Suomeksi - På svenska - In English - Other languages

Korkein hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus

Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 3825/2013

Muu päätös 3825/2013

Talvivaaran lupa uraanin tuottamiseen palautetaan valtioneuvostolle

Antopäivä: 5.12.2013
Taltionumero: 3825
Diaarinumero: 1035/1/12

Asia Ydinenergialaissa tarkoitettua kaivos- ja rikastustoimintaan myönnettyä lupaa koskevat valitukset

Valittajat

1. Suomen luonnonsuojeluliitto ry sekä

2. A, B, C ja D, E ja F sekä G

Päätös, jota valitukset koskevat

Valtioneuvoston päätös 1.3.2012

Hakemus valtioneuvostolle

Talvivaara Sotkamo Oy (jäljempänä hakija tai Talvivaara) on 20.4.2010 päivätyssä hakemuksessaan hakenut ydinenergialain (990/1987) 21 §:ssä tarkoitettua lupaa ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaiseen kaivos- ja rikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tuottaminen Sotkamon kunnassa Talvivaaran kaivospaikalla (jäljempänä myös uraanin talteenotto).

Valtioneuvoston ratkaisu

Valtioneuvosto on ydinenergialain nojalla päättänyt myöntää Talvivaara Sotkamo Oy:lle ydinenergialain 21 §:ssä tarkoitetun luvan kaivos- ja rikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on ottaa talteen uraania Sotkamon kunnassa sijaitsevasta Talvivaaran kaivoksesta saatavasta malmista prosessilla, joka yleispiirteiltään ja turvallisuuden varmistamiseen liittyviltä perusratkaisuiltaan vastaa lupahakemuksessa esitettyä.

Lupa on voimassa kaivoksen toiminta-ajan, kuitenkin enintään vuoden 2054 loppuun asti. Päätökseen on liitetty kuusi lupaehtoa.

Valtioneuvosto on perustellut päätöstään ydinenergialain 21 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetyn luvan myöntämisedellytyksen osalta seuraavasti:

6) Hakijalla harkitaan olevan taloudelliset ja muut tarpeelliset edellytykset harjoittaa toimintaa turvallisesti ja Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti

Hakemuksen mukaan uraanin talteenottolaitoksen investoinnin suuruus on noin 31,5 miljoonaa euroa ja käyttökuluiksi vuositasoilla on arvioitu 2–3 miljoonaa euroa. Investointi on tarkoitus rahoittaa Talvivaaran toimesta tai yhteistyössä sopivan ja hyväksyttävän uraanintuottajan kanssa. Investoinnin takaisinmaksuajaksi on arvioitu 33–34 kuukautta.

Valtioneuvosto on todennut, että hakijalla on riittävät taloudelliset mahdollisuudet uraanin talteenoton toteuttamiseen ja toiminnan harjoittamiseen turvallisesti ja Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti.

- - -

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Suomen luonnonsuojeluliitto ry on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan, koska päätös on syntynyt vastoin ydinenergialakia ja -asetusta.

Valituksen perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä on ydinenergialain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettu ydinlaitos. Luvan myöntämisen edellytykset olisi tullut ratkaista ydinenergialain 19 §:n mukaan.

Ydinenergia-asetuksessa edellytetään, että hakemuksessa esitetään selvitys hakijan taloudellisista toimintaedellytyksistä ja hankkeen liiketaloudellisesta kannattavuudesta. Hakemuksen liite 14 on otsikoitu liiteluettelossa “Hankkeen kannattavuus". Liitteessä ei kuitenkaan ole esitetty selvitystä taloudellisista toimintaedellytyksistä. Yritys ei ole kyennyt tähänkään asti hoitamaan ympäristöhaittojen estämistä. Yrityksen selvitys kaivoksen tai rikastuslaitoksen ympäristövaikutuksista sekä selvitys suunnitteluperusteista, joita hakija aikoo noudattaa ympäristövahinkojen välttämiseksi ja ympäristörasituksen rajoittamiseksi, perustuu sellaiseen oletukseen, että toiminta voi jatkua samanlaisena kuin siinä vaiheessa, jolloin haittoja on syntynyt eniten. Mikäli yhtiö korjaisi toimintaansa siten, että se estäisi ympäristövahingot ja ympäristöhaitat, toiminta ei olisikaan enää taloudellisesti kannattavaa.

Ydinenergialain lukuisissa muissakaan säännöksissä ydinlaitokselle asetetut vaatimukset eivät täyty.

2. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan ilmoittaneet yhtyvänsä Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n valitukseen ja vaatineet päätöksen kumoamista yhteiskunnan kokonaisedun ja ydinenergia- ja säteilyturvalain vastaisena. Talvivaara Sotkamo Oy:n jatkuvasta tappiollisesta toiminnasta ja nyt tarvittavista mittavista rakennus­investoinneista johtuen yhtiön taloudellinen tilanne ei anna toimijoille minkäänlaista mahdollisuutta korjata uraanin käsittelystä aiheutuvia ympäristövahinkoja.

Työ- ja elinkeinoministeriö on Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n valituksesta 16.5.2012 antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella, että uraanin talteenottolaitos on esitetty yhdistyksen valituksessa ydinlaitoksena. Kuitenkin ydinenergialain 3 §:n 1 momentin 5 kohdan määritelmässä ydinlaitoksella tarkoitetaan ydinenergian aikaansaamiseen käytettäviä laitoksia, tutkimusreaktorit mukaan luettuina, ydinjätteiden laajamittaista loppusijoitusta toteuttavia laitoksia sekä ydinaineen laajamittaiseen valmistamiseen, tuottamiseen, käyttämiseen, käsittelyyn tai varastointiin käytettäviä laitoksia; ydinlaitoksella ei kuitenkaan tarkoiteta: a) uraanin ja toriumin tuottamiseen tarkoitettuja kaivoksia tai rikastuslaitoksia eikä niitä tiloja tai paikkoja alueineen, joihin tässä tarkoitetuista laitoksista peräisin olevia ydinjätteitä varastoidaan tai sijoitetaan loppusijoitusta varten.

Ydinenergialain mukaan uraanin talteenottolaitos ei näin ollen ole ydinlaitos, vaan muuta ydinenergian käyttöä. Tällaiseen toimintaan myönnettävää lupaa koskevat ydinenergialain 21 §:ssä säädetyt edellytykset.

