HFD:2019:169

Handlingsoffentlighet – Val av stadsdirektör – Utomstående rekryterare – Icke-handling – Identitetens offentlighet då personen inte gett sitt samtycke till en tjänst

Årsboksnummer: HFD:2019:169
Givet: 20.12.2019
Liggarnummer: 6105
Diarienummer: 2242/1/18
ECLI: ECLI:FI:HFD:2019:169

Staden hade i rekryteringsprocessen av ny stadsdirektör anlitat ett rekryteringsbolag som hjälp. Bolagets representant hade sammanställt och till staden tillställt handlingar som innehöll bedömningar av de personer han med anledning av stadens uppdrag varit i kontakt med. En del av dessa personer hade gett sitt samtycke till att väljas till stadsdirektör, och en del inte.

Handlingarna var till sin natur varken minnesanteckningar eller utkast, utan för sitt ändamål färdigställda handlingar som tillställts staden i samband med rekryteringen av en ny stadsdirektör. Handlingarna kunde till sin natur och sitt syfte inte heller anses vara skaffade för intern utbildning, informationssökning eller annat därmed jämförbart internt bruk. Handlingarna kunde därmed inte med stöd av 5 § 3 mom. 2 eller 3 punkten i offentlighetslagen anses vara undantag från vad som betraktas som myndighetshandlingar i nämnda lag.

Med beaktande av dessa handlingars natur, syfte och innehåll genom att de hänförde sig till stadsdirektörens rekryteringsprocess och därmed gällde utövande av offentlig makt, kunde de inte heller anses utgöra i 5 § 4 mom. i offentlighetslagen avsedda handlingar som har upprättats för internt myndighetsarbete och därmed inte omfattas av offentlighetslagen.

Handlingarna innehöll i 24 § 1 mom. 29 punkten i offentlighetslagen avsedda uppgifter om för val av anställd gjord bedömning av en person och var därför sekretessbelagda.

Sekretessbelagda var ändå inte för det första uppgifterna om identiteten på de personer som gett sitt samtycke till tjänsten som stadsdirektör, vilka redan i ställföreträdande stadsdirektörens beslut hade konstaterats vara sådana som kunde utlämnas till den som begärt uppgifterna.

Vid bedömningen av offentligheten och sekretessen gällande identiteten på de personer som inte gav sitt samtycke till tjänsten måste å sin sida särskilt beaktas att det var fråga om rekryteringsprocessen till en tjänst vars innehavare brukar betydande offentlig makt, och de handlingar som uppgjorts och erhållits i samband med den. Anlitandet av en utomstående rekryterare för att finna personer som eventuellt kunde vara intresserade av tjänsten begränsade och koncentrerade i praktiken kretsen av personer som potentiellt kunde bli valda. Under dessa omständigheter kunde uppgifterna om identiteten på de personer som hittats för tjänsten inte anses vara i 24 § 1 mom. 32 punkten avsedda uppgifter om personliga förhållanden eller på någon annan grund sekretessbelagda ens för de personers del som under processens gång inte gett sitt samtycke till att bli valda till tjänsten som stadsdirektör.

Se HFD 2015:133

Finlands grundlag 12 §
Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 1 § 1 mom., 3 §, 5 § 2 mom., 3 mom. 2–3 punkten och 4 mom., 6 § 1 mom. 9 punkten, 9 § 1 mom., 10 §, 22 § samt 24 § 1 mom. 29 och 32 punkten

Beslut som avgörandet gäller

Vasa förvaltningsdomstol 17.4.2018 nr 18/0140/1

Ärendets tidigare handläggning

Journalist A har 13.1.2016 bett att av staden Jakobstad få ta del av samtliga dokument som hänför sig till processen att välja ny stadsdirektör i Jakobstad och också namnen på de personer som har kontaktats.

Jakobstads stadsdirektörs ersättare (nedan ställföreträdande stadsdirektören i Jakobstad) har i sitt tjänstemannabeslut 29.1.2016 § 2/2016 konstaterat följande:

I ärendet finns följande handlingar: tidningsannons, B:s ansökan samt samtycken och cv av C, D och E. Dessa handlingar kan ges ut till A.

Namn på sökanden som företrädare för MPS Executive Search har haft kontakt med och som inte har gett samtycke till att väljas till stadsdirektör i Jakobstad ges inte ut. Dessa personer har inte heller gett samtycke till att deras namn lämnas ut. Namnen på ovannämnda personer kan inte anses vara en offentlig del av ärendet och har inte avsetts att användas för föredragning.

Konfidentiella referenser om C, D och E ges ej ut.

I beslutet har hänvisats till 5 § 3 mom. 2 punkten, 24 § 1 mom. 29 punkten och 26 § 1 mom. 2 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet.

A har i sitt rättelseyrkande 12.2.2016 till stadsstyrelsen i Jakobstad yrkat att få ta del av samtlig information som hänför sig till processen att välja stadsdirektör i Jakobstad.

Stadsstyrelsen i Jakobstad har med sitt beslut 7.3.2016 (§ 63) avslagit A:s rättelseyrkande. I beslutet har konstaterats bland annat följande:

I det här fallet har stadsstyrelsen på sitt möte fattat beslut om att använda en rekryteringskonsult som hjälp. Diskussioner i ärendet har förts med konsulten under hela processen, men något skriftligt material har inte tillställts staden förrän i slutskedet. A kräver att få veta vem rekryteringskonsulten har varit i kontakt med. Sådana här diskussioner är inte handlingar och de regleras inte av lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet.

I ärendet finns följande handlingar: tidningsannons, B:s ansökan samt samtycken och meritförteckningar av C, D och E. De här handlingarna är offentliga.

