Suomeksi - På svenska - In English - Other languages

Korkein hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus

Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 2077/2014

Muu päätös 2077/2014

Julkista hankintaa koskeva valitus (väylätiedonhallinnan konsultointipalvelu)

Antopäivä: 27.6.2014
Taltionumero: 2077
Diaarinumero: 332/3/14

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Nosto Consulting Oy, Turku

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 20.12.2013 nrot 552-553/13

Asian aikaisempi käsittely

Liikennevirasto on ilmoittanut 19.11.2012 julkaistavaksi lähetetyllä EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta väylätiedonhallinnan konsultointia koskevasta palveluhankinnasta. Hankinnan sopimuskaudeksi on ilmoitettu vuodet 2013–2015 sekä mahdollinen optiokausi 2016–2017.

Liikennevirasto on 17.4.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Karttakeskus Oy:n tarjouksen.

Liikennevirasto on 28.5.2013 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut 17.4.2013 tekemänsä hankintapäätöksen sen perusteella, että hankintaoikaisun kohteena oleva päätös on ollut puutteellinen tarjousten arvioinnin pisteytyksen sanallisten perustelujen osalta.

Liikennevirasto on 28.5.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut edelleen Karttakeskus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 650 000 euroa.

Liikennevirasto ja Karttakeskus Oy ovat allekirjoittaneen 17.10.2013 väliaikaisen hankintasopimuksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Nosto Consulting Oy on ollut valittajana, Liikennevirasto vastapuolena ja Karttakeskus Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Nosto Consulting Oy:n 28.5.2013 tehtyä hankintapäätöstä koskevan valituksen asiassa 239/13/JH sekä Liikenneviraston vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Markkinaoikeus on lisäksi hylännyt 17.4.2013 tehtyä hankintapäätöstä koskevassa asiassa 189/13/JH Nosto Consulting Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina siltä osin kuin täällä on kysymys seuraavaa:

Diaarinumero 189/13/JH

Nosto Consulting Oy on luopumalla vaatimuksista asiassa diaarinumero 189/13/JH peruuttanut valituksensa pääasian osalta. Tämän vuoksi lausunnon antaminen valituksessa esitetyistä vaatimuksista raukeaa tältä osin.

Diaarinumero 239/13/JH

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on ollut Liikenneviraston Väylätietoyksikön väylätiedonhallinnan konsultointipalvelu.

[...]

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kyseessä olevan palveluhankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää hankintalain 16 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisen EU-kynnysarvon 130 000 euroa.

Hankinnan kohteena oleva väylätiedonhallinnan konsultointipalvelu kuuluu hankintalain liitteen A ensisijaisten palveluhankintojen ryhmään 7 tietojenkäsittelypalvelut ja niihin liittyvät palvelut. Hankintalain 21 §:n 1 momentin mukaan edellä mainittuihin ensisijaisiin palveluihin tulevat sovellettaviksi hankintalain säännökset lukuun ottamatta 9 luvun säännöksiä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Edellä mainitun lainkohdan esitöissä (HE 50/2006 vp s. 105−106) on todettu muun ohella, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Tarjouksen vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä 52 §:n mukaisesti ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Tarjousten vertailuun tulisi ottaa vain sellaisten tarjoajien tarjoukset, joilla voidaan katsoa olevan edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulisi myös erottaa toisistaan.

Vertailuperusteiden asettaminen tarjouspyynnössä

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaaminen ja kokemus vastaavista tehtävistä 50 prosentin, työsuunnitelma 20 prosentin sekä tarjoushinta 30 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaamista ja kokemusta sekä työsuunnitelmaa koskevien vertailuperusteiden osalta tarjouksen on saatava vähintään arvosana 3, jotta tarjous on laadullisesti hyväksyttävä.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Tarjouspyynnön kohde" on ilmoitettu muun ohella, että tarjousta pyydetään asiantuntijatyön suorittamisesta, ja että asiantuntija toimii tilaajan teknisenä tukena Väylätietoyksikön vastuulla olevan järjestelmäkokonaisuuden ylläpidon tehtävissä sekä kehittämistyön ohjauksessa.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Tehtävässä tarvittava osaaminen ja kokemus" on ilmoitettu muun ohella, että tehtävän menestyksellinen suorittaminen edellyttää avainhenkilöiltä kokemusta tarjouspyyntöä vastaavista tehtävistä, hyvää projektinhallintakykyä, yhteistyökykyä monitoimittajaympäristössä, paikkatieto-osaamista erityisesti paikkatiedonhallinnan ja -järjestelmien osalta, hyvää asiantuntemusta IT-järjestelmien ja arkkitehtuurien määrittelyyn, suunnitteluun ja kuvaamiseen liittyen, kokemusta tietojen mallinnuksesta ja tietokonversioista sekä kokemusta tietokannoista ja tietovarastoinnin ratkaisuista.