Hakemuksen mukaan uraanin talteenottolaitoksen investoinnin suuruus on noin 31,5 miljoonaa euroa ja käyttökuluiksi vuositasoilla on arvioitu 2–3 miljoonaa euroa. Nykyinen yhtiön julkisuuteen antama arvio hankkeen rakentamiskustannuksista on noin 50 miljoonaa euroa. Hakemuksen mukaan investointi on tarkoitus rahoittaa yhtiön toimesta tai yhteistyössä sopivan ja hyväksyttävän uraanintuottajan kanssa. Investoinnin takaisinmaksuajaksi on arvioitu 33–34 kuukautta. Yhtiön tilinpäätöksen mukaan vuoden 2010 liikevaihto oli 152,2 miljoonaa euroa, tilivuoden investoinnit 115,7 miljoonaa euroa ja vuoden 2010 lopussa yhtiön rahavarat olivat 156,6 miljoonaa euroa. Valtioneuvosto on arvioinut yhtiön kykenevän rahoittamaan hankkeen ja huolehtimaan myös kansainvälisistä velvoitteistaan.

Talvivaara Sotkamo Oy on selityksessään 7.6.2012 vaatinut, että valittajien valitukset hylätään ja Suomen luonnonsuojeluliitto ry velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut asiassa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Ydinenergialain 3 §:n 1 momentin 5 a kohdan mukaan kyse ei ole ydinlaitoksesta tai sellaisen rakentamisesta.

Ydinenergialain 21 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan luvan myöntämisen edellytys on, että hakijalla on taloudelliset ja muut tarpeelliset edellytykset harjoittaa toimintaa turvallisesti ja Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti. Ydinenergialain 21 §:n mukaan hankkeen taloudellinen kannattavuus ei ole luvan myöntämisen edellytys.

Yhtiö on hakemuksessaan esittänyt ydinenergia-asetuksen 62 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaisen selvityksen taloudellisista toimintaedellytyksistään sekä hankkeen liiketaloudellisesta kannattavuudesta. Selvityksen mukaan hankkeen investointikulut ovat noin 31,5 miljoonaa euroa. Yhtiö on arvioinut, että investointien takaisinmaksuaika olisi noin 33–34 kuukautta, mikä yleisesti ottaen on lyhyt aika. Samalla tämä merkitsee sitä, että hanke on liiketaloudellisesti kannattava. Asiassa on lisäksi huomioitava, että uraanin talteenotto on talteenottolupahakemuksessa esitetyin perustein välttämätöntä.

Yhtiö on hakemuksessaan viitannut verkkosivuillaan luettavissa oleviin taloudellisiin raportteihin. Hakemus ei siten ole ollut miltään osin puutteellinen. Edellä mainituista raporteista käy ilmi, että yhtiöllä on taloudelliset toimintaedellytykset hankkeen läpiviemiseksi. Valtioneuvosto on arvioinut yhtiön olevan kykenevä rahoittamaan hankkeen ja huolehtimaan myös Suomen kansainvälisten sitoumusten aiheuttamista velvoitteista. Valittajan väitteet yhtiön toiminnan kannattavuuden perusteista ovat virheellisiä eikä niillä ole liityntää asian oikeusharkintaan.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry on vastaselityksessään 29.6.2012 esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiön kaivoksen malminrikastus tapahtuu bioliuotuksena. Malminrikastuksella tarkoitetaan malmissa olleen metallin pitoisuuden rikastamista. Rikastamisen jälkeen malmista jää sivukivi. Talvivaaran prosessissa sivukivi jää sekundaariseen bioliuotuskasaan. Varsinainen malmin rikastuminen on tapahtunut bioliuotuskasoissa. Kasoista johdetaan raffinaatti jatkokäsittelyyn. Raffinaattia on pidettävä rikasteena. Hakemuksessa kuvattu prosessi koskee vain uraanin erottamista rikasteesta eikä itse malminrikastusta.

Edellä mainituilla perusteilla yhtiön uraanin talteenottoprosessia tulee pitää ydinenergialain mukaisena ydinaineen laajamittaiseen valmistamiseen, tuottamiseen, käyttämiseen, käsittelyyn tai varastointiin käytettävänä laitoksena eikä ydinenergialain 3 §:n 1 momentin 5 a kohdan mukaisena uraanin tuottamiseen erityisesti tarkoitettuna malminrikastuslaitoksena. Siksi asiassa tulisi noudattaa ydinenergialain 19 §:n säännöstä eikä 21 §:ää.

Yhtiö on jatkuvasti väittänyt, että kaivoksen ja rikastuslaitoksen tarkoitus ei ole uraanin tuotanto. Uraani on prosessissa haittatekijä, joka on eroteltava varsinaisen päätuotteena olevan metallin jatkokäytön mahdollistamiseksi. Laitosta voidaan pitää ydinenergialain 3 §:n 1 momentin 5 kohdan alkuosan mukaisena laitoksena, jota käytetään ydinaineen käsittelyyn ja varastointiin. Laitos ei ole saman pykälän mukainen uraanin tuottamiseen tarkoitettu kaivos tai malminrikastuslaitos. Se on nikkelin tuottamiseen tarkoitettu laitos, joka sivutuotteenaan tuottaa muita metalleja ja puhdistaa nikkelistä haitallisen uraanijätteen.

Uraanin talteenotto on pieni osa kokonaisprosessia. Toiminnanharjoittaja ei ole hakenut koko prosessille sellaisia lupia, joita uraanimalmin rikastuslaitosta varten tarvittaisiin. Uraanin poisto on pieni lisäys muun malmin rikastukseen. Uraanin poiston osuus voidaan arvioida tuotettavien metallien tonninmäärän ja prosessiin käytettävien kemikaalien määrän perusteella. Uraania tuotetaan joitakin prosentteja muiden metallien määrästä ja kemikaalien käyttö lisääntyisi alle 10 prosenttia. Mikäli laitosta pidetään varsinaisesti uraanin tuotantoon tarkoitettuna, toiminnanharjoittaja on aikaisemmin syyllistynyt viranomaisten harhauttamiseen.

Talvivaaran uraanin talteenottoprosessi poikkeaa ydinenergialain 3 §:n 1 momentin 5 a kohdassa tarkoitetusta uraanin tuotantoon tarkoitetusta kaivoksesta, sillä talteenottoprosessi voidaan sijoittaa muuallekin. Tällä hetkellä Talvivaaran malmin uraania otetaan talteen Norilsk Nickelin Harjavallan tehtaalla. Prosessi ei siis ole siten paikkaan sidottu kuin kaivos. Metallien talteenottoprosessi on tarkoitettu nikkelin rikastamiseen. Uraanin talteenoton tarkoitus on parantaa nikkelin puhtautta vähentämällä rikasteen uraanipitoisuutta. Uraanin talteenottoa tulee siis arvioida ydinenergialain 19 §:n mukaisena muuna ydinlaitoksena.

