Muu päätös 1620/2014

Asia Valitus asiakirjajulkisuutta koskevassa asiassa

Valittaja Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola, nykyisin LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 24.10.2012 nro 12/0911/5

Asian aikaisempi käsittely

Vakuutusongelmaisten liitto ry on 25.8.2011 pyytänyt Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolalta tiedot kaikista yhtiön palkkalistoilla olevista vakuutuslääkäritointa pää- tai sivutoimisesti hoitavista lääkäreistä sekä omien yhtiöidensä kautta laskuttavista, asiantuntijalausuntoja säännöllisesti antavista lääkäreistä. Lisäksi on pyydetty tiedot lääkäreiden erikoisaloista ja erityispätevyyksistä.

Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola on 12.9.2011 kieltäytynyt antamasta pyydettyjä tietoja. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola käyttää julkista valtaa, kun se tekee korvausratkaisuja lakisääteisissä vakuutuksissa. Yhtiön työntekijät ovat työsopimuslain mukaisessa työsuhteessa työnantajaansa, joten kysymyksessä on yksityisoikeudellinen sopimussuhde. Kysymys ei siten ole julkisen vallan käyttämisestä. Pyydetty tieto ei näin ollen kuulu julkisuuslain soveltamisen piiriin eikä sitä voida luovuttaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Vakuutusongelmaisten liitto ry:n valituksesta kumonnut Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolan päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäviksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Lain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa luetellaan mitä mainitussa laissa tarkoitetaan viranomaisilla. Pykälän 2 momentin mukaan mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

Julkisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan tiedon pyytäjän ei tarvitse perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä. Pykälän 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta taikka viranomaisen henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.

Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren mää³rän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisten toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Tapaturmavakuutuslain 64 h §:n 1 momentin mukaan julkisuuslakia sovelletaan vakuutuslaitoksen tapaturmavakuutuslain toimeenpanoon liittyvien asiakirjojen ja toiminnan julkisuuteen siltä osin kuin julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa säädetään, jollei tapaturmavakuutuslaissa tai muussa laissa toisin säädetä.

Henkilötietolain 8 §:n 4 momentin mukaan oikeudesta saada tieto ja muusta henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä on voimassa, mitä viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään.

Asian oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain soveltaminen

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) mukaan lain soveltamissäännösten valmistelussa on ollut lähtökohtana, että julkisuusperiaatteen tulisi koskea julkisen vallan käyttöä riippumatta siitä, miten asioiden hoito on organisoitu. Vastatessaan lakisääteisistä vakuutusjärjestelmistä yksityiset vakuutusyhtiöt hoitavat julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla julkista tehtävää ja käyttävät siinä yhteydessä julkista valtaa.

Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola on sellainen yhteisö, jota tarkoitetaan julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa. Julkisuuslakia voidaan soveltaa siihen vain sen käyttäessä julkista valtaa. Siihen osaan vakuutusyhtiön toiminnasta, jossa ei ole kysymys julkisen vallan käyttämisestä, ei julkisuuslaki tule sovellettavaksi.

Julkisen vallan käsitettä ei ole lainsäädännössä nimenomaisesti määritelty. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan julkisen vallan käytön keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan. Julkisen vallan käyttönä pidetään myös muun ohella etuuksien myöntämistä.

Vakuutusyhtiön on katsottava käyttävän julkista valtaa tehdessään päätöksiä lakisääteisiä vakuutuksia koskevissa asioissa. Asiantuntijalääkärit osallistuvat vakuutusyhtiölle kuuluvien sellaisten lakisääteisten tehtävien hoitamiseen ja päätöksentekoon, joihin liittyy julkisen vallan käyttöä. Tältä osin heitä koskevaa henkilörekisteriä on pidettävä viranomaisen henkilörekisterinä. Sillä seikalla, että asiantuntijalääkärit ovat työsopimuslain mukaisessa työsuhteessa vakuutusyhtiöön tai antavat lausuntoja toimeksiantosuhteen perusteella, ei ole merkitystä asiassa. Tiedot asiantuntijalääkäreiden nimistä eivät siten jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Tietojen antaminen

