Muu päätös 1021/2014

Asia Maakuntakaavan vahvistamista koskeva valitus

Valittaja Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 8.1.2013 nro YM2/5222/2011

Asian aikaisempi käsittely

Pirkanmaan liiton maakuntavaltuusto on 17.5.2011 hyväksynyt turvetuotantoa koskevan Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavan. Vaihemaakuntakaavassa on osoitettu turvetuotannon kannalta tärkeät vyöhykkeet (EO/tu) ja niillä sijaitsevat turvetuotantoon soveltuvat suot (EO-xx/xx, uusi turpeenottoalue), turpeenottoalueet, joilla on ympäristölupa turvetuotantoon (EO), sekä valuma-alueet, joilla turvetuotantoa suunniteltaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota toiminnan vesistö- ja kalatalousvaikutuksiin (tu-1).

Pirkanmaan liitto on saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Asian käsittely ympäristöministeriössä siltä osin kuin nyt on kysymys

Ympäristöministeriölle tehdyt valitukset

Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry on yhteisellä valituskirjelmällään Ikaalisten Luonto ry:n, Virtain luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja Ylä-Satakunnan ympäristöyhdistys ry:n kanssa muiden ohella valittanut maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle.

Yhdistykset ovat valituksessaan vaatineet muun ohella, että Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavaa ei tule hyväksyä nykyisessä muodossaan. Lisäksi yhdistykset ovat vaatineet, että Pirkanmaan suoluonnon tila -selvityksessä mainitut, luonnoltaan arvokkaat suot tulee esittää kaavakartassa luo-merkinnöin tai muulla tavoin suojeluarvot selkeästi osoittaen. Epämääräisistä merkintätavoista (turpeenoton kannalta tärkeät vyöhykkeet) on luovuttava.

Yhdistykset ovat valituksensa perusteluissa esittäneet muun ohella seuraavaa:

Turpeenoton osoittamistapa kaavassa

Kaavassa noudatettu tapa merkitä turpeenottoa varten vyöhykkeitä ja yksittäisiä soita on monin tavoin epämääräinen. Kaavamääräyksissä turvevyöhykkeiden kuvataan olevan alueita, "joilla on turvetuotantoa ja/tai tutkittuja turvevaroja". Suunnittelumääräyksen mukaan vyöhykkeillä voidaan turpeenottoalueiksi "ottaa jo ojitettuja tai muuten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita alueita ja käytöstä poistettuja suopeltoja".

Turpeenottovisioiden esittäminen vyöhykkeinä johtaa siihen, että kaavan todellista mitoitusta on vaikea arvioida. Turpeenotolle merkityt 30 kohdesuota kattavat noin 2 500 hehtaaria ja niiden arvioidaan riittävän vuoteen 2030 asti. Kaavaan merkityillä turvevyöhykkeillä soita on kuitenkin kaiken kaikkiaan 10 000 hehtaaria. Kaavamääräys jättää avoimeksi, mikä turvevyöhykkeillä sijaitsevien 81 muun suon kohtalo on. Turpeenottoon ollaan kaavassa virallisesti varaamassa noin 2 500 hehtaaria. On epäselvää, miten turpeenoton kannalta tärkeiden vyöhykkeiden sisällä sijaitsevien, turpeenoton kohdemerkintää vailla olevien soiden asema eroaa turpeenottoalueiksi merkittyjen soiden asemasta. Kaava on jo sinällään herättänyt kansalaisten parissa paljon huolta, jota asioiden lavea esittämistapa ei ole omiaan vähentämään.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maakuntakaavoitusta ohjaavat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Erityistavoitteen mukaan "maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon turvetuotantoon soveltuvat suot ja sovitettava yhteen tuotanto- ja suojelutarpeet. Turpeenottoalueiksi varataan jo ojitettuja tai muuten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita ja käytöstä poistettuja suopeltoja. Turpeenoton vaikutuksia on tarkasteltava valuma-alueittain ja otettava huomioon erityisesti suoluonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ja muiden ympäristönäkökohtien sekä taloudellisuuden asettamat vaatimukset". Tämä turpeenottoa varsin yksiselitteisesti ohjaava tavoite ei täyty Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa.

Kaavan valmistelun aikana asiantuntijoiden laatima Pirkanmaan suoluonnon tila -julkaisu esittelee Pirkanmaan suoluontoa ja listan maakunnan luonnonsuojelullisesti arvokkaista soista. Selvitystyön tulos uhkaa kuitenkin jäädä pimentoon, sillä arvokkaiksi todettuja soita ei ole merkitty kaavakarttaan. Näin ollen arvokkaat suot ovat unohtumassa kaavan taustamateriaaliksi. Pirkanmaan suoluonnon tila -selvitys tehtiin olemassa olevien lähteiden pohjalta, joten lista arvokkaista soista ei ole kattava. Kirjallisuustietojen lisäksi arvosoiden "lopullisen listan" laatiminen vaatisi inventointeja maastossa, sillä luontotietoa ei suinkaan ole arkistoissa kaikilta Pirkanmaan arvosoilta.

Yhdistykset ovat sidosryhmätapaamisissa toistuvasti vedonneet, että Pirkanmaan suoluonnon tila -selvityksessä mainitut, luontoarvoiltaan rikkaat suot merkittäisiin kaavakarttaan esimerkiksi luo-alueina. Näin täytettäisiin parhaiten valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vaatimus siitä, että turpeenotto ja soidensuojelu tulee huomioida maakuntakaavoituksessa tasavertaisesti.

Kaavan valmistelijoiden mukaan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vaatimus tulee täytettyä sillä, että luonnoltaan arvokkaista soista on listattu erillisessä julkaisussa, joka liitetään kaava-aineistoon. Maankäyttö- ja rakennuslain 29 §:n mukaan maakuntakaava kuitenkin esitetään kartalla. Kaavakartta on maakuntakaavan tärkein osa ja myös havainnollisin väline kaavan sisällön näyttämiseen. Mitä kartalla ei näy, jää todennäköisesti vaille merkitystä.

Luo-merkintä on sikäli kevyt, että se ei velvoita kaavoittajaa asettamaan toimenpiderajoituksia tai maksamaan korvauksia maanomistajalle. Näin ollen valittajina olevien yhdistysten ja muiden suoluonnosta huolestuneiden tahojen on vaikea käsittää, miksi kaavakartassa näkyvät vain turpeenottoa varten laaditut merkinnät. Kaavaselostuksessa (s. 23) esitetään kuva, jossa ovat mukana sekä turvevyöhykkeet että luonnonsuojelullisesti tärkeät suoalueet. Tällainen tasapuolinen kartta on jo tehty, mutta sitä ei ole jalostettu vaihemaakuntakaavan viralliseksi kartaksi. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden valossa molemmat intressit huomioiva kaavakartta olisi paras.

Luontoarvoiltaan merkittävien soiden näkyminen kaavakartassa olisi tärkeää, jotta kansalaiset pystyisivät arvioimaan kaavan sisältöä ja turpeenoton sijoittumista arvosoihin nähden. Lisäksi luo-merkintä tunnustaisi arvokkaiden soiden merkityksen virallisesti, mikä saattaisi hillitä turpeenoton ympäristölupien hakua näille soille. Tätä nykyä mikään ei estä turveyhtiöitä hakemasta ja saamasta lupia korvaamattoman arvokkaiden soiden kaivuun. Luo-merkintäkään ei tätä estäisi, mutta mahdollisesti se edistäisi soiden säilymistä. Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n vaatimus koskee myös turpeenoton ympäristöluvista päättävää aluehallintovirastoa.