Yhtiön selityksessä on yrityksen taloudellisia edellytyksiä pidetty riittävinä. Yhtiö ei kuitenkaan itse kykene rahoittamaan uraanin talteenoton vaatimia investointeja. Yrityksen oman tiedotteen mukaan investoinnit rahoittaa ulkopuolinen yhtiö, joka saa vastikkeeksi Talvivaaran erottaman uraanin. Täten ympäristönsuojeluinvestoinnit jäävät Talvivaara Sotkamo Oy:n vastuulle eikä niiden takaisinmaksuaikaa ole laskettavissa, koska ne eivät varsinaisesti tuota tuloja.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry on 12.7.2012 toimittanut vastaselityksensä täydennyksen, jossa se on muun muassa esittänyt, että yhtiö on hakenut ympäristölupaa uraanin talteenotolle. Ympäristölupaa koskevan hakemuksen mukaan rikastusprosessi tapahtuu bioliuotuksella. Sen jälkeen tapahtuvaa rikasteen käsittelyä pidetään yhtiön dokumenteissa metallintuotantona. Uraanin talteenotto on metallintuotannon epäpuhtauksien poistamista. Sitä ei voi pitää malminrikastamisena.

Toiminnanharjoittaja pitää sivukivenä sitä osaa maasta irrotetusta kiviaineksesta, jota ei viedä rikastukseen lainkaan. Bioliuotusprosessin jälkeen sekundaariseen liotuskasaan jää rikastusprosessin jälkeinen jätekivi. Malminrikastus tapahtuu bioliuotuksella, jossa metalli irrotetaan jätekivestä. Bioliuotuksessa prosessiin lisätään kemikaaleja ja rikastuksen jälkeen rikaste on PLS-altaassa tai raffinaattialtaassa. Ympäristöluvan hakemusasiakirjojen mukaan uraania on alle prosentti talteenotettavien metallien kokonaismäärästä. Malmista on erotettu prosentin murto-osa ainetta (metallit), joten kaikki rikastuminen on tapahtunut bioliuotuksessa. Sen jälkeen liuoksesta poistetaan siihen lisätyt kemikaalit ja neste. Toiminnanharjoittaja pitää tätä osaa prosessista metallintuotantona. Nykyisen toiminnan ympäristöluvassa on toiminta kuvattu vastaavalla tavalla ja prosessin metallintuotanto-osuutta kuvataan sanonnalla metallien talteenotto.

Mikäli laitosta pidettäisiin uraanin tuotantoon tarkoitettuna malminrikastuslaitoksena, vaikutukset ja turvallisuus pitäisi arvioida myös bioliuotuksen osalta.

Talvivaara Sotkamo Oy on 12.9.2012 toimittanut kirjelmän, jossa se on esittänyt muun muassa, että uraanipitoisen malmin rikastus tai muu talteenotto on eri asia kuin ydinlaitoksissa tapahtuva isotooppinen rikastus, jossa pelkän uraanin suhteellisen osuuden lisäämisen sijasta pyritään radioaktiivisten isotooppien suhteellisen osuuden kasvattamiseen.

Asia koskee ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua kaivos- ja malminrikastustoimintaa, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen. Asiassa ei ole kyse ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta ydinlaitoksen rakentamisesta ja käyttämisestä, eivätkä kyseistä toimintaa koskevat normit sovellu Talvivaaran hakemuksen kohteena olevaan toimintaan.

Ydinenergialain 3 §:n 1 momentin 5 kohdassa on määritelty ydinenergialaissa tarkoitettu ydinlaitos, joka lain määritelmän mukaan tarkoittaa ydinenergian aikaansaamiseen käytettäviä laitoksia ja ydinjätteen laajamittaista varastointia sekä ydinaineen tai ydinjätteen laajamittaista valmistusta, tuottamista, käyttämistä, käsittelyä tai varastointia. Määritelmästä on nimenomaisesti suljettu pois uraanin tai toriumin tuottamiseen tarkoitetut kaivokset tai malminrikastuslaitokset.

Ydinenergialain esitöiden mukaan esimerkkeinä ydinlaitoksesta voidaan mainita ydinreaktoreiden ohella esimerkiksi väkevöintilaitokset, ydinpolttoainetehtaat, ydinaineiden varastot sekä ydintutkimuslaitokset sekä joissakin yhteyksissä myös jälleenkäsittelylaitokset ja muut ydinjätehuollon edellyttämät laitokset. Lisäedellytyksenä edellä mainittujen laitosten pitämiselle ydinenergialaissa tarkoitettuina ydinlaitoksina on toiminnan laajamittaisuus.

Talvivaaran uraanin talteenottoon liittyvää kaivostoimintaa ei voida pitää ydinaineen valmistamisena ydinenergialaissa tarkoitetulla tavalla. Talvivaaran talteenottoprosessin lopputuloksena tuotetaan uraanioksidi-nimistä puolituotetta. Toimintaa koskevassa lupamenettelyssä sovellettaviksi tulevat siten ydinenergialain muuta ydinenergian käyttöä koskevat 21 §:n säännökset.

Kyseessä ei ole myöskään uraanin rikastustoiminta, vaan uraanin erottaminen metalleja sisältävästä prosessiliuoksesta ja sen talteenotosta uuttamalla.

Yritystoiminnassa merkittäviä investointeja rahoitetaan säännönmukaisesti ulkopuolisen rahoituksen avulla. Erityisesti kaivostoiminnassa tavanomainen rahoitustapa on yhdistyksen vastaselityksessään viittaama rahoitusjärjestely, jossa rahoittaja saa rahoituksensa vastikkeena tavoit­telemaansa raaka-ainetta. Rahoittamalla investointeja rahoittaja varmistaa tarvitsemansa raaka-aineen saatavuuden. Toinen rahoitusmalli olisi ollut esimerkiksi rahoittaa investointi pankkilainalla. Ulkopuolisen rahoittajan ja erilaisten rahoitusmallien käyttäminen on liiketoiminnassa tavanomaista, eikä se kerro mitään yrityksen taloudellisista toimintaedellytyksistä tai taloudellisesta kantokyvystä. Valtioneuvosto on arvioinut yhtiön taloudellisia edellytyksiä oikein.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry on Talvivaara Sotkamo Oy:n lisäkirjelmän johdosta 1.10.2012 antamassaan vastaselityksessä esittänyt pitävänsä yhtiön väitteitä ristiriitaisina suhteessa siihen, mitä yritys on tiedotusvälineissä ja jopa lupaprosesseissaan esittänyt. Yhtiö on monessa yhteydessä korostanut, että laitos ei ole uraanin tuotantoon tarkoitettu kaivos tai malminrikastuslaitos. Yhtiö on itse sulkenut pois sen mahdollisuuden, että toimintaan voisi hakea lupaa ydinenergialain 21 §:n mukaisesti.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry tuntee eron uraanimalmin rikastamisen ja uraanin isotooppirikastamisen välillä. Rikastaminen tarkoittaa molemmissa tapauksissa yhden ainesosan pitoisuuden nostamista lopputuotteessa; samalla muuta ainetta poistuu sivutuotteena. Uraanimalmin rikastamista on uraanipitoisuuden nosto lopputuotteessa. Uraani rikastuu bioliuotuskasassa muiden metallien ohella liuokseen. Kyseessä ei ole isotooppirikastaminen vaan uraanin rikastaminen.