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan viranomaisten asiakirjojen julkisuuden tarkoituksena ei ole olla yleinen tiedonhankintakeino sinänsä, vaan mahdollistaa tietojen saaminen viranomaisen toiminnasta viranomaisten toiminnan valvomiseksi ja muiden julkisuuslain 3 §:stä ilmenevien tarkoitusten vuoksi. Kun otetaan huomioon julkisuuslain 1 §:n 1 momentti ja 9 § sekä edellä mainitut periaatteet ja julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukainen tiedonsaantioikeuksien huomioon ottaminen päätöksenteossa yleensä, vakuutusyhtiölle kuuluvien lakisääteisten tehtävien hoitamiseen osallistuvien henkilöiden ja asiantuntijalääkäreiden nimiä on pidettävä julkisina tietoina, jotka jokaisella on oikeus saada. Näitä tietoja ei ole erikseen säädetty salassa pidettäviksi.

Edellä esitettyyn nähden Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola ei ole voinut kieltäytyä pyydettyjen tietojen antamisesta päätöksessä esitetyillä perusteilla. Hallinto-oikeus ei ensi asteena ota kantaa siihen, miten pyydetyt tiedot on mahdollista luovuttaa Vakuutusongelmaisten liitto ry:lle, vaan palauttaa asian siltä osin vakuutusyhtiölle uudelleen käsiteltäviksi.

Siltä osin kuin Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola on lausunnossaan esittänyt, ettei sellaista asiakirjaa, josta Vakuutusongelmaisten liitto ry:n pyytämät tiedot ilmenevät, ole ylipäätään olemassa, hallinto-oikeus toteaa, että se seikka, ettei vakuutusyhtiöön työ- tai toimeksiantosuhteessa olevia lääkäreitä koskevia tietoja mahdollisesti ole koottu yhdelle asiakirjalle, ei muodosta perustetta näiden tietojen antamatta jättämiselle.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi henkilötietolain 3 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja samalla vahvistetaan, että yhtiöllä ei ole velvollisuutta luovuttaa Vakuutusongelmaisten liitto ry:lle sen pyytämiä tietoja.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola ei ole julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen. Laki koskee sen 4 §:n 2 momentin mukaan yhtiötä yksityisenä yrityksenä vain siltä osin kuin se käyttää julkista valtaa. Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola käyttää julkista valtaa yhtiönä, kun se toteuttaa lakisääteisten vakuutusten osalta säädettyjä tehtäviä. Sääntelyn soveltamisalue yksityiseen vakuutusyritykseen nähden on yhtiön ratkaisutoiminta lakisääteisiä vakuutuksia koskevissa asioissa.

Ratkaisutoiminnan osalta asianosaisjulkisuus toteutuu jo tällä hetkellä yhtiön toiminnassa. Vakuutetulla tai korvauksenhakijalla on oikeus saada tietoja omassa asiassaan asiansa käsittelyyn osallistuvista henkilöistä, mukaan lukien päätöksen tekemiseen osallistuvan asiantuntijalääkärin nimestä.

Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola ei ole voinut kieltäytyä vakuutuslääkäreitä koskevien tietojen antamisesta. Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa siihen, miten pyydetyt tiedot on mahdollista luovuttaa ja palauttanut asian siltä osin yhtiölle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus ei ole eritellyt, tuleeko yhtiön luovuttaa työntekijöiden nimien lisäksi tiedot heidän erikoisosaamisalueistaan ja pätevyyksistään, eikä ottanut erikseen kantaa siihen, millä perusteella tiedot tulee luovuttaa myös toimeksiantosuhteen perusteella lausuntoja antavista henkilöistä.

Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolan työntekijät ovat työsopimuslain mukaisessa työsuhteessa työnantajaansa, joten tältä osin kysymys on yksityisoikeudellisesta sopimussuhteesta. Heidän työoikeudellinen asemansa ei muutu sen mukaan, käsittelevätkö he lakisääteisen vai vapaaehtoisen vakuutuksen perusteella maksettavia etuuksia.

Henkilöstö toteuttaa työnantajan antamia tehtäviä, mutta se ei henkilökohtaisesti vastaa päätöksistä ulospäin vaan ratkaisutoiminta tapahtuu aina yhtiön nimissä.

Hallinto-oikeus on enemmälti perustelematta katsonut, että yhtiön työsuhderekisteriä tulee siltä osin kuin se koskee henkilöitä, jotka osallistuvat lakisääteisten tehtävien hoitoon ja päätöksentekoon, joihin liittyy julkisen vallan käyttöä, pitää viranomaisen henkilörekisterinä. Se on edelleen katsonut, että sillä, että kysymys on työsuhteisista henkilöistä tai sillä, että he antavat asiantuntijalausunnon toimeksiantosuhteen perusteella, ei ole merkitystä asiassa.

Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolan käsityksen mukaan yksityisoikeudellisten työsuhteiden osalta kysymys ei ole julkisen vallan käyttämisestä. Tietojen luovuttaminen kulloinkin voimassa olevista vakuutuslääkäreiden työsuhteista ja heidän erikoisosaamisalueistaan ei kuulu julkisuuslain soveltamisen piiriin, vaikka henkilöt työtehtävissään osallistuisivatkin lakisääteisten vakuutusten perusteella maksettavien etuuksien käsittelyyn. Näistä tiedoista ei muodostu viranomaisen henkilörekisteriä. Tietoa erityisosaamisalueista ei ole tallennettu Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolan henkilöstöhallintarekisteriin, joten tietojen luovuttaminen edellyttäisi tietojen keräämistä erikseen tätä tarkoitusta varten.

Korkeinta hallinto-oikeutta pyydetään ottamaan päätöksessään kantaa siihen, muodostuuko Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolan työsuhteista viranomaisen henkilörekisteri ja ulottuuko tämä rekisteri myös toimeksiantosuhteen perusteella lausunnon antavaan henkilöön.

Nimikirjalain mukainen velvollisuus pitää nimikirjaa ja luovuttaa tietoja viranhaltijoista koskee valtion virastoja ja laitoksia. Nimikirjalaki ei velvoita Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolaa yksityisenä vakuutusyhtiönä. Sen työntekijät eivät ole virkamiesasemassa.

Tieto siitä, keneltä vakuutusyhtiö pyytää toimeksiantosopimuksen perusteella asiantuntijalausunnon, ei ole yleisölle julkinen tieto. Senkin osalta on kysymys yksityisoikeudellisesta sopimussuhteesta ja lisäksi liikesalaisuudeksi luokiteltavasta tiedosta, joka kuuluu vakuutusyhtiölain vaitiolovelvollisuussäännösten piiriin. Ulkopuolista asiantuntija-apua pyydetään yksittäisissä, yleensä jo muutoksenhakuasteessa tai oikeudessa käsiteltävissä korvausasioissa, joissa kaivataan ulkopuolista, objektiivista näkemystä lääketieteelliseen kysymykseen. Tapauskohtaisesti harkitaan, keneltä asiantuntijalta lausuntoa kulloinkin pyydetään. Ulkopuoliset asiantuntijat eivät millään muotoa osallistu vakuutusyhtiön päätöksentekoon korvausasiassa. Ulkopuolisista asiantuntijoista ei ole koottu erillistä tiedostoa tai rekisteriä. Tiedon luovuttaminen edellyttäisi tietojen keräämistä eri korvausyksiköiden korvausjärjestelmistä.

Vakuutusyhtiön toimintaa säätelee erityislakina vakuutusyhtiölaki. Sen 30 luvun 1 §:n salassapitovelvollisuutta koskevan säännöksen mukaan vakuutusyhtiön, sen asiakkaan tai jonkun muun taloudellista asemaa tai terveydentilaa tai muita henkilökohtaisia oloja koskevat seikat taikka liike- tai ammattisalaisuudet kuuluvat salassapitovelvollisuuden piiriin. Lain 30 luvun 3 §:ssä on yksiselitteisesti määritelty, missä tilanteissa vakuutusyhtiö voi tietoja luovuttaa. Näitä säännöksiä sovelletaan liikennevakuutuslain perusteella käsiteltävissä asioissa.

Työntekijöitä ja erityisesti toimeksiantosuhteita koskevat tiedot ovat salassa pidettäviä myös siinä tapauksessa, että niiden luovutusta tulisi arvioida julkisuuslain perusteella. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön liike- ja ammattisalaisuudesta. Vastaavasti 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa säädetään salassapidosta yksityisen liike- tai ammattisalaisuuden osalta.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksensä perusteluissa riittävällä tavalla ottanut kantaa vakuutusyhtiölain vaitiolovelvollisuuden ja julkisuuslain säännösten soveltamiskysymykseen.

Henkilötietolain 7 §:n mukaan henkilötietoja voidaan käyttää ja luovuttaa vain siihen tarkoitukseen, johon ne on kerätty. Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolan henkilöstöhallintarekisterin rekisteriselosteen mukaan tietoja käytetään työantajavelvoitteiden toteuttamiseksi. Henkilötietoja ei ole kerätty luovutettavaksi yleisölle. Toimeksiantosuhteissa kerätään tiedot korvausrekisteriin vain asiantuntijapalkkion suorittamista varten.

Julkisuuslaissa erotellaan henkilörekisteristä tapahtuva julkisten henkilötietojen nähtäväksi antaminen ja henkilötietojen luovuttaminen. Henkilörekisteristä voidaan julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaan luovuttaa julkisia henkilötietoja sisältävä kopio, tuloste tai tiedot sähköisessä muodossa, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia tietoja. Jos vastoin Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolan käsitystä katsottaisiin, että pyydetyt tiedot ovat julkisia ja muodostavat viranomaisen henkilörekisterin ja ne sillä perusteella tulee yleisölle luovuttaa, on pyytäjän ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset tiedot sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.

Vakuutusongelmaisten liitto ry ei ole esittänyt selvitystä laissa tarkoitettujen edellytysten olemassaolosta. Yhdistys on valituksessaan hallinto-oikeudelle perustellut vaatimustaan tietojen luovuttamisesta muun muassa sillä, että vakuutettujen tulee etukäteen tietää, ketkä lääkärit ovat vakuutuslääkäreitä, jotta voivat poissulkea päätymisen vakuutuslääkärin hoidettavaksi. Yhdistyksen perusteluja tietojen saamiselle ei voida pitää asianmukaisina. Sillä, toimiiko lääkäri vakuutusyhtiön asiantuntijalääkärinä, ei ole vaikutusta hänen päätoimensa eli lääkärin ammatin harjoittamiseen. Nämä ovat kaksi täysin erillistä roolia. Yhdistyksen esittämistä perusteista voidaan kuitenkin päätellä, että se aikoo julkaista tai luovuttaa tiedon jäsenistölleen.

Julkisuuslaissa asetetut tavoitteet toiminnan avoimuudelle ja läpinäkyvyydelle toteutuvat asianosaisjulkisuuden kautta. Vakuutettujen ja muiden korvauksenhakijoiden edut tulevat tätä kautta turvatuiksi. Laajempi julkaisuvelvollisuus ei ole perusteltua, kun otetaan huomioon, että kysymys on yksityisestä yrityksestä, jolla ei ole viranomaisasemaa.

Vakuutusongelmaisten liitto ry on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään. Lisäksi yhdistys on vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely. Mikäli asiassa herää kysymyksiä EU-oikeuden soveltamisessa, korkeimman hallinto-oikeuden tulee täyttää velvollisuutensa ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

LähiTapiola Keskinäisen Vakuutusyhtiön pyrkimys salata päätöksentekijöiden nimet on ristiriidassa vakuutettujen oikeusturvan kanssa. Vaikuttaa siltä, että yhtiö pyrkii välttelemään sitä vastuuta, joka sille syntyy julkisen vallan käyttämisen myötä.