Turpeenoton ympäristölupaprosesseja sujuvoittaisi, jos vaihemaakuntakaavoissa osoitettaisiin myös säästämisen arvoiset suot. Luonnonsuojelullisesti tärkeiden soiden katoaminen kaavakartan "valkoisille alueille" on suuri puute, joka osaltaan ylläpitää ympäristölupaprosessien pitkää kestoa ja edistää suokohtaisten kiistojen syntyä.

Luontoarvoiltaan merkittävien soiden säilyminen on myös tavoite, joka todetaan ehdotuksessa soiden ja turvemaiden kestävän ja vastuullisen käytön ja suojelun kansalliseksi strategiaksi (2011). Strategian tavoitteen täyttämiseksi ja suoluonnon puutteellisen suojelutason parantamiseksi tarvittaisiin kaikki mahdollinen tuki, myös vaihemaakuntakaavan.

Vaikutusten arviointi puutteellinen

Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavan vaikutusten arvioinnit nojautuvat toiveeseen, että turpeenotto todella kohdentuisi kaavassa kaivutoimintaan merkityille soille. Koska kaava on ainoastaan ohjaava – turveyhtiöt saavat yhä hakea ympäristölupia minne tahtovat – vaikutusten arviointi tuntuu paikoin katteettoman optimistiselta ja jotkut johtopäätökset jäävät vaille perusteluja.

Vaikutusten arvioinnissa kohdataan toistuvasti lause "mikäli uusi turvetuotanto suuntautuu tulevaisuudessa vaihemaakuntakaavassa osoitetuille vyöhykkeille...". Johtopäätös, jonka mukaan kaava edistää suoluonnon monimuotoisuuden säilymistä, jää katteettomaksi: kukaan ei tiedä, alkavatko turveyhtiöt noudattaa heidän intressejään varten toteutettua kaavaa.

Linnuston osalta todetaan, että kaava heikentää lukuisten lajien (kanalinnut, sirittäjä, pohjansirkku) elinoloja Pirkanmaalla. Vaikutusten ei kuitenkaan katsota olevan merkittäviä. Päätelmän taustaa ei selvitetä. Kun kyseessä ovat lajit, jotka valtakunnallisessa uhanalaistarkastelussa (2010) on luokiteltu joko silmälläpidettäviksi (teeri, metso, riekko, sirittäjä) tai uhanalaisiksi (vaarantunut pohjansirkku), valittajat ihmettelevät vähättelevää suhtautumista lajien elinolojen kaventamiseen. Luonnonsuojelulain 5 §:n mukaan Suomessa on tähdättävä luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen.

Yhdenkään yllä mainitun lintulajin suojelutaso ei Pirkanmaalla ole suotuisa, koska lajit on jouduttu arvioimaan uhatuiksi. Riekon ja sirittäjän osalta tilanne on vieläpä huonontunut edellisestä uhanalaistarkastelusta (2000). Riekko on luokiteltu koko maassa silmälläpidettäväksi ja Etelä-Suomessa alueellisesti uhanalaiseksi. Aiemmin riekko on ollut Suomessa yleinen, mutta etelän kanta on taantunut voimakkaasti. Eteläisessä Suomessa riekko on osoittautunut hyvin paikkauskolliseksi. Tarvitaan sopivien pesimäsoiden riittävän tiheä verkosto, koska muuten yksittäisen suon kanta joutuu eristyksiin ja häviää ajan mittaan.

Parkanon, Karvian, Kihniön ja Virtain alueella elävät nykyään Suomen eteläisimmät riekot. Kanta on vielä säilynyt elinvoimaisena, mutta uhkana on ojittamattomien soiden hupeneminen. Riekkokannan säilymistä yritetään turvata ennallistamalla sopivia soita pesimäaikaisten elinympäristöjen verkostoksi. Ennallistamisesta on saatu rohkaisevia tuloksia. Kaavassa esitettyjen turvevyöhykkeiden sisällä on nimettyjen ja inventoitujen soiden lisäksi kymmeniä nimeämättömiä soita, joiden luontoarvoja ei ole kartoitettu. Esimerkiksi Aitonevan turpeenottovyöhykkeen (EO/tu 4) sisällä Kihniössä on useita soita, joilta tunnetaan riekon pesimäreviirejä. Valkiainen-järven eteläpuolisella rantasuolla riekko on pesinyt vakituisesti, samoin Lavajärven rannalla Äijännevan pohjoispuolella. Ison Keisarijärven itäpuolen luonnontilainen suoalue on riekon elinympäristöä. Turpeenottovyöhykkeen pohjoisosassa riekko pesii sekä Vellinevan että Saunanevan ojittamattomilla osilla. Näiden soiden ansiosta Kihniön pohjoisosan riekoilla on säilynyt yhteys Virtain suuntaan Ison Närhinevan-Koroluoman Natura-alueen riekkopopulaatioon. Vastaavasti näiden turpeenottovyöhykkeelle rajattujen soiden kaivu katkaisisi Kihniön riekkokannan yhteyden itään.

Turpeennoston keskittäminen Luoteis-Pirkanmaalle

Turvevaihemaakuntakaavaa näytetään valmistellun lähtöasetelmasta, jossa turpeennosto keskitetään edelleen Pohjois- ja Luoteis-Pirkanmaalle: Parkanoon, Kihniöön, Virroille ja Ikaalisten pohjoisosiin. Toinen keskittymä sijaitsee Lounais-Pirkanmaalla Punkalaitumen ja Sastamalan alueella.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan "alueidenkäytöllä tuetaan aluerakenteen tasapainoista kehittämistä sekä elinkeinoelämän kilpailukyvyn ja kansainvälisen aseman vahvistamista hyödyntämällä mahdollisimman hyvin olemassa olevia rakenteita sekä edistämällä elinympäristön laadun parantamista ja luonnon voimavarojen kestävää hyödyntämistä". Turpeenoton voimakas keskittäminen tietylle tienoolle noudattaa ehkä tavoitteen alku- mutta ei loppuosaa. On myös kyseenalaista, kuinka mittava turpeenotto suhteellisesti varsin suppeilla alueilla olisi tavoitteiden mukaisesti sovitettavissa yhteen ympäristöarvojen kanssa.

Turpeennosto siitä aiheutuneine ongelmineen ja haittoineen on luoteisella Pirkanmaalla ollut massiivista jo 1970-luvulta lähtien. Turpeennosto on hävittänyt suuren osan ojitukselta säästyneistä luonnontilaisista soista, aiheuttanut (yhdessä metsäojitusten kanssa) jatkuvaa ja pysyvää vahinkoa latvavesistöille, tuottanut mittavia pöly-, melu-, roskaantumis- ja liikenneongelmia ja pilannut laajalti maisemia. Kaikki ongelmat ja haitat jäävät paikallisten asukkaiden harmeiksi. Turpeenoton vaihemaakuntakaavan myötä elinympäristö uhkaa muuttua entistäkin laajemmin mustiksi turvekentiksi.

Kaavassa esitetyt turpeenoton kannalta tärkeät vyöhykkeet kattavat suuria pinta-aloja jo vanhastaan aktiivisesti kaivetuilla seuduilla. Merkitykseltään epämääräisistä vyöhykkeistä tulee luopua ja kaavan kokoluokka on mitoitettava toisin. Turve on luonnonvara, joka yhden hyödyntämisen jälkeen on käytetty. On kohtuutonta, jos turpeennoston moninaiset haitat saavat kuormittaa maakunnan yhtä kolkkaa muutaman vuosikymmenen hyödyn tähden. Kuvaavaa on, että Luoteis- Pirkanmaan ja Ylä-Satakunnan alueella oli suota ennen kaksi kolmannesta pinta-alasta, mutta nykyisin suo on kulkijalle harvinainen näky; tyypillinen maisema on muuttunut epätyypilliseksi.

Paikallisten asukkaiden näkökulmasta turpeenoton haittoihin lukeutuu myös se, että turpeenoton hyöty ei kohdistu turpeennostoalueille, vaan ainoastaan ikävät seuraukset jäävät paikallisten kestettäviksi. Turpeenotto ei juuri työllistä paikallista väestöä ja ensisijaisena hyödynsaajana ovat turveyhtiöt. Uusien vakituisten ja kesäasukkaiden saamiseksi sekä yritystoiminnan, kuten matkailun, virittämiseksi kylien vetovoimaisuuteen kiinnitetään paljon huomiota kyläyhdistyksissä, elinkeinoyhtiöissä ja monissa EU-hankkeissa. Projekteilla ei kuitenkaan ole vaikutusta kylien merkittävimpään ympäristöhaittaan, turpeenottoon. Turveyhtiöt eivät joudu vastuuseen siitä, että ne huonontavat kylien viihtyisyyttä monin tavoin (vesistöjen tilan ja maiseman huononeminen, melu, pöly, liikenne, vaikutukset pohjavesiin ja pienilmastoon). Turpeenoton vaihemaakuntakaavan pitäisi omalta osaltaan lieventää eikä lisätä haja-asutusalueen ahdinkoa.

Lausunnot, vastineet ja vastaselitykset ympäristöministeriössä

Sisäasiainministeriö, puolustusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö sekä sosiaali- ja terveysministeriö ovat antaneet maakuntakaavasta lausunnon. Valtiovarainministeriö on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa. Liikenne- ja viestintäministeriölle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen.

Lisäksi Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut maakuntakaavasta lausunnon.

Maa- ja metsätalousministeriö on lausunnossaan esittänyt muun ohella, että vaikka maakuntakaavaan voidaan ottaa turvetuotannon aluevarauksia ja sovittaa yhteen turvetuotannon ja muun alueidenkäytön tavoitteita, maakuntakaavalla ei päätetä turpeenotosta. Kaavaselostuksessa tuodaan esille aivan oikein että "Vaihemaakuntakaava ei estä turvetuotantoa kaavaan merkittyjen alueiden ulkopuolella, jos turvetuotannon edellytykset toteutuvat". Tästä olisi tullut olla maininta myös kaavamerkintöjen ja -määräysten yhteydessä, kuten kaavaehdotuksessa oli ollutkin.

Kaavan tavoiteasettelussa ja vaikutusten arvioinnissa olisi tullut tuoda esille enemmän elinkeinotoiminnan ja aluekehityksen näkökulmaa erityisesti maaseutualueiden näkökulmasta. Nyt painotus on selvästi ympäristökysymyksissä.

Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on, että kaava vaikuttaa selvitysten pohjalta turvetuotannon suuntautumiseen tulevaisuudessa kaavassa osoitetuille vyöhykkeille ja että kaavaprosessiin taustaselvityksiä hyödynnettäisiin ympäristölupaprosessissa. Ongelmalliseksi saattaa tällöin muodostua, jos lupaprosesseissa käytetään kaavan tausta-aineistoa, jonka laatimistarkkuus lienee maakuntakaavan yleispiirteistä tasoa. Yksi asia on myös nyt laaditun aineiston ajantasaisuuden ylläpito. Tällaisista eri tahojen arviointiin ja itse lupaprosessiin vaikuttavista seikoista olisi syytä mainita kaavaselostuksessa.

Pirkanmaan liitto on antanut vastineen lausuntojen ja valitusten johdosta.

Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Ympäristöministeriön ratkaisu

Ympäristöministeriö on jättänyt maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n vastaisena vahvistamatta seuraavat uudet turpeenottoalueet: Niittyneva EO-3/3 Parkano, Virkaneva EO-3/5 Parkano, Luodesneva EO-5/9 Virrat, Rahkaneva V EO-5/33 Virrat, Paloneva II EO-6/11 Virrat, Pökkelistönneva EO-6/12 Virrat, Murronneva EO-9/15 Parkano, Kotkansalo EO-14/19 Parkano, Liesineva A EO-14/37 Parkano ja Nimetönneva EO-22/14 Virrat. Ympäristöministeriö on samalla osittain eli siltä osin kuin kysymys on ollut Parkanon Murronnevan, Kotkansalon ja Liesinevan uusien turpeenottoalueiden vahvistamatta jättämisestä hyväksynyt Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valituksen.

Muutoin ympäristöministeriö on hylännyt Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen sekä vahvistanut Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavan.

Ympäristöministeriö on perustellut valituksen hylkäämistä muun ohella seuraavasti:

Vaatimukset maakuntakaavaan tehtävästä muutoksesta

Maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 6 momentin mukaan maakuntakaavaan voidaan sitä vahvistettaessa tehdä oikaisunluonteisia korjauksia ja maakunnan liiton suostumuksella vähäisiä muutoksia. Oikaisunluonteinen korjaus voi koskea vain kaavakarttaan tai kaavamerkintöihin tai -määräyksiin tehtävää teknisluontoista korjausta tai täydennystä, kuten esimerkiksi kirjoitusvirheen luonteista asiaa, jolla ei ole vaikutusta kaavan sisältöön. Vähäinen muutos voi koskea kaavan sisältöön liittyvää virheellisyyttä tai puutetta, joka on vain vähäinen. Vähäisellä muutoksella ei voida kaavan vahvistamisen yhteydessä puuttua maakuntakaavan ratkaisun sisältöön laajemmin.

Luontoarvoiltaan arvokkaiden soiden lisääminen kaavaan maakuntakaavan vahvistamisen yhteydessä ei ole oikaisunluonteinen korjaus. Muutoksen tekeminen merkitsisi myös laajempaa puuttumista maakuntakaavan sisältöön kuin maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 6 momentin tarkoittama vähäisen muutoksen tekeminen vahvistavalle viranomaiselle maakunnan liiton suostumuksellakaan sallisi.

Turvetuotantoa koskevat merkinnät Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa

Turvetuotantoa koskevia merkintöjä kaavassa ovat kehittämisperiaatemerkinnöiksi katsottavat vyöhykemerkinnät ja turpeenottoalueita koskevat kohdemerkinnät. Kaavassa on osoitettu 23 turvetuotannon kannalta tärkeää vyöhykettä (EO/tu). Merkinnän kuvauksen mukaan merkinnällä osoitetaan sellaisia maa- ja metsätalousvaltaisia alueita, joilla on turvetuotantoa ja/tai tutkittuja turvevaroja. Vyöhykemerkintään liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan turpeenottoalueiksi voidaan ottaa jo ojitettuja tai muuten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita ja käytöstä poistettuja suopeltoja. Turvetuotantoa suunniteltaessa on otettava huomioon toiminnan liikenteelliset vaikutukset ja vaikutukset lähiasutukseen, alapuolisen vesistön tilaan ja pohjavesiin sekä pyrittävä lieventämään haitallisia vaikutuksia.