Talvivaaran tapauksessa rikastushiekka jää sekundaariliotuksen jälkeen kasoihin loppusijoitukseen. Kipsisakkaa syntyy hyvin vähän verrattuna rikastushiekkaan tai malmista erotettuihin metalleihin. Kipsisakan määrää kasvattavat liuokseen lisätyt hapot ja emäkset, jotka saostuvat kipsisakkana.

Talvivaaran prosessissa rikastustoiminta tapahtuu bioliuotuskasassa liuottamalla. Sen jälkeinen toiminta on metallintuotantoa. Yhtenä sivuprosessina metallintuotannossa on uraanin erottaminen nikkelistä.

Koska yhtiön mukaan kyse ei ole uraanin tuotantoon tarkoitetusta kaivoksesta eikä uraania rikasteta, toimintaa ei voida pitää kaivos- ja malminrikastustoimintana, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen.

Yhtiö kuvaa (erityisesti muiden) metallien erottamista liuoksesta metallintuotantona. Laitokset ovat nimeltään metallintuotantolaitoksia ja prosessi on metallintuotantoprosessi. Kun uraanin talteenotto on muiden metallintuotantoprosessien joukossa, sitä voidaan pitää ydinenergialain mukaan ydinaineiden tuottamiseen ja käsittelyyn tarkoitettuna laitoksena.

A:lle on valituskirjan ensimmäisenä allekirjoittajana varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen ja selvityksen esittämiseen asiakumppaniensa valitusoikeudesta.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään 19.10.2012 esittäneet, että valtioneuvoston päätöksellä myönnetty lupa mahdollistaa kaivosyhtiölle ympäristövaikutuksiltaan aivan uudenlaisen ja uusia riskejä synnyttävän toiminnan ja laajentaa kaivoksen tosiasiallista vaikutusaluetta merkittävästi. Uraanin irrottamiseen tarvittavien uusien ja vaikutuksiltaan tuntemattomien kemikaalien käyttöönotto ja päästöissä olevat jäämät, samoin kuin prosessivesiin ja sivukiveen jäävät radioaktiiviset aineet uraani ja sen puoliintumistuotteet kuormittavat ympäristöä ja luontoa eri mitassa kuin nikkelikaivoslupakäsittelyn yhteydessä on asianosaisille kiinteistöjen omistajille kerrottu ja mihin perustuen maankäytöstä ja haittakorvauksista on sovittu.

Valituksen allekirjoittajista A, B, C, D ja G edustavat kolmea Jormasjärven luoteispäässä sijaitsevaa, Jormasjärveen ja -jokeen rajautuvaa kiinteistöä, joiden omistajien oikeuksia ja etua tehty päätös loukkaa. Valituksessa edustettuina ovat kiinteistöt Neuvola 765-402-22-33, Hannula 765-402-22-27 ja Virtala 765-402-28-3. Kaikki tilat sijaitsevat Sotkamon kunnan Jormaskylässä. Koska kiinteistöt sijaitsevat Jormasjärvestä Nuasjärveen purkavan ainoan laskujoen luusuan kahta puolen, on valituksen kohteena olevalla päätöksellä niihin erityistä haitallista vaikutusta, sillä kaikki Oulujärven vesistön suuntaiset päästövedet purkautuvat Jormasjokea pitkin ja kuona-aineet kasautuvat järven luusuaan ja aiheuttavat taloudellisia menetyksiä ja terveydellisiä riskejä sekä loukkaavat omistajien etua ja oikeuksia.

Korkein hallinto-oikeus on 21.1.2013 päivätyllä kirjeellä pyytänyt valtioneuvostoa antamaan lisälausunnon Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnassa vuoden 2012 loppupuolella ilmenneiden tapahtumien johdosta. Lausunnossa pyydettiin kiinnittämään huomiota erityisesti valituksissa viitattuihin taloudellisiin toimintaedellytyksiin ja asiantuntemukseen liittyviin seikkoihin, joiden selvittämiseksi valtioneuvoston tuli tarvittaessa hankkia yhtiöltä lisäselvityksiä.

Työ- ja elinkeinoministeriö on tänne 2.4.2013 saapuneessa lisälausunnossaan esittänyt, että Talvivaarassa havaittiin 4.11.2012 kipsisakka- altaan vuoto. Pelastustoimet aloitettiin välittömästi ja metallien talteen­ottolaitos pysäytettiin. Vuoto saatiin tyrehtymään vasta 14.11.2012 ja vuotaneen liuoksen määrä oli 1,3 miljoonaa kuutiometriä. Vuodon jälkihoitotyöt jatkuvat pitkään. Vuodon eräänä syynä on se, että kipsisakka-allasta ei ole tarkoitettu vesien varastoaltaaksi ja Talvivaaran alueella on aivan liian paljon vettä. Yhtiön mukaan kipsisakka-altaan vuodolla ei ole vaikutusta uraanin talteenottolaitoksen rakentamiseen tai käyttöön. Edelleen uraanin talteenottolaitokselta ei johdeta liuoksia tai lietteitä kipsisakka-altaille.

Talvivaara Sotkamo Oy on esittänyt ministeriön 7.2.2013 pyytämässä lausunnossa, että tämän hetkisen arvion mukaan uraanin talteenottolaitoksen investointikustannus on kokonaisuudessaan 66–69 miljoonaa euroa, josta tammikuun loppuun mennessä on toteutunut noin 59 miljoonaa euroa. Talvivaaran yhteistyökumppani Cameco Corporation on sitoutunut rahoittamaan investointia 70 miljoonalla USA:n dollarilla.

Investointikustannukset ovat nousseet, koska aikaisemmat arviot perustuivat karkeaan perussuunnitelmaan ja hanke on viivästynyt. Yhtiön mukaan investointikustannusten nousu ei johda kohtuuttomaan rasitukseen yhtiölle, koska valtaosa investoinnista on jo toteutunut. Yhtiö on myös hankkinut jo rahoituksen jäljellä olevien investointikustannusten kattamiseksi.

Uraanin talteenottolaitoksen käyttökustannusten yhtiö arvioi olevan alle 10 miljoonaa euroa vuodessa. Laitoksen takaisinmaksuajaksi yhtiö on arvioinut noin kolme vuotta. Yhtiön mukaan laitoksen käyttökustannuksista ei muodostu yhtiölle kohtuutonta rasitusta ja sillä on myös laitoksen käyttökustannusten osalta edellytykset harjoittaa toimintaa turvallisesti.

