Muu päätös 1542/2014

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Joensuun kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Kuopion hallinto-oikeus 28.6.2013 nro 13/0268/3

Asian aikaisempi käsittely

Joensuun kaupunginvaltuusto on 21.1.2013 §:n 23 kohdalla hyväksynyt Joensuun kaupungin 12. kaupunginosan (Utra) korttelin 12138 ja virkistysalueen asemakaavan muutoksen.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valituksessaan Kuopion hallinto-oikeudelle vaatinut, että Joensuun kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaavamuutoksessa ei ole otettu huomioon valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita kuten maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää. Kaava on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastainen. Kaavamuutos ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavalle asetettuja sisältövaatimuksia eikä perustu riittäviin selvityksiin.

Valituksenalaisessa asemakaavassa saunarakennukset on osoitettu rakentamiseen soveltumattomalle alueelle. Kyseinen alue on alavaa entistä Pielisjoen pohjaa.

Maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää, että asemakaava-alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa. Kun kyseessä on rakennuskelvottomaksi todettu vesijättömaa, kaavaa laadittaessa olisi tullut tehdä riittävät hydrologiset ja geotekniset selvitykset siitä, ovatko saunojen rakennuspaikat rakentamiseen kelvollisia ja soveliaita sekä edellytetäänkö rakennuspaikoilla maapohjan ominaisuuksista johtuen maamassojen vaihtamista tai muita toimenpiteitä ennen rakentamiseen ryhtymistä.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Saunojen rakentaminen tapahtuu tulvariskialueella, jolloin kaavassa lattiatason alimmaksi korkeusasemaksi määrätty +78.95 ei ole tae siitä, etteivätkö rakennukset joutuisi tulevaisuudessa alttiiksi tulvan vaaralle. Mikäli saunarakennukset rakennettaisiin kaavamääräyksen mukaisesti tasoon +78.95, tarvittaisiin huomattavaa täyttömaiden käyttöä tai rakennusten korottamista rakennusteknisin keinoin, mikä vaikuttaisi haitallisesti rantamaisemaan.

Kaava-alueen tonteilla on tehty luvatonta täyttöä. Kaupungin kaavatyötä varten tekemä maanpinnan korkeusmittaus on antanut alimmaksi tasoksi noin 70 senttimetriä enemmän kuin ELY-keskuksen ilmoittama alin taso. Ero johtuu luvattoman täytön aiheuttamasta maanpinnan korottamisesta. Tätä todistaa kaavoittajan lausumat viranomaisneuvottelussa ja kaavoittajan ehdotusvaiheessa antama vastine. Asia käy ilmi myös voimassa olevan ja valituksenalaisen asemakaavan kartoista.

Luvattomilla toimenpiteillä saavutettu tilanne ei voi eikä saa olla peruste kaavan muuttamiselle. Saunat on mahdollista rakentaa tonteille rantatörmän toiselle puolelle, jolloin tulvavaaraakaan ei ole.

Joensuun kaupunginhallitus on antanut lausunnon.

Maanomistajat ovat antaneet vastineen.

ELY-keskus on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Joensuun kaupunginvaltuuston päätöksen puutteellisia selvityksiä koskevalla valitusperusteella. Muista valitusperusteista lausunnon antaminen on rauennut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Luonnonympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 1 momentin mukaan asemakaava-alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3 eheytyvää yhdyskuntarakennetta ja elinympäristön laatua koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä luodaan edellytykset ilmastonmuutokseen sopeutumiselle. Saman kohdan erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista. Yleis- ja asemakaavoituksessa on varauduttava lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin.

Asiassa saatu selvitys

Asemakaavan muutos on lähtenyt liikkeelle korttelin 12138 asukkaiden hakemuksesta, jossa on esitetty asemakaavaa muutettavaksi niin, että korttelin tonteille voitaisiin rakentaa rantasaunat.