Dessutom har rekryteringskonsulten på uppdrag av staden tillställt staden ett sammandrag av de samtal han fört med referenser vad gäller C, D och E. Sammandraget innehåller personbedömningar och är av den orsaken konfidentiellt enligt 24 § 1 mom. 29 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. En del dokument i anslutning till personbedömning har uppgjorts för några personer, och de är också konfidentiella handlingar enligt 24 § 1 mom. 29 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Vasa förvaltningsdomstol har med det överklagade beslutet 17.4.2018 avslagit A:s besvär över stadsstyrelsens i Jakobstad beslut 7.3.2016.

Förvaltningsdomstolen har i motiveringen till sitt beslut anfört följande:

Enligt 1 § 1 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet är myndighetshandlingar offentliga, om inte något annat föreskrivs särskilt i denna lag eller i någon annan lag. Enligt 9 § 1 mom. i samma lag har var och en rätt att ta del av en offentlig myndighetshandling.

Enligt 5 § 2 mom. i samma lag avses med myndighetshandling en handling som innehas av en myndighet och som har upprättats av myndigheten eller av någon som är anställd hos en myndighet eller som har inkommit till en myndighet för behandling av ett visst ärende eller i övrigt inkommit i samband med ett ärende som hör till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter. En handling anses ha blivit upprättad av en myndighet även när den har upprättats på uppdrag av myndigheten. En handling anses ha inkommit till en myndighet även när den har inkommit till den som verkar på uppdrag av myndigheten eller i övrigt för myndighetens räkning, för att denne skall kunna utföra sitt uppdrag. Enligt 5 § 3 mom. 3 punkten i samma lag betraktas dock inte handlingar som en myndighet har skaffat för intern utbildning, informationssökning eller annan därmed jämförbar intern användning som myndighetshandlingar.

Enligt 24 § 1 mom. 29 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet är handlingar som innehåller uppgifter om psykologiska test eller lämplighetsprov som gäller en person eller resultatet av dem eller bedömning för placering av en värnpliktig, val av en anställd eller fastställande av avlöningsgrund sekretessbelagda myndighetshandlingar, om inte något annat föreskrivs särskilt.

Enligt lagens förarbeten ska absolut sekretess iakttas beträffande de handlingar som omfattas av 24 § 1 mom. 29 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Eftersom ett test kan ge en tämligen täckande bild av personligheten, skulle offentlighet strida mot skyddet för den personliga integriteten, som är en mänsklig rättighet (RP 30/1998 rd s. 99).

Ärendet gäller A:s begäran att få ta del av alla handlingar som hänför sig till processen att välja stadsdirektör i Jakobstad samt att få veta namnen på de personer som rekryteringskonsulten har varit i kontakt med.

Högsta förvaltningsdomstolen har i sitt beslut HFD 2015:133 konstaterat att den uppgift i handlingen som gällde identiteten hos en person som gett sitt samtycke till att bli antagen till tjänsten var en offentlig uppgift. Tillämpningen eller tolkningen av lagen påverkas inte heller av ifall personerna eventuellt har fått felaktig information om hur handlingarna och uppgifterna ska komma att hållas hemliga.

I det nu aktuella fallet har rekryteringskonsulten sammanställt sammandrag för de personer som har samtyckt till att väljas till stadsdirektör samt även för några personer som enligt tjänstemannabeslutet daterat 29.1.2016 inte har samtyckt till att väljas till stadsdirektör i Jakobstad. I handlingarna ingår också dokument som gäller dessa personer.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att det i fallet är fråga om huruvida offentlighetsprincipen omfattar även de dokument som gäller personer, som inte har gett sitt samtycke till att väljas till stadsdirektör, och om det i fallet finns handlingar som är sekretessbelagda enligt lag.

Förvaltningsdomstolen anser att den omständigheten att personerna i fråga under urvalsprocessen har meddelat att de inte ger samtycke till att väljas till stadsdirektör och således inte har kunnat påverka stadens beslut i frågan, innebär att de handlingar som berör dem och som har inlämnats till staden är att jämföra med sådana i 5 § 3 mom. 3 punkten i offentlighetslagen avsedda handlingar som en myndighet har skaffat för intern användning och därför inte omfattas av offentlighetslagen.

Av de dokument som gäller dem som har samtyckt till att väljas till stadsdirektör har staden beslutat att inte ge ut det sammandrag konsulten har lämnat in till staden. Med beaktande av innehållet i sammandraget och dess bilagor anser förvaltningsdomstolen att dokumenten är sekretessbelagda med stöd av 24 § 1 mom. 29 punkten i offentlighetslagen.

Utifrån vad som ovan anförts är stadsstyrelsens beslut inte lagstridigt.

Tillämpade lagrum

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet 1 § 1 mom., 5 § 2 mom., 9 § 1 mom. och 24 § 1 mom. 29 punkten

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Jaakko Kellosalo, Jorma Niemitalo och Janika Gummerus. Föredragande Susanna Östman (avvikande åsikt).

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A har ansökt om tillstånd att överklaga Vasa förvaltningsdomstols beslut och i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens och Jakobstads stadsstyrelses beslut upphävs och han ges rätt att ta del av de dokument han begärt.

Som stöd för sina yrkanden har A framfört bland annat följande:

Utifrån förvaltningsdomstolens utredning framgår att det uppgjorts ett sammandrag med bilagor, och att detta sammandrag har tillställts staden från rekryteringskonsulten.

Förvaltningsdomstolen har gått på stadens linje och sekretessbelägger hela materialet, även namnen på de personer konsulten varit i kontakt med samt uppgifter om deras utbildning och meriter.

På basis av 24 § 1 mom. 29 punkten i offentlighetslagen kan A:s förfrågan inte förvägras i sin helhet. Punkten håller inte för att sekretessbelägga uppgifter som namn, hemort, arbetslivserfarenhet, meriter och ansökningshandlingar från de personer som konsulten varit i kontakt med och som är relevanta för att kunna sköta tjänsten. Namnen samt fakta om utbildningar, meriter, familjeförhållanden, fritidssysselsättning och deltagande i föreningsverksamhet ska ges ut. När det rör sig om en ledande tjänst är det relevant att veta vad personen ägnar sig åt på fritiden samt vilka möjligheter personen har att flytta till orten.

Det handlar nu om människor som man haft kontakt med inför valet av stadsdirektör och även ska ha intervjuat. Då häller inte 5 § 3 mom. 3 punkten i offentlighetslagen. När det gäller ett så pass viktigt beslut som rekrytering av stadsdirektör i allmänhetens tjänst kan det inte tolkas som att man gjort en "informationssökning", vilket kunde ha motiverat sekretess.

Frågan om öppna kontra slutna rekryteringsprocesser är principiellt
viktig för alla våra kommunala och statliga myndigheter ifall man nu går mot allt mer slutna processer, i strid med andan i offentlighetslagen.

Bland materialet som tillställts staden kan förvisso finnas detaljer som faller under sekretess, men det ger ingen automatisk rätt att sekretessbelägga hela materialet. Den offentlighetsbedömning som utförs med offentlighetslagen som stöd bör ha som utgångspunkt att varje handling och uppgift ska bedömas skiljt för sig. Med beaktande av syftet med offentlighetsprincipen får inte inskränkningar i offentligheten tolkas extensivt.

Stadsstyrelsen i Jakobstad har i sin förklaring yrkat att A inte måtte beviljas besvärstillstånd och att hans besvär i alla händelser måtte förkastas. Stadsstyrelsen har upprepat allt det tidigare i ärendet framförda och anfört bland annat följande:

Materialet som av konsulten inlämnats till staden är inte ett myndighetsdokument och det är inte klassificerat eller diariefört som sådant i stadens förvaltning. Det är fråga om anteckningar gjorda av en person som arbetar inom en myndighet eller som utarbetat anteckningarna på uppdrag av en myndighet, eller utkast som personen som utarbetat dem ännu inte överlåtit för presentation eller för övrig behandling av ärendet. Enligt offentlighetslagen är dylika handlingar inte myndighetshandlingar och på dem tillämpas inte den sagda lagen.

Staden anser också att i detta fall är handlingar som innehåller uppgifter om psykologiska test eller lämplighetsprov som gäller en person eller resultatet av dem sekretessbelagda myndighetshandlingar. Staden har heller inte fått allt material som konsultbyrån utarbetat i fallet och en del av materialet utgörs av muntliga diskussioner.

Till stadsdirektör kan väljas en person som har sökt tjänsten eller som har gett sitt samtycke till att bli vald, inga övriga. I sökprocessen till tjänsten som stadsdirektör fick staden en ansökan och tre skriftliga samtycken, vilka alla är offentliga handlingar. Uppgifter om eventuella andra personer, som inte har sökt tjänsten eller gett sitt samtycke till att väljas till tjänsten, kan inte vara offentliga uppgifter.

A har i sitt genmäle anfört bland annat följande:

Ifall man godtar de förklaringar som stadsstyrelsen har anfört så godtar man samtidigt ett förfarande som gör det möjligt för kommunala och statliga organ att hemlighålla sina rekryteringsprocesser ända fram tills ett beslut fattas. Detta eftersom dessa organ, som av tradition lytt under offentlig insyn, på mycket kort tid kan skaffa fram det behövliga samtycket, till exempel strax före ett fullmäktigemöte där personen väljs.

Ifall stadsstyrelsens argument och förvaltningsdomstolens beslut godtas, öppnar det upp en dörr som kan komma att utnyttjas av de statliga och kommunala organisationerna som ett kryphål undan offentlig insyn. Det skulle i sin tur försvaga våra demokratiska principer kring öppenhet och öka risken för korruption i "bästa broder"-anda i kommunal och statlig verksamhet.

Högsta förvaltningsdomstolen har bett stadsstyrelsen i Jakobstad om en detaljerad förklaring angående de enskilda skedena och deras tidpunkter i den urvalsprocess för valet av stadsdirektör där konsulthjälp hade anlitats, och när de av A begärda handlingarna som har uppkommit under processen, särskilt de som konsulten uppgjort och erhållit, inkommit till staden.

Stadsstyrelsen i Jakobstad har i sin detaljerade förklaring anfört bland annat följande:

Stadsstyrelsen har 17.8.2015 beslutat att starta valprocessen för val av ny stadsdirektör. Stadsstyrelsen har också beslutat att välja en extern rekryterare och 14.9.2015 beslutat att godkänna det anbud som har getts av MPS Executive Search.

En representant för bolaget MPS Executive Search har mellan oktober och november 2015 varit i kontakt med olika personer och hört sig för om deras intresse att söka tjänsten som Jakobstads stadsdirektör. Bolagets representant besökte Jakobstad 21.–22.10.2015. Vid detta tillfälle träffade stadsstyrelsens ordförande, ställföreträdande stadsdirektören och stadssekreteraren D och två andra personer som sedermera inte lämnade samtycke till tjänsten. 3.11.2015 träffade man C och E i Helsingfors.

Stadsstyrelsen har 9.11.2015 beslutat att lediganslå tjänsten externt. Tjänsten lockade en sökande. Efter att ansökningstiden hade gått ut hade två personer lämnat samtycke till tjänsten, D och C. Vid stadsstyrelsens möte 25.1.2016 hade ytterligare en person, E, lämnat muntligt samtycke till tjänsten.