Yhtiö kykenee rahoittamaan uraanintuotantolaitoksen jäljellä olevat investoinnit ja käyttökustannukset. Jos valtioneuvoston 1.3.2012 myöntämä lupa uraanin talteenottolaitokselle ei tule lainvoimaiseksi tai se ei saa ympäristölupaa ja Säteilyturvakeskuksen lupaa aloittaa laitoksen käyttö, uraanin talteenottolaitoksen kaikki kustannukset jäävät yhtiön rasitteeksi.

Valtioneuvoston lupapäätös 1.3.2012 on tehty ydinenergialain edellyttämällä tavalla eikä Suomen luonnonsuojeluliitto ry ole valituksessaan tuonut esiin seikkoja, joiden perusteella valtioneuvoston lupapäätös tulisi kumota. Myöskään talven 2012–2013 tapahtumat Talvivaarassa eivät ole muuttaneet tätä käsitystä.

Talvivaara Sotkamo Oy on selityksessään 2.5.2013 esittänyt, että se yhtyy työ- ja elinkeinoministeriön lausunnossa esitettyihin päätelmiin.

Yhtiön taloudelliset edellytykset ovat ministeriön lausunnon ja sitä varten Talvivaaralta pyytämän lisäselvityksen jälkeen parantuneet aiempaan nähden. Talvivaaran Kaivososakeyhtiön osavuosikatsauksesta (tammi–maaliskuu 2013) ilmenee, että yhtiö on toteuttanut useita rahoitusjärjestelyjä, joiden perusteella yhtiön rahoitusasema on parantunut.

Yhtiö on esimerkiksi toteuttanut 261 miljoonan merkintäetuoikeusannin, uudistanut 100 miljoonan euron luottolimiitin, sopinut Cameco Corporationin kanssa ennakkomaksun määrän nostamisesta 10 miljoonalla 70 miljoonaan dollariin sekä sopinut Nyrstarin kanssa 12 miljoonan euron ennakkomaksusta.

Ministeriö on arvioinut, että Talvivaaralla on ollut ydinenergialain 21 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetut edellytykset jo valtioneuvoston päätöksen teon ajankohtana ja katsonut näiden edellytysten edelleen täyttyvän. Yhtiön rahoitusasema on jopa vahvistunut. Yhtiön taloudellisissa olosuhteissa ei ole siten tapahtunut sellaista muutosta, jonka perusteella valtioneuvoston päätöstä tai ydinenergialain 21 §:n mukaisten edellytysten täyttymistä tulisi arvioida toisin.

Kun myönnetään ydinenergialain nojalla lupa kaivos- ja rikastustoiminnalle, jonka tarkoituksena on uraanin tuottaminen, kyse on oikeusharkinnasta. Oikeusharkinta eli sidottu harkinta tarkoittaa arviota siitä, täyttyvätkö tapauksessa ydinenergialain 21 §:ssä tyhjentävästi määritellyt luvanmyöntämisedellytykset. Kun edellytykset luvan myöntämiselle on tarkasti säännelty, myös päätöksentekijän harkintavallan on katsottu olevan suppea.

Valtioneuvoston päätöksen oikeellisuutta on siten arvioitava lupaedellytysten täyttymisen kannalta. Ministeriön lausuntojen ja yhtiön käsityksen mukaan ydinenergialaissa luvan myöntämiselle asetetut edellytykset ovat tässä tapauksessa täyttyneet luvan myöntämisen ajankohtana ja ne täyttyvät edelleen. Siten valtioneuvoston päätös on ollut lainmukainen, eikä sen muuttamiselle ole perusteita.

Lainmukaisuuden arvioinnissa on lähtökohtaisesti otettava huomioon valtioneuvoston lupapäätöksen tekohetken olosuhteet eli ovatko ydinenergialain mukaiset edellytykset luvan myöntämiselle täyttyneet päätöksenteon hetkellä. Näin ollen olosuhteilla, jotka ilmenevät myöhemmin päätöksenteon jälkeen, ei ole muutoksenhakuprosessissa keskeistä merkitystä.

Seikat, jotka ilmenevät lupapäätöksen jälkeen, kuuluvat lähtökohtaisesti viranomaisten jälkivalvontaan. Jälkivalvonnan tehtävänä on varmistaa, että toimintaa harjoitetaan soveltuvien lakien mukaisesti. Mikäli luvanvaraisen toiminnan olosuhteet muuttuisivat luvan myöntämisen jälkeen, kuuluisi tilanne ratkaistavaksi viranomaisten jälkivalvonnan piirissä, ei lupaharkinnassa.

Ennen uraanin talteenottolaitoksen käyttöönottoa Säteilyturvakeskus tulee ennen luvan mukaisen toiminnan aloittamista vielä oman ennakkovalvontansa piirissä tarkistamaan, että ydinenergialain edellytykset edelleen täyttyvät. Tämä on ydinenergialain mukainen keino reagoida mahdollisiin muuttuneisiin olosuhteisiin. Varsinaiseen valtioneuvoston luvan myöntämistä koskevan päätöksen lainmukaisuuden arviointiin muuttuneet olosuhteet eivät sen sijaan kuulu. Säteilyturvakeskuksen aloittamisluvalla varmistetaan, että luvan myöntämisedellytykset edelleen täyttyvät vielä toiminnan aloittamisen hetkellä.

Kyseisessä muutoksenhakuprosessissa on kyse valtioneuvoston lupapäätöksen lainmukaisuudesta. Hanke on täyttänyt ydinenergialain 21 §:ssä luvan myöntämiselle asetetut edellytykset ja se täyttää ne edelleen. Yhtiön taloudellinen tilanne on entisestään vahvistunut ja yhtiöllä on käytettävissään tarvittava asiantuntemus. Myös työ- ja elinkeinoministeriön lausunnon mukaan valtioneuvoston lupapäätös on ollut ydinenergialain 21 §:n mukainen ja valtioneuvosto on arvioinut ydinenergialain 21 §:ssä tyhjentävästi asetettuja luvanmyöntämisedellytyksiä perustellusti oikein. Valitukset on hylättävä perusteettomina.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry on vastaselityksessään 15.5.2013 esittänyt, että työ- ja elinkeinoministeriön lausunnon liitteenä ollut Talvivaara Sotkamo Oy:n selitys vahvistaa sitä näkemystä, että valtioneuvoston päätös on kumottava. Yhtiön toiminta ei ole sellaisella tasolla, että sen voitaisiin luottaa hoitavan ympäristönsuojelun ydinenergialain edellyttämällä tavalla.

Talvivaara Sotkamo Oy on korostanut päätöksentekohetken tilanteen olevan ratkaiseva. Yhtiö vetoaa taloudellisessa tilanteessa vasta tänä vuonna tehtyyn osakeantiin ja osavuosikatsaukseen vuodelta 2013. Yhtiön taloudellista tilannetta ei voida pitää vakaana. Yhtiön velkaantumisaste on yli 180 prosenttia. Yhtiön mahdolliset korvausvelvoitteet ympäristön pilaamisesta ovat yksistään riittäviä siihen, että yhtiö joutuu taas uusiin rahoitusjärjestelyihin. Yhtiön ympäristöongelmat edellyttävät merkittäviä investointeja ympäristöhaittojen vähentämiseen. Investointitarve oli selkeästi näkyvissä jo luvan myöntämisen hetkellä ja tilanne on jatkuvasti pahentunut sen jälkeen.

Yhtiö on hakenut ympäristölupansa muuttamista. Sillä lienee oletus, että uusi lupa helpottaa toimintaa ja mahdollistaa entistä runsaammat päästöt vesistöihin. Kun otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden viimeaikaiset päätökset Talvivaaraan liittyvistä valituksista, on paljon todennäköisempää, että päästörajat tiukentuvat. Tämä lisää ympäristöinvestointien tarvetta. Tämän hetkinen tilanne aiheuttaa voimakkaita rajoituksia yhtiön toimintaan. Saadakseen toimintansa lupien mukaiseksi yhtiön on tehtävä isoja investointeja ympäristönsuojeluun. Ne vievät runsaasti aikaa. On todennäköistä, että tuotantotavoitteita ei saavuteta pitkään aikaan. Kun samaan aikaan vaaditaan merkittäviä ympäristöinvestointeja, yhtiön taloudellinen tilanne on heikko. Yhtiöllä ei ole taloudellisia edellytyksiä toiminnan harjoittamiseen turvallisella tavalla.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään 22.5.2013 esittäneet, että Talvivaara Sotkamo Oy:n selityksessä ei ole mitään, mikä vakuuttaisi sen taloudellisista toimintaedellytyksistä. Jo sen esittämät taloudelliset laskelmat toiminnan tämänhetkisestä kannattavuudesta (tappiota 23,9 miljoonaa euroa vuoden 2013 ensimmäiseltä kvartaalilta) osoittavat, ettei yhtiö voi kuolettaa uraanin talteenottolaitokseen tehtävää investointia, jonka se arvioi 31 miljoonan euron suuruiseksi (kokonaisuudessaan noin 70 miljoonaa euroa) kolmessa vuodessa,

kuten lisäselityksessä on todettu. Arvio ei voi pitää paikkaansa, vaan osoittaa samaa ylimalkaista, laista piittaamatonta ja summittaisiin sekä asiantuntemattomiin arvioihin perustuvaa asennetta kaivostoimintaa, sen ympäristövaikutuksia ja yhtiön asiantuntemusta sekä taloudellista kantokykyä koskien kuin yhtiön tähänastinen ympäristöä tuhoava lupamääräyksistä piittaamaton toiminta on osoittanut.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n sekä A:n ja hänen asiakumppaniensa vastaselitykset on lähetetty Talvivaara Sotkamo Oy:lle tiedoksi.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään myös päätökset asioissa, jotka koskevat

1. Talvivaara Sotkamo Oy:n valitusta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 4.3.2013 nro 13/0047/1 (Dnro 1043/1/13),

2. Talvivaara Sotkamo Oy:n valitusta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 8.3.2013 nro 13/0055/1 (Dnro 1123/1/13),

3. Talvivaara Sotkamo Oy:n valitusta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 8.3.2013 nro 13/0053/1 (Dnro 1124/1/13) ja

4. Talvivaara Sotkamo Oy:n valitusta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 8.3.2013 nro 13/0054/1 (Dnro 1125/1/13).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n asiakumppaneineen tekemä valitus jätetään E:n ja F:n osalta tutkimatta.

Muiden valittajien valituksista korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Valtioneuvoston päätös kumotaan ja asia palautetaan valtioneuvostolle käsiteltäväksi.

3. Talvivaara Sotkamo Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Ydinenergialain 75 §:n 2 momentin (622/2011) mukaan muutosta valtioneuvoston, työ- ja elinkeinoministeriön tai Säteilyturvakeskuksen muuhun kuin 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen haetaan siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei Euratom-sopimuksesta muuta johdu. Valitusoikeuteen valtioneuvoston päätöksestä, joka koskee 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua toimintaa ja johon sovelletaan kaivoslakia, sovelletaan vastaavasti, mitä valitusoikeudesta kaivoslain 165 §:ssä säädetään.

Mainitun lain (622/2011) voimaantulosäännöksen mukaan mainitun lainmuutoksen voimaan tullessa eli 1.7.2011 vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan noudattaen mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Valitusoikeuteen valtioneuvoston päätöksestä, joka koskee 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua toimintaa ja johon sovelletaan kaivoslakia, sovelletaan vastaavasti, mitä valitusoikeudesta kaivoslain 165 §:ssä säädetään.

Kaivoslain 165 §:n 1 momentin 1 kohdan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevaan päätökseen, mainitun luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevaan päätökseen sekä kaivostoiminnan lopettamispäätökseen saa hakea muutosta asianosainen.

Asiakirjoista sekä väestö- ja karttatietojärjestelmästä saatavan selvityksen mukaan E ja F eivät omista maata Talvivaaran kaivoksen uraanin talteenottoalueen vaikutusalueella. Tämän vuoksi ja kun valittajat eivät heille varatusta tilaisuudesta huolimatta ole esittäneet selvitystä siitä, millä tavalla Talvivaaran kaivoksen uraanin talteenotto vaikuttaa E:n ja F:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun siten, että heitä olisi pidettävä asianosaisina, valitus on jätettävä E:n ja F:n osalta tutkimatta.

2.

Ratkaistava oikeuskysymys

Asiassa on tehtyjen valitusten johdosta ensin ratkaistava kysymys siitä, onko hakemuksessa kysymys ydinlaitoksesta vai ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta kaivos- ja rikastustoiminnasta. Jos kysymys on viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitetusta toiminnasta, on arvioitava, onko valtioneuvoston päätös ydinenergialain 21 § huomioon ottaen lainvastainen.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lakia sovelletaan ydinlaitoksen rakentamiseen ja 2 kohdan mukaan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen.

Ydinenergialain 3 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan ydinenergialaissa tarkoitetaan ydinlaitoksella ydinenergian aikaansaamiseen käytettäviä laitoksia, tutkimusreaktorit mukaan luettuina, ydinjätteiden laajamittaista loppusijoitusta toteuttavia laitoksia sekä ydinaineen ja ydinjätteen laajamittaiseen valmistamiseen, tuottamiseen, käyttämiseen, käsittelyyn tai varastointiin käytettäviä laitoksia; ydinlaitoksella ei kuitenkaan tarkoiteta muun ohella:

a) uraanin tai toriumin tuottamiseen tarkoitettuja kaivoksia tai malminrikastuslaitoksia eikä niitä tiloja tai paikkoja alueineen, joihin tässä tarkoitetuista laitoksista peräisin olevia ydinjätteitä varastoidaan tai sijoitetaan loppusijoitusta varten.