Kaavassa on osoitettu yhteensä 30 uutta turpeenottoaluetta kohdemerkinnällä (EO-xx/xx). Merkinnän kuvauksen mukaan merkinnällä osoitetaan turvetuotannon kannalta tärkeällä vyöhykkeellä sijaitsevat turvetuotantoon soveltuvat suot.

Lisäksi kaavassa on osoitettu turpeenottoalueen kohdemerkinnällä (EO) 51 yli 10 hehtaarin suuruista aluetta, joilla on ympäristölupa turvetuotantoon. Ympäristölupatilannetiedot perustuvat Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) Vahti-järjestelmän maaliskuun 2010 tietoihin.

Turvetuotannon kannalta tärkeisiin vyöhykkeisiin ja turpeenottoalueisiin liittyy vyöhyke- ja turpeenottoaluekohtaisia erityismääräyksiä (em1, em2, em3, em4).

Kaavassa on myös osoitettu yhdeksän valuma-aluetta, jolla turvetuotantoa suunniteltaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota toiminnan vesistö- ja kalatalousvaikutuksiin (tu-1). Näihin valuma-aluekokonaisuuksiin liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan turvetuotantoa suunniteltaessa on selvitettävä tuotannon vaikutukset purkuvesistön veden laatuun, kala- ja rapukantoihin sekä kalatalouteen. Huomioon tulee ottaa tuotantotoiminnan yhteisvaikutukset ja valuma-alueen kokonaiskuormitus. Toiminta tulee järjestää ja ajoittaa siten, ettei aiheuteta vesistön tilan heikkenemistä eikä vesistön kokonaiskuormitus lisäänny.

Turvetuotantoa koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan sisältövaatimukset

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin ja 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevien erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon turvetuotantoon soveltuvat suot ja sovitettava yhteen tuotanto- ja suojelutarpeet. Turpeenottoalueiksi varataan jo ojitettuja tai muuten luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita soita ja käytöstä poistettuja suopeltoja. Turpeenoton vaikutuksia on tarkasteltava valuma-alueittain ja otettava huomioon erityisesti suoluonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ja muiden ympäristönäkökohtien sekä taloudellisuuden asettamat vaatimukset.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään elollisen ja elottoman luonnon kannalta arvokkaiden ja herkkien alueiden monimuotoisuuden säilymistä. Ekologisten yhteyksien säilymistä suojelualueiden sekä tarpeen mukaan niiden ja muiden arvokkaiden luonnonalueiden välillä edistetään. Alueidenkäytössä edistetään vesien hyvän tilan saavuttamista ja ylläpitämistä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin mukaisten maakuntakaavan sisältövaatimusten maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen, vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön, maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin, maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.

Kaavan on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan perustuttava riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset.

Kaavan esitystapa ja turvetuotannon harjoittamisen edellytykset

Valituksen mukaan kaavassa noudatettu tapa merkitä turpeenottoa varten vyöhykkeitä ja yksittäisiä soita on monin tavoin epämääräinen. Kaava ei anna vastausta siihen, miten turpeenoton kannalta tärkeiden vyöhykkeiden sisällä sijaitsevien, turpeenoton kohdemerkintää vailla olevien soiden asema eroaa turpeenottoalueiksi merkittyjen soiden asemasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 3 momentin mukaan maakuntakaava sisältää yleispiirteisen suunnitelman alueiden käytöstä maakunnassa tai sen osa-alueella. Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 9 §:n mukaan maakuntakaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ohjaustarve huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

Maakuntakaavaa koskevan yleispiirteisyyden vaatimuksen tavoitteena on valtakunnallisten, maakunnallisten ja seudullisten alueidenkäyttötarpeiden oikeanlainen ja tarkoituksenmukainen välittyminen yksityiskohtaisempaan suunnitteluun. Maakuntakaavan yleispiirteisyyden vaatimus koskee myös maakuntakaavan tulkintaa. Maakuntakaavan esitystavasta riippumatta maakuntakaava on tarkoitettu täsmentymään yksityiskohtaisemman suunnittelun ja lupamenettelyn yhteydessä.

Kaavaselostuksen mukaan vaihemaakuntakaavan tavoitteena ei ole ollut ratkaista turvetuotantoa kokonaisuutena, vaan pyrkiä ohjaamaan turvetuotantoa tähän tarkoitukseen soveliaille alueille. Kaavassa on käytetty kohdemerkintää osoittamaan turpeenottoalueita sekä laajempaa vyöhykemerkintää osoittamaan turvetuotannon kannalta tärkeitä vyöhykkeitä. Merkintöjen käyttö perustuu muun muassa merkintöjen taustalla oleviin selvityksiin. Vaihemaakuntakaavassa kohdemerkinnällä "uusi turpeenottoalue" (EO-xx/xx) osoitetuille soille on tehty suokohtaiset luontoselvitykset. Turvetuotannon kannalta tärkeiden vyöhykkeiden osalta kaava perustuu Geologian tutkimuskeskuksen suokohtaisiin tutkimusaineistoihin, mutta vyöhykkeille sijoittuvien vailla kohdemerkintää olevien soiden osalta selvitykset eivät ole yhtä yksityiskohtaisia kuin kohdemerkinnällä osoitettujen turpeenottoalueiden osalta.

Ympäristöministeriö toteaa, että maakuntakaavalla ei ratkaista suon mahdollista käyttöön ottoa turvetuotantoon, eikä maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuva kaavoitus voi mennä turpeenottoa koskevan erityislainsäädännön edelle. Turvetuotannon harjoittaminen sinänsä ei edellytä maakuntakaavaa yksityiskohtaisemman kaavan laatimista alueelle, eikä turvetuotannon harjoittaminen maakuntakaavan alueella edellytä muuta lupaa kuin ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 1 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa on oltava turvetuotannolla ja siihen liittyvällä ojituksella, jos tuotantoalue on yli 10 hehtaaria. Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset on määritelty ympäristönsuojelulaissa (86/2000). Ympäristönsuojelulain mukaisessa ympäristölupamenettelyssä tutkitaan turvetuotannon harjoittamisen edellytykset pinta- ja pohjavesien suojelun sekä toiminnasta lähiasutukselle aiheutuvan ilman pilaantumisen, kuten pölyn ja melun kannalta. Luontoarvot voidaan ottaa huomioon ympäristölupaa ratkaistaessa ainoastaan, mikäli kysymyksessä on luonnonsuojelulain nojalla yksilöidysti kohdennettu luonnonarvo, kuten luonnonsuojelualue, luontotyyppi, erityisesti suojeltava laji tai niin sanotun direktiivilajin esiintymispaikka tai Natura 2000 -verkoston alue. Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan toimintaa ei saa harjoittaa asemakaavan vastaisesti ja on lisäksi noudatettava mitä lain 6 §:ssä säädetään. Mainitun 6 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan sijoituspaikan sopivuutta arvioitaessa on otettava huomioon alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset. Ympäristönsuojelulain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lupaviranomaisen tulee lisäksi ottaa huomioon myös oikeusvaikutteinen maakunta- ja yleiskaava, joiden merkitys riippuisi etenkin kaavan maankäyttövarauksen erityisyydestä ja maankäyttöratkaisujen kokonaisuudesta.

Edellä olevan mukaisesti turvetuotannon harjoittamisen edellytykset ratkaistaan ympäristönsuojelulain mukaisessa lupaharkinnassa sekä maakuntakaavassa kohdemerkinnällä osoitettujen soiden että myös niiden soiden osalta, joita ei ole erikseen osoitettu kaavassa. Kun otetaan huomioon edellä todettu ympäristönsuojelulain mukaisen lupaharkinnan suppeus ja maakuntakaavan merkitys siinä, on turvetuotantoa koskevalla kaavavarauksella kuitenkin tärkeä asema luonnon monimuotoisuuden säilyttämismahdollisuuden kannalta.

Ympäristöministeriö katsoo, että maakuntakaava täyttää esitystapansa puolesta maankäyttö- ja rakennusasetuksen 9 §:ssä maakuntakaavalle asetetut vaatimukset. Kaavan esitystavasta ei myöskään edellä kerrotun perusteella aiheudu valituksissa mainittua epämääräisyyttä turvetuotannon harjoittamisen edellytyksiin.

Luontoselvitykset ja soiden luonnontilaisuus

Kaavatyön pohjaksi laadittiin Pirkanmaan suoluonnon yleispiirteitä koskeva selvitys (Pirkanmaan suoluonnon tila, Metsähallitus, 2009). Selvityksessä koottiin yhteen suoluonnon kannalta arvokkaiksi katsotut kohteet sekä tarkasteltiin suojelukohteiden ja muiden kohteiden välisiä ekologisia yhteyksiä. Tämän perusteella muodostettiin 22 suoluonnon monimuotoisuuden kannalta arvokasta kokonaisuutta, joilla katsottiin olevan erityistä merkitystä Pirkanmaan omaleimaisen suoluonnon säilyttämisessä. Näiden kokonaisuuksien kuvaus ja sijainti on esitetty Pirkanmaan suoluonnon tila -selvityksessä, mutta niitä ei ole osoitettu kaavakartalla kaavamerkinnöin. Selvityksessä määritellyt suoluonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeät kokonaisuudet on kuitenkin kaavaselostuksen mukaan otettu kaavassa esitettyjen turvetuotannon kannalta tärkeiden vyöhykkeiden määrittelyssä huomioon siten, että suoluonnon arvokkaiden kohteiden ja suojelualueiden väliset ekologiset yhteydet eivät kaavan johdosta katkea tai merkittävästi heikenny.

Tarkempien luontoselvitysten kohteeksi valittiin Geologian tutkimuskeskuksen (GTK) tutkiman 470 suon joukosta 42 suota, joilla suoritettiin kasvillisuuden ja linnuston inventointi ja sekä muiden luontoarvojen yleispiirteinen kartoitus. Lisäksi selvitettiin vesilain mukaisten suojeltujen pienvesien sekä uhanalaisten ja silmälläpidettävien luontotyyppien esiintyminen. Tutkittujen soiden yhteispinta-ala oli 2 846 hehtaaria. Kaikille tutkituille soille tehtiin maastokäynti. Maastokäynneillä asiantuntijat arvioivat ympäristöä ensisijaisesti linnuston, kasvillisuuden sekä luontotyyppien näkökulmasta, mutta samalla arvioitiin myös yleisellä tasolla suoympäristöä suojelluille tai muutoin huomioon otettaville eliölajeille, mukaan lukien selkärangattomat, soveltuvien elinympäristöjen osalta.

Luontoselvityksiä edelsi kohteiden ilmakuvatulkinta, jolla pyrittiin varmistumaan siitä, että kohteissa ei ole luonnontilaisia osia. Jo aiemmin oli karttatarkasteluin selvitetty, että valitut suot ovat ojitettuja.

Luontoselvitys osoitti soiden olevan pääosin luonnontilaltaan merkittävästi muuttuneita. Niitä neljää turpeenottoaluetta, joilla todettiin olevan luonnontilainen osa, koskee kaavassa erityismääräys (em1). Suunnittelumääräyksen em1 mukaan suon luonnontilainen osa tulee jättää tuotannon ulkopuolelle. Tuotannon suunnittelussa tulee pyrkiä siihen, että luonnontilainen osa voi säilyä.

Turvetuotannon kannalta tärkeille vyöhykkeille (EO/tu) sijoittuvien luontoselvitysten ulkopuolelle jääneille soille tehtiin selvitys, jossa selvitettiin soiden ojitustilannetta ja luonnontilaisuutta. Tulkinnassa arvioitiin soiden luonnontilaisuutta, suoyhdistymätason rakennepiirteitä sekä kasvillisuuden ilmakuvilta tulkittavissa olevia piirteitä. Soiden luonnontilaisuuden arvioinnissa sovellettiin ennakoivasti luonnontilaisuusasteikkoa, joka otettiin käyttöön valtioneuvoston 30.8.2012 tekemän soita ja turvemaita koskevan periaatepäätöksen yhteydessä. Luonnontilaisuusasteikon mukaan suot luokitellaan niiden luonnontilaisuuden perusteella luokkiin 0–5 siten, että luokka 0 edustaa sekä vesitalouden että kasvillisuuden osalta peruuttamattomasti muuttunutta suota ja luokka 5 luonnontilaista suota, jonka välittömässä läheisyydessä ei ole esimerkiksi suon vesitalouteen vaikuttavia häiriötekijöitä.

Vaihemaakuntakaavan yhteydessä tehdyn selvityksen mukaan kolmen suon luonnontilaisuusasteikon mukainen luokka oli 2 tai sen yli. Nämä suot päädyttiin rajaamaan kaavassa osoitettujen turvetuotannon kannalta tärkeiden vyöhykkeiden ulkopuolelle, eivätkä ne näin ollen sisälly hyväksyttyyn vaihemaakuntakaavaan.

Vyöhykkeitä koskeneen selvityksen johtopäätösten mukaan kaavassa osoitetuilla turvetuotannon kannalta tärkeillä vyöhykkeillä ei ole erityisen merkittäviä ilmakuvilta ja kartoilta tulkittavia suoluontoarvoja. Kaikki hyväksytyn vaihemaakuntakaavan mukaisilla vyöhykkeillä sijaitsevat suot ovat olennaisilta osiltaan ojitettuja.

Valituksessa mainitun riekon osalta käytössä oli kaavan yhteydessä tehtyjen linnustoselvitysten lisäksi myös paikallisten luontoharrastajien kokoamia havaintoja. Riekkoa koskevien lisätietojen perusteella rajattiin kaavan viimeistelyvaiheessa kaksi suota kaavassa esitettyjen vyöhykkeiden ulkopuolelle.

Ympäristöministeriö katsoo, ottaen huomioon maakuntakaavan yleispiirteisen luonteen ja tarkentumisen turvetuotannon osalta ympäristönsuojelulain mukaisessa menettelyssä, että tehtyjä luontoselvityksiä on pidettävä riittävinä maakuntakaavaratkaisun perusteeksi. Maakuntakaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Vaikutusten arviointi

Kaavan vaikutuksia on tarkasteltu kahdessa selvityksessä. Ensimmäisessä arvioitiin vaikutuksia luonnonympäristön, pohjavesien, ilmaston ja energiatalouden kannalta (Kaavan vaikutukset 1, Finnish Consulting Group, 2011). Toisessa selvityksessä arvioitiin vaikutuksia alue- ja yhdyskuntarakenteen, ihmisten elinolojen ja elinympäristön sekä virkistyksen kannalta (Kaavan vaikutukset 2, Pirkanmaan liitto, 2011). Vesistövaikutukset arvioitiin erikseen.