Tarjouspyynnön kohdan 6 "Tarjouksen sisältö" alakohdassa b) on ilmoitettu muun ohella, että tarjouksessa on tarjoajan soveltuvuuden osoittamiseksi tullut olla selvitys palvelun tuottamiseen osallistuvien avainhenkilöiden sekä heidän varahenkilöidensä koulutuksesta, kokemusaloista ja kokemuksesta tarjouspyyntöä vastaavissa tehtävissä viimeisten kolmen vuoden ajalta.

Edellä mainitun kohdan alakohdassa c) on puolestaan ilmoitettu, että tarjouksen on tullut sisältää alustava suunnitelma konsultointipalvelun toteutuksesta ja että alustavan suunnitelman on tullut sisältää ainakin seuraavat asiat:

1. Palvelun kokonaiskuvaus rajauksineen

2. Palvelun toimintamallin kuvaus sekä työnjako tilaajan ja toimittajan välillä

3. Palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäinen työnjako ja vastuut/roolit sekä arvio henkilöiden suhteellisista osuuksista (%) koko työn työmäärästä. Toimittajan on tarjouksessaan nimettävä alikonsulttinsa sekä kuvattava, miltä osin tarjoaja aikoo antaa tehtävän alikonsultin toteutettavaksi.

4. Käytettävät menetelmät

5. Kokouskäytännöt ja yhteydenpito tilaajaan sekä palvelun hyväksymiskäytännöt

6. Raportointikäytännöt

7. Riskien hallinta

8. Muutosten hallinta

9. Kuvaus työn laadunvarmistuksesta.

Tarjouspyynnön oikeudellinen arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti antaessaan hankinnassa hinnalle vain 30 prosentin painoarvon. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että hankinnan kohteen kaltaisessa asiantuntijapalveluhankinnassa hankintayksikölle on ollut ensisijaisesti tärkeää korkea laatutaso, ja että sen vuoksi hinnan painoarvoksi on annettu vain 30 prosenttia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen määrittämisessä. Hankintalaissa ei ole nimenomaista säännöstä, jonka nojalla olisi arvioitavissa esimerkiksi se, kuinka suuri painoarvo kullakin vertailuperusteella on oltava. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole ylittänyt harkintavaltaansa määritellessään hinnan painoarvon tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla ja ettei hankintayksikön voida katsoa myöskään toimineen vertailuperusteiden painoarvoja asettaessaan epätasapuolisesti taikka syrjivästi.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyynnössä ilmoitettu vertailuperuste "Palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaaminen ja kokemus vastaavista tehtävistä" on hankintasäännösten vastaisesti liittynyt tarjoajien soveltuvuuteen.

Markkinaoikeus toteaa, että soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, mitkä seikat hankintamenettelyssä tulee huomioida tarjoajien soveltuvuutta arvioitaessa ja mitkä seikat tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta ja tarjouksilta edellytettyjä ominaisuuksia on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Tarjousten vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja niillä on oltava merkitystä arvioitaessa, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Hankinnan kohteena on ollut asiantuntemusta vaativa tiedonhallinnan konsultointia koskeva palvelu, jossa palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden henkilökohtaisella kokemuksella ja osaamisella on katsottava olevan erityistä merkitystä palveluiden toteuttamisen tehokkuuden ja laadun kannalta. Näin ollen palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaamista ja kokemusta vastaavista tehtävistä koskenut vertailuperuste on liittynyt asianmukaisesti ja kiinteällä tavalla hankinnan kohteeseen, ja vertailuperusteella on ollut merkitystä arvioitaessa, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä on riittävällä tavalla erotettu toisistaan tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja tarjousvertailussa käytettävät vertailuperusteet. Edellä todettu huomioon ottaen hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaamista ja kokemusta koskevan vertailuperusteen asettamisen osalta.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että työsuunnitelmaa koskenut vertailuperuste on ollut niin yksilöimätön, etteivät tarjoajat ole sen perusteella voineet riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla tulee olemaan erityinen merkitys työsuunnitelman arvioinnissa.

Tarjouspyynnössä on kyseisen vertailuperusteen osalta viitattu tarjouspyynnön sisältämään alakohtaan, jossa on yhdeksänkohtaisen luettelon avulla ilmoitettu, mitä alustavan suunnitelman on tullut sisältää. Markkinaoikeus katsoo, että alalla toimivien tarjoajien on tarjouspyynnön perusteella ollut tasapuoliset mahdollisuuden arvioida, miten tarjous on tullut laatia työsuunnitelman osalta. Tarjouspyyntö on siten ollut myös työsuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta riittävän yksiselitteinen, jotta sen perusteella on hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjousten vertailu

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun virheellisesti työsuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta. Valittaja on saanut työsuunnitelmasta arvosanan 7 (asteikolla 0−10).