Ydinenergialain 6 §:n mukaan ydinenergian käytön on oltava turvallista eikä siitä saa aiheutua vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle.

Ydinenergialain 16 §:n 1 momentin mukaan luvan ydinlaitoksen rakentamiseen ja käyttämiseen sekä kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen, myöntää valtioneuvosto.

Ydinenergialain 21 §:n (Muu ydinenergian käyttö) 1 momentin mukaan lupa muun ohella 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun toimintaan voidaan myöntää, milloin toiminta sitä edellyttää, jos:

1) ydinenergian käyttö täyttää mainitun lain mukaiset turvallisuutta koskevat vaatimukset ja työntekijöiden ja väestön turvallisuus sekä ympäristönsuojelu on otettu asianmukaisesti huomioon;

2) hakijalla on ydinenergian käyttöä varten tarvittavan alueen hallinta;

3) ydinjätehuolto on järjestetty asianmukaisella tavalla ja varautuminen ydinjätehuollon kustannuksiin on järjestetty 7 luvun säännösten mukaisesti;

4) hakijan järjestelyt Säteilyturvakeskuksen 63 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun valvonnan toteuttamiseksi kotimaassa ja ulkomailla sekä 63 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun valvonnan toteuttamiseksi ovat riittävät;

5) hakijalla on käytettävänään tarpeellinen asiantuntemus sekä toimintaa hoitava organisaatio ja toimintaa hoitavan henkilökunnan kelpoisuus ovat asianmukaiset;

6) hakijalla harkitaan olevan taloudelliset ja muut tarpeelliset edellytykset harjoittaa toimintaa turvallisesti ja Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti;

7) niiden vieraiden valtioiden suostumukset, joita radioaktiivisen jätteen ja käytetyn ydinpolttoaineen siirtojen valvonnasta ja tarkkailusta annetussa neuvoston direktiivissä (2006/117/Euratom) edellytetään, on saatu ja direktiivin määräyksiä voidaan muutenkin noudattaa; ja ydinenergian käyttö muutoinkin täyttää 5–7 §:ssä säädetyt periaatteet eikä ole ristiriidassa Euratom-sopimuksen velvoitteiden kanssa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettuun ydinenergian käyttöön ei saa ryhtyä siihen myönnetyn luvan perusteella ennen kuin Säteilyturvakeskus on todennut, milloin toiminta sitä edellyttää, että ydinenergian käyttö on asetettujen turvallisuusvaatimusten mukaista, turvajärjestelyt sekä valmiusjärjestelyt ovat riittävät, ydinaseiden leviämisen estämiseksi tarpeellinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty ja vahingonkorvausvastuu toiminnan yhteydessä sattuvan ydinvahingon varalta on järjestetty siitä säädetyllä tavalla.

Saman pykälän 3 momentin mukaan harkittaessa luvan myöntämistä 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun toimintaan, sovelletaan mainitun pykälän 1 momentin 1 ja 3–5 kohtaa niin, että luvan edellytykset täyttyvät niiltä osin, jos hakijan esittämät suunnitelmat ovat riittävät, minkä lisäksi kaivospaikan tai rikastuslaitoksen sijaintipaikan on oltava suunnitellun toiminnan turvallisuuden kannalta tarkoituksenmukainen. Sen lisäksi mitä 2 momentissa on säädetty, on Säteilyturvakeskuksen todettava, että 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu toiminta täyttää 21 §:n 1 momentin 1 ja 3–5 kohdassa säädetyt edellytykset.

Ydinenergialain 25 §:n 1 momentin mukaan lupaan on sisällytettävä ne lupaehdot, jotka ovat tarpeen lain 2 luvussa tarkoitettujen yleisten periaatteiden ja mainitun lain mukaisten turvallisuusvaatimusten toteuttamiseksi.

Ydinenergia-asetuksen 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan luonnonuraanilla tarkoitetaan uraania, jonka isotooppien runsaussuhteita ei ole muutettu niistä, mitkä ne luonnossa esiintyvällä uraanilla ovat.

Lainvalmisteluaineisto

Ydinenergialakia koskevan hallituksen esityksen (HE 16/1985 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty muun muassa seuraavaa:

"2 §:n 1 momentin 2 kohta. Säännöksessä on ehdotettu soveltamisalan piiriin sisällytettäväksi kaivostoiminta ja rikastustoiminta, jonka tarkoitus on uraanin tai toriumin tuottaminen. Koska uraani on toriumia huomattavasti merkityksellisempi, rajoitutaan jäljempänä käsittelemään lähinnä sitä, joskin on muistettava, että sääntely koskisi samalla myös toriumiin liittyviä toimintoja.

Tarkoituksenmukaista on, että ydinenergialain piiriin otetaan varsinainen uraanin tuotanto, ei sen sijaan esiintymän hyväksikäyttöä edeltävää malmin etsintää ja esiintymän valtaustoimia, jotka jäisivät säänneltäviksi kaivoslailla (503/65).

Uraanikaivostoimintaan liittyy joukko muusta kaivostoiminnasta poikkeavia piirteitä. Koska uraania tuotetaan pääasiassa käytettäväksi ydinvoimalaitosten polttoaineen valmistuksessa, olisi uraanikaivostoiminnasta päätettäessä otettava nykyistä laajemmin huomioon ydinenergian käyttöön liittyvät yhteiskuntapoliittiset näkökohdat. Ehdotettu sääntely on tarpeen erityisesti myös sen vuoksi, että kaivostoiminnan yhteydessä syntyvät radioaktiiviset kaivosjätteet asettavat muuhun kaivostoimintaan verrattuna suurempia vaatimuksia väestön ja kaivosten työntekijöiden terveydelliselle suojelulle sekä ympäristönsuojelulle. Erityissääntelyllä olisikin varmistettava, että uraanikaivostoiminnan sallittavuutta harkitaan yhteiskunnan kokonaisedun kannalta. Ehdotettu sääntely merkitsisi sitä, että kaikki ydinaineen valmistusvaiheet kaivostoiminnasta lähtien tulisivat samalla lailla säännellyksi."

- - -

"Sen ratkaiseminen, milloin kysymyksessä on ydinenergialain soveltamisalaan kuuluva kaivostoiminta, saattaa käytännössä toisinaan aiheuttaa tulkintavaikeuksia. Tämä johtuu lähinnä siitä, että uraania esiintyy yleisesti myös muita kivennäisiä sisältävissä malmeissa. - - -

Jo tässä yhteydessä on huomattava, että kaivos- ja rikastustoimintaa tarpeellisine alueineen ja teknisine laitteineen ei ole katsottu tarpeelliseksi laissa rinnastaa kaikissa suhteissa ydinlaitoksiin. Tämä johtuu siitä, etteivät kaivos- ja rikastustoiminnan sääntelyyn liittyvät kysymykset luonteensa vuoksi edellytä niin monivaiheista valvontamenettelyä kuin on tarpeen ydinlaitosten osalta."