= = =

Ekologiset yhteydet ja pirstoutuminen

Kaavan toteutuminen ei vaikutusarvioinnin mukaan uhkaa olennaisia ekologisia yhteyksiä eri suojelukohteiden tai arvokkaiden suoalueiden välillä. Osalla turvetuotantovyöhykkeistä on päällekkäisyyksiä kaavatyön alussa määriteltyjen suoluonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaiden vyöhykkeiden kanssa (Pirkanmaan suoluonnon tila, Metsähallitus/ Raatikainen, Haapalehto, 2009). Suoluonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat vyöhykkeet ovat laajoja alueita. Turvetuotannon vaikutukset suoluonnon kannalta arvokkailla vyöhykkeillä kohdistuvat ojitetuille soille, eikä arvokasta suoluontoa vaikutustenarvioinnin mukaan menetetä. Kaavan toteuttamisen ei arvioida olennaisesti heikentävän vyöhykkeiden suoluonnon tilaa. Raportissa on kuvattu tarkemmin kaavan vaikutuksia yhdeksän Pirkanmaan suoluonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaan vyöhykkeen osalta.

Kaavaselostuksen liitteenä on lisäksi tarkastelu turvetuotannon kannalta tärkeiden vyöhykkeiden ja suoluonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaiden vyöhykkeiden päällekkäisyyksistä. Tarkasteluun sisältyvissä kartoissa esitetään suoluonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat vyöhykkeet sekä kohteet yhdessä Pirkanmaan kokonaismaakuntakaavan turpeenottoalueiden, vaihemaakuntakaavassa esitettyjen turvetuotannon kannalta tärkeiden vyöhykkeiden, uusien turpeenottoalueiden, ympäristöluvan omaavien turpeenottoalueiden ja EO/tu -vyöhykkeillä sijaitsevien muiden GTK:n tutkimien soiden kanssa.

Vaikutukset kasvi- ja eläinlajeihin

Vaihemaakuntakaavan yhteydessä tehdyistä luontoselvityksistä ja niiden yhteydessä tehdyistä tarkasteluista on kerrottu kohdassa "Luontoselvitykset ja soiden luonnontilaisuus". Selvitysten mukaan turvetuotannon kannalta tärkeillä vyöhykkeillä ei ole erityisen merkittäviä suoluontoarvoja. Kaikki vyöhykkeillä sijaitsevat suot ovat olennaisilta osiltaan ojitettuja. Kolmella suolla todettiin olevan luonnontilaisen kaltaista tai vain vähän muuttunutta suokasvillisuutta.

Selvityksen kohteena olleilla soilla pesii enimmäkseen yleisiä metsien ja hakkuualueiden lintuja. Varsinaisia suolintuja on selvitysten mukaan melko vähän. Osalla suoalueista on havaittu kahta uhanalaista lajia (pohjansirkku ja sinisuohaukka) ja muutamia silmälläpidettäviä lajeja (sirittäjä, metso, teeri, riekko) sekä useita lintudirektiivin liitteen I mukaisia lajeja. Pohjansirkku menettää kahdeksan lajille sopivaa pesimäympäristöä. Vaikutus Pirkanmaalla lajin kannan kehitykselle ei selvityksen mukaan kuitenkaan ole merkittävä. Sinisuohaukka menettää yhden saalistusalueen, mutta vaikutukset sen elinoloihin kokonaisuutena tarkastellen jäävät vähäisiksi. Kaavan toteuttaminen heikentää riekon, metson ja teeren soidin- ja elinpiirin levinneisyyttä. Näiden osalta vaikutuksia on kuvattu raportissa yksityiskohtaisemmin.

Selvityksen johtopäätöksenä todetaan, että kaava ei heikennä merkittävästi lintudirektiivin liitteen I lajien kantoja Pirkanmaalla. Tästä poikkeuksena on teeri ja metso. Pikkusiepolla, joka on lintudirektiivin liitteen I laji, oli Vaiviansuon pohjoisosassa yksi reviiri kuusivaltaisessa metsikössä. Raportin mukaan ympäristölupavaiheessa lajin reviiri voidaan kuitenkin huomioida jättämällä esimerkiksi alue tuotannon ulkopuolelle. Ruskosuohaukka on tavattu turvetuotannon kannalta tärkeällä vyöhykkeellä EO/tu 14. Laji ruokailee soilla, mutta ei pesi, koska laji hyväksyy pesäpaikakseen vain tiheimmät ja laajemmat, vedessä kasvavat järviruovikot.

= = =

Johtopäätös vaikutusten arvioinnin riittävyydestä

Ottaen huomioon maakuntakaavan yleispiirteisen luonteen ja tarkentumisen turvetuotannon osalta ympäristönsuojelulain mukaisessa menettelyssä, maakuntakaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

= = =

Kaavan keskittäminen Luoteis-Pirkanmaalle

Pirkanmaan liiton mukaan vaihemaakuntakaavan peruslähtökohtana on ollut elinkeinotoiminnan ja ympäristöarvojen yhteensovittaminen. Kaavan tavoitteena on ohjata turvetuotantoa toiminnan ja ympäristön kannalta soveliaille alueille sekä sovittaa tuotanto yhteen suoluontoon liittyvien arvojen ja vesistöjen hyvän tilan saavuttamista koskevien tavoitteiden kanssa. Vaihemaakuntakaavan vyöhykkeiden muodostamisessa on otettu huomioon maakunnan rajojen ulkopuolella oleva toiminta.

Kaavan vaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu yhtenä osana kaavan vaikutuksia alueelliseen tasa-arvoisuuteen. Vaikutustenarviointiraportissa todetaan, että ilmastotekijät ja topografia ovat vaikuttaneet siihen, että erityisesti maakunnan luoteisosissa on runsaasti turvealueita. Raportin mukaan turvetuotantotoiminnasta aiheutuvat haitat ovat ennen kaikkea paikallisia ja kohdistuvat erityisesti tuotantoalueiden läheisyydessä asuviin. Turvetuotannolla on kuitenkin myös merkittävä paikallinen työllistävä vaikutus Ylä-Pirkanmaan kunnissa.

Ympäristöministeriö toteaa, että suot ja niiden myötä turvevarat eivät ole jakautuneet maantieteellisesti tasaisesti. Pirkanmaalla ne ovat painottuneet maakunnan luoteisosiin. Tästä syystä myöskään turvetuotantoa koskevia kaavamerkintöjä ei voida osoittaa valittajien toivomalla tavalla tasaisesti maakunnan eri osiin. Maakuntakaavaa ei voida pitää yksinomaan merkintöjen maantieteellisen jakautumisen perusteella lainvastaisena.

= = =

Turvetuotannon kannalta tärkeät vyöhykkeet

Siltä osin kuin valitus on koskenut koskevat kaavan esitystapaa ja turvetuotannon edellytyksiä turvetuotannon kannalta tärkeillä vyöhykkeillä ympäristöministeriö on viitannut edellä näitä koskevassa asiakohdassa lausuttuun.

= = =

Johtopäätös

Ympäristöministeriö on johtopäätöksenään katsonut, että maakuntakaava muilta kuin vahvistamatta jätetyiltä osiltaan täyttää maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n vaatimukset valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisen sekä muun muassa alueidenkäytön ekologisen kestävyyden, vesi- ja maa-ainesvarojen kestävän käytön, maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytysten, maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimisen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden osalta.

Maakuntakaavan vahvistaminen

Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaava muilta kuin vahvistamatta jätettyjä kaavamerkintöjä koskevassa kohdassa tarkoitetuilta vahvistamatta jätetyiltä osiltaan täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle muilta osin ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö on vahvistanut maakuntakaavan.