Stadsstyrelsens medlemmar träffade 16.11.2015 inofficiellt en del av dem som visat intresse för tjänsten i Jakobstad. Stadsfullmäktige intervjuade C, D och E 24.1.2016. Stadsfullmäktige valde vid sammanträdet 1.2.2016 C till stadsdirektör för sju år.

A har begärt att få ta del av alla handlingar som hänför sig till processen att välja stadsdirektör i Jakobstad. Tjänsten söktes av en person, vars ansökan har kommit in 18.12.2015. D:s skriftliga samtycke och meritförteckning har inkommit till stadens registratur 14.1.2016, C:s skriftliga samtycke och meritförteckning har inkommit 14.1.2016 och E:s skriftliga samtycke och meritförteckning har inkommit 26.1.2016.

Staden har 3.11.2015 fått material av MPS Executive Search om personer som kanske kunde vara intresserade av tjänsten som stadsdirektör. Materialet har inte registrerats eftersom det enligt 5 § 3 mom. 3 och 4 punkten i offentlighetslagen har klassats som en handling som ifrågavarande lag inte tillämpas på.

Staden har 16.1.2016, 24.1.2016 och 26.1.2016 fått material av MPS Executive Search som enligt 24 § 1 mom. 29 punkten i offentlighetslagen är sekretessbelagda myndighetshandlingar.

Staden har heller inte fått allt material som konsultbyrån utarbetat och en del av materialet utgörs av muntliga diskussioner.

Högsta förvaltningsdomstolen har berett C, D, E samt de tre personer som inte gett sitt samtycke till tjänsten som stadsdirektör möjlighet att avge utsaga med anledning av A:s ansökan om besvärstillstånd och besvär, Jakobstads stadsstyrelses förklaring, A:s genmäle och stadsstyrelsens deltajerade förklaring.

Två av de personer som inte gett sitt samtycke till tjänsten som stadsdirektör har avgett utsaga.

I den ena av utsagorna har personen önskat att namnet inte offentliggörs eftersom personen i fråga inte hade sökt tjänsten och inte heller gett sitt skriftliga samtycke till att bli vald.

I den andra utsagan har hänvisats till förvaltningsdomstolens ståndpunkt, enligt vilken offentlighetslagen inte tillämpas på handlingarna gällande de personer som inte har gett sitt samtycke. I utsagan har framförts även bland annat följande:

När personen i fråga blev kontaktad av konsulten framgick, liksom från stadens information, att diskussionerna inte är offentliga uppgifter. Ifall sökande som inte gett sitt samtycke anses vara offentliga uppgifter, innebär det att man inte kan lita på offentliga inrättningar i fall som detta. Att offentliggöra uppgifter på personer som inte gett sitt samtycke, skulle ge ett prejudikat som endast försvårar offentliga inrättningars rekrytering, eftersom då i teorin så fort man är villig att föra ett samtal så är uppgifterna offentliga.

I ifrågavarande fall har tre personer gett sitt samtycke att väljas till stadsdirektör och valet skedde mellan dem. Att försöka tvinga fram uppgifter om vilka andra personer det förts diskussioner med dessförinnan tjänar inte samhällets intresse, utan snarare handlar det om att nyfikenhet har ett högre värde än skyddet av personens integritet.

A har i sitt genmäle anfört bland annat följande:

Stadsstyrelsens detaljerade förklaring gör gällande att rekryteringskonsulten tillställt staden material vid ett flertal tillfällen, inledningsvis i november 2015 och därefter tre gånger i januari 2016.

Vid första tillfället verkar det ha rört sig om en lista på namn, alltså förslag på folk som kunde vara intresserade av jobbet som stadsdirektör.

I januari 2016 har processen helt klart gått mycket långt. Då har staden fått material som innehåller uppgifter om psykologiska test eller lämplighetsprov. Detta kan enbart tolkas på ett sätt. Konsulten har tagit kontakt med ett antal personer och frågat om de skulle vara intresserade av tjänsten. Några har sagt nej direkt. Andra har sagt att de är intresserade, men påpekar att de inte gett sitt samtycke till att väljas. Bakom detta ställningstagande kan de ha sett en möjlighet att gömma sig undan offentlighet ända till sista stund.

Samtidigt torde de ha ställt upp på psykologiska tester, bekostade av staden. Det betyder att dessa personers process i anställningsförfarandet gått mycket långt.

Det kan förstås finnas skäl till att personerna vill hålla låg profil utåt, till exempel med tanke på den arbetsplats som de eventuellt ska lämna. Men är man med i rekryteringsprocessen till ett högprofiljobb inom den offentliga sektorn så ska man veta vad en offentlig tjänst för med sig.

Problemet med "samtyckes-klausulen" är att samtycket kan ges hur sent som helst. Driver man tankeexperimentet till sin spets kunde staden ha hemlighållit några av rekryteringskonsultens kandidater ända tills fem minuter före det avgörande fullmäktigemötet där stadsdirektören väljs. Det hade inte funnits något olagligt i det.

Det hade i praktiken inneburit en risk att de "svarta hästarna" tar över, och att insynen från befolkningen blir noll vid valet av den skattefinansierade stadens tyngsta beslutsfattande tjänsteman. Det är därför den här frågan är så principiellt viktig att ett prejudikat behövs.

De två anonyma personernas, som varit involverade i rekryteringsprocessen, åsikter har ingen som helst betydelse för den lag- och praxistolkning som nu pågår. Prejudikat behövs för att klarlägga skillnaden mellan offentliga rekryteringar och rekryteringar till privata bolag. Det är principiellt viktigt att allmänheten får insyn i processen som föregår valet till en hög, offentlig, tjänst.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd och prövar ärendet.

Vasa förvaltningsdomstols och Jakobstads stadsstyrelses beslut upphävs till de delar de gäller uppgifterna om de sex personers identitet som ingår i de handlingar gällande dessa personer, som representanten för rekryteringsbolaget MPS Executive Search har uppgjort i samband med rekryteringsprocessen för stadsdirektören i Jakobstad. Dessa handlingar består av sammandrag, arbetsstilprofiler och karriärmotivationskartläggningar.

Vidare upphävs förvaltningsdomstolens och stadsstyrelsens beslut till den del de gäller de tre personers som inte gav sitt samtycke till tjänsten som stadsdirektör meritförteckningar med undantag för de uppgifter om fritidssysselsättningar som ingår i de 8.10.2015 och 15.10.2015 daterade meritförteckningarna och de uppgifter som framgår ur den 8.10.2015 daterade meritförteckningens avsnitt av ansökningsnatur.

Till dessa delar återförvisas ärendet till stadsstyrelsen för ny behandling för utlämnande av nämnda handlingar åt A till de delar de har funnits offentliga utöver de handlingar som redan genom ställföreträdande stadsdirektörens beslut 29.1.2016 har ansetts kunna utlämnas åt honom.

Till övriga delar avslås besvären. Till dessa delar ändras inte slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Tillämpliga och övriga med ärendet samhörande bestämmelser

Enligt 12 § 1 mom. i Finlands grundlag har var och en yttrandefrihet. Till yttrandefriheten hör rätten att framföra, sprida och ta emot information, åsikter och andra meddelanden utan att någon i förväg hindrar detta. Enligt 2 mom. i samma paragraf är handlingar och upptagningar som innehas av myndigheterna offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar.

Enligt 1 § 1 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) är myndighetshandlingar offentliga, om inte något annat föreskrivs särskilt i denna lag eller i någon annan lag.

Enligt 3 § i offentlighetslagen syftar rätten till information samt myndigheternas skyldigheter enligt denna lag till öppenhet och en god informationshantering i myndigheternas verksamhet samt till att ge enskilda människor och sammanslutningar möjlighet att övervaka den offentliga maktutövningen och användningen av offentliga medel, att fritt bilda sig åsikter samt påverka sådant beslutsfattande som avser offentlig maktutövning och bevaka sina rättigheter och intressen.

Enligt 5 § 2 mom. i offentlighetslagen avses med myndighetshandling en handling som innehas av en myndighet och som har upprättats av myndigheten eller av någon som är anställd hos en myndighet eller som har inkommit till en myndighet för behandling av ett visst ärende eller i övrigt inkommit i samband med ett ärende som hör till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter. En handling anses ha blivit upprättad av en myndighet även när den har upprättats på uppdrag av myndigheten. En handling anses ha inkommit till en myndighet även när den har inkommit till den som verkar på uppdrag av myndigheten eller i övrigt för myndighetens räkning, för att denne skall kunna utföra sitt uppdrag.

Enligt 5 § 3 mom. i offentlighetslagen betraktas med de undantag som föreskrivs i 5 mom. inte som myndighetshandlingar

(- - -)

2) minnesanteckningar eller sådana utkast som ännu inte har lämnats in för föredragning eller någon annan behandling av ett ärende och som har gjorts av den som är anställd hos en myndighet eller den som är verksam på uppdrag av en myndighet,

3) handlingar som en myndighet har skaffat för intern utbildning, informationssökning eller annan därmed jämförbar intern användning,
(- - -).

Enligt 5 § 4 mom. i offentlighetslagen tillämpas på handlingar som har upprättats för förhandlingar, kontakter och något annat därmed jämförbart internt myndighetsarbete mellan personer som arbetar inom en myndighet samt mellan myndigheter och enskilda eller sammanslutningar som verkar för myndighetens räkning lagen endast om handlingarna innehåller sådana uppgifter att de enligt arkivlagstiftningen skall överföras till ett arkiv. Om en handling dock överförs till ett arkiv, kan myndigheten bestämma att uppgifter ur den får lämnas ut endast med myndighetens tillstånd.

Enligt 6 § 1 mom. i offentlighetslagen blir, om det inte i denna lag eller i någon annan lag föreskrivs något om en handlings offentlighet eller sekretess eller om någon annan begränsning av rätten att ta del av den, en handling som har upprättats av en myndighet offentlig enligt följande:
(- - -)
9) någon annan handling än de som avses i 1–3 och 5–8 punkten, när det ärende som handlingen gäller är slutbehandlat hos myndigheten i fråga.

Enligt 9 § 1 mom. i offentlighetslagen har var och en rätt att ta del av en offentlig myndighetshandling.

Enligt 10 § i offentlighetslagen får uppgifter om en sekretessbelagd myndighetshandling eller om dess innehåll lämnas ut endast om så särskilt bestäms i denna lag. När endast en del av en handling är sekretessbelagd, skall uppgifter i den offentliga delen lämnas ut, om det är möjligt så att den sekretessbelagda delen inte röjs.

Enligt 22 § 1 mom. i offentlighetslagen skall en myndighetshandling sekretessbeläggas, om det i denna lag eller någon annan lag föreskrivs eller en myndighet med stöd av lag har föreskrivit att den skall vara sekretessbelagd eller om handlingen innehåller uppgifter för vilka tystnadsplikt föreskrivs genom lag. Enligt 2 mom. i samma paragraf får en sekretessbelagd myndighetshandling eller en kopia eller utskrift av en sådan handling inte företes för eller lämnas ut till utomstående eller med hjälp av en teknisk anslutning eller på något annat sätt företes för eller lämnas ut till utomstående.