Voimassa olevassa asemakaavassa kortteli 12138 on erillispientalojen korttelialuetta (AO), jolla sijaitsee vanha rantatörmä (sv-7). Pielisjoen rannan ja vanhan rantatörmän välinen alue on voimassa olevassa asemakaavassa merkitty istutettavaksi alueen osaksi. Asemakaavan yleisten määräysten mukaan korttelissa 12138 istutettavaksi merkityillä tontinosilla Pielisjoen varressa ei maanpinnan korkeusasemaa saa oleellisesti muuttaa ja näillä alueilla on säilytettävä tai niille on istutettava maisemallinen suojapuusto. Voimassa olevasta asemakaavakartasta käy ilmi, että istutettavan alueen halki kulkevat korkeuskäyrät ovat + 77.00 ja +77.50, joista viimeksi mainittu sijaitsee kauimmillaan noin 20 metrin etäisyydellä rantaviivasta. Vanhaa rantatörmää osoittavan alueen rannanpuoleisella reunalla kulkee voimassa olevassa asemakaavassa korkeuskäyrä +78.00, joka sijaitsee pääsääntöisesti noin 40 metrin päässä rannasta.

Voimassa olevan asemakaavan kaavaselostuksen mukaan korttelissa 12138 on rannan puolelta noin 40 metrin kaistale alavaa ja rakentamiseen soveltumatonta aluetta, joka on entistä Pielisjoen pohjaa.

Valituksenalaisessa asemakaavan muutoksessa korttelin 12138 tonttien istutettavalle alueen osalle Pielisjoen rannan ja vanhan rantatörmän väliselle alueelle on merkitty 25 kerrosneliömetrin suuruisten saunarakennusten rakennusalat siten, että tontille 13 on osoitettu kaksi saunarakennuksen rakennusalaa ja muille tonteille yksi saunarakennuksen rakennusala. Valituksenalaisesta asemakaavakartasta käy ilmi, että istutettavan alueen halki kulkevat korkeuskäyrät ovat + 77.00, +78.00 ja +79.00, joista +78.00 korkeuskäyrä sijaitsee pääsääntöisesti noin 20 metrin etäisyydellä rantaviivasta. Valituksenalaisessa asemakaavassa vanhaa rantatörmää osoittavan alueen rannanpuoleisella reunalla kulkevat korkeuskäyrät +79.00 ja +80.00.

Valituksenalaisen asemakaavan kaavaselostuksessa on todettu, että Geologian tutkimuskeskuksen maaperäkartan 6.6.2006 mukaan suunnittelualueen maaperä on hietaa.

Kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa viitannut Insinööritoimisto Havetecin vuonna 1981 laatimaan Utran rakennettavuusselvitykseen, joka on laadittu Utran alueen kaavoitusta varten. Kaupunginhallituksen mukaan suunnittelualueen vierestä, korttelin 12138 länsipuolelta kairatun pisteen perusteella voidaan todeta maaperän olevan kantavuudeltaan riittävä kevytrakenteisia saunarakennuksia varten. Lausunnon oheen liitetyn rakennettavuusselvityksen mukaan selvityksen sisältö on luonteeltaan ohjaavaa ja toteavaa ja soveltuu sellaisenaan lähinnä maankäytön suunnitteluun, mutta yksittäisten rakennushankkeiden toteuttamiseen selvitys ei täydentämättömänä sovellu.

Pohjois-Karjalan ympäristökeskukseen (nykyisin ELY-keskus) on tehty Uittopäälliköntien tontteja 8, 9, 10 ja 14 koskevat ruoppausilmoitukset voimassa olevan asemakaavan aikana. Valituksenalaisen päätöksen kaavaselostuksen mukaan tonttien alapihoja on korotettu rantojen ruoppaamisen yhteydessä ja ruoppausmassat on luultavasti läjitetty tonttien alapihoille.