Maakuntakaavan voimaantulo

Ympäristöministeriö on määrännyt maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n perusteella maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Sovelletut oikeusohjeet asianomaisilta osin

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 4 § 3 momentti, 9 §, 17 §, 24 § 2 momentti, 25 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 § 1 momentti, 31 §, 33 §, 188 § 3 momentti ja 201 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999) 1 §, 9 §, 10 §, 93 § 1 momentti ja 95 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 §, 92 § ja 100 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavan vahvistamisesta.

Yhdistys on valituksensa perusteluissa toistanut ympäristöministeriössä lausumaansa ja esittänyt muun ohella, että vaihemaakuntakaava on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastainen eikä sitä tule hyväksyä nykymuodossaan. Pirkanmaan suoluonnon tila -selvityksessä mainitut, luonnoltaan arvokkaat suot tulee esittää kaavakartassa luo-merkinnöin tai muulla tavoin suojeluarvot selkeästi osoittaen. Tähän velvoittavat paitsi valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet myös maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n säännös alueiden käytön ekologisesta kestävyydestä ja luonnonarvojen vaalimisesta.

Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavan (turvetuotanto) olennaisin puute on se, että luonnoltaan arvokkaat suojelemattomat suot on jätetty vaille kaavamerkintöjä. Yhdistys on toistuvasti kaavaprosessin aikana vaatinut luonnonsuojelullisesti arvokkaiden soiden merkitsemistä kaavaan, mutta vaatimus on torjuttu kaavaa valmistelleen maakuntahallinnon taholta. Ympäristöministeriö puolestaan on tyytynyt toteamaan vahvistamispäätöksessään, että arvokkaita soita ei voida merkitä kaavaan enää vahvistamisvaiheessa. Ministeriö ei ole käyttänyt riittävästi ohjausvaltaansa kaavan valmisteluvaiheessa.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteen mukaan "maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon turvetuotantoon soveltuvat suot ja sovitettava yhteen tuotanto- ja suojelutarpeet." Turpeenoton osalta on lisäksi kiinnitettävä erityisesti huomiota suoluonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen. Nämä turpeenottoa varsin yksiselitteisesti ohjaavat tavoitteet eivät täyty Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa. Luonnonarvoiltaan merkittävien soiden säilyminen on myös tavoite, joka todetaan valtioneuvoston periaatepäätöksessä soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta.

Arvokkaiksi todettuja soita ei ole merkitty kaavakarttaan, vaan ne ovat unohtumassa kaavan taustamateriaaliksi. Luonnonarvoiltaan merkittävien soiden näkyminen kaavakartassa olisi tärkeää, jotta kansalaiset pystyisivät arvioimaan kaavan sisältöä ja turpeenoton sijoittumista arvosoihin nähden. Lisäksi luo-merkintä tunnustaisi arvokkaiden soiden merkityksen virallisesti.

Keski-Suomessa ja Pohjois-Pohjanmaalla turpeenottoa käsitteleviin vaihemaakuntakaavoihin on merkitty luonnoltaan arvokkaat suojelemattomat suot. Molempien maakuntien kaavoissa on runsaasti uusia kohteita sekä SL- että luo-merkinnällä. Pohjois-Pohjanmaan kaavaan on lisäksi merkitty selvitysalueiksi suot, joiden osalta tarvitaan lisäselvityksiä. Onkin erikoista, miten maakuntaliittoja maakuntakaavoituksessa ohjaava ympäristöministeriö voi hyväksyä näin erilaista menettelyä eri maakunnissa.

Osoitukset Pirkanmaan turvekaavan toimimattomuudesta luonnoltaan arvokkaiden soiden osalta on jo saatu. Vapo Oy on hakenut ympäristölupaa Virtain Isonevan ja Urjalan Kaitasuon turpeenottoon. Isoneva on suo, joka on todettu arvokkaaksi Pirkanmaan suoluonnon tila -selvityksessä ja vaihemaakuntakaavan kaavaselostuksessa. Isoneva edustaa monia uhanalaisiksi luokiteltuja luontotyyppejä ja sillä elää useita uhanalaisia lajeja. Myös Urjalan Kaitasuo on nostettu esille mainitussa selvityksessä. Kaitasuolla esiintyy Isonevan tavoin esimerkiksi lukuisia uhanalaisia luontotyyppejä. Tapausten perusteella Pirkanmaan turvekaava näyttää olevan esimerkki epäonnistuneesta maakuntakaavoituksesta, jolla ei ole toivottua maankäytön ohjausvaikutusta käytännössä.

Kaavan vaikutusten arvioinnissa todetaan linnuston osalta, että kaava heikentää lukuisten lajien (kanalinnut, sirittäjä, pohjansirkku) elinoloja Pirkanmaalla. Vaikutusten ei kuitenkaan "katsota olevan merkittäviä".

Päätelmän taustaa ei selvitetä. Kun kyseessä ovat lajit, jotka valtakunnallisessa uhanalaistarkastelussa (2010) on luokiteltu joko silmälläpidettäviksi (teeri, metso, riekko, sirittäjä) tai uhanalaisiksi (vaarantunut pohjansirkku), vähättelevä suhtautuminen lajien elinolojen kaventamiseen on erikoista. Yhdenkään yllä mainitun lintulajin suojelutaso ei Pirkanmaalla ole suotuisa, koska lajit on jouduttu arvioimaan uhatuiksi. Pohjansirkun, riekon ja sirittäjän osalta tilanne on vieläpä huonontunut edellisestä uhanalaistarkastelusta (2000).

Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavan vaikutusten arviointi osoittaa osaltaan sen, että vaatimukset valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioimisesta sekä alueidenkäytön ekologisesta kestävyydestä ja luonnonarvojen vaalimisesta eivät toteudu, kun esimerkiksi vaateliaan suolinnuston elinmahdollisuudet heikkenevät entisestään.

Lisäksi yhdistys on vaatinut, että ainakin turpeenottovaraus on poistettava kohteelta Virtain Hietasalonneva.

Ympäristöministeriön lausunto

Ympäristöministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut vahvistamispäätöksensä perusteluihin ja esittänyt muun ohella, että maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 6 momentin mukaan maakuntakaavaan voidaan sitä vahvistettaessa tehdä oikaisunluonteisia korjauksia ja maakunnan liiton suostumuksella vähäisiä muutoksia. Luontoarvoiltaan arvokkaiden soiden lisääminen kaavaan on sellainen asiallinen muutos kaavan sisältöön, ettei sen tekeminen ole vahvistamiskäsittelyn ja muutoksenhaun yhteydessä mahdollista vahvistamis- tai muutoksenhakuviranomaisen toimivaltaan kuulumattomana.

Pirkanmaan suoluonnon kannalta arvokkaat kohteet selvitettiin kaavatyön aikana ja julkaistiin valituksessakin mainitussa selvityksessä. Selvityksessä koottiin yhteen suoluonnon kannalta arvokkaiksi katsotut kohteet sekä tarkasteltiin suojelukohteiden ja muiden kohteiden välisiä ekologisia yhteyksiä. Tämän perusteella muodostettiin 22 suoluonnon monimuotoisuuden kannalta arvokasta kokonaisuutta, joilla katsottiin olevan erityistä merkitystä Pirkanmaan omaleimaisen suoluonnon säilyttämisessä. Selvityksessä määritellyt suoluonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeät kokonaisuudet on otettu kaavassa esitettyjen turvetuotannon kannalta tärkeiden vyöhykkeiden määrittelyssä huomioon siten, että suoluonnon arvokkaiden kohteiden ja suojelualueiden väliset ekologisen yhteydet eivät kaavan johdosta katkea tai merkittävästi heikenny. Vaihe³kaavassa on otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet turvetuotantoon soveltuvien soiden sekä tuotanto- ja suojelutarpeiden yhteensovittamisen osalta, vaikka luontoarvoiltaan arvokkaita soita ei ole kaavakartalla erikseen osoitettu kaavamerkinnöin. Vaihekaava vahvistetuilta osin täyttää myös muutoin maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset muun muassa alueidenkäytön ekologisen kestävyyden ja luonnonarvojen vaalimisen osalta.