Om sekretessbelagda myndighetshandlingar bestäms i 24 § i offentlighetslagen. Enligt 1 mom. i denna paragraf är följande myndighetshandlingar sekretessbelagda, om inte något annat föreskrivs särskilt:
(- - -)
29) handlingar som innehåller uppgifter om psykologiska test eller lämplighetsprov som gäller en person eller resultatet av dem eller bedömning för placering av en värnpliktig, val av en anställd eller fastställande av avlöningsgrund,
(- - -)
32) handlingar som innehåller uppgifter om en persons politiska övertygelse eller uppgifter om åsikter som personen har uttalat privat eller uppgifter om någons levnadssätt, deltagande i föreningsverksamhet eller fritidssysselsättningar, familjeliv eller andra med dem jämförbara personliga förhållanden, dock så att handlingar med uppgifter om en persons deltagande i ett politiskt eller något annat förtroendeuppdrag eller om hans kandidatur för ett sådant uppdrag samt om en persons deltagande i grundandet och registreringen av ett politiskt parti eller bildande av en valmansförening för val är offentliga.

Lagens förarbeten

I regeringens proposition (RP 30/1998 rd) för offentlighetslagen konstateras i detaljmotiveringarna till 5 § 2 mom. i offentlighetslagen bland annat följande:
"Enligt definitionen i 2 mom. avses med myndighetshandling en handling som innehas av en myndighet och som har upprättats av myndigheten eller en som är anställd hos myndigheten eller som har inkommit till myndigheten för behandling av ett visst ärende eller annars i samband med ett ärende som hör till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter. En handling anses ha blivit upprättad av en myndighet även när den har upprättats med anledning av ett uppdrag som myndigheten har gett. En handling anses ha inkommit till en myndighet även när den har inkommit på uppdrag av myndigheten eller till en som annars är verksam för dess räkning för utförande av ett uppdrag. I de två sistnämnda fallen förutsätts det alltså inte att handlingen innehas av myndigheten.
(- - -)
En handling som innehas av en myndighet är en myndighetshandling. En handling innehas av en myndighet, om den fysiskt finns på myndighetens verksamhetsställe eller hos en som är verksam hos en myndighet – oberoende av ställe. Lagen gäller emellertid sådana handlingar som inte innehas vare sig av en myndighet eller av den som är verksam hos en myndighet. Lagen tillämpas nämligen också på en handling som lämnats ut med anledning av ett myndighetsuppdrag, även om den då alltså innehas av den som utför uppdraget. Till exempel en adb-fil kan fysiskt finnas hos ett serviceföretag inom databranschen. Det är dock myndigheten som bestämmer över den och myndigheten som kan använda den endera genom datakommunikationsförbindelser eller genom att serviceföretaget skriver ut eller på något annat sätt producerar material ur filen för myndighetens bruk.

Med uppdrag avses situationer då en enskild eller en organisation som inte hör till en myndighet på basis av ett särskilt avtal utför en uppgift som ankommer på myndigheten - uppgiftens omfattning saknar betydelse. Handlingar som ett ministerium har lämnat ut till en sakkunnig för utlåtande och som innehas av den sakkunniga är alltså myndighetshandlingar. På motsvarande sätt är ett myndighetsregister som förs av ett privat serviceföretag inom databranschen en myndighetshandling.

Regleringen skall framför allt garantera att den allt större användningen av köptjänster inom förvaltningen inte leder till att tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen krymper."

I regeringens proposition konstateras i detaljmotiveringarna till 5 § 3 mom. 2 punkten i offentlighetslagen bland annat följande:

"I punkten anges sålunda den tidpunkt från vilken den handling som avses i punkten kan vara en myndighetshandling. Bestämmelsen innebär att en halvfärdig handling som utarbetas av en tjänsteman eller en som utför ett myndighetsuppdrag och som de andra som deltar i behandlingen av ärendet, vanligen den chef som avgör ärendet eller beslutar om föredragningen, alltså inte ännu har kunnat sätta sig in i handlingen, faller utanför begreppet myndighetshandling. Den tjänsteman som behandlar ett ärende gör vanligen upp olika slags skisser, listor med sakfrågor samt andra minnesanteckningar och utkast med anledning av ärendet. De kan inte betraktas som myndighetshandlingar, eftersom de inte är avsedda att utgöra grund för behandlingen.

Lagen tillämpas på ett utkast som har gjorts av en tjänsteman, när handlingen har lämnats in för föredragning eller någon annan behandling. Förutsättningen är med andra ord att handlingen har övergått från beredaren till beslutsfattaren eller en annan handläggare av ärendet. Att en tjänsteman överlämnar ett förberedande utkast till sin förman för att erhålla närmare handledning eller för diskussion om ärendet föreslås alltså inte innebära att handlingen faller inom lagens tillämpningsområde. Lagen tillämpas alltså inte på minnesanteckningar och preliminära utkast som upphovsmannen - en tjänsteman eller en som är verksam på uppdrag av en myndighet - har utarbetat för eget bruk och som förblir hos honom."

I regeringens proposition konstateras i detaljmotiveringarna till 5 § 3 mom. 3 punkten i offentlighetslagen bland annat följande:

"Enligt 3 mom. 3 punkten betraktas som i lagen avsedda myndighetshandlingar inte handlingar som en myndighet har skaffat för intern utbildning, informationssökning eller någon annan intern användning. En motsvarande så kallad biblioteksklausul finns i 2 kap. 11 § 3 punkten i Sveriges tryckfrihetsförordning. Bestämmelsen syftar till att myndigheterna själva skall få avgöra i vilken mån de lämnar ut till exempel kopior av publikationer, elektroniska ordböcker och andra hjälpmedel de använder i sin verksamhet. Utlämnande av sådana handlingar tjänar nämligen inte syftet med den i 3 § definierade rätten att ta del av en handling."