Pohjois-Karjalan ympäristökeskus on 24.2.2006 antanut suositukset alimmiksi rakentamiskorkeuksiksi Pohjois-Karjalan vesistöissä. Pielisjoen rannalla Utran kohdalla suositus alimmaksi rakentamisen korkeudeksi on ollut +78,55 mmpy.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asemakaava-alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa. Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle ja turvalliselle elinympäristölle. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet täsmentävät ja konkretisoivat kaavojen sisältövaatimuksia valtakunnallisesta näkökulmasta. Kaavan sisältövaatimukset ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tulevat huomioon otettaviksi samanaikaisesti ja rinnakkain.

Voimassa olevassa asemakaavan kaavaselostuksessa on todettu korttelin 12138 olevan rannan puolelta noin 40 metrin kaistaleelta alavaa ja rakentamiseen soveltumatonta aluetta. Asemakaavan muutosta varten ei ole selvitetty, ovatko saunojen rakennuspaikat rakentamiseen sopivia. Kaavaselostuksessa on ollut ainoastaan maininta maaperän laadusta. Kaupunginhallituksen lausunnossaan viittaamalla insinööritoimiston rakennettavuusselvityksellä ei ole myöskään osoitettu rakennuspaikkojen sopivuutta, kun kyseinen selvitys on laadittu vuonna 1981 ja voimassa olevassa kaavassa on selvityksestä huolimatta todettu saunojen rakennuspaikkojen kohdalla olevan maaperän olevan rakentamiseen soveltumatonta aluetta. Kyseinen rakennettavuusselvitys ei myöskään siinä todetun mukaisesti sovellu sellaisenaan yksittäisten rakennushankkeiden toteuttamiseen. Lisäksi on otettava huomioon, että kyseisen rakennettavuusselvityksen jälkeen Uittopäälliköntien tontit 8, 9, 10 ja 14 ovat tehneet ruoppausilmoitukset ELY-keskukselle ja kaavaselostuksen mukaan ruoppausmassat on todettu luultavasti läjitetyn tonttien alapihoille eli saunojen rakennuspaikkojen kohdalle. Näissä olosuhteissa ei ole varmuutta edes siitä, että maaperä asemakaavamuutosta tehtäessä on samaa kuin rakennettavuusselvitystä laadittaessa. Edellä olevan perusteella asemakaavan muutos ei ole perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja vastaavan asetuksen 1 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin siltä osin, täyttävätkö saunarakennusten rakennuspaikat maankäyttö- ja rakennuslaissa rakennuspaikalle asetetut vaatimukset.

Tämän vuoksi asiassa ei ole mahdollista arvioida, ovatko saunarakennusten rakennuspaikat toteutettavissa siten, että kaavamuutos täyttää maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimukset terveellisestä ja turvallisesta elinympäristöstä ja että kaavamuutosta laadittaessa on huolehdittu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta. Kaavamuutoksen hyväksymistä koskeva päätös on ollut kuntalain 90 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla lainvastainen, minkä vuoksi hallinto-oikeus on kumonnut valituksenalaisen päätöksen.

Asian lopputulos huomioon ottaen hallinto-oikeus ei ole lausunut muista valituksessa esitetyistä valitusperusteista.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Joensuun kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Kuopion hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Joensuun kaupunginvaltuuston päätöksestä tehty valitus hylätään.

Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on uudistanut asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Voimassa olevaa asemakaavaa laadittaessa on ollut käytettävissä nykyistä vastaava tieto alueen maaperän rakennettavuudesta. Hallinto-oikeuden käsitys maaperän soveltumattomuudesta rakentamiseen nimenomaan kyseenalaisen rakennettavuuden vuoksi perustuu yhteen lauseeseen voimassa olevan kaavan kaavaselostuksessa. Selostuksen lause "Syynä tähän on, että tontit on haluttu muodostaa omarantaisiksi, jolloin niihin kaikkiin on liitetty rannan puolella noin 40 metrin kaistale alavaa ja rakentamiseen soveltumatonta aluetta, entistä Pielisjoen pohjaa" ei täsmennä soveltumattomuuden syytä. Nimenomaan rakennettavuuden osalta tilanne on ollut selvä jo vuoden 2002 kaavaa laadittaessa, koska perusmaan kantavuus on ollut hyvin tiedossa Havetecin vuoden 1984 selvityksen perusteella. Soveltumattomuus on liittynyt tulvariskin ja maisemavaikutusten arviointiin.

Tulvariskit ja maisemavaikutukset on valituksenalaista kaavamuutosta laadittaessa selvitetty, arvioitu uudelleen ja kuvattu kaavaselostuksessa. Maisema on vuoden 2002 kaavan laatimisen jälkeen muuttunut ratkaisevasti kaavan toteuttamisen vuoksi. Tulvariskin osalta on ollut käytössä uudempaa tietoa ja maaperän korkeusasema on tonteilla jonkin verran muuttunut täyttöjen vuoksi.

Tulvariskin arviointi on valituksenalaista kaavamuutosta laadittaessa perustunut Pohjois-Karjalan ELY-keskukselta saatuihin virallisiin tietoihin tulvakorkeuksista, joihin tällä alueella tulee varautua. Käytössä ei ole ollut eikä ole nytkään perusteita arvioida luotettavasti käynnissä olevan ilmastonmuutoksen vaikutuksia tämän alueen tulvakorkeuksiin. Tällaista tietoa ei ole saatavissa valtion ympäristöhallinnolta.

Asemakaavaa laadittaessa rakennettavuutta ei ole yleensä tarpeen selvittää rakennuspaikka- tai rakennusalakohtaisesti. Maaperän rakentamiskelpoisuudesta riittää yleispiirteinen tieto, jota on tarpeen tarkentaa rakennushankkeeseen ryhdyttäessä. Vain kun on tiedossa, että maaperäolosuhteet ovat vaikeat tai rakennushanke on poikkeuksellisen vaativa, maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää rakennusalakohtaista maaperän rakennettavuuden selvittämistä terveellisyyden ja turvallisuuden vuoksi. Tavallisesti rakennuspaikka- tai rakennusalakohtainen rakennettavuuden selvittäminen jää siis rakennushankkeeseen ryhtyvän vastuulle maankäyttö- ja rakennuslain 119 §:n mukaisesti.

Tässä tapauksessa maaperä on Geologian tutkimuskeskuksen maaperäkartan mukaan hietaa ja kaupungin vuonna 1984 laadituttaman maaperä- ja rakennettavuusselvityksen mukaan hiekkaa ja silttiä. Vuoden 1984 selvitys luokittelee alueen rakennettavuusluokkaan II, jonka kuvaus kuuluu seuraavasti: "Perusmaa on soraa tai hiekkaa vähintään 3 m paksuudelta. Maaperä on yleensä routimatonta ja niin kantavaa, että rakennukset ja rakenteet voidaan perustaa maanvaraisesti. Maaperä soveltuu kantavuutensa puolesta yhtä hyvin teollisuus- ja kerrostalo- kuin pientalovaltaiseenkin rakentamiseen."

Maaperän perusominaisuudet eivät muutu vuosikymmenienkään kuluessa, joten vuonna 1984 laadittu selvitys ei ole vanhentunut. Valituksenalaisen kaavamuutoksen tarkoituksena on mahdollistaa pienikokoisten saunarakennusten rakentaminen alueelle. Olemassa ollut tieto maaperästä on katsottu riittäväksi selvitykseksi rakennettavuudesta, kun otetaan huomioon, että yleispiirteisen selvityksen mukaan maaperä on pääosin riittävän kantavaa jopa kerrostalojen maanvaraiseen perustamiseen. Ilman erillistä selvittämistä voidaan todeta, että perusmaa on kantavuudeltaan riittävä saunarakennuksille. Kukin rakennushankkeeseen ryhtyvä selvittää perustamisen vaatimat toimet omalla rakennusalallaan. Tähän viittaavat myös yleispiirteisen rakennettavuusselvityksen tavanomaiset maininnat siitä, että selvitys ei anna riittävän luotettavaa tietoa yksittäisen rakennuksen perustamisolosuhteista ja selvitystä pitää täydentää yksittäistä rakennushanketta varten.