Maakuntahallituksen lausunto

Pirkanmaan liiton maakuntahallitus on lausunnossaan yhtynyt ympäristöministeriön lausuntoon sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaavaa laadittaessa on monin selvityksin varmistuttu siitä, että kaava ei ole ristiriidassa selvitettyjen suojeluarvojen tai mahdollisesti myöhemmin esille tulevien suojelutarpeiden kanssa. Kaavan laatimisen aikana Pirkanmaan liitto on käynyt keskusteluja ympäristöministeriön edustajien kanssa valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin kirjatusta tavoitteesta sovittaa yhteen tuotanto- ja suojelutarpeet. Keskusteluiden lopputuloksena on saatu linjausratkaisu, jonka mukaan mainittu tavoite ei tarkoita sitä, että tuotannon ohella myös suojelunäkökulma tulisi osoittaa kaavakartalla.

Vaihemaakuntakaavassa osoitettujen turvetuotannon kannalta tärkeiden vyöhykkeiden ulkopuolelle on jätetty Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa S- ja SL-merkinnällä osoitetut, jo suojellut tai suojeltavaksi tarkoitetut alueet ja kohteet sekä Natura-alueet. Vyöhykkeiden ulkopuolelle on jätetty myös Pirkanmaan suoluonnon tila -selvityksessä kartoitetut, tiedossa olevat, suoluonnon kannalta arvokkaat suot. Näillä voidaan katsoa olevan keskeinen asema soiden lisäsuojelutarpeiden tulevassa arvioinnissa. Lisäksi kaavassa esitettyjen turvetuotannon kannalta tärkeiden vyöhykkeiden rajauksissa on varmistuttu siitä, ettei suoluonnon kannalta arvokkaiden kohteiden ja suojelualueiden väliset ekologiset yhteydet katkea tai merkittävästi heikenny.

Nyt valmisteltavana oleva valtakunnallinen soidensuojeluohjelma tulee vastaamaan valituksessa esitettyihin tarpeisiin sekä luomaan perustan suojelua edellyttävien uusien kohteiden osoittamiselle vireillä olevassa Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040.

Vastaselitys

Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry on vastaselityksessään ilmoittanut peruuttavansa vaatimuksensa turpeenottovarauksen poistamisesta kohteelta Virtain Hietasalonneva ja muutoin uudistanut aiemmin lausumansa. Lisäksi yhdistys on esittänyt muun ohella, että asiassa ei ole kyse suojelusta, vaan luonnoltaan arvokkaiden alueiden merkitsemisestä karttaan. Pirkanmaan suoluonnon tila -raportin on laatinut Metsähallitus, jonka asiantuntijoilla on paras näkemys Pirkanmaan soista. Lisäksi tietoa on ollut saatavilla paikallistasolta. Ympäristöministeriö on omalla "linjausratkaisullaan" ohittanut sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden määräykset että maankäyttö- ja rakennuslain, kuten on tehnyt myös Pirkanmaan liitto.

Linjausratkaisu on kyseenalainen senkin perusteella, että nyt luonnosvaiheessa olevassa "Suot ja turvemaat maakuntakaavoituksessa" -oppaassa ympäristöministeriö ohjeistaa suojeltavista ja luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeistä soista seuraavasti: "Yleisenä lähtökohtana voidaan pitää, että luonnonarvoiltaan merkittävimmät eli luonnontilaisuusluokkiin 2–5 kuuluvat suot osoitetaan kaavassa luonnon monimuotoisuutta ja/tai sen säilyttämistarvetta ilmaisevin merkinnöin." … "Soidensuojelun kannalta on tärkeää, että kaikkein arvokkaimmat ja uhanalaisimmat suot osoitetaan sellaisilla suojelua tarkoittavilla kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä, joihin liittyvät oikeusvaikutukset varmimmin takaavat kyseisen suon luonnonarvojen tai sen muun ekologisen merkittävyyden säilymisen." … "Luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeiden soiden kaavarajausten lähtökohtana käytetään suokokonaisuuksien rajoja."

Muissa turvetuotantoa koskevissa maakuntakaavoissa arvokkaat alueet on merkitty kaavakarttaan. Kartan tulisi olla niin informatiivinen, että asiat selviävät siitä ilman syvällistä perehtymistä tausta-aineistoon. Mikäli vaatimusta ei voida pitää oikaisunluonteisena korjauksena eikä vähäisenä muutoksena, tulisi Pirkanmaan 1. vaihemaakuntakaava kumota ja palauttaa uudelleen valmisteltavaksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valitus hylätään. Ympäristöministeriön päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Maakuntakaavaa koskevassa asiassa valitus sekä ympäristöministeriölle että korkeimmalle hallinto-oikeudelle voidaan tehdä vain kuntalain 90 §:n 2 momentista tarkemmin ilmenevillä laillisuusperusteilla. Valitusta ei voida tehdä sillä perusteella, että alistettu päätös ei ole tarkoituksenmukainen. Siten myöskään valitusten johdosta ei voida tutkia kaavoitusratkaisujen tarkoituksenmukaisuutta eikä näin ollen sitä, olisiko jokin muu kaavaratkaisu edullisempi tai muutoin tarkoituksenmukaisempi. Ympäristöministeriö ei myöskään voi asiallisesti muuttaa maakuntavaltuuston hyväksymää kaavapäätöstä.

Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry asiakumppaneineen on valituksessaan ympäristöministeriölle vaatinut muun ohella, että Pirkanmaan suoluonnon tila -selvityksessä mainitut, luonnoltaan arvokkaat suot tulee esittää kaavakartassa luo-merkinnöin tai muulla tavoin suojeluarvot selkeästi osoittaen. Tällaisen asiallisen muutoksen tekeminen ei ole vahvistamiskäsittelyn ja muutoksenhaun yhteydessä mahdollista, koska se ei kuulu vahvistamis- tai muutoksenhakuviranomaisen toimivaltaan. Yhdistyksen valituksesta on siten arvioitava, onko kaava ilman valituksessa tarkoitettuja merkintöjä lainvastainen.

Kun otetaan huomioon, että maakuntakaava voidaan maankäyttö- ja rakennuslain 27 §:n 2 momentin säännös huomioon ottaen laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain, ympäristöministeriön päätös ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että valituksessa tarkoitettuja soita ei ole osoitettu suojeluarvot turvaavin merkinnöin, vaan ne sijoittuvat vaihemaakuntakaavassa osoitettujen merkintöjen ulkopuolelle ja kokonaismaakuntakaavassakin osin niin sanotuille kaavan valkoisille alueille, joille ei ole osoitettu mitään maankäyttöä ohjaavia merkintöjä tai aluevarauksia.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet, maankäyttö- ja rakennuslain 31 § ja 188 §:n 3 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole oikeudellisia perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.