I regeringens proposition konstateras i detaljmotiveringarna till 5 § 4 mom. i offentlighetslagen bland annat följande:

"Med handlingar som har upprättats för kontakter mellan personer som är verksamma hos en myndighet avses meddelanden, tillkännagivanden, promemorior, protokoll och andra handlingar som har upprättats för en myndighets interna möten eller interna förvaltning. Handlingar som har upprättats för förhandlingar och övriga kontakter mellan personer som utför ett uppdrag för en myndighets räkning och personer som är verksamma hos en myndighet betraktas enligt förslaget som interna myndighetshandlingar.

En betydande del av det i momentet avsedda materialet är fritt formulerade tillkännagivanden och andra diskussionsersättande meddelanden som i praktiken inte förs in i några förteckningar eller arkiveras. Om de inte innehåller sådana uppgifter att de enligt arkivlagstiftningen skall arkiveras, faller de utanför lagens tillämpningsområde. Arkivlagens tillämpningsområde motsvarar lagförslagets. Enligt arkivlagen skall arkivfunktionen skötas så att den stöder arkivbildaren i dess uppgifter samt tillgodoser enskilda personers och sammanslutningars rätt att få uppgifter ur offentliga handlingar. Av arkivfunktionen förutsätts dessutom att enskilda personers och sammanslutningars rättsskydd samt datasekretess har beaktats på ett behörigt sätt och att tillgången på handlingar som ansluter sig till enskilda personers och sammanslutningars rättsskydd säkerställs och att handlingarna betjänar forskningen som informationskällor. Enligt 8 § arkivlagen skall arkivbildaren bestämma förvaringstiderna och förvaringssätten för handlingar som inkommer och uppstår till följd av skötseln av uppgifterna och ha en arkivbildningsplan över dem. Arkivverket bestämmer vilka handlingar och uppgifter i handlingar som skall förvaras varaktigt.

Bestämmelser om skyldigheten att motivera beslut och om de uppgifter som skall införas i handlingar finns bland annat i lagen om förvaltningsförfarande. Förslaget innebär alltså inte att möjligheterna att ta del av en handling som påverkar avgörandet eller grunderna för avgörandet i ett ärende som skall motiveras kommer att minska. Det är nämligen inte fråga om handlingar som beskriver offentlig maktutövning, och därmed
kan de inte betraktas som centrala för offentlighetsprincipen. Bestämmelsen bör betraktas som viktig av tydlighetsskäl. Den tryggar även åsiktsutbytet och de normala kommunikationsmöjligheterna mellan personer som är verksamma hos en myndighet.

(- - -)

Handlingar som gäller personalrekreation eller något annat därmed jämförbart samt till exempel arbetsgivarens system för arbetstidsuppföljning är andra exempel på handlingar som är avsedda för det interna arbetet. Till denna grupp hänför sig också system som innehåller eller förmedlar handlingar av minnesanteckningskaraktär och som används för fri information i rutinärenden.

För att myndighetsverksamheten skall förlöpa väl, bör tjänstemän, sådana som utför myndighetsuppdrag och myndighetsrepresentanter fritt kunna kommunicera sinsemellan och utbyta åsikter. När den begränsande grunden övervägdes, beaktades 10 § 2 mom. regeringsformen och de allmänna lärosatserna om begränsning av grundläggande fri- och rättigheter, vilka refereras närmare i motiveringen till 24 §. Eftersom en god och mångsidig beredning och fritt åsiktsutbyte mellan tjänstemännen kan betraktas höra till viktiga allmänna intressen och begränsningen gäller endast sådana handlingar som inte behöver arkiveras, bör 10 § 2 mom. regeringsformen och lärosatserna om begränsning av grundläggande fri- och rättigheter anses tillåta begränsningen i bestämmelsen. I de utländska offentlighetslagarna, till exempel i 2 kap. 9 § i Sveriges tryckfrihetsförordning, faller motsvarande handlingar regelmässigt utanför offentlighetslagstiftningens tillämpningsområde."

De handlingar vars innehåll är föremål för rättegången i högsta förvaltningsdomstolen

Den begäran om att få ta del av handlingar som A har framfört till staden Jakobstad har gällt alla de handlingar som hänför sig till processen att välja ny stadsdirektör i Jakobstad, samt namnen på de personer som kontaktats under processens gång.

Den ställföreträdande stadsdirektören i Jakobstad har beslutat att A kan få ta del av tidningsannonsen, B:s ansökan till tjänsten som stadsdirektör, samt C:s, D:s och E:s meritförteckningar och samtycken till att bli vald till tjänsten som stadsdirektör. Gällande dessa handlingar har A inte behov av rättsskydd i ärendet. Till de delar ärendet gäller de övriga begärda handlingarna och uppgifterna har A:s begäran avslagits.

Jakobstads stadsstyrelse har avslagit A:s rättelseyrkande över ställföreträdande stadsdirektörens beslut att delvis avslå begäran om att få ta del av handlingarna. Förvaltningsdomstolen har avslagit A:s besvär över stadsstyrelsens beslut. Rättegången i högsta förvaltningsdomstolen gäller de handlingars och uppgifters offentlighet som A inte har ansetts ha rätt att ta del av.

Dessa handlingar är de av MPS Executive Search -rekryteringsbolagets representant 22.1.2016, 25.1.2016 och 16.1.2016 uppgjorda sammandragen över kommentarer givna av referenser om C, D och E samt de 27.10.2015 daterade arbetsstilprofilerna och karriärmotivationskartläggningar gällande dem, meritförteckningarna och de av bolagets representant uppgjorda 27.10.2015 daterade arbetsstilprofilerna och karriärmotivationskartläggningarna gällande de tre andra personer som varit i kontakt med bolagets representant men inte gett samtycke till tjänsten som stadsdirektör, samt ett av bolagets representant uppgjort och 30.10.2015 daterat sammandrag av alla sex personer. Högsta förvaltningsdomstolen har bekantat sig med handlingarna.