Vakuutetulla on oltava automaattisesti oikeus saada tietää, ketkä henkilöt hänen asioistaan tosiasiallisesti päättävät ja missä muissa tehtävissä he toimivat. Riippumattomuuden ja päätöksen oikeellisuuden on oltava myös ulkopuolisen selkeästi havaittavissa. Vakuutuslääkäritietojen tulee olla julkisia myös Vakuutusongelmaisten liitto ry:lle.

LähiTapiola Keskinäisen Vakuutusyhtiön osalta kysymys ei ole massaluovutuksesta vaan noin 25–35:n vakuutuslääkärin tietojen julkaisemisesta. Vakuutuslääkärien asema poikkeaa muista yhtiön palveluksessa olevista henkilöstöryhmistä.

LähiTapiola Keskinäisen Vakuutusyhtiön vakuutuslääkäri voi olla esteellinen hoitamaan yksityisvastaanotolla esimerkiksi sellaisen If:ssä vakuutetun asiaa, joka tarvitsee puolueetonta lääkärinlausuntoa ja työkykyarviota loppuelämänsä toimeentuloa koskevassa asiassa. Vaikka esteellisyydestä oltaisiin eri mieltä, vakuutetulla itsellään on oltava oikeus valita, kokeeko hän vakuutuslääkärin esteelliseksi kirjoittamaan lausuntoja, vaikkapa yksityisvastaanotolla.

Vakuutuslääkärit tekevät vakuutusyhtiöissä tosiasialliset korvauspäätökset lääketieteellisiä seikkoja koskevissa lakisääteisiä vakuutuksia koskevissa vahinkoasioissa. Vakuutuslääkäreillä on lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta varjeltavana vakuutusyhtiöiden kannalta merkittäviä taloudellisia intressejä.

Kysymys on lainsäädännössä ylivertaiseen asemaan nostettujen ja erittäin merkittävää julkista valtaa käyttävien vakuutuslääkäreiden tietojen saamisesta kaikkien lakisääteisesti vakuutettujen ja hoitavien lääkärien käyttöön. Kysymys ei ole pelkästään vakuutuslääkäreiden asemasta vakuutusyhtiöissä vaan heidän merkittävästä roolistaan kaikissa niissä tahoissa, joihin vakuutettu voi joutua turvautumaan prosessinsa aikana. He kirjoittavat lausuntoja yksityisvastaanotoilla, ovat johtavassa asemassa monissa kuntoutus- ja hoitolaitoksissa, ovat tekemässä päätöksiä mahdollisesta korvauksesta vakuutusyhtiöissä sekä kuuluvat vakuutusoikeudellisen erityistuomioistuinjärjestelmän ratkaisukokoonpanoihin.

Valtaosassa vakuutusasioista pääpaino on lääketieteellisten seikkojen selvittelyssä. Tästä johtuen vakuutuslääkärien asema on erittäin merkittävä. Lyhimmillään käsittely- ja lääkärikansioon tehdyllä merkinnällä "ei" vakuutuslääkäri voi hylätä hoitavan lääkärin B-lausunnon työkyvyttömyyseläkkeen perusteista. Vakuutuslääkäreillä on valta päättää, kuka vakuutetuista saa eläkelaitokselta hakemansa työkyvyttömyyseläkkeen, millä perusteilla työkyvyttömyyseläke myönnetään ja kenen lääkärin B-lausunto on kelvollinen.

Hoitavaa lääkärikuntaa valvotaan tarkasti ja virheistä seuraa laillinen vastuu. Vastapuolella toimivaa vakuutuslääkärikuntaa ei valvo mikään viranomainen, ja vakuutuslääkärit on vapautettu siitä oikeudellisesta vastuusta, mikä hoitavilla lääkäreillä on.

Vakuutuslääkäritietojen julkaiseminen helpottaa myös hoitavien lääkäreiden työtä. He pystyvät paremmin arvioimaan tapauskohtaisesti, kenen lääkärin tutkittavaksi vakuutetun voi kussakin tapauksessa vakuutusyhtiösidonnaisuudet huomioon ottaen lähettää. Tällä menettelyllä taataan vakuutettujen perustuslain takaamien oikeuksien toteutuminen.

Ihmisoikeuksien ja oikeusturvan toteutumisen kannalta on outoa, että vakuutuslääkäreiden ja vakuutusyhtiöiden asema on ylivertainen. Vakuutusalalla on tarve salata lääkäreidensä nimet ja heidän osallisuutensa moniin päällekkäisiin rooleihin. Vakuutuslääkärit käyttävät toimissaan erittäin merkittävää julkista valtaa, joka ulottuu myös tilanteisiin, joissa sovelletaan Euroopan unionin oikeutta.

Vakuutuslääkäriksi ei voi erikoistua normaalissa lääketieteellisessä koulutuksessa, vaan erikoistumisen takana on vakuutusyhtiöiden vahva ote ja valvonta. Vakuutuslääkäreiden salailu, kollegiaalisuus ja lojaalisuus sisäpiirille ja työnantajalle vaikuttavat erittäin vahvoilta periaatteilta, jotka palvelevat vain vahvemman osapuolen eli vakuutusyhtiöiden etua.

Vakuutetulla tulee aina olla mahdollisuus tarkastella vakuutuslääkäreiden kytköksiä vastapuolella toimivaan vakuutusyhtiöön. Vakuutetulla on oltava oikeus etukäteen tietää, kuka on vakuutusyhtiöiden suosima vakuutuslääkäri ja sulkea tällainen henkilö pois hoitosuhteesta jo ennen vastaanottoajan tilaamista. Vakuutuslääkärien kaksoisroolien avaamisella on huomattava merkitys myös sosiaalivakuutusjärjestelmän perustuslaillisen toteutumisen ja kehittämisen kannalta. Julkisuuden myötä pystytään myös arvioimaan vakuutuslääkärien osakkeenomistuksia lakisääteisiä vakuutuksia tarjoavissa yhtiöissä.

Korkeimman hallinto-oikeuden on velvoitettava LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö toimittamaan Vakuutusongelmaisten liitto ry:n käyttöön ajantasaiset tiedot palveluksessaan olevien pää- ja sivutoimisten vakuutuslääkäreiden sekä lausuntoja antavien lääkäreiden nimistä, erikoisaloista, erityispätevyyksistä ja työpaikoista.

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on vastaselityksessään viitannut Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolan esittämään ja ilmoittanut vastustavansa suullisen käsittelyn toimittamista.

LähiTapiola Keskinäisen Vakuutusyhtiön vastaselitys on lähetetty Vakuutusongelmaisten liitto ry:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vakuutusongelmaisten liitto ry:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. LähiTapiola Keskinäisen Vakuutusyhtiön valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys ja ratkaistavana oleva kysymys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasiaratkaisu

Tiedon saaminen siitä, ketkä käyttävät julkista valtaa, kuuluu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) 1 §:n 1 momentista ilmenevän julkisuusperiaatteen ydinalueeseen. Tämä tiedonsaantioikeus koskee paitsi henkilön osallistumista yksittäisen julkisen vallan käyttöä sisältävän päätöksen tekemiseen, myös hänen kuulumistaan julkista valtaa käyttävään organisaatioon päätöksentekoon osallistuvana. Asiakirjoihin sisältyvä tieto lakisääteisiä vakuutuksia käsitteleviin vakuutusyhtiöihin palvelus- tai toimeksiantosuhteessa olevien asiantuntijalääkäreiden henkilöllisyydestä tai heidän palvelus- tai toimeksiantosuhteensa olemassaolosta, ottaen myös huomioon heidän osallistumisensa julkisen vallan käyttämiseen, ei ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdassa tarkoitettu liike- tai ammattisalaisuus tai muu vastaava salassa pidettävä liike- tai elinkeinotoimintaa koskeva seikka. Tiedot heidän henkilöllisyydestään tai erikoisaloistaan tai erityispätevyyksistään eivät liioin ole mainitun pykälän 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuja henkilökohtaisia oloja kuvaavia salassa pidettäviä tietoja. Tiedot eivät muillakaan perusteilla ole salassa pidettäviä.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.