottenhöjd om N60 +9,0 meter vid sugrörets mynning och den stiger sedan med en lutning om 1:7 till åns rensningsnivå N60 +14,50 meter. Kanalernas bottenbredd är 7,00 meter och sidoslänternas lutning 1:2. Därtill rensas åfåran nedströms kraftverket på en sträcka om ca 350 meter. Rensningens bottenhöjd är på nivån N60 +14,50 meter, bottenbredden är 18 meter och sidoslänternas lutning 1:2. Rensningsmassorna uppgår till ca 6 000 m3. Kraftverks- och utskovskonstruktionerna sammanfogas med de naturliga strandbräddarna genom jorddammar. Jorddammarnas krön blir på nivån N60 +23,50 meter, krönets bredd blir 4,0 meter och sidoslänternas lutning 1:2. På den östra sidan blir jorddammens längd ca 25 meter och på den västra sidan ca 50 meter.
Till ansökan har bifogats en principiell plan för byggande av en fiskväg förbi Backforsens kraftverk. Enligt planen skulle fiskvägen bli ca 480 meter lång och i huvudsak bestå av en 0,5-1,5 meter bred naturenlig fåra. Under våren och sommaren skulle minimiavtappningen via fiskvägen vara 0,25 m3/s och under övriga tider 0,1 m3/s.
I projektet har man planerat att ta i bruk vattenkraften som uppstår mellan uppdämningshöjden N60 +21,50 meter för Gunnarsforsens kraftverk i Lappo ås östra gren dvs. Jungarågrenen och underfallsvattnet ca N60 +10,00 m vid Silvastforsens kraftverk samt mellan uppdämningshöjden N60 +21,50 meter för Backforsens kraftverk i västra grenen dvs. Keppogrenen och dess underfallsvatten på ca N60 +16,00 meter.
Enligt den till ansökan bifogade utredningen om projektets inverkan på vattendraget kommer alla forsar i den östra grenen att försvinna. I den västra grenen kommer Keppoforsen till följd av projektet att försvinna.
Till följd av uppdämningen stiger vattenståndet vid medelvattenföring ovanför Gunnarsforsens kraftverk med ca 5,3 meter, ovanför Silvastforsens kraftverk med ca 4,0 meter och ovanför Backforsens kraftverk med ca 4,6 meter.
Planläggning
I Österbottens landskapsplan som miljöministeriet har fastställt 21.12.2010 har Jeppo-området dels angetts med beteckningen "Område som är nationellt värdefullt med tanke på kulturmiljön eller landskapsvården" och dels med beteckningen "Område som är värdefullt för landskapet eller regionen med tanke på kulturmiljön och landskapsvården". Enligt planeringsbestämmelsen i planen ska vid planering och användning av samt byggande i områdena bevarandet av de värden som hänför sig till kultur- och naturarvet främjas.
Området där Silvastforsens kraftverk har planerats att byggas har i Jeppo detaljplan, som godkänts 21.3.2002, anvisats som område för byggnader och anläggningar för samhällsteknisk försörjning. Området har reserverats för vattenkraft (beteckningen ET-1).
Miljökonsekvensbedömning
Enligt 4 § 1 mom. i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tillämpas förfarandet vid miljökonsekvensbedömning på projekt och ändringar av projekt beträffande vilka verkställigheten av ett för Finland förpliktande internationellt fördrag förutsätter bedömning eller vilka kan ha betydande skadliga miljökonsekvenser på grund av särdragen i Finlands natur och miljö i övrigt. Genom förordning av statsrådet föreskrivs närmare om de projekt och ändringar av projekt som ska bedömas vid förfarandet vid miljökonsekvensbedömning.
Enligt 6 § 1 mom. 3 punkten i statsrådets förordning om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tillämpas bedömningsförfarandet på vattenregleringsprojekt, om vattendragets medelvattenföring överstiger 20 kubikmeter per sekund och vattenförings- eller vattenståndsförhållandena förändras betydligt i förhållande till utgångsläget.
Förfarandet vid miljökonsekvensbedömning har tillämpats på Jeppo Kraft Andelslags ansökan som avser byggande av tre nya vattenkraftverk i Jeppoforsarna. Den 23.1.1998 daterade miljökonsekvensbeskrivningen innehåller fyra alternativ för förverkligande av projektet. Dessutom har där bedömts ett 0-alternativ där inga kraftverk byggs. I den ursprungliga ansökan som har anhängiggjorts 8.3.2002 har Jeppo Kraft Andelslag ansökt om tillstånd att bygga Gunnarsforsens kraftverk och Silvastforsens kraftverk i Lappo ås östra fåra samt en regleringsdamm i Keppoforsen i Lappo ås västra fåra. Enligt den 21.3.2006 daterade ändrade planen ska Jeppo Kraft Andelslag bygga förutom Gunnarsforsens och Silvastforsens kraftverk även Backforsens kraftverk i stället för regleringsdammen.
Västra Finlands miljöcentral har i sitt beslut 9.1.2008 ansett att det inte behöver utföras en ny miljökonsekvensbedömning av Jeppo Kraft Andelslags ansökan om byggande av vattenkraftverk i Gunnarsforsen, Silvastforsen och Backforsen utöver den redan utförda miljökonsekvensbedömningen. För Kiitolaforsens kraftverk har inte utförts någon skild miljökonsekvensbedömning.
Den ändrade ansökan motsvarar i huvuddrag i alternativ 2 i miljökonsekvensbeskrivningen. Alternativ 2 skulle inte ha omfattat något kraftverk i åns västra fåra, men en regleringsdamm och bottendammar skulle i alla fall byggts där. Detta skulle ha inneburit en sådan förändring i båda ågrenarnas naturtillstånd som är jämförbar med påföljderna av den i ansökan avsedda planen. Därför har det inte varit nödvändigt att utföra en ny miljökonsekvensbedömning efter att ansökan ändrades så att den omfattar också byggande av Backforsens kraftverk.
Lappo ås tillstånd
Belastningen på Lappo å består huvudsakligen av diffus belastning och punktbelastningens betydelse för hela åns vattenkvalitet är minimal. Renat avloppsvatten från kommuncentra och från några industrianläggningar leds till Lappo å. Vattnet i ån är mörkt och näringsrikt. Hög humushalt och näringsbelastning försämrar vattenkvaliteten i hela vattendraget. I kontrollrapporten över samkontrollen av Lappo ås vattendrag år 2003 har vattenkvaliteten konstaterats vara nöjaktigt. Lappo ås nedre och mellersta delar är belägna i ett område med sura lermarker. I Lappo ås nedre lopp förekommer tidvis mycket surt vatten. Speciellt problematisk är surheten på våren och vid störtregn då pH-värdet kan sjunka under 5.
Lokala fiskelag har planterat ut regnbågslaxar, öringar och gös i forsområdena. I Lappo ås nedre del (havet-Piri bro) är fiskbeståndet knappt och vid provfiske har man fått lite fisk jämfört med områdena ovan- och nedanför. För strömlekande fiskar kunde Jeppoforsarna utgöra potentiellt lämpliga förökningsområden, men den dåliga vattenkvaliteten hindrar
förökningen och delvis även fiskarnas trivsel i forsområdena. De vårlekande arterna såsom abborre, gädda och mörtfiskar kunde föröka sig i de långsamt strömmande områdena eller i sidodikena. Vattnets tidvisa surhet begränsar dock dessa arters förökning. Det i Lappo ås mynning belägna Stadsforsens kraftverk har ett åliggande att årligen flytta 4 000 nejonögon förbi kraftverksdammen i syfte att nejonögonen skulle kunna föröka sig i strömvattenområdena ovanför Stadsforsens damm, dvs. nära Jeppoforsarna. Det finns problem med nejonögonens förökning eller ynglens överlevnad, eftersom man trots överflyttningarna inte har observerat nejonögonlarver ovanför Stadsforsens damm. Detta beror troligen på åvattnets tidvisa surhet och förekomst av aluminium i åvattnet.
Bottendjurens förekomst i Jeppoforsarna har utretts år 2005. Enligt utredningen var bottenfaunan i forsarna artfattig och individmängderna små. Endast vattengråsuggor och knottlarver förekom rikligt i vissa forsar. Tidvis förekomst av surt vatten påverkar bottendjursbeståndet och syns bland annat i att blötdjur (snäckor och musslor) saknas nästan helt. I forsområdena hittades dock några arter, vilka förekommer i vattendrag av relativt gott naturtillstånd.
Byggandet av Gunnarsforsens, Silvastforsens och Backforsens kraftverk samt eventuellt Kiitolaforsens kraftverk, skulle hindra fiskens och andra vattenorganismers vandringsmöjligheter i bägge åfårorna, ifall det inte i samband med kraftverken byggs konstruktioner som möjliggör vandring förbi kraftverken.
Lappo ås nedre del hör till Nykarleby fiskeområde. Enligt fiskeområdets plan för nyttjande och vård är den viktigaste målsättningen att utveckla ett mångsidigt fiske och en mångsidig fisketurism samt förbättra fiskerihushållningen för Lappo å.
Rensnings-, rivnings- och byggnadsarbeten i åfåran skulle förorsaka en tillfällig grumling av vattnet och ha en övergående inverkan på fisk och bottendjur nedströms.
Rensningen av åfåran och kraftverkets dammkonstruktioner skulle däremot permanent förvandla de grunda forsområdena till lugnvatten och till stor del eliminera de bottendjur och växter som förekommer i strömmande vatten. Denna habitatförändring skulle även ha konsekvenser för fiskarnas, utterns och strömstarens livsmiljö och deras tillgång till föda. Forsområdenas lämpliga lekbottnar för strömlekande fisk skulle också elimineras till stor del.
Vattenförvaltningsplan och åtgärdsprogram för vattenvård
Lappo å hör till vattenförvaltningsområdet Kumo älv-Skärgårdshavet-Bottenhavet. Enligt vattenförvaltningsplanen fram till år 2015 är den ekologiska statusen för Lappo ås nedre del dålig. Målet är att förbättra ytvattnens status och uppnå en god ekologisk status genom att minska Lappo ås eutrofiering och surhet. Därtill ska levnadsförhållandena för fiskar och andra organismer förbättras och olägenheterna som orsakas av reglering minskas. Enligt vattenförvaltningsplanen för åren 2016–2021 har den ekologiska statusen för Lappo ås nedre del höjts från dålig till otillfredsställande, närmast på grund av att försurningsproblemen har varit lindrigare än tidigare.
I åtgärdsprogrammet för Lappo å fram till 2015, som hör samman med vattenförvaltningsplanen, konstateras bland annat att uppnående av god status för Lappo ås nedre del förutsätter reducering av näringsbelastningen, belastningen av suspenderade ämnen och den försurning som härstammar från jordmånen samt eliminering av vandringshinder för fisk och restaurering av vattendragen.
Bland åtgärderna nämns att en plan för att förbättra fiskens vandringsmöjligheter i Lappo å bör göras före år 2015. Viktigast är fiskens vandringsmöjligheter förbi kraftverksdammen i Nykarleby. Ytterligare bör utredas hur förutsättningarna för fiskens förökning i området uppströms från Nykarleby kan förbättras.
Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten har också inom ramen för en utredning gällande möjligheterna att förbättra Lappo ås ekologiska tillstånd låtit utarbeta en översiktsplan för anläggande av en fiskväg förbi kraftverket i Nykarleby. I åtgärdsprogrammet för Lappo å fram till 2021 nämns att planeringen av en fiskväg vid kraftverket i Nykarleby fortsätter.
Gällande surheten i Lappo å är målsättningen för åns nedre lopp fram till 2021 att pH-värdets minimi ska ligga över 5,5.
Projektets inverkan på hotade arter
Av den utredning som finns i handlingarna framgår att forsområdet i Jeppo utgör en del av utterns livsmiljö. Uttern (Lutra lutra) skyddas i enlighet med habitatdirektivets bilaga IV (a). Forsarna är viktiga födosökningsområden för uttern och dess viloplatser finns därför ofta i närheten av forsområden. Området har inte konstaterats vara ett förökningsområde för uttern. Under vintern är uttern beroende av öppet vatten för sin födoanskaffning och för att komma under isen, eftersom den inte kan göra hål i isen. Uttern har särskilt på vintern stora revir. Även sommartid har uttern observerats vid kvarnen i Silvastforsen. Kraftverksprojektet innebär att de isfria ställena minskar, eftersom forsar försvinner och ersätts med lugnvattenområden. Byggandet av kraftverken innebär att det kommer att finnas färre platser med öppet vatten än tidigare i Tollikkoforsen och forsarna i Gunnarsforsen, Silvastforsen och Keppoforsen försvinner. Om både Oy Herrfors Ab:s och Jeppo Kraft Andelslags kraftverksprojekt förverkligas har man bedömt att uttrarnas möjlighet att hitta föda vintertid i detta område sannolikt kommer att försvagas. Nedanför kraftverken torde på vintern bildas öppet vatten, som uttern i någon mån kan utnyttja.
På området förekommer även flygekorre (Pteromys volans), som nämns i habitatdirektivets bilaga IV (a). Enligt i ärendet framlagd utredning kommer projektet att påverka en flygekorrebebodd fläck, vars strandnära delar kommer att läggas under vatten. Projektet kommer sannolikt inte att i vidare utsträckning inverka på områdets flygekorrebestånd.
Vid forsområdet i Jeppo förekommer övervintrande strömstarar, men inte regelbundet varje vinter. Strömstare (Cinclus cinclus) hör till de hotade arterna som nämns i naturvårdsförordningens bilaga 4. I och med att forsavsnitten förändras till lugnvattenområden eller forsavsnitten förkortas till följd av projektet, kommer de för strömstaren lämpliga områdena för födoanskaffning att minska. Strömstarens förekomst och antal på området begränsas dock sannolikt även av den ringa mängden för strömstaren lämpliga bottenorganismer i forsarna.
Enligt 49 § 1 mom. i naturvårdslagen är det förbjudet att förstöra och försvaga utterns och flygekorrens föröknings- och viloplatser. Enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen är det närings-, trafik- och miljöcentralen som är behörig att bedöma om ett sådant tillstånd till avvikelse eller undantag som avses i nämnda lagrum behövs.
Förvaltningsdomstolen beaktar vid prövningen av förutsättningarna för beviljande av tillstånd de ovan nämnda olägenheterna som orsakas de skyddade arterna som skada av allmänt intresse, men och annan förlust av förmån.
Kulturmiljö och landskap
En inventering av Jeppoforsarnas kulturlanskap har gjorts år 2005. Miljön kring Jeppoforsarna och längs Lappo å är en mångsidigt bebyggd kulturmiljö med många objekt som anknyter till industri- och trafikhistorien. Keppo gård med omgivning nära Backforsens kraftverk hör till de byggda kulturmiljöerna av riksintresse. I forsarna finns lämningar av gamla vattenkvarnar och -sågar samt till dessa hörande konstruktioner, vilka utgör fasta fornlämningar från historisk tid. I Österbottens landskapsplan har området reserverats som kulturlandskapsområde.
Projektet inverkar på den bebyggda kulturmiljön i första hand genom att förändra det nuvarande vattenlandskapet i betydande grad. Även kulturmiljön inklusive ljudlandskapet förändras och eventuella fasta fornlämningar kan förstöras till följd av projektet.
Nyttan av projektet
Det planerade kraftverkens sammanlagda effekt är ca 2 540 kW och den årliga energiproduktionen ca 12 800 MWh. Nyttan av projektet, beräknat på det sätt som preciseras i 3 kap. 3 § 2 mom. i vattenlagen, uppgår enligt den beräkning som sökanden har företett till ca 11,6 miljoner euro.
Intressejämförelse
Förvaltningsdomstolen anser att projektets verkningar inte är sådana att de skulle äventyra det allmänna hälsotillståndet eller orsaka i 2 kap. 5 § i vattenlagen avsedda avsevärda skadliga förändringar i omgivningens naturförhållanden eller i vattennaturen och dess funktion eller förändra bosättnings- eller näringsförhållandena på orten i hög grad. Lappo å hör inte till de i forsskyddslagen skyddade vattendragen.
Enligt 2 kap. 6 § 2 mom. i vattenlagen krävs det för beviljande av tillstånd att nyttan är betydlig i förhållande till de skador, men eller andra förluster av förmåner som byggandet medför. Nytta, skada, men och annan förlust ska bestämmas enligt 2 kap. 11 § i vattenlagen. Då penningvärdet av dessa är svårt att uppskatta eller företaget eller förmån som går förlorad, utöver penningvärdet, även har annan betydelse, ska vid prövningen av förutsättningarna för tillståndet betydelsen av företaget och den förmån som går förlorad jämföras ur allmän synpunkt. Enligt 2 kap. 11 a § i vattenlagen ska vid bedömningen av den nytta, skada och olägenhet som byggandet medför hänsyn tas bland annat till de omständigheter som berör vattnens status och användning inom projektets influensområde enligt vad som har angetts i den förvaltningsplan som avses i lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen.
Jeppo Kraft Andelslags projekt att bygga Gunnarsforsens och Silvastforsens vattenkraftverk i Lappo ås östra fåra och Backforsens vattenkraftverk i åns västra fåra skulle medföra att forsmiljön i dessa forsar försvinner och vattenkraftverken med sina tillhörande dammar skulle stänga Lappo ås bägge fåror. Om även Ab Herrfors Oy:s projekt som gäller byggande av Kiitolaforsens kraftverk i västra fåran skulle förverkligas, försvinner alla forsar utom Lavastforsen i Jeppo. Också Lavastforsen i Lappo ås västra fåra skulle påverkas av regleringen.
Kraftverken skulle utgöra ett vandringshinder för fiskar och andra vattenorganismer. Gunnarsforsens och Silvastforsens kraftverk har inte planerats att bli försedda med fiskväg. Jeppo Kraft Andelslag har för avsikt att bygga en fiskväg förbi Backforsens kraftverk. Enligt tillståndsbestämmelse 31 är detta dock inte obligatoriskt och kräver ett separat tillstånd. I tillståndsbeslutet för Kiitolaforsens kraftverk finns det inte heller något åläggande att bygga en fiskväg i samband med kraftverket, utan detta har lämnats till senare prövning. Om kraftverksprojektet i Kiitolaforsen förverkligas skulle åns bägge fåror stängas av kraftverkskonstruktionerna, även om en fiskväg byggs i samband med Backforsens kraftverk.
Bedömningen av huruvida en fiskväg i enlighet med tillståndsbestämmelse 31 andra stycket i det överklagade beslutet ska byggas har överlåtits till närings-, trafik- och miljöcentralen ifall ingen fiskväg byggs i samband med byggandet av Backforsens kraftverk. Till beslutet om fiskvägen hör också att avgöra i vilken utsträckning vatten ska ledas till fiskvägen. Frågan om en fiskväg är en väsentlig del av intressejämförelsen som inte borde avgöras skilt.
Genom att bygga en fiskväg eller genom andra till ärendet hörande tillståndsbestämmelser kan man inte förhindra att forsarnas ekologiska naturtillstånd och deras lämplighet för fiskarnas yngelproduktion skulle förstöras. I nuläget är bottenfaunan artfattig och individmängderna små. Den ekologiska statusen i Lappo ås nedre del har dock enligt vattenförvaltningsplanen för åren 2016–2021 höjts från dålig till otillfredsställande. En förbättring av vattenkvaliteten skapar förutsättningar för vattennaturen att återhämta sig. Förverkligande av projektet skulle inverka negativt på denna utveckling. Stadsforsens kraftverk vid åmynningen är i dagens läge ett vandringshinder för fisken men ifall den pågående planeringen av en fiskväg förbi detta vandringshinder förverkligas skulle vandringsfiskarna kunna använda Jeppoforsarna som förökningsområde.
Byggandet av vattenkraftverken och rensning i anslutning till byggandet skulle under byggnadstiden och särskilt då korttidsreglering skulle utövas orsaka att vattnet grumlas av suspenderade ämnen, vilket skulle ha skadlig inverkan på vattenkvaliteten. Den skadliga verkningen skulle emellertid vara lokal och inte särskilt betydande.
Förvaltningsplanen för vattenförvaltningsområdet Kumo älv-Skärgårdshavet- Bottenhavet och åtgärdsprogrammet för Lappo å fram till år 2015 liksom även förvaltningsplanen fram till 2021 har som målsättning att bland annat förbättra fiskens vandringsmöjligheter och förökningsområden. Byggandet av ett nytt vandringshinder och förlusten av områden för yngelproduktion till följd av rensningen och regleringen står i konflikt med dessa målsättningar. Problemen med vattenkvaliteten i Lappo å beror främst på vattnets surhet, för vilket målsättningar och åtgärder har lagts fram i åtgärdsplanen. Kraftverksprojektet uppskattas inte ha någon betydande inverkan på vattnets surhet.
Projektet skulle även inverka negativt på utterns och strömstarens möjlighet till födoanskaffning, även om deras möjligheter att klara sig i området inte helt skulle förstöras.
Området kring forsarna hör till det område som i Österbottens landskapsplan har anvisats såsom område som är nationellt värdefullt med tanke på kulturmiljön eller landskapsvården. Forsarnas vattenkraft har utnyttjats sedan medeltiden och på området finns konstruktioner som anknyter till utnyttjande av vattenkraft. Projektet skulle dock innebära förändringar, särskilt med tanke på att forsarna uppströms kraftverken skulle bli lugnvattenliknande övre bassänger för kraftverken. Detta skulle vara en betydande förändring i bylandskapet, som forsarna är en väsentlig del av. Områdets klassificering som en byggd kulturmiljö av riksintresse eller omständigheten att områdets kulturhistoriska värde har beaktats i landskapsplanen utgör inte hinder för att bevilja tillstånd, men ska tas i beaktande som omständigheter som talar för bevarande av området trots att de nya kraftverken skulle fortsätta traditionen att utnyttja vattenkraft. Projektet skulle också kunna orsaka att konstruktionerna som har byggts för att utnyttja vattenkraften och som kan anses vara fasta fornlämningar förstörs.
Enbart det att Silvastforsen i detaljplanen har anvisats som område för vattenkraft berättigar inte till att tillstånd i enlighet med vattenlagen beviljas för detta ändamål.
Den kapitaliserade nyttan av projektet har uppskattats till ca 11,6 miljoner euro. Regionförvaltningsverket har dessutom i sin intressejämförelse ansett att projektet, förutom den kapitaliserade nyttan, medför nytta i form av att vattenområdet kommer att lämpa sig bättre för rekreationsbruk. Förvaltningsdomstolen anser inte att vattenområdets användning för rekreationsbruk skulle förbättras till följd av projektet, eftersom de naturliga forsarna och deras möjligheter till rekreation skulle försvinna.
Den av regionförvaltningsverket nämnda omständigheten att projektet även ur allmän synpunkt skulle vara gynnsamt för miljön, eftersom det ökar andelen inhemsk, förnybar och utsläppsfri elproduktion, kan inte beaktas i intressejämförelsen i enlighet med vattenlagen eftersom dessa påföljder inte är sådana omedelbara och specifika förmåner som avses i 2 kap. 11 § och 8 kap. 2 § 2 mom. i vattenlagen.
Penningvärdet av de förluster av förmåner som projektet orsakar är svårt att uppskatta. Projektet kan inte anses medföra någon annan nytta än den kapitaliserade nyttan om 11,6 miljoner euro. Vid prövningen av förutsättningarna för tillståndet ska därför betydelsen av projektets nytta och förmåner som går förlorade jämföras ur allmän synpunkt.
Förvaltningsdomstolen anser att stängningen av bägge åfårorna utan att fiskens vandring tryggas genom en fiskväg ens i ena åfåran och förlusten av tre forsar som ekologisk miljö är ett betydligt men sett ur allmän synpunkt. Dessa förändringar står även i konflikt med de målsättningar som uppställts i planeringen av vattenvården för Lappo å och som ansetts väsentliga för att ån ska uppnå god status. I ärendet är det också av stor betydelse att Gunnarsforsen, Silvastforsen och Backforsen såsom en del av ett gammalt kulturlandskap är särskilt känsliga för förändringar. I jämförelse med de förmåner som går förlorade kan nyttan av projektet inte anses vara betydande.
Med beaktande av det ovan nämnda anser förvaltningsdomstolen att projektet, speciellt ur allmän synpunkt sett, inte medför betydande nytta i förhållande till den skada, men och andra förluster av förmåner det orsakar. Det har således inte funnits förutsättningar för att bevilja projektet tillstånd och regionförvaltningsverkets beslut ska följaktligen upphävas.
Yttrande i övrigt
Vid denna utgång i ärendet förfaller vidare yttrande med anledning av de övriga besvärsgrunderna.
= = =
Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Marjatta Korsbäck, Sinikka Kangasmaa, Riikka Mäki och Curt Nyman. Föredragande Maria Mickelsson.
Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen
Jeppo Kraft Andelslag har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut upphävs och regionförvaltningsverkets i Södra Finland beslut sätts i kraft.
Som stöd för sina yrkanden har ändringssökanden anfört följande:
Förvaltningsdomstolen har i sitt beslut felaktigt ansett att projektet, speciellt ur allmän synpunkt sett, inte medför betydande nytta i förhållande till den skada, men och andra förluster av förmåner det orsakar.
Vattenkraft som en utsläppsfri källa för elenergi är en betydande tillgång ur allmän synvinkel. Enbart genom att räkna värdet av projektets årliga elproduktion med det nuvarande garanterade priset för vindenergi 83,50 euro/MWh är projektets vinst enligt vattenlagen dubbel i förhållande till det som framförts i ansökan, det vill säga 21,4 miljoner euro.
Anläggningens årsproduktion 12,8 GWh ersätter ungefär 10 000 ton koldioxidutsläpp i kolkondenskraftsproduktion. Med utsläppshandel eftersträvar man att minska koldioxidutsläppen. I längden kan värdet på ett ton koldioxid i utsläppshandeln med fog uppskattas till 50 euro/ton. På detta sätt räknat genererar projektet förutom företagsekonomisk nytta även 0,5 miljoner euro samhällelig, allmän nytta. Räknat enligt vattenlagen blir tilläggsnyttan sammanlagt 10 miljoner euro.
För en småskalig vattenkraft, som det är fråga om i det aktuella projektet, kan man ansöka om statligt energistöd för högst 30 % av investeringskostnaderna för att öka produktionen av förnybar energi. Staten subventionerar utsläppsfri energiproduktion som småskalig vattenkraft, biogas och vindkraft för att det är till allmän nytta.
Enligt regionförvaltningsverkets beslut förbättras vattenområdets rekreationsanvändning speciellt inom Kauhava stads område i och med att åns vattendjup blir större och vattenståndet mer stabilt än i dagens läge. Det här har konstaterats bland annat i samband med byggandet av Stadsforsen efter att vattennivån i den övre bassängen höjdes. Därutöver ingår i sökandens plan även byggande av fiskeplatser.
Förvaltningsdomstolen har i sitt beslut utan dess mer motiveringar ansett att vattenområdets rekreationsanvändning inte skulle förbättras som en följd av projektet för att de naturliga forsarna och deras rekreationsmöjligheter skulle försvinna. Påståendet är ytligt och felaktigt med beaktande av de många ändringar och förbättringar som gjorts i tidigare skeden av projektet uttryckligen för rekreationsanvändningen samt, att förhållandena vid Lavastforsen och forsarna i Kiitola, Lassila och Stråkan förblir oförändrade.
Förvaltningsdomstolen anser att stängningen av bägge åfårorna utan att fiskens vandring tryggas genom en fiskväg ens i ena åfåran och förlusten av tre forsar som ekologisk miljö är ett betydligt men sett ur allmän synpunkt. Förvaltningsdomstolen har inte genomfört någon riktigt intressejämförelse där den negativa inverkan på fiskerihushållningen skulle ha uppskattats och den negativa inverkan ha jämförts med den nytta projektet medför. Påståendet att bägge åfårorna skulle stängas utan att trygga fiskens vandring genom en fiskväg, är inte sanningsenlig. Sökanden har redan i sin ansökan framlagt en plan för fiskväg förbi Backforsen. Regionförvaltningsverket har i sitt beslut (bestämmelse nr 31) ålagt sökanden att bygga fiskvägen ifall det enligt myndigheten visar sig vara behövligt ur fiskerihushållningssynvinkel. I nuläge saknar fiskvägen betydelse eftersom dammen vid Stadsforsen stänger åmynningen.
Trots detta har sökanden på egen bekostnad låtit göra en plan för byggande av fiskväg, bifogat den till ansökan och är beredd att bygga fiskvägen i samband med projektets andra byggarbeten.
I sitt beslut gällande kraftverksbyggen i Gunnarsforsen, Silvastforsen och Backforsen har förvaltningsdomstolen konstaterat att om kraftverksprojektet i Kiitolaforsen förverkligas skulle åns bägge fåror stängas av kraftverkskonstruktionerna, även om en fiskväg byggs i samband med Backforsens kraftverk. Sökanden har inget med kraftverksprojektet vid Kiitolaforsen att göra, och en behandling av de eventuella negativa påföljderna eller skadorna av ett eventuellt bygge i Kiitolaforsen i detta sammanhang äventyrar sökandens rättskydd.
Fiskerihushållningens betydelse i Lappo å är allmänt taget liten, vilket främst beror på att vattnet i ån är surt. Stadsforsens kraftverk har ålagts fiskerihushållningsskyldigheter på grund av att hela Lappo å stängs. Kostnaderna för dessa är 50 000 euro om året. Skyldigheterna innebär främst planteringar nedanför dammen.
Regionförvaltningsverket har i sitt beslut ålagt sökanden att vid behov på egen bekostnad bygga en fiskväg, fastställt de på kartan utmärkta fiskeplatserna och fastställt en fiskerihushållningsavgift om 3 000 euro att användas till åtgärder som ska minska fiskeriekonomiska skador och men inom kraftverkens och regleringens verkningsområde. Med hänvisning till ovan nämnda kan fiskerihushållningen inte åsamkas sådana skador eller men eller annan förlust av fördel som kunde stå som grund för att det inte finns förutsättningar att bevilja projektet tillstånd.
Enligt planbestämmelserna i landskapsplanen för Österbotten ska bevarandet av områdenas natur- och kulturmiljö främjas i områdets planering, byggande och utnyttjande. Till den byggda kulturmiljön kring forsarna i Jeppo å har i århundraden vid sidan av det övriga byggnadsbeståndet hört bland annat gamla vattenkvarnar och kraftverk som hör till områdets industrihistoria. De nya kraftverken skulle fortsätta denna tradition att utnyttja vattenkraften.
Enligt förvaltningsdomstolens beslut är det i ärendet också av stor betydelse att de nämnda forsarna såsom en del av ett gammalt kulturlandskap är särskilt känsliga för förändringar. Enligt förvaltningsdomstolen skulle projektet också kunna orsaka att de konstruktioner som har byggts för att utnyttja vattenkraften och som kan anses vara fasta fornlämningar, förstörs. Förvaltningsdomstolen har ändå inte utpekat sådana fornlämningar och har inte till denna del behandlat de bestämmelser regionförvaltningsverkets gav i sitt beslut.
Projektet påverkar den byggda miljön i första hand enbart genom att ändra det nuvarande vattenlandskapet. De skadliga verkningarna har beaktats i tillståndsbestämmelse nr 26 i regionförvaltningsverkets beslut och åtgärder för skydd av det kulturhistoriskt värdefulla byggnadsbeståndet ingår i tillståndsbestämmelserna nr 22-24. Kraftverksprojektet förverkligat i enlighet med regionförvaltningsverkets tillstånd är inte i strid med planbestämmelserna i landskapsplanen.
Den ursprungliga ansökan lämnades in hos Västa Finlands miljötillståndsverk 8.1.2002. I samband med den syneförrättning som miljötillståndsverket beordrat gjordes flera tilläggsutredningar och på basis av dem lämnade sökanden in en ändrad ansökan 21.3.2006. I den ändrade ansökan har projektets inverkan på miljön minimerats och bland annat vattenfördelningen mellan de olika ågrenarna kommer att lämnas i naturtillstånd.
Enligt förvaltningsdomstolens beslut kommer projektet sannolikt inte att i vidare utsträckning inverka på områdets flygekorrbestånd. Vidare skulle projektet enligt förvaltningsdomstolen även inverka negativt på utterns och strömstarens möjlighet till födoanskaffning, även om deras möjligheter att klara sig på området inte helt skulle förstöras.
Byggandet förändrar onekligen Gunnarforsens, Tollikkoforsens och Keppoforsens vattenmiljö. I Jeppoforsarnas östra gren skulle fallet på 10 meter som fördelas på en 6 km lång sträcka, samt i den västra grenen fallet på 5 meter fördelat på en 2 km lång sträcka förvandlas till mer sjöliknande dammar. Däremot förändrar byggandet av tre kraftverk i Jeppo å inte Jeppoforsarnas tillstånd nedanom dessa anläggningar. Till exempel bevaras tillståndet i Lavast-, Kiitola- och Lassila-Stråkans forsarna oförändrade på den 5 km långa sträckan där fallet på 5 meter fördelas, eftersom flödet enligt den förnyade planen från år 2006 naturenligt fördelar sig jämnt i bägge åfårorna.
Nedanför de planerade kraftverken i Jeppoforsarna förblir en sammanlagt cirka 15 kilometer lång sträcka av Lappo å, med en fallhöjd på cirka 6,5 meter, och ovanför dem en över 60 kilometer lång sträcka, med en fallhöjd på cirka 16 meter, i naturenligt tillstånd.
Med hänvisning till detta kan en förlust av tre forsar som ekologisk miljö inte medföra sådant men ur en allmän synvinkel att tillstånd för projektet inte skulle kunna beviljas.
Jeppo Kraft Andelslag är ett av uteslutande ortsbor ägt andelslag. En stor majoritet av ortsborna stöder projektet. Det är inte heller trovärdigt att vattenkvaliteten i Lappo å, trots de uppställda målen, ens efter några årtionden skulle uppnå en sådan förbättring att fisken skulle trivas i ån. Däremot kunde ån utnyttjas till produktion av förnybar energi då de övriga intressena i tillräcklig utsträckning har beaktats i regionförvaltningsverkets tillståndsvillkor.
Regionförvaltningsverket i Södra Finland har givit ett utlåtande.
Ansvarsområdet för miljön och naturresurserna vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten har gett ett bemötande med anledning av besvären. Ansvarsområdetharhänvisat till allt det framfört i sina utlåtanden och därtill anfört följande:Målet för vattenvården i Lappo å är att uppnå och upprätthålla god ekologisk och kemisk status fram till år 2015 i alla vatten och vattenförekomster. Om god ekologisk status inte kan uppnås med denna tidtabell, har det enligt lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen varit möjligt att förlänga tidtabellen till år 2021 eller 2027. Lappo ås nedersta lopp har år 2013 klassificerats ha otillfredsställande status, vilket betyder att status har höjts från dålig till otillfredsställande jämfört med föregående klassificering (2008). Den ekologiska statusen har blivit bättre bland annat på grund av att försurningsolägenheterna har blivit lindrigare, men målen har ännu inte uppnåtts. Fiskerienheten i närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten ar gett ett bemötande med anledning av besvären. Fiskerienheten har hänvisat till allt det framfört i sina utlåtanden, bemötanden och besvären tidigare i detta ärende. Därtill har fiskerienheten i första hand ansett, att tillstånd för att bygga dessa vattenkraftverk i Lappo å inte ska beviljas. Byggandet av vattenkraftverken och den planerade korttidsregleringen av flödet samt bassängering (allastuminen) till följd av dammbyggandet skulle också omintetgöra alla fiskeriekonomiska intressen gällande Lappo å eftersom en betydlig del av de ändå fria forsarna i Lappo ås nedre del skulle försvinna om projektet förverkligas. Fiskerienheten är medveten att det finns också flera andra orsaker till den nuvarande otillfredsställande statusen av ån, men i framtiden ska läget förbättras genom att förverkliga vattenvårdsplanen. Enligt miljöförvaltningens VEMU-register nås den goda statusen i Lappo ås nedre delar senast år 2027. I samband med att den ekologiska statusen i ån förbättras kommer också det fiskeriekonomiska intresset att växa i såna fall att den hydromorfologiska statusen inte är alltför låg.
Miljönämnden i Kauhava har gett ett bemötande med anledning av besvären. Miljönämnden har bland annat anfört, att den av Jeppo Kraft Ab planerade elproduktionens andel utgör cirka 0,96 % av den vattenkraft som i Finland används till elproduktion enligt läget år 2014. Av allmänna energiekonomiska eller energitekniska orsaker finns inget behov att bygga en småskalig vattenkraft (1-10 MW).
I vattenförvaltningsplanen 2016–2021 för Kumo älv – Skärgårdshavet – Bottenhavet som gjorts med stöd av lagen om vattenvårds- och havs-vårdsförvaltningen förutsätts åtgärder gällande 245 åförekomster för att uppnå den i åtgärdsprogrammet förutsatta goda nivån. Att bygga de planerade vattenkraftverken förändrar oåterkalleligt naturmiljön på kraftverkens verkningsområde på ett sätt som senare förutsätter åtgärder. Intressejämförelsen innehåller inte sådana nationalekonomiska och klimatskyddsgrunder för att bevilja tillståndet som överstiger natur-värdena.
A och hans medparter har gett ett genmäle med anledning av besvären. De har yrkat, att Jeppo Kraft Andelslags besvär förkastas och andelslaget åläggs att ersätta deras rättegångskostnader i högsta förvaltnings-domstolen med lagenlig förseningsränta.
Nykarleby fiskeområde har beretts tillfälle att ge ett bemötande med anledning av besvären. Något bemötande har inte getts.
Jakobstadsnejdens Natur rf har beretts tillfälle att ge ett bemötande med anledning av besvären. Något bemötande har inte getts.
Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry har beretts tillfälle att ge ett bemötande med anledning av besvären. Något bemötande har inte getts.
B har beretts tillfälle att ge ett bemötande med anledning av besvären. Något bemötande har inte getts.
Jeppo Kraft Andelslag har gett ett genmäle. A:s och hans medparters yrkande om att Jeppo Kraft Andelslag borde förpliktas att betala deras rättegångskostnader ska avslås.
Antecknas, att högsta förvaltningsdomstolen idag genom ett skilt beslut avgjort besvären över Vasa förvaltningsdomstols beslut 24.3.2016 nr 16/0131/3 gällande Oy Herrfors Ab:s ansökan om att i Lappo å bygga ett vattenkraftverk (högsta förvaltningsdomstolens diarienummer 1272/1/16).
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet.
1. Besvären avslås. Slutresultatet i Vasa förvaltningsdomstols beslut ändras inte.
2. A:s och hans medparters yrkande på ersättning av rättegångs-kostnaderna i högsta förvaltningsdomstolen avslås.
Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande
1. Avgörande i huvudsaken
Frågeställningen och utgångspunkterna
I ärendet ska med anledning av Jeppo Kraft Andelslags besvär avgöras om Vasa förvaltningsdomstol har kunnat upphäva det tillstånd (för vattenhushållningsprojekt) för att bygga vattenkraftverk som regionförvaltningsverket i Södra Finland hade beviljat. Syftet med andelslagets projekt är att i Lappo ås nedre lopp i åförgreningen mellan Jungarå och Keppo i Jeppoforsarna i Nykarleby stad bygga tre vattenkraftverk och reglera ån för att utnyttja vattenkraften och öka vattenkraftsproduktionen. I ärendet tillämpas stadgandena om intresse-avvägning enligt den gamla vattenlagen (264/1961).
Enligt 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen är en förutsättning för tillstånd att nyttan av byggandet är betydlig i förhållande till de skador, men eller andra förluster av förmåner som byggandet medför. I ärendet ska även avgöras hur den information och de målsättningar som ingår i vattenförvaltningsplanen 2016–2021 för vattenförvaltningsområdet Kumo älv – Skärgårdshavet – Bottenhavet och i åtgärdsprogrammet för vattenvården i Lappo å påverkar bedömningen av kraftverksprojektets nytta, skador och men i intresseavvägningen.
I samband med den nationella verkställigheten av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (vattendirektivet) infördes i den gamla vattenlagens 2 kap. en ny 11 a § (1301/2004) om vattenförvaltningsplanens betydelse för bedömningen av tillståndsärendet. Enligt stadgandet ska i intresseavvägningen hänsyn tas till den vattenförvaltningsplan som gjorts för vattenförvaltningsområdet. Vattenhushållningsplanerna grundar sig på verkställighet av vattendirektivet och den nationella lagstiftning som getts med stöd av direktivet med syfte att uppnå en god kvalitet på ytvatten och grundvatten. Direktivets tolkningsverkan förutsätter i detta fall att ett flexibelt stadgande så långt det är möjligt tolkas så att direktivets effektiva inverkan på den nationella lagstiftningen uppfylls. I ärendets bedömning ska bland annat beaktas unionens domstols förhandsavgörande (stor sammansättning) 1.7.2015 i ärendet C-461/13 som gäller tolkningen av art. 4.1 i vattendirektivet (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. mot Tyskland, härefter Weser-domen).
Grunderna för intressejämförelsen
I den gamla vattenlagens 3 kap. stadgas om tillgodogörande av vattenkraft. Enligt 3 kap. 3 § 2 mom. i den gamla vattenlagen gäller om förutsättningarna för tillståndets beviljande vad 2 kap. 5 och 6 § stadgar. Vid prövning av förutsättningarna för byggande av kraftverk ska i fråga om ibruktagande av vattenkraft som nytta beaktas det tjugofaldiga beloppet av priset på den elektricitet som årligen i medeltal utvinns med den ibruktagna vattenkraften. I övrigt ska den förmån och skada, det men eller annan förlust av förmån som orsakas av byggande, med beaktande även av värdet av de områden som enligt 4 § i detta kapitel ska inlösas, bestämmas så som stadgas i 2 kap. 11 §.
Den i 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen avsedda intressejämförelsen baserar sig på åtgärder som är föremål för en tillståndsansökan gällande ett enskilt projekt och därför ska endast de fördelar och nackdelar som härrör ur dem tas i beaktande. Enligt 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen förutsätts inte att ett vattenkraftsprojekt skulle vara allmännyttigt för att tillstånd ska beviljas. Det förutsätts inte heller att den allmänna nyttan av projektet ska vara betydande i förhållande till de förmåner som går förlorade.
Enligt 2 kap. 11 § 3 mom. i den gamla vattenlagen ska, då penningvärdet av nytta eller skada, men och annan förlust av förmån är svårt att uppskatta eller företaget eller förmån som går förlorad, utöver penningvärdet, även har annan betydelse, vid prövningen av förutsättningarna för tillståndet betydelsen av företaget och den förmån som går förlorad jämföras ur allmän synpunkt.
Den kapitaliserade nyttan av att ta i bruk vattenkraften uppgår enligt den beräkning som sökanden har företett sammanlagt för de tre kraftverken i projektet, beräknat på det sätt som preciseras i 3 kap. 3 § 2 mom. i vattenlagen, till ca 11,6 miljoner euro. Den årliga energiproduktionen har beräknats till 12 800 MWh. Som allmän nytta kan beaktas den energimässiga nyttan av inhemsk, förnybar, utsläppsfri energi och nyttan ur klimatsynpunkt. Dessa kan ändå med beaktande av vattenkraftverkets ringa storlek betraktas som små eftersom den producerade energimängden skulle vara under en procent av den årliga vattenkraftsproduktionen i Finland. Som nytta kunde också beaktas att vattendjupet inom Kauhava stads område skulle bli större och vattennivån hållas mer stabil. Förändringen har inte påvisats innebära någon större förbättring av åns användning i rekreationssyfte med beaktande av åns nuvarande status och natur som redan nu till stora delar består av långsamt strömmande avsnitt i stället för omväxlande lugnvatten och forsar.
Av den utredning som finns i handlingarna framgår att den förlust i pengar som projektet medför uppgår till 45 000 euro, varifrån kostnaderna för de förlustförebyggande åtgärderna ska avdras. Ur intressejämförelsens synvinkel är de centralaste skadorna med projektet förlusten av de tre forsarna i naturtillstånd i Jeppo å och stängningen av bägge åfårorna samt att forsområdet, som nu väldigt långt är i naturtillstånd, skulle förvandlas till lugnvattenområde. Även fiskarnas rörlighet på detta område i ån skulle märkbart försvåras och delvis helt förhindras. Projektet skulle sannolikt också negativt påverka utterns och strömstarens möjligheter att hitta föda. Kraftverksbygget skulle även förändra bylandskapet där forsarna nu utgör en central del.
Lappo å var tidigare en led för vandringsfiskar men vattnets dåliga kvalitet och åns förändringar och vandringshinder har bidragit till att det nu vid åns nedre del finns endast en liten fiskstam. Den år 1926 byggda Stadsforsens damm i Nykarleby centrum vid åns nedre lopp hindrade fiskarna att stiga från havet till Lappo å. En plan för fiskväg runt Stadsforsens kraftverk har gjorts 2014. Om den planerade fiskvägen runt kraftverket förverkligas kunde vandringsfiskarna utnyttja Jeppo å som vandringsled. Enligt den utredning som har gjorts över kraftverksprojektets konsekvenser för vatten- och fiskerihushållningen (Kala- ja Vesitutkimus Oy/Juhani Niinimäki, 21.3.2006) har (s. 17) fiskarna från dammen vid Stadsforsen en obehindrad vandringsmöjlighet ända till dammen vid Lankilaforsen i Lappo, cirka 83 kilometer från åmynningen.
I samband med återställandet av vandringsfiskarnas livscykel strävar man i dagsläge efter att tydligare än förut återställa den naturliga livscykeln istället för fiskodling och -plantering, vilket innebär att betydelsen av fria vandringsleder och potentiella lekplatser ökar. Enligt den av statsrådet godkända nationella fiskstrategin (Statsrådets principbeslut 8.3.2012) är verksamhetsidén att flytta tyngdpunkten från plantering till att upprätthålla och återställa fiskarnas naturliga föröknings- och livscykel. Utan naturlig förökningscykel är en fiskstam som upprätthålls genom inplantering inte livskraftig eftersom yngel producerade genom fiskodling sannolikt småningom förorsakar genetiska förändringar och en betydande försämring av livskraften i fiskstammarna. En naturlig livscykel och att ynglen föds som en följd av naturligt urval framhäver och förbättrar fiskstammarnas livskraft.
De till fallhöjden största fria forsarna i Lappo ås nedre del är belägna i Jeppo. Som en följd av kraftverksbygget skulle forsarna i den östra åfåran försvinna och även i forsarna i den västra åfåran skulle det ske väsentliga förändringar. Den östra åfårans forsar skulle förlora en areal på omkring 6,7 hektar och i den västra fåran skulle ett omkring 1,1 hektar stort forsområde försvinna. Den sammanlagda förlusten av forsareal är således 7,8 hektar. Dessa forsområden skulle förvandlas till bestående lugnvattenområden och en stor del av de bottendjur och växter som förekommer i strömt vatten skulle utrotas. Utan dessa forsar i naturtillstånd skulle Lappo ås nedre del till sin struktur bli tydligt mindre mångfacetterad trots att några forsområden skulle bli kvar nedanför anläggningarna. Även möjligheterna att använda de ifrågavarande naturforsarna i rekreationssyfte skulle gå förlorade i samband med projektet.
Jeppoforsarna lämpar sig bra som områden för fisken att stiga och föröka sig och för yngelproduktion trots att deras ekologiska status är svag. Som en följd av kraftverksbygget skulle en central del av de forsområden som till sin struktur bäst lämpar sig för strömlekande fisk försvinna och fiskarnas vandring stoppas. Därmed skulle vandringsfiskarnas naturliga förökning och yngelproduktion inte i framtiden vara möjlig ens i det fall att vattenkvaliteten i framtiden skulle förbättras i enlighet med de uppsatta målen. För att göra det möjligt för vandringsfiskarna att naturligt föröka sig och få igång yngelproduktionen i Jeppoforsarna förutsätts förutom att fiskvägen byggs runt Stadsforsen också att belastningen från de sura sulfatjordarna minskar i Lappo å.
Enligt tillståndsbestämmelse nr 31 i regionförvaltningsverkets beslut kan tillståndshavaren samtidigt med byggandet av kraftverket bygga fiskvägen i samband med Backforsens kraftverk. Den preliminära planen för fiskvägen framgår av tilläggsutredningen som nämns i tillståndsbestämmelse nr 30. Om fiskvägen vid Backforsens kraftverk inte byggs i samband med byggandet av kraftverket, ska tillståndshavaren planera och bygga en fiskväg eller fiskvägar i samband med vattenkraftverken, ifall det senare ur fiskerihushållningssynvinkel visar sig vara behövligt. Behovet av fiskvägen avgörs av fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten. Planen för fiskvägen, som även innehåller de flöden som ska ledas in i fiskvägen under olika årstider, godkänns av regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland utgående från den ansökan och plan som tillställts verket. Regionförvaltningsverkets beslut innehåller inga bestämmelser om fiskvägens konstruktion.
Enligt tillståndsbestämmelse nr 11 som ingick i regionförvaltningsverkets beslut bör avtappningen genom Backforsens kraftverk och fiskvägen som eventuellt byggs i samband med kraftverket alltid sammanlagt uppgå till minst 1,5 m3/s. När totalvattenföringen i Lappo å underskrider 3 m3/s vid förgreningsstället i Keppo, avtappas tillflödet genom dessa kraftverk och fiskvägen dock i enlighet med flödesfördelningen. I regionförvaltningsverkets beslut har således inte direkt bestämts om att leda flöden till fiskvägen vilket är ytterst centralt för fiskvägens funktion. Avtappning av vatten till fiskvägen skulle även minska avrinningen genom vattenkraftverket och därmed den sannolika nyttan av kraftverket. Trots att byggandet av en fiskväg sannolikt skulle ha en positiv effekt på fiskens vandringsmöjligheter i Lappo å bör det beaktas att fiskvägens betydelse för hur fisken kan stiga förbi ett hinder varierar stort beroende på hur stark strömningen som lockar fiskar är vid fiskvägens mynning. Det finns en betydande risk för att fiskens vandring uppströms skulle hindras oberoende av en fiskväg. Vidare skulle fiskens vandring nedströms märkbart försvåras av kraftverken eftersom en stor del av fiskarna skadas av kraftverkens turbiner då de strävar nedströms.
Bestämmelser som gäller vattenhushållningsplanen och avvikelser från den
Enligt 2 kap. 11 a § i den gamla vattenlagen (senare kompletterad gällande havsvårdsförvaltningsplanen 274/2011) ska vid bedömningen enligt 11 § av den nytta, skada och olägenhet som byggandet medför hänsyn tas till de omständigheter som berör vattnens eller den marina miljöns status och användning inom projektets influensområde enligt vad som har angetts i den förvaltningsplan och den havsförvaltningsplan som avses i lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004). Enligt detaljmotiveringarna i regeringens proposition (RP 120/2004 rd) gällande 2 kap. 11 a § som infördes i lagen år 2004 skulle bestämmelsen innebära att informationen i förvaltningsplanen om det vattendrag som är föremål för projektet inverkar på bedömningen av projektets nytta, olägenheter och skador. Bestämmelsen innebär således inte att förvaltningsplanen som sådan direkt inverkar på förutsättningarna för tillståndsbeviljandet eller att planen åsidosätter intresseavvägningen enligt 2 kap. 6 § i vattenlagen. Till sitt mål motsvarar bestämmelsen det föreslagna tillägget 50 § 2 mom. i miljöskyddslagen.
Lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004) innehåller bestämmelser om syftet med vattenvården och ett systematiskt planeringssystem. Det allmänna syftet med vattenvårdens olika åtgärder är att skydda, förbättra och återställa vattnen så att ytvattnens och grundvattnens status inte försämras och att deras status åtminstone är god. För att uppnå målen planeras åtgärder som förbättrar vattnens status och åtgärdernas verkningar följs upp. Det centrala redskapet i vattenvårdslagen är vattenförvaltningsplanen som innehåller ett skilt åtgärdsprogram. Närmare bestämmelser om förvaltningsplanen ingår i 11 § och om åtgärdsprogrammet i 12 § i vattenvårdslagen.
Målen för förvaltningsplanerna och åtgärdsprogrammen är enligt 21 § i vattenvårdslagen att
1) yt- och grundvattenförekomsternas status inte försämras och att deras status är åtminstone god,
2) statusen hos de i 22 § avsedda konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomsterna inte försämras och de har minst god ekologisk potential och god kemisk status,
3) ytvattenförekomsterna skyddas, förbättras och återställs så att den status som avses i 1 eller 2 punkten kan uppnås senast år 2015.
Enligt 22 § 1 mom. i nämnda lag kan en genom byggande eller på annat sätt fysiskt modifierad vattenförekomst benämnas konstgjord eller kraftigt modifierad i förvaltningsplanen, om de ändringar av de hydromorfologiska egenskaperna som behövs för uppnåendet av god ekologisk status medför betydande skadliga effekter på miljön eller följande verksamheter:
1) sjötrafik eller hamnverksamhet,
2) användning av vattnen för rekreation,
3) vattenförsörjning eller produktion av vattenkraft,
4) vattenreglering, hantering av översvämningsrisker eller markavvattning, eller
5) annan motsvarande mänsklig verksamhet i enlighet med hållbar utveckling.
Ur vattenvårdslagen och dess förarbeten framgår att vattenförvaltningsplanen inte har varit avsedd att på ett direkt och bindande sätt avgöra tillståndsförutsättningarna för ett projekt som förverkligas på vattenförvaltningsområdet. De i vattenförvaltningsplanen framlagda lösningarna påverkar beslutsfattandet gällande projekten indirekt genom att de uppsatta målen i mån av möjlighet befrämjas. I den ovan nämnda Weser-domen tolkade unionens domstol betydelsen av art. 4.1 i vattendirektivet. Tolkningen av vad mål om god vattenstatus innebär bör med beaktande av lojalitetsprincipen inom unionsrätten grunda sig på unionsrättens innehåll sådan den framstår i vattendirektivet och de tolkningsavgöranden unionens domstol har gett gällande direktivet, särskilt Weser-domen. Ur domen framgår att det är fråga om en försämring av ytvattenförekomstens status så snart statusen hos minst en i direktivets V bilaga avsedd kvalitetsfaktor försämras med en klass, exempelvis från god till måttlig eller från måttlig till otillfredsställande, trots att klassen som helhet inte skulle försämras. Även i dylika fall har medlemsstaten skyldighet att avslå tillståndsansökan ifall inte avvikelse tillämpas. I sådana fall skulle projektet förutsätta en avvikelse enligt 23 § i vattenförvaltningslagen. Förutsättningarna för avvikelsen ska enligt paragrafens 3 mom. läggas fram i förvaltningsplanen.
Innehållet i förvaltningsplanen för Kumo älvs-Skärgårdshavets-Bottenhavets vattenförvaltningsområde och åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde till relevanta delar
Lappo å hör till Kumo älvs-Skärgårdshavets-Bottenhavets vattenförvaltningsområde. Den vattenförvaltningsplan som fastställdes av statsrådet 10.12.2009 (den första planperioden fram till år 2015) har varit i kraft då regionförvaltningsverket avgjorde det tillståndsärende som nu behandlas. För att uppnå miljömålen uppgjordes även ett åtgärdsprogram för Lappo å fram till år 2015. Åtgärdsprogrammet blev färdigt 25.11.2009 och dess sammanfattning var en del av vattenförvaltningsplanen.
Statsrådet har 3.12.2015 godkänt en ny förvaltningsplan för Kumo älvs-Skärgårdshavets-Bottenhavets vattenförvaltningsområde för åren 2016-2021 och samtidigt bestämt att beslutet att godkänna planen ska efterföljas oberoende av eventuella besvär. Vasa förvaltningsdomstol har gett sitt beslut i det ärende som nu avgörs under vattenförvaltningsplanens nuvarande planperiod. Därmed måste både den nya vattenförvaltningsplanen och åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde för åren 2016–2021 tas i beaktande då förutsättningarna för att genomföra projektet, vars verkningar skulle realiseras under nuvarande period, bedöms. I vattenförvaltningsplanerna ingår bland annat resultaten av bedömningen av vattenstatusen i Lappo å och ett uppföljningsprogram för yt- och grundvattnen. En central del av vattenförvaltningsplanen är en sammanfattning över planerade vårdåtgärder för att förbättra vattenstatusen och en bedömning av deras inverkan för vattenförvaltningsperioden 2016–2021.
I Lappo å syns konsekvenserna av närsaltsbelastning, surhet och vattenbyggen tydligt. Enligt det tidigare åtgärdsprogrammet fram till 2015 (s. 49) har den nedersta och nedre delen av Lappo å till sin status betecknats som dålig och åns kemiska status som sämre än god. Mänsklig verksamhet har märkbart försämrat vattenkvaliteten och den ekologiska statusen i åns huvudfåra. Den ekologiska statusen i såväl huvudfåran (nedanom Lappo) som sidogrenarna påverkas av vattenbyggen, diffusbelastning och belastning från sura sulfatjordar. Konsekvenserna syns i områdets klassificering såväl gällande fiskar, bottendjur som bottenalger: arterna har gått tillbaka vilket beskriver övergödningens, de strukturella förändringarnas och surhetens inverkan. Diffusbeslastning och delvis också punktbelastning göder ån, och vattenkvaliteten präglas av höga närsalter och särskilt under översvämningstider grumligt vatten och ytterst höga halter av suspenderat material. Vid huvudfårans nedre del finns torrlagda sulfatjordar och belastningen från dem försurar vattendraget särskilt under översvämningstider.
Enligt det ikraftvarande åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde för åren 2016–2021 har den ekologiska statusen i större delen av åns vattendrag hållit på samma nivå som under föregående period. Efter år 2006 har försurningsbelastningen i huvudfåran blivit lindrigare än förut och en del år har pH-värdet hållits ovanför målvärdet 5.5. hela året. Förändringarna är ändå inte så tydliga som för Kumo älvs del. Enligt åtgärdsprogrammet är den största förändringen i åns vattendrag förbättringen av Lappo ås nedersta del (åns mynning - Alahärmä). En period av lindrigare försurning har bidragit till detta. Enligt det ikraftvarande åtgärdsprogrammet har den ekologiska statusen för nedersta delen av Lappo å höjts från dålig till otillfredsställande. Den kemiska statusen för nedre delen av Lappo å är fortfarande sämre än god men ovanför Alahärma har läget förbättrats.
Enligt åtgärdsprogrammet ökar området kring Jeppoforsarna, som är i relativt naturenligt skick, åns diversitet och förbättrar därigenom huvudfårans status och förvränger till en del klassificeringsresultaten, eftersom forsarna ger en bättre bild av åns status än vad som gäller för åavsnittet som helhet. Jeppoforsarnas kraftverksprojekt har inte behandlats i förvaltningsplanens avsnitt 5.5. "Nya betydande projekt som påverkar vattnen" trots att det i kapitlet konstateras att som en del av planeringen av vattenvården ska nya betydande projekt som kan ha inverkan på yt- och grundvattnen i vattenförvaltningsområdet granskas. Projektet har inte heller nämnts i avsnittet om reglering och byggande (5.3.).
Enligt det nuvarande åtgärdsprogrammet för Lappo å har i avsnitt 8.2.7 om byggande, reglering och restaurering (s. 113) endast konstaterats att det på reglerings- och byggningssektorn finns två åtgärder: utvecklingen av regleringspraxis och åtgärder ägande att underlätta fiskarnas vandring, men Jeppo kraftverksprojekt har inte tagits upp under vattenbyggen. Enligt åtgärdsprogrammet har projekt som om de förverkligades kunde ha inverkan på vattnen inte noterats. Kraftverksprojektet har inte heller behandlats i den förra förvaltningsplanen som var i kraft till år 2015 eller i det åtgärdsprogram som gavs i samband med planen. MKB för kraftverksprojekten har gjorts redan 2003.
Enligt den bedömning i åtgärdsprogrammet som gjorts utgående från de nuvarande statusmålsättningarna kontrollområdesvis är konsekvenserna av både byggande i vattendragen och vattenregleringen i nedre delen av Lappo å och Nurmo å betydande. Det är viktigt att minska näringsbelastningen och halterna av suspenderat material, men den största enskilda faktorn som påverkar vattnens ekologiska status är den försämring av livsmiljöerna, både kvalitativt och kvantitativt, som vattenbyggen orsakar. I dessa åbildningar betyder en förbättring av statusen att den goda nivå som går att uppnå blir uppnådd, vilket betyder att målsättningarna för vattenförvaltningen ska samordnas med de yttre gränser vattenkraften och översvämningsskyddet ställer. Enligt de statusmålsättningar som i åtgärdsprogrammet ställts för Lappo ås nedre lopp och Nurmo å är målet en 30-50 % minskning av näringsbelastningen och halterna av suspenderat material, en ökning av åfårans och strandzonens diversitet och att underlätta vattenorganismernas rörelse samt att samordna vattenvårdens målsättningar med översvämningsskyddets och vattenförvaltningens målsättningar.
Södra Österbottens NTM-central har under åren 2011–2014 med stöd från europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) låtit genomföra projekten "Helhetsutredning om möjligheterna att förbättra Lappo ås ekologiska status i landskapet Österbotten och Södra Österbotten" (ERUF-projekt F31697 och F31698). Enligt helhetsutredningen är en avsevärd förbättring av vattenkvaliteten i åns nedre del och byggande av fiskväg i samband med Stadsforsens kraftverk i praktiken en nödvändig förutsättning för att i Lappo å återinföra de lax- och öringsbestånd som vandrar ut till havet.
I åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde för 2016–2021 konstateras att en utredning över Lappo ås fiske-ekonomiska restaurering (vid åns nedre del och nedersta lopp) påbörjas. I åtgärdsprogrammet har under rubriken "Underlättande av fiskens vandring" förts fram att planeringen av en fiskväg i Lappo ås nedersta del till dammen i Stadsforsen i Nykarleby fortsätter under nuvarande planperiod. Vid Lappo ås mellersta del vid Mäkelänkoski och Hourunkoski påbörjades senaste period planeringen av hur fiskens vandring kunde underlättas och planeringen fortsätter under perioden 2016–2021.
Enligt den bedömning som finns i åtgärdsprogrammet förbättras Lappo ås nuvarande status med de åtgärder som framställs för perioden 2016–2021. Enligt åtgärdsprogrammet är målsättningen att uppnå den eftersträvade statusen år 2021 vid Lappo ås nedre del, och vid den nedersta delen ä 2027. Åtgärderna i åtgärdsprogrammet ska inledas omedelbart trots att det bedöms att målsättningarna uppnås med fördröjning. Förverkligandet av åtgärderna och förbättringen av vattendragens status anses öka både användningen av vattnen och den av nyttjandet oberoende ekosystematiska nyttan från vattenmiljön.
Vattenförvaltningsplanens och åtgärdsprogrammets bedömning ur Jeppoforsarnas kraftverksprojekts synvinkel
Lappo ås nedre och nedersta delar är i både tidigare och nuvarande vattenförvaltningsplaner och åtgärdsprogram definierade som i 21 § 1 mom. 2 punkten och i 22 § 1 mom. i vattenvårdslagen avsedda kraftigt modifierade vattenförekomster, vilket innebär att deras statusmålsättning är en god ekologisk potential. Ifall den goda ekologiska potential som går att uppnå, riskeras av projektet, kan enligt vattendirektivet och unionens rättspraxis tillstånd inte beviljas. För att uppnå god ekologisk potential förutsätts att målsättningarna samordnas med vattenkraften och översvämningsskyddets specialvillkor. Även om projektet inte skulle ha direkta i vattendirektivet avsedda skadliga följder ur miljöns statusmålsättningars synvinkel kan de skadliga följderna i en intressejämförelse enligt vattenlagen anses vara så betydande att tillstånd inte kan beviljas.
Både vattenförvaltningsplanen och åtgärdsprogrammet kan delvis anses bristfälliga eftersom konsekvenserna av Jeppoforsarnas kraftverksbyggen inte har behandlats i dem. Till denna del måste kraftverksbyggets konsekvenser bedömas utgående från hur det överklagade projektet i praktiken skulle påverka uppnåendet av målsättningen med en god ekologisk potential i Lappo å. Projektet kan inte på basis av utredningen anses ha betydande inverkan på vattnets surhet och därmed kemiska status, utan det är fråga om inverkan på den ekologiska statusen i Lappo ås nedre del.
Enligt åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde för 2016–2021 förutsätts följande på Lappo ås avrinningsområde för att uppnå en god ekologisk potential:
- Vattendragets närsalts- och partikelhalter måste fås tydligt neråt. Minskningsbehovet av den fosforbelastnings om härrör från mänskan är 30–50 %. Minskningsbehovet av kvävebelastningen är 30-50 %, men över 50 % vid Kauhavanjokis nedre del och Lappo ås nedersta del.
- surhetspikarna i Lappo å och Kauhavanjoki nedre delar ska lindras och samtidigt ska de höga metallhalterna i vattnen minskas så att fiskdöd inte längre förekommer och fiskbeståndet kan återhämta sig i delar av vattendragen där det på grund av surhet antingen har försvunnit eller minskat.
- vandringsfiskarna (sik, havsöring och nejonöga) ska ha möjlighet att röra sig åtminstone i Lappo ås huvudfåra och fiskarna ska ha tillräckligt med förökningsplatser.
- Levnadsmöjligheterna för örings- och kräftstammarna i den mellersta delen av Lappo å och i vattendragets övre förgreningar ska förbättras.
- Fiskbestånden i Kuortaneenjärvi och Kuorasjärvi ska vårdas ekologiskt och på ett ur fiskerihushållningssynvinkel hållbart sätt.
- De fåror som är i naturtillstånd eller närmast naturtillstånd jämte strandzoner ska bevaras och deras status förbättras där det är möjligt.
- Åns ekosystems funktionsduglighet och diversitet inklusive strandzonen, ska tryggas och förbättras framförallt gällande de små och medelstora åarnas status.
I den nuvarande vattenförvaltningsplanen hänvisas till den av statsrådet godkända nationella fiskvägsstrategin som har som mål att stärka livskraften för vandrande fiskbestånd. För att uppnå den i åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde för 2016–2021 uppsatta målsättningen om en god ekologisk potential krävs att vandringsfisken kan röra sig i Lappo ås huvudfåra. Såväl i vattenförvaltningsplanen som i åtgärdsprogrammet för åren 2016–2021 har således den nationella fiskstrategins målsättningar beaktats.
Eftersom regionförvaltningsverkets beslut inte i tillräckligt hög grad garanterar fiskens vandring upp förbi projektområdet och inte heller tryggar fiskarnas vandring nedströms, skulle projektet äventyra den i vattenförvaltningsplanen och åtgärdsprogrammet uppsatta målsättningen att fiskens vandring i huvudfåran tryggas. Ifall projektet förverkligades skulle det inte heller i Jeppoforsarna vara möjligt att uppnå målsättningen att trygga åns ekosystems funktionsduglighet och diversitet.
Med beaktande av det ovan nämnda och den utredning som framgår ur handlingarna gällande nuvarande vattenförvaltningsplan och åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde kan de tillståndsbestämmelser som ingår i regionförvaltningsverkets beslut inte anses tillräckliga för att trygga fiskens vandring och åns ekosystems funktionsduglighet och diversitet.
Landskapsplanen, miljöskyddsaspekterna och fornminnen
Om landskapsplanens styrande verkan på övrig planering och myndighetsverksamhet stadgas i 32 § i markanvändnings- och bygglagen. Om landskapsplanen inte innehåller en skyddsbestämmelse, är planens rättsverkningar de i 32 § i markanvändnings- och bygglagen nämnda. Den i paragrafens 2 mom. avsedda styrande verkan i förhållande till myndigheter är inte juridiskt bindande för tillståndsmyndigheten som enligt vattenlagens bestämmelser efter rättslig prövning ska avgöra ansökan. Landskapsplanen kan för sin del ändå beaktas som utredning i ärendet. Landskapsplanen är, såsom förvaltningsdomstolen har konstaterat, inte med beaktande av 2 kap. 4 § i den gamla vattenlagen ett hinder för att bevilja tillstånd för projektet i fråga.
Forsområdet i Jeppo utgör en del av utterns livsmiljö och där förekommer tidvis övervintrande strömstarar. Kraftverksbygget medför färre platser med öppet vatten på vintern för uttrarna och födoområdet bli större, så uttrarnas möjligheter att hitta föda skulle försvåras. Också för strömstaren lämpliga födoområden skulle minska. Enligt den utredning som fås ur handlingarna skulle projektet sannolikt ändå inte påverka utterns och strömstarens möjligheter att hitta föda på ett så avgörande sätt att projektet enbart på denna grund skulle förhindras. Förbudet i 49 § 1 mom. i miljöskyddslagen att förstöra och försämra platser där individer av de djurarter, dit bland annat uttern hör, som nämns i bilaga IV (a) till habitatdirektivet förökar sig och rastar, måste följas oberoende av om tillstånd har beviljats eller inte.
Enligt 1 kap. 23 c § i gamla vattenlagen ska, när tillståndsärenden avgörs och andra myndighetsbeslut fattas samt i övrigt när åtgärder enligt denna lag vidtas, utöver denna lag, iakttas vad som stadgas i lagen om fornminnen (295/1963) och naturvårdslagen (1096/1996) samt med stöd av dem. Enligt 1 § i fornminneslagen är fasta fornlämningar fredade såsom minnen av Finlands tidigare bebyggelse och historia. Utan tillstånd enligt fornminneslagen får fast fornlämning inte utgrävas, överhöljas, ändras, skadas, borttagas eller på annat sätt rubbas. En närmare utredning över fornminneslagen behövs inte med tanke på beslutets slutresultat.
Sammanfattning och slutresultat
I intressejämförelsen har särskilt projektets skadliga konsekvenser som är betydande för den ekologiska statusen för vattnen i Lappo ås nedre och nedersta del vägts in. De centralaste skadorna med projektet är att de tre naturforsarna i Jeppo oåterkalleligt försvinner och bägge åfårorna stängs samt att det forsområde som långt är i naturtillstånd förvandlas till lugnvattenområde. Jeppoforsarna lämpar sig till sin struktur som uppstignings-, föröknings- och yngelproduktionsområden för vandringsfiskarna, trots att deras ekologiska status för tillfället är svag. Som en följd av kraftverksbyggandet skulle en väsentlig del av de forsområden som bäst lämpar sig för strömlekande fisk försvinna och fiskarnas vandring försvåras eller förhindras. Vandringsfiskarnas naturliga förökning och yngelproduktion skulle inte i framtiden vara möjlig ens i det fallet att vattenstatusen senare förbättras i enlighet med målsättningarna. Kraftverksbyggandet skulle också förändra bylandskapet och minska rekreationsnyttan.