Juridisk bedömning

Frågan om de ovan beskrivna handlingarnas offentlighet och sekretess ska avgöras utgående från de omständigheter som rådde då stadsstyrelsen i Jakobstad fattade sitt beslut i ärendet gällande handlingarnas offentlighet, det vill säga 7.3.2016. Vid den tidpunkten hade den nya stadsdirektören redan valts genom beslut av stadsfullmäktige 1.2.2016.

Staden Jakobstad har i rekryteringsprocessen av ny stadsdirektör som hjälp anlitat rekryteringsbolaget MPS Executive Search vars representant, enligt den detaljerade förklaring som stadsstyrelsen i Jakobstad har gett högsta förvaltningsdomstolen, har tillställt staden Jakobstad dessa handlingar under tidperioden 3.11.2015–26.1.2016. Handlingarna är huvudsakligen sammanställda av representanten personligen. Utgångspunkten är att dylika handlingar, som hänför sig till val av personal och som på stadens uppdrag har uppgjorts eller erhållits, är myndighetshandlingar enligt 5 § 2 mom. i offentlighetslagen. Handlingarna har varit i stadens besittning då stadsstyrelsen fattade sitt beslut om handlingarnas offentlighet.

Genom att bekanta sig med handlingarna kan man notera att de inte till sin natur är minnesanteckningar eller utkast, utan för sitt ändamål färdigställda handlingar som har tillställts staden i samband med rekryteringen av en stadsdirektör. Med stöd av 5 § 3 mom. 2 punkten i offentlighetslagen kan handlingarna därför inte anses vara undantag från vad som betraktas som myndighetshandlingar i nämnda lag.

Till sin natur och sitt syfte kan dessa handlingar som hänför sig till val av personal inte heller anses utgöra i den så kallade biblioteksklausulen i 5 § 3 mom. 3 punkten i offentlighetslagen avsedda handlingar som en myndighet har skaffat för intern utbildning, informationssökning eller annan därmed jämförbar intern användning. Inte heller med stöd av denna bestämmelse kan handlingarna därför anses vara undantag från vad som betraktas som myndighetshandlingar i nämnda lag.

Med beaktande av dessa handlingars natur, syfte och innehåll som anknyter till rekryteringsprocessen av en stadsdirektör och därmed utövandet av offentlig makt, kan de inte heller anses utgöra i 5 § 4 mom. i offentlighetslagen avsedda handlingar som har upprättats för förhandlingar, kontakter eller något annat därmed jämförbart internt myndighetsarbete. Med stöd av denna bestämmelse kan handlingarna därför inte anses bli utanför offentlighetslagens tillämpningsområde.

På ovan nämnda grunder tillämpas offentlighetslagen på de ifrågavarande handlingarna.

Utgångspunkten är, att dessa handlingar med beaktande av 6 § 1 mom. 9 punkten i offentlighetslagen har blivit offentliga redan innan stadsstyrelsen fattade sitt beslut om handlingarnas offentlighet, eftersom stadsdirektören då redan var vald.

De handlingar som är uppgjorda av rekryteringsbolagets representant, det vill säga sammandragen, arbetsstilprofilerna och karriärmotivationskartläggningarna för de personer representanten varit i kontakt med, ger vid en genomgång av dem vid handen att de innehåller i 24 § 1 mom. 29 punkten i offentlighetslagen avsedda uppgifter om för val av anställd gjord bedömning av en person. Dessa handlingar är med stöd av nämnda bestämmelse sekretessbelagda.

Sekretessbelagda är ändå inte för det första uppgifterna om identiteten på de personer som gav sitt samtycke till tjänsten som stadsdirektör. Dessa uppgifter har redan i ställföreträdande stadsdirektörens beslut konstaterats vara sådana som kan utlämnas till A.

Vid bedömningen av offentligheten och sekretessen gällande identiteten på de personer som inte gav sitt samtycke till tjänsten måste å sin sida särskilt beaktas att det är frågan om rekryteringen till en tjänsteinnehavare, stadsdirektör, som brukar betydande offentlig makt, och de handlingar som uppgjorts och erhållits i samband med den processen. Anlitandet av en utomstående rekryterare för att finna personer som eventuellt kunde vara intresserade av tjänsten begränsar och koncentrerar i praktiken kretsen av personer som potentiellt kan bli valda. Under dessa omständigheter kan uppgifterna om identiteten på de personer som hittats för tjänsten som stadsdirektör inte anses vara i 24 § 1 mom. 32 punkten avsedda uppgifter om personliga förhållanden eller på någon annan grund sekretessbelagda ens för de personers del som under processens gång sedermera kom att inte ge sitt samtycke till att bli valda till tjänsten som stadsdirektör.

En genomgång av meritförteckningarna för de personer som inte gav sitt samtycke till tjänsten ger vid handen att dessa inte kan anses innehålla i 24 § 1 mom. 32 punkten eller någon annan bestämmelse i offentlighetslagen sekretessbelagda uppgifter med undantag för de uppgifter om fritidssysselsättningar som ingår i de 8.10.2015 och 15.10.2015 daterade meritförteckningarna och de uppgifter som framgår ur den 8.10.2015 daterade meritförteckningens avsnitt av ansökningsnatur.

Slutsats

På dessa grunder och med beaktande av de yrkanden som framställts i högsta förvaltningsdomstolen och den utredning som erhållits i ärendet, ska ärendet avgöras på det sätt som framgår av högsta förvaltningsdomstolens avgörande ovan.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Pekka Aalto. Föredragande Mikko Rautamaa.

 
Publicerad 20.12.2019