- - -

"21 §. Pykälässä säädetään ydinenergian käytön edellytyksistä, jos kysymys ei ole ydinlaitoksen rakentamisesta tai käyttämisestä. Luettelo on jonkin verran laajempi kuin se, mikä voidaan johtaa nykyisestä laista. Luettelon lähtökohdat ovat olleet samat kuin ydinlaitoslupienkin kohdalla, mutta luvanvaraisten toimintojen moninaisuudesta ja usein vähäisehköstä merkityksestä johtuen edellytykset ovat yleisiä periaatteita lukuun ottamatta esitetty huomattavasti yleisluontoisempina. Samasta syystä voi luettelossa mainittu edellytys tulla kysymykseen vain, milloin toiminta sitä edellyttää.

Mitä tulee kulloinkin kysymyksessä olevan toiminnan yhteiskunnan kokonaisedun mukaisuutta koskevaan harkintaan, on huomattava, että säännöksessä tarkoitettujen luvanvaraisten toimintojen kohdalla saa harkinta yhteiskunnan kokonaisedun eri osatekijöiden kohdalla erilaisen painotuksen riippuen toiminnan laadusta. Toiminnan laadusta voi myös seurata, että turvallisuuskysymyksillä, turva- ja valmiusjärjestelyillä sekä pelastuspalvelujärjestelyillä on toiminnan kannalta toisinaan vain nimellinen merkitys."

Oikeudellinen arvio

Toiminnan luonne

Talvivaaran alueen kallioperä ja nikkelimalmi sisältävät luonnonuraania. Yhtiön tarkoituksena on aloittaa muiden metallien sivutuotteena saatavan Talvivaaran alueen kallioperän ja nikkelimalmin sisältämän luonnonuraanin talteenotto ja hyödyntäminen puolituotteena. Uraanin talteenottoa varten ei nykyisen toiminnan lisäksi ole tarkoitus louhia malmia eikä muutenkaan muuttaa nykyistä toimintaa. Uraani on tarkoitus tuottaa yellow-cake -asteelle (uraanioksidit) ja arvioitu tuotantomäärä on 350–500 tonnia uraania vuodessa, mikä on noin 0,2–0,3 prosenttia kaivoksen kaikista tuotteista.

Toiminnalla ei muuteta eikä laajenneta kaivoksen varsinaista toimintaa. Metallien sivutuotteena saatavan uraanin talteenotto on osa kaivostoiminnan kokonaisuutta, jossa maaperän ainesosien hyödyntäminen on nykyistä laajempaa. Uraani on hakemuksen mukaan perustellumpaa ottaa hallitusti talteen ja käyttää hyväksi kuin pitää sitä jätteenä, joka kuitenkin on käsiteltävä jonkinlaisessa prosessissa.

Hakemuksessa tarkoitettu edellä kuvattu toiminta on edellä selostetut säännökset ja lainvalmisteluaineisto huomioon ottaen ydinenergialain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua kaivos- ja malminrikastustoimintaa. Kysymys ei ole saman lain 3 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetusta ydinlaitoksesta. Luvan edellytyksiä on sen vuoksi arvioitava ydinenergialain 21 §:n nojalla.

Taloudelliset toimintaedellytykset

Ydinenergialain 21 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan luvan myöntäminen edellyttää muun ohella, että hakijalla harkitaan olevan taloudelliset ja muut tarpeelliset edellytykset harjoittaa toimintaa turvallisesti ja Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti.

Harkitessaan tehtyjen valitusten perusteella valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta korkein hallinto-oikeus lähtökohtaisesti arvioi, ovatko oikeudelliset edellytykset luvan myöntämiseen olleet olemassa luvan myöntämishetkellä. Koska lupahakemuksen ja sen lainmukaisuuden tarkastamisen tehtävänä on varmistaa, että toimintaa voidaan tulevaisuudessa koko luvan voimassaoloajan harjoittaa turvallisesti ja muutoinkin ydinenergialaissa säädettyjen edellytysten mukaisesti, on toimintaedellytyksiä harkittaessa otettava huomioon kaikki ne seikat, jotka ovat olleet tiedossa asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistaessa.

Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan 22.3.2013 esittänyt, että yhtiö kykenee rahoittamaan uraanintuotantolaitoksen jäljellä olevat investoinnit ja käyttökustannukset.

Talvivaara Sotkamo Oy on 2.5.2013 päivätyssä lisäselityksessään lausunut, että yhtiö on hakemuksessaan esittänyt ydinenergia-asetuksen 62 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaisen selvityksen taloudellisista toimintaedellytyksistään sekä hankkeen liiketaloudellisesta kannattavuudesta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan yhtiön taloudellinen tilanne on valtioneuvoston päätöksen antamisen jälkeen useasta eri syystä johtuen huonontunut. Yhtiön 7.11.2013 julkaisema osavuosikatsaus sisälsi yhtiön taloudellista tilaa koskevaa olennaisesti uutta tietoa. Sen jälkeen yhtiö on konkurssi- ja yrityssaneerausrekisterin mukaan 15.11.2013 jättänyt Espoon käräjäoikeudelle hakemuksen, jolla se on pyytänyt yrityssaneerausmenettelyn aloittamista.

Johtopäätös

Valtioneuvoston päätöksen jälkeen yhtiön toiminnassa on tapahtunut useita muutoksia. Nämä muutokset ilmenevät tarkemmin edellä kohdassa "Merkitään" mainittuihin päätöksiin liittyvistä asiakirjoista. Asia on taloudellisten edellytysten arvioimisen kannalta tullut olennaisesti uuteen tilaan verrattuna valtioneuvoston asiassa antaman valituksenalaisen päätöksen antohetkellä vallinneisiin olosuhteisiin.

Lopputulos

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon, että nyt puheena oleva lupa on myönnetty olemaan voimassa jopa vuoden 2054 loppuun saakka, valtioneuvoston päätös on kumottava. Asia on palautettava valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi ottamatta edellä mainituista syistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa enemmälti ratkaistavaksi, ovatko hakemukseen sisältyvät selvitykset riittävät ja ovatko ydinenergialain 21 §:ssä säädetyt luvan myöntämisen edellytykset olemassa. Ennen asian ratkaisemista valtioneuvoston tulee arvioida asiakirjoista saatava selvitys uudelleen ja hankkia tarvittaessa lisäselvitystä toiminnan taloudellisista ja turvallisuutta koskevista ydinenergialain mukaisista edellytyksistä.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Talvivaara Sotkamo Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä esittelijäneuvos Tuulia Riikonen.

 
Julkaistu 5.12.2013