De skadliga konsekvenserna som projektet bedöms medföra skulle också göra det omöjligt att uppnå de målsättningar som ställts i förvaltningsplanen för Kumo älvs-Skärgårdshavets-Bottenhavets vattenförvaltningsområde och åtgärdsprogrammet för Lappo ås vattenvårdsområde till den del de gäller ett eventuellt återinförande av vandringsfiskstammar, att trygga fiskarnas vandring i åns huvudfåra samt betydelsen av Jeppoforsarna som till sin struktur är i naturtillstånd. Kraftverksbyggandet skulle försämra enskilda komponenter som påverkar åns ekologiska status. Det är skäl att anse att projektet, genom att Jeppoforsarna försvinner, försämrar enskilda komponenter som påverkar åns ekologiska status på ett sådant sätt att den intressejämförelse som vattenvårdslagstiftningen tolkad i enlighet med unionsrätten förutsätter, inte uppfylls.
Då man enligt 2 kap. 11 § 3 mom. i den gamla vattenlagen beaktar den förmån som går förlorad, särskilt de natur-, miljö- och landskapsvärden och inverkan på fiskstammarna som ska bedömas ur allmän synpunkt samt de tillståndsbestämmelser och ålägganden som är ägnade att minska skadorna, är nyttan av byggandet jämfört med de skador och förluster som det medför inte, med beaktande av det som framgår ur den utredning som erhållits, betydlig i enlighet med 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen. Följaktligen har förutsättningarna för att bevilja det ansökta tillståndet saknats.
På dessa grunder och med beaktande av motiveringarna i förvaltningsdomstolens beslut och de rättsregler som tillämpats i förvaltningsdomstolens beslut samt de yrkanden som framställts i högsta förvaltningsdomstolen och den utredning som erhållits i ärendet, finns det inte skäl att ändra slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut.
2. Avgörande angående rättegångskostnader
Med hänsyn till målets art samt 74 § i förvaltningsprocesslagen får A och hans medparter själva bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.
Ärendet har avgjorts av justitieråden Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari och Jaakko Autio samt miljösakkunnigråden Harri Koivusalo och Kirsi Kostamo. Föredragande Irene Mäenpää.
Vid avgörandet av ärendet har förrättats omröstning.
Röstningsanförande
Miljösakkunnigrådet Harri Koivusalo var av avvikande mening. Hans röstningsanförande, i vilket justitierådet Taina Pyysaari instämde, var följande:
Jag upphäver Vasa förvaltningsdomstols beslut och återvisar ärendet till förvaltningsdomstolen för ny prövning. Förvaltningsdomstolen ska med beaktande av 75 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen och 21 kap. 16 § 2 mom. i rättegångsbalken i sitt avgörande även uttala sig om de i högsta förvaltningsdomstolen framställda yrkandena om ersättning av rättegångskostnaderna.
Motivering
Utgångspunkterna
Ansökan gäller byggandet av tre vattenkraftverk vid Lappo ås nedre lopp i Jeppoforsarna, rensning av Lappo å nedanför Backrosens kraftverk och reglering av Lappo å. Gunnarsforsens och Silvastforsens kraftverk skulle byggas i åns östra förgrening. Backforsens kraftverk skulle byggas nedanför Keppoforsen i den västra grenen.
I projektet har man planerat att ta i bruk vattenkraften som uppstår mellan uppdämningshöjden N60 +21,50 meter för Gunnarsforsens kraftverk i Lappo ås östra gren och underfallsvattnet ca N60 +10,00 m vid Silvastforsens kraftverk samt mellan uppdämningshöjden N60 +21,50 meter för Backforsens kraftverk i västra grenen dvs. Keppo-grenen och dess underfallsvatten på ca N60 +16,00 meter.
Kraftverkens volymflöde 20 m3/s motsvarar det genomsnittliga flödet i åförgreningen.
Kraftverken är tänkta att drivas utan dammbassäng och följa åns flöde. Enligt regionförvaltningsverkets tillståndsbeslut kan reglering göras endast i mycket begränsad utsträckning som korttidsreglering genom att utnyttja flodbäddens begränsade lagringsutrymme.
Kraftverkens inverkan på vattenföringen realiseras vid den genomsnittliga vattenföringen och deras inverkan på vattennivåerna är proportionellt sett störst vid lågvattenföring. Kraftverken skulle drivas med stor vattenföring och enligt åns naturliga avbördningskurva så att kraftverken inte skulle ha menlig inverkan på åns översvämning. Flera kraftverk efter varandra kan drivas så att elens totalproduktion optimeras och driften beaktar verksamheten i alla kraftverk.
Miljökonsekvensbedömningsförfarandet
En ny miljökonsekvensbedömning enligt lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning har, med beaktande av de motiveringar som framgår ur förvaltningsdomstolens beslut, inte varit nödvändig i ärendet.
Vattenkvaliteten och vattendragets status
Enligt åtgärdsprogrammet för vattenvården i Lappo å 2016–2021 har den ekologiska statusen för nedre delen av Lappo å betecknats som försvarlig och åns kemiska status som sämre än god. Lappo ås nedersta delar har till sin hydrologiskmorfologiska natur definierats som i 22 § 1 mom. i vattenvårdslagen avsedda kraftigt modifierade vattenförekomster på grund av att Stadsforsens vattenkraftverk i Nykarleby redan har byggts i ån. Stadsforsens vattenkraftverk ligger nedanför de planerade kraftverken omkring tre kilometer från åmynningen. Vid Lappo ås övre lopp finns därtill andra kraftverk. Lappo ås ekologiska status påverkas av de existerande kraftverken, sura sulfatjordar och från dem tidvis rinnande sura vatten samt diffusbelastning särskilt från åkerområdena och torvproduktionsområdena, skogsdikning och glesbebyggelse. Betydelsen av de huvudfaktorer som bestämmer vattnets status i nedre delen av ån påverkas inte nämnvärt av att bygga ut vattenkraften. Inverkan på vattenkvaliteten under byggnadsskedet i åavsnittet nedanför dammarna är kortvarig.
Då man beaktar Lappo ås kraftiga modifiering och den för områdets markanvändning typiska belastningen påverkar inte byggandet av de i ansökan nämnda kraftverken i sig nämnvärt Lappo ås ekologiska status, och hindrar inte att den i 21 § 1 mom. 2 punkten i vattenvårdslagen avsedda statusmålsättningen om en god ekologisk potential för kraftigt modifierade vattenförekomster kan uppnås i Lappo ås nedre delar. Vid Jeppoforsarna där den indirekta påverkan från byggandet är störst, ska vattenvårdens målsättningar samordnas med översvämningsskyddet och vattenkraften. Då statusmålsättningen bedöms i samband med tillståndsprövningen för vattenhushållningsprojektet måste därför även de faktorer i tillståndsbestämmelserna och åtgärdsförpliktelserna som minskar skadorna tas i beaktande. I de fall småskalig vattenkraft byggs i åar, är det allmänt taget motiverat att bygga i åar som är kraftigt modifierade till sin hydrologiskmorfologiska natur. Lappo å är inte skyddad enligt forsskyddslagen.
Den dåliga vattenkvaliteten i Lappo å och åns modifiering har lett till att det i ån endast finns en liten fiskstam. Vattnets status och därmed fiskstammarna påverkas betydligt av det sura vattnet från sulfatjordarna och vattnets dåliga kemiska kvalitet, vilka är betydande risker ur den ekologiska potentialens synvinkel. Byggandet av nya kraftverk har därför ingen central betydelse för de redan existerande fiskstammarna. Kraftverksdammen i Stadsforsen vid åns nedre lopp stänger för tillfället vandringsvägen för fiskarna i Lappo å och de planerade byggena ändrar inte på detta. Genom att ändra forsarna till dammar försvinner fiskarnas (vandringsfiskarnas och nejonögonens) potentiella föröknings- och utbredningsområden i dem. Då man betraktar Lappo å som helhet betraktad kunde avlägsnandet av vandringshindren återställa vandringsstammar ända fram till åns mellersta och övre lopp. Det största problemet gällande Jeppoforsarna förblir vattnets växlande och tidvis dåliga kvalitet, vilken i huvudsak försämrar fiskarnas levnadsförhållanden i ån. Trots att fiskarnas vandring skulle förbättras genom fiskvägar förbi flera kraftverk skulle en realisering av den ovan nämnda potentialen förutsätta att såväl områdets markanvändning som åns modifiering återställs betydligt närmare naturtillstånd jämfört med nuläget. Vattenkraftverken har störst betydelse för strömningarna och livsmiljön vid forsarna. Byggandet av nya vattenkraftverk har ändå ingen avgörande betydelse för den ekologiska potentialen i Lappo å.
Vandringshinder
De planerade kraftverken skulle vara belägna i Lappo ås bägge huvudfåror. Därmed skulle de, om ingen fiskväg byggdes, utgöra ett vandringshinder för fiskarna. Enligt tillståndsbestämmelse nr 31 i regionförvaltningsverkets beslut kan tillståndshavaren samtidigt med byggandet av kraftverket bygga fiskvägen i samband med Backforsens kraftverk. Den preliminära planen för fiskvägen framgår av tillståndsbestämmelse nr 30. Om fiskvägen vid Backforsens kraftverk inte byggs i samband med byggandet av kraftverket, ska tillståndshavaren planera och bygga en fiskväg eller fiskvägar i samband med vattenkraftverken, ifall det senare ur fiskerihushållningssynvinkel visar sig vara behövligt. Fiskerihushållningsmyndigheten dvs. fiskerihushållningsenheten vid närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten bedömer om fiskvägen eller fiskvägarna är behövliga. Ansökan och planen för byggande av fiskvägen eller fiskvägarna, som även innehåller de flöden som ska ledas in i fiskvägen under olika årstider, godkänns av regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland. Enligt tillståndsbestämmelse nr 11 bör avtappningen genom Backforsens kraftverk och fiskvägen som eventuellt byggs i samband med kraftverket alltid sammanlagt uppgå till minst 1,5 m3/s. När totalvattenföringen i Lappo å underskrider 3 m3/s vid förgreningsstället i Keppo, avtappas tillflödet genom dessa kraftverk och fiskvägen dock i enlighet med flödesfördelningen.
Projektet inverkar inte på fiskarnas vandring och förökning i Lappo å eftersom fiskarnas stigning från havet till ån är hindrad redan på grund av dammen vid Stadsforsens kraftverk i åns nedre lopp. Ur åtgärdsprogrammet för vattenvården i Lappo å fram till 2015 framgår att det är meningen att planera en fiskväg vid Stadsforsens kraftverk längre ner i ån. Enligt åtgärdsprogrammet fram till 2021 fortsätter planeringen av en fiskväg vid Stadsforsens kraftverk. Om den planerade fiskvägen vid Stadsforsens kraftverk byggs kan fiskarna utnyttja Jeppoforsarna som förökningsplatser. I tillståndsbestämmelse nr 31 i regionförvaltningsverkets beslut beaktas att fiskarnas vandringsmöjligheter runt Backforsens kraftverk ska garanteras om det senare visar sig vara behövligt. Trots att en fiskväg inte motsvarar en fri led genom forsen, bidrar omsorgsfullt byggda fiskvägar märkbart till att trygga vandringsmöjligheterna. För att erhålla nytta av fiskvägen eller vägarna vore det skäl att bygga en fiskväg också nedanför kraftverket vid Stadsforsens kraftverk.
I tillståndsbestämmelse nr 29 i regionförvaltningsverkets beslut har fastställts en fiskerihushållningsavgift att användas till åtgärder som ska minska fiskeriekonomiska skador och men inom kraftverkens och regleringens verkningsområde. Med hänvisning till det ovan nämnda åstadkommer projektet inte ur allmän synvinkel sådan skada eller sådant men eller annan förlust av fördel som skulle utgöra ett hinder för tillståndet att beviljas.
Inverkan på djurarter
Enligt 49 § 1 mom. i naturvårdslagen är det förbjudet att förstöra och försvaga i bilaga IV (a) till habitatdirektivet nämnda djurarters, som utterns och flygekorrens, föröknings- och viloplatser. Förbudet i 49 § 1 mom. i naturvårdslagen ska åtföljas oberoende av om tillstånd har beviljats eller inte.
Forsområdet i Jeppo utgör en del av utterns livsmiljö och där förekommer tidvis övervintrande strömstarar. Kraftverksbygget medför färre platser med öppet vatten på vintern för uttrarna och födoområdet bli större, så uttrarnas möjligheter att hitta föda skulle försvåras. Också för strömstaren lämpliga födoområden skulle minska. Enligt den utredning som fås ur handlingarna skulle projektet sannolikt ändå inte på ett avgörande sätt påverka utterns och strömstarens möjligheter att hitta. Av den utredning som finns i handlingarna framgår att projektet skulle påverka en av förekomstplatserna för flygekorrar genom att dess nära stranden belägna delar skulle bli under vatten. Projektet torde trots det sannolikt inte ha någon betydande inverkan på områdets flygekorrstam. Enligt 49 § 3 mom i naturvårdslagen är NTM-centralen behörig att i enstaka fall ge tillstånd att avvika från förbudet i 1 mom. eller bedöma behovet av att ge tillstånd att avvika från förbudet.
Landskapsplanen
I den av miljöministeriet 21.12.2010 fastställda landskapsplanen för Österbotten har Jeppo-området delvis anvisats med beteckningen "ett område som är nationellt värdefullt med tanke på naturmiljön eller landskapsvården och delvis med beteckningen "ett område som är värdefullt för landskapet eller regionen med tanke på kulturmiljön eller landskapsvården". Enligt planen ska i områdenas planering, byggande och användning bevarandet av deras kultur- och naturvärden främjas.
Enligt 2 kap. 4 § i vattenlagen (264/1961) ska vid prövning av förutsättningar för byggande beaktas vad som i markanvändnings- och bygglagen (132/1999) bestäms om landskapsplanens rättsverkningar.
Enligt 32 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska landskapsplanen tjäna till ledning när generalplaner och detaljplaner utarbetas och ändras samt när åtgärder annars vidtas för att reglera områdesanvändningen. Enligt 2 mom. ska myndigheterna när de planerar åtgärder som gäller områdesanvändningen och beslutar om att vidta dessa åtgärder, beakta landskapsplanen, försöka främja genomförandet av planen och se till att åtgärderna inte försvårar genomförandet av planen. Enligt 3 mom. gäller landskapsplanen inte på området för en generalplan med rättsverkningar eller för en detaljplan, utom i fråga om verkan enligt 1 mom. när en plan ändras.
Den planerade byggplatsen för Silvastforsens kraftverk har i detaljplanen anvisats som område för byggnader och anläggningar för samhällsteknisk försörjning. Området har reserverats för vattenkraft (beteckningen ET-1).
Enligt 32 § 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen gäller landskapsplanen inte på området för en detaljplan, utom i fråga om verkan enligt 1 mom. när en plan ändras.
Om landskapsplanens styrande verkan på övrig planering och myndighetsverksamhet stadgas i 32 § i markanvändnings- och bygglagen. Om det inte ingår en skyddsbestämmelse i landskapsplanen är dess rättsverkningar de som framgår ur 32 § i markanvändnings- och bygglagen. Den i 2 mom. i nämnda paragraf syftade verkan på myndigheter är inte rättsligt bindande för tillståndsmyndigheten som enligt vattenlagen avgör tillståndsansökan genom rättslig bedömning. Landskapslagen kan beaktas som en del av utredningen då förutsättningarna för ett i vattenlagen avsett vattenhushållningsärende prövas. Med beaktande av 2 kap. 4 § i den gamla vattenlagen utgör landskapsplanen ändå inte ett rättsligt hinder att bevilja tillstånd i det aktuella vattenbyggnadsprojektet.
Inverkan på vattenlandskapet
Enligt den utredning som framgår ur handlingarna finns det fyra forsområden omfattande en sträcka på sammanlagt 1 050 meter inom den västra ågrenen i Lappo å. I den östra ågrenen finns sex forsområden omfattande ensträcka på 1 350 meter. Fallhöjden i Jeppo forsområde är ca 10 meter. Enligt utredningen som gäller inverkan på vattendragen skulle alla forsar i den östra ågrenen försvinna som en följd av projektet. I den västra ågrenen skulle Keppoforsen försvinna. Vattenkraftverken skulle stänga Lappo ås båda grenar. Forsarna skulle bli under vatten och åns strömning försvagas med undantag för översvämningsperioderna. Under översvämningsperioderna skulle vattnet avtappas genom dammens bräddavlopp så att vattenståndet skulle motsvara den naturenliga vattenföringen vid Keppo pegel. Korttidsreglering är enligt tillståndsbestämmelse nr 10 i regionförvaltningsverkets beslut möjlig med liten vattenföring och enligt tillståndsbestämmelse 12 endast under en begränsad tid. Vattenståndets höjdskillnad i den övre åfåran som bildas i ån är liten i jämförelse med den naturliga årstidsenliga växlingen eller de översvämningshändelser som orsakas av regn och smältande snö. Vattenståndet under översvämningsperioderna skulle inte stiga som en följd av projektet.
Lappo å skiljer sig från de omkringliggande slätternas åkerlandskap endast som en zon med trädbestånd. Kraftverksbyggets inverkan på vattenlandskapet är lokalt och riktar sig till de forsar där kraftverken byggs. Som en följd av projektet förändras det lokala ålandskapet vid forsarna men förstörs inte. Vid bedömningen av vattenlandskapets förändring ska beaktas att Lappo å inte är skyddad enligt forsskydds-lagen. Den planerade byggplatsen för Silvastforsens kraftverk har därtill i detaljplanen anvisats som område för byggnader och anläggningar för samhällsteknisk försörjning. Området har reserverats för vattenkraft (beteckningen ET-1).
Fornminnen
Enligt 1 kap. 23 c § i den gamla vattenlagen ska när tillståndsärenden avgörs och andra myndighetsbeslut fattas samt i övrigt när åtgärder enligt vattenlagen vidtas, utöver vattenlagen, iakttas vad som stadgas i lagen om fornminnen (295/1963) och naturvårdslagen (1096/1996) samt med stöd av dem.
Enligt 1 § i fornminneslagen är fasta fornlämningar fredade såsom minnen av Finlands tidigare bebyggelse och historia. Utan tillstånd enligt fornminneslagen får fast fornlämning inte utgrävas, överhöljas, ändras, skadas, borttagas eller på annat sätt rubbas. Enligt 2 § 5 punkten i fornminneslagen är fasta fornlämningar bostadslämningar samt bo- och arbetsplatser från forna tider ävensom bildningar, vilka uppkommit vid användning av dylika bostäder eller platser.
I regionförvaltningsverkets beslut ingick i tillståndsbestämmelse 22 ett krav på att skydda den kulturhistoriskt värdefulla kvarnbyggnaden vid Silvastforsens kraftverk och i tillståndsbestämmelse 24 ett krav på kontroll av kraftverksprojektets eventuella verkningar på den kulturhistoriskt värdefulla gamla Silvast landsvägsbron.
Enligt den utredning som framgår ur handlingarna finns det lämningar av gamla vattenkvarnar och -sågar och till dem hörande byggnader i forsarna. I utredningen Kulttuurimaisemainventointi, Jepuan viisi koskea, (Inventering av kulturlandskapet; Anne Paadar, 2005) som ingår i handlingarna har bland annat projektområdets byggnader, kvarvarande stengrunder, gamla husgrunder och övriga lämningar inventerats. Trots att inventeringen inte tar, och inte kan ta, ställning till lämningarna i enlighet med fornminneslagen, är konstruktionerna enligt utredningen antingen förstörda totalt eller så att endast stengrunder, delar av nedre kanaler och dammväggar återstår.
Vattenkraftverksbygget påverkar forsarna och åfåran ända in till strandbankarna. Vattenhushållningsprojektets verkningar begränsar sig till åfåran. Fornlämningarna i åfåran har länge varit utsatta för det strömmande vattnets och isarnas åverkan. I en dylik miljö försvinner sönderfallande konstruktioner under tidens lopp och endast de tåligaste konstruktionerna blir kvar. Inte ens de förstörs nödvändigtvis annat än vid de egentliga dammbyggena. I den uppdämda fåran skulle konstruktionerna ifall projektet genomförs vara konstant under vatten. Tidigare har de varit under vatten endast under översvämningssituationer.
Med beaktande av att det är möjligt att till beslutet foga en tillståndsbestämmelse enligt vilken tillståndshavaren innan projektet inleds ska uppvisa ett i 11 § fornminneslagen avsett tillstånd att rubba eventuella fornlämningar inom vattenhushållningsprojektets verkningsområde, kan tillståndsansökan inte avslås på de i förvaltningsdomstolens beslut uppgivna grunderna till den del de gäller fornminneslagen.
Intressejämförelse
Den kapitaliserade nyttan av de tre vattenkraftverken har av sökanden uppskattats till ca 11,6 miljoner euro, beräknad enligt 3 kap. 3 § 2 mom. i den gamla vattenlagen. De skador, men och förlorade förmåner som projektet medför och som kan uppskattas i pengar uppgår till 45 000 euro, varifrån kostnaderna för de förlustförebyggande åtgärderna ska avdras. Eftersom det planerade vattenkraftsbygget inte har någon avgörande inverkan på Lappo ås nuvarande status och ekologi i åns nedre del, försämrar det planerade bygget inte åns ekologiska status och hindrar inte, då även tillståndsbestämmelserna i regionförvaltningsverkets beslut beaktas, att den i 21 § 1 mom. 2 punkten i vattenvårdslagen avsedda statusmålsättningen om en "god ekologisk potential" för kraftigt modifierade vattenförekomster kan uppnås.
De förluster som är svårast att mäta i pengar gäller i intressejämförelsen det lokala ålandskapet och forsområdenas miljövärden då dessa förvandlas till lugnvattenområden. Det är fråga om byggande av vattenkraftverk i den redan tidigare bebyggda Lappo ån. Med beaktande av det som sagts ovan bland annat gällande projektets inverkan på åns vattenkvalitet och vattnets ekologiska status samt ålandskapet och vattenmiljön anser jag att den förlust av förmån detta medför inte med hänvisning till 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen är på det sätt betydlig ur allmänt intresse att ansökan borde avslås. För att tillstånd ska kunna beviljas förutsätts inte enligt den gamla vattenlagen (264/1961) att projektet är nyttigt ur allmänt intresse och inte heller att nyttan av byggandet ur allmänt intresse är betydlig i förhållande till de förluster av förmåner som byggandet medför. Med beaktande av 2 kap. 6 § 2 mom. i den gamla vattenlagen är nyttan av projektet betydlig i förhållande till de skador, men eller andra förluster av förmåner som byggandet medför.
Slutresultat
Med hänvisning till de ovan nämnda motiveringarna anser jag att regionförvaltningsverkets beslut inte har kunnat upphävas på de i förvaltningsdomstolens beslut anförda grunderna. Därför, och med beaktande av att förvaltningsdomstolen inte har uttalat sig om de övriga besvärsgrunderna som anförts av ändringssökandena i förvaltningsdomstolen, anser jag att förvaltningsdomstolens beslut bör upphävas och ärendet återvisas till förvaltningsdomstolen för ny prövning.
Föredragandens förslag till avgörande i ärendet överensstämde till sitt innehåll med miljösakkunnigråd Harri Koivusalos röstningsanförande.