Perusmaan päälle tehtyjen täyttöjen paksuus on valtaosalla aluetta selvästi alle metrin ja enimmilläänkin tonttien 13 ja 14 alueilla metrin luokkaa. Tämä tieto perustuu kaupungin tekemiin mittauksiin. Jo tavanomaisen matalaperustuksen kaivusyvyys vastaa täytön korkeutta, eikä täytön poistaminenkaan pienen saunarakennuksen alalta ole merkittävä tai kallis toimenpide.

Pohjois-Karjalan ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus hylätään. ELY-keskus on todennut muun ohella, että voimassa olevan asemakaavan kaavaselostuksessa alueen on todettu olevan alavaa ja rakentamiseen soveltumatonta. Alueen olosuhteissa ei ole tapahtunut sellaisia konkreettisia muutoksia, jotka olisivat muuttaneet alueen rakennettavaksi. Kaava-alueen tonteilla on tehty luvatonta täyttöä. Asemakaavan muutoksen lähtökohtana ei voida pitää luvattomilla toimenpiteillä saavutettua tilannetta.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat alueen maanomistajina valituksen ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta antamassaan selityksessä todenneet muun ohella, että alueelle on vuonna 1984 tehty maaperätutkimus, jonka mukaan alue soveltuu jopa kerrostalon rakentamiseen normaalia perustusta käyttäen.

Joensuun kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kuopion hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemä valitus otetaan asiaa hallinto-oikeudelle miltään osin palauttamatta välittömästi tutkittavaksi ja hylätään. Joensuun kaupunginvaltuuston 21.1.2013 tekemä päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä jää näin ollen voimaan.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvosto on 30.11.2000 hyväksynyt edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetut valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, joita valtioneuvosto on tarkistanut päätöksellään 13.11.2008.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3 (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) tarkistettujen erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 1 momentin mukaan asemakaava-alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 49 §:n 2 momentin mukaan rakennuslupahakemukseen tulee liittää selvitys rakennuspaikan perustamis- ja pohjaolosuhteista ja tarvittaessa terveellisyydestä ja korkeusasemasta sekä näiden edellyttämästä perustamistavasta ja tarvittavista muista toimenpiteistä.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

2. Tosiseikat

Voimassa olevassa, 25.11.2002 hyväksytyssä asemakaavassa erillispientalojen korttelialueen (AO) korttelin 12138 tonttien 8–14 vanhan rantatörmän (sv-7) ja Pielisjoen välinen noin 40 metrin levyinen alue on osoitettu istutettavaksi alueen osaksi.

Voimassa olevan asemakaavan kaavaselostuksessa on todettu, että korttelissa 12138 on seitsemän omakotitonttia, joiden keskikoko on poikkeuksellisen suuri, peräti 3 200 neliömetriä. Kaavaselostuksen mukaan syynä tähän on, että tontit on haluttu muodostaa omarantaisiksi, jolloin niihin kaikkiin on liitetty rannan puolella noin 40 metrin kaistale alavaa ja rakentamiseen soveltumatonta aluetta, entistä Pielisjoen pohjaa. Kaupunki on 12.9.2002 vastineessaan Pohjois-Karjalan ympäristökeskuksen asemakaavaluonnoksesta antamaan lausuntoon todennut, että korttelin 12138 kohdalla oleva alava rantakaistale on Pielisjoen säännöstelyn seurauksena (Kuurnan voimalaitos) noin 30 vuotta sitten syntynyttä vesijättöaluetta.

Joensuun kaupunginvaltuuston 21.1.2013 hyväksymässä asemakaavan muutoksessa mainituille tonteille on osoitettu kerrosalaltaan 25 neliömetrin suuruisten saunarakennusten rakennusalat noin 25 metrin etäisyydelle Pielisjoen rannasta. Asemakaavan yleisten määräysten mukaan saunarakennuksen harjan korkeus maanpinnasta mitattuna saa olla enintään 4,5 metriä ja ala enintään 40 neliömetriä. Lattiatason alin korkeusasema on +78.95 mmpy. Yleisten määräysten mukaan istutettavaksi merkityillä tontinosilla Pielisjoen varressa maanpinnan korkeusasemaa saa oleellisesti muuttaa ainoastaan saunarakennuksien rakentamista varten. Näillä alueilla on säilytettävä tai niille on istutettava maisemallinen suojapuusto.

Asemakaavakarttaan on merkitty maanpinnan likimääräiset korkeusasemat. Saunarakennusten rakennusalat sijoittuvat korkeuskäyrien +78.00 ja +79.00 väliselle alueelle.

Asemakaavan muutoksen kaavaselostuksessa on todettu, että Geologian tutkimuskeskuksen maaperäkartan 6.6.2006 mukaan suunnittelualueen maaperä on hietaa.

Joensuun kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa viitannut Utran rakennettavuusselvitykseen (Insinööritoimisto Havetec 17.10.1981), joka on laadittu ensisijaisesti Utran alueen kaavoitusta varten. Asemakaavan muutosalue sijoittuu selvityksen osa-alueelle II, jossa maan pintaosaa peittää hiekkakerros, jonka paksuus on vähintään kolme metriä. Selvityksen mukaan osa-alueelle II voidaan rakentaa pientaloperustukset maanvaraisina. Selvityksen kairauspiste 121 sijaitsee lähellä Pielisjoen rantaa asemakaavan muutosalueen länsipuolella. Kairauspisteessä maan pintaosa on noin viiden metrin paksuudelta hiekkaa ja silttiä.

Kaupunginhallitus on täällä valituksessaan viitannut Joensuun kaupungin maaperä- ja rakennettavuusselvitykseen (Insinööritoimisto Havetec 31.12.1984). Asemakaavan muutosalue sijoittuu selvityksen rakennettavuusluokkaan II kuuluvalle alueelle. Luokan II kuvauksen mukaan perusmaa on soraa tai hiekkaa vähintään kolmen metrin paksuudelta. Maaperä on yleensä routimatonta ja niin kantavaa, että rakennukset ja rakenteet voidaan perustaa maanvaraisesti. Maaperä soveltuu kantavuutensa puolesta yhtä hyvin teollisuus- ja kerrostalo- kuin pientalovaltaiseenkin rakentamiseen.

Asemakaavan muutoksen kaavaselostuksen mukaan tonttien korkeustiedoista voidaan tulkita, kuinka paljon tonttien alapihoja on korotettu rantojen ruoppaamisen yhteydessä. Ruoppausmassat on luultavasti läjitetty tonttien alapihoille. Kaavaselostuksen mukaan korkeustiedoista on selkeästi nähtävissä, että tontilla 14 maata on korotettu metrin verran. Tontilla 13 maata on korotettu 0,8 metriä tontin 14 vastaisella rajalla ja ehkä noin 0,5 metriä toisella reunalla. Kaavaselostuksen mukaan tonttien 8–12 osalta ei voida varmuudella sanoa, että maata olisi korotettu. Jos maata on korotettu, korotus liikkuu 0,1–0,2 metrin tasolla.

Pohjois-Karjalan ympäristökeskus on 24.2.2006 antanut suositukset alimmiksi rakentamiskorkeuksiksi Pohjois-Karjalan vesistöissä. Pielisjoen Utrassa suositus on +78,55 mmpy.

Asemakaavan muutoksen kaavaselostuksen mukaan maanpintaa joudutaan vähäisesti korottamaan, jotta saunarakennukset saadaan alimman rakentamiskorkeuden suosituksen mukaisiksi. Tonteilla 8, 9, 11 ja 12 maanpintaa joudutaan korottamaan korkeintaan 0,35 metriä. Tonteilla 10, 13 ja 14 maanpintaa ei jouduta korottamaan.

3. Oikeudellinen arviointi

3.1 Maaperän rakennettavuus

Alue, jolle rantasaunojen rakennuspaikat on asemakaavan muutoksessa osoitettu, on entistä Pielisjoen pohjaa. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella alue on paljastunut veden alta joen säännöstelyn seurauksena noin 40 vuotta sitten.

Kaava-asiakirjoihin sisältyy kaavamuutoksen laajuuteen ja sisältöön nähden riittävä selvitys alueen maaperästä ja sen rakennettavuudesta.

Utran aluetta ja koko kaupunkia koskevien maaperä- ja rakennettavuusselvitysten perusteella asemakaavan muutosalue on lähtökohtaisesti maaperältään hyvin rakentamiseen soveltuvaa aluetta. Kun otetaan huomioon, että asemakaavan muutoksessa on osoitettu rakennusalat pienikokoisille saunarakennuksille, asemakaavan muutos perustuu riittäviin selvityksiin alueen maaperän soveltumisesta asemakaavan mukaiseen rakentamiseen. Se, että kaavaselostuksen mukaan kahden tontin piha-alueelle on läjitetty enimmillään metrin paksuudelta ruoppausmassoja, ei anna aihetta arvioida tätä asiaa toisin. Asemakaavan muutos ei ole lainvastainen Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä maaperän rakennettavuuteen liittyvillä perusteilla.

3.2 Tulvavaara

Asemakaavan muutoksen kaavaselostuksen perusteella kahden korttelin 12138 tontin alapihan maanpinnan korkeusasemaa on oleellisesti muutettu voimassa olevaan asemakaavaan näiltä osin sisältyvästä kiellosta huolimatta. Tästä riippumatta asemakaavan muutosta laadittaessa lähtökohdaksi on voitu ottaa korttelin 12138 nykyiset maanpinnan korkeusasemat.

Asemakaavamääräyksessä määritelty saunarakennuksen lattiatason alin korkeusasema on ylempänä kuin aluetta koskeva suositus alim³masta rakentamiskorkeudesta. Kun otetaan huomioon, että asemakaavan muutoksessa osoitetut saunarakennusten rakennusalat sijoittuvat korkeuskäyrän +78.00 yläpuolelle, kaavamääräyksessä määritellyn saunarakennuksen lattiatason alimman korkeusaseman saavuttaminen ei edellytä kovin mer³kittävää maanpinnan korottamista. Asemakaavan muutoksen kaavaselostuksen mukaan maanpintaa joudutaan osalla tontteja korottamaan korkeintaan 0,35 metriä. Korttelin 12138 alue on jo aikaisemmin muuttunut rakennetuksi ympäristöksi omakotitalojen rakentamisen myötä, joten saunarakennukset ja niihin liittyvät täytöt eivät enää merkittävästi muuta rantamaisemaa. Asiaa arvioitaessa on otettava erityisesti huomioon, että kysymyksessä olevat pienikokoisten saunarakennusten rakennusalat on osoitettu voimassa olevan asemakaavan perusteella jo käyttöön otetuille AO-korttelialueen tonteille.

Edellä lausutuilla perusteilla asemakaavan muutos ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n vastainen eikä myöskään mainitun lain 24 §:n 2 momentissa edellytetyn valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioonottamisvelvollisuuden vastainen. Kaupunginvaltuuston päätös ei siten ole lainvastainen Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä tulvavaaraan liittyvillä perusteilla.

3.3 Johtopäätös

Edellä lausutuilla perusteilla Joensuun kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä ei ole Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä perusteilla kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi Kuopion hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemä valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.