Arvosanaa on hankintapäätöksessä perusteltu seuraavalla tavalla:

"Tarjottu toimintamalli soveltuu tilaajan tarpeisiin kohtuullisesti. Toimintamallina on kuvattu hankittavan palvelun toteutusta projektimaisina osina. Työnjakoa tilaajan ja toimittajan välillä palvelun aikana ei ole juurikaan kuvattu. Konsulttien roolit oli kuvattu hyvin yleispiirteisesti. Henkilöiden vastuualueita ja tehtäviä palvelun aikana ei oltu tarkemmin avattu, esim. "rekisteritietojen laadunvarmistus", "hankinnoissa avustaminen" jne. Tilaaja olisi toivonut tarkempaa erittelyä tarjottaville konsulteille suunnitelluista vastuualueista. Palvelun toteuttamisessa käytettäviä menetelmiä ei juurikaan ole kuvattu. Esimerkiksi projektihallinnan menetelmät, jatkuvan palvelun hallinnan menetelmät, systeemityön menetelmät jne. Kokouskäytännöt projektityön osalta kuvattu hyvin. Raportointikäytännöt kuvattu hyvin. Useita riskejä tunnistettu ja niiden hallintaa kuvattu. Palvelun kannalta olennaisia riskejä (mm. työskentely kolmansien osapuolien kanssa) jäänyt tunnistamatta. Muutostenhallinta ja sen soveltaminen hankittavaan palveluun kuvattu hyvin. Laadunvarmistus kuvattu projektityön/kehitystyön osalta hyvin mutta jatkuvan konsultointipalvelun laadunvarmistuksen toimet eivät käyneet ilmi."

Valittaja on esittänyt, että vertailussa on työsuunnitelman osalta käytetty vertailutekijänä "toimintamallin soveltuvuus tilaajan tarpeisiin", jota ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen sanallisissa perusteluissa on valittajan tarjouksen osalta todettu, että tarjottu toimintamalli soveltuu tilaajan tarpeisiin kohtuullisesti. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, ettei kyseistä seikkaa ole pidettävä tarjousvertailussa käytettynä itsenäisenä vertailukriteerinä. Tarjouspyynnön mukaan tarjousvertailussa arvioitavan työsuunnitelman on tullut sisältää palvelun toimintamallin kuvaus. Tarjouspyynnössä ilmoitettuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei toimintamallin soveltuvuuden tilaajan tarpeisiin huomioon ottaminen työsuunnitelmaa koskeneen vertailuperusteen arvioinnissa ole ollut tarjouspyynnön vastaista taikka valittajaa syrjivää.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että vertailussa ei ole otettu työsuunnitelman osalta huomioon tarjouspyynnössä ilmoitettua vertailutekijää "arvio henkilöiden suhteellisista osuuksista (%) koko työn määrästä".

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen sanallisissa perusteluissa on valittajan tarjouksen osalta todettu, että konsulttien roolit oli kuvattu hyvin yleispiirteisesti ja että hankintayksikkö olisi toivonut tarkempaa erittelyä tarjottaville konsulteille suunnitelluista vastuualueista. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole valittajan esittämällä tavalla jättänyt soveltamatta tarjousvertailussa tarjouspyynnössä ilmoitettua vertailutekijää "arvio henkilöiden suhteellisista osuuksista (%) koko työn määrästä".

Tarjousten pisteytyksen osalta markkinaoikeus edelleen toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se soveltaa ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita tarjousvertailussa, edellyttäen, että vertailu muuten on tarjoajien kannalta tasapuolista.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle todennut, että se on tarjousvertailussa arvioinut esitettyä toimintamallin kuvausta sekä työnjakoa sellaisenaan ja verrannut sitä myös muiden tarjoajien tarjouksiin. Hankintayksikön mukaan valittajan tarjouksessa ei ole juurikaan kuvattu työnjakoa tilaajan ja toimittajan välillä ja että palveluntuottajan henkilöiden roolit on kuvattu hyvin yleisellä tasolla. Valittajan tarjouksessa on esitetty ainoastaan henkilön nimi ja tehtävänimike, esimerkiksi "projektipäällikkö" tai "asiantuntija" sekä tämän arvioitu osuus (%) työmäärästä. Hankintayksikön mukaan on jäänyt epäselväksi, mikä on kunkin henkilön vastuulla. Hankintayksikkö on edelleen todennut, että valittajan tarjouksessa ei ole juurikaan kuvattu käytettäviä menetelmiä, ja että laadunvarmistuksen osalta hankintayksikölle on jäänyt epäselväksi jatkuvan konsultointipalvelun laadunvarmistuksen toimet.

Valittajan työsuunnitelman etuina hankintayksikkö on suorittamassaan tarjousten vertailussa pitänyt muun ohella sitä, että kokous- ja raportointikäytännöt sekä muutostenhallinta ja sen soveltaminen hankittavaan palveluun on kuvattu tarjouksessa hyvin. Lisäksi hankintapäätöksessä on todettu, että riskinhallintaa on kuvattu ja että laadunvarmistus on kuvattu projektityön/kehitystyön osalta hyvin, mutta jatkuvan konsultointipalvelun laadunvarmistuksen toimet eivät ole käyneet ilmi. Valittajan esittämän työsuunnitelman puutteina hankintayksikkö on pitänyt sitä, että työnjakoa tilaajan ja toimittajan välillä ei ole juurikaan kuvattu ja konsulttien roolit on kuvattu hyvin yleispiirteisesti. Lisäksi hankintapäätöksessä on todettu, että henkilöiden vastuualueita ja tehtäviä palvelun aikana ei ole tarkemmin avattu ja palvelun toteuttamisessa käytettäviä menetelmiä ei ole juurikaan ole kuvattu valittajan tarjouksessa. Edelleen valittajan tarjouksen osalta hankintapäätöksessä on todettu, että palvelun kannalta olennaisia riskejä on jäänyt tunnistamatta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailutekijöiden perusteella voinut toteuttaa työsuunnitelmaa koskeneen vertailuperusteen vertailun suorittamallaan tavalla ja ettei vertailun lopputuloksen voida katsoa olleen valittajan esittämällä tavalla sitä syrjivä tai epätasapuolinen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Muutoksenhaun kohteena asiassa 189/13/JH oleva 17.4.2013 tehty hankintapäätös on kumottu vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Hankintayksikön 28.5.2013 tekemästä hankintaoikaisupäätöksestä käy ilmi, että hankintapäätöksen kumoaminen on perustunut päätöksen perustelujen puutteellisuuteen, mihin myös valittaja on markkinaoikeuteen toimittamassaan valituksessa vedonnut. Edellä lausuttu huomioon ottaen valittajalla on ollut perusteltu syy saattaa hankintamenettelyn lainmukaisuus markkinaoikeuden tutkittavaksi. Asiassa 239/13/JH valittajan valitus on hylättävä.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun huomioon ottaen, ettei ole kohtuutonta, jos sekä valittaja että hankintayksikkö joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa asioissa 189/13/JH ja 239/13/JH vahinkonaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Nosto Consulting Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hankintapäätöksen ja toteaa, että virheettömässä menettelyssä valittajan tarjous olisi tullut valita. Yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää sakon uhalla keskeyttämään hankinnan väliaikaisen järjestämisen siltä osin kuin se ei ole välttämätöntä. Yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toteaa markkinaoikeuden menetelleen virheellisesti, kun se ei ole odottanut Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisua Karttakeskus Oy:n ja Rautatieto Certica Oy:n tarjousten tiedoksisaantia koskevassa asiassa. Yhtiö on edelleen vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää hankintayksikön maksamaan yhtiölle hyvitysmaksua siltä ajalta kuin hankintayksikkö on tehnyt väliaikaisen hankintasopimuksen ja myös siinä tilanteessa, että hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa asiassa (Dnro 189/13/JH) 3 900 eurolla sekä asiassa (Dnro 239/13/JH) 1 200 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Yhtiö on vielä vaatinut oikeutta täydentää valitustaan kaikilta osin siinä tapauksessa, jos Helsingin hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus päättää, että valittajalla olisi ollut oikeus saada laajemmin tietoa Karttakeskus Oy:n ja Rautatieto Certica Oy:n tarjouksista kuin mitä se on hankintayksiköltä saanut.

Nosto Consulting Oy on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valittaja ei ole saanut hankintayksiköltä tiedokseen voittaneen tarjouksen tehneen tarjoajan ja halvimman tarjouksen tehneen tarjoajan tarjouksia. Hankintayksikkö on käyttänyt tarjousten vertailussa tarjousten kohtia "Työhön osallistuvat henkilöt" ja "Työsuunnitelma", jotka on nimetty tarjouksissa ammatti- tai liikesalaisuuksiksi.

Julkisuuslain mukaan asianosaisella ei ole oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin. Tieto tarjousten vertailussa käytetystä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava. Koska henkilöiden osaamista ja työsuunnitelmaa on käytetty tarjousten vertailussa, valituksen tekijällä on oikeus saada tarjouksista kopio myös vertailussa käytetyiltä osin riippumatta siitä, ovatko ne luokiteltavissa liike- tai ammattisalaisuuksiksi. Tiedonsaantioikeudesta valituksen tekijä on tehnyt erillisen valituksen Helsingin hallinto-oikeuteen, jossa asian käsittely on vielä kesken.

Hankintayksikön hinnalle antama painoarvo 30 prosenttia ei ole hankintalain edellyttämällä tavalla riittävä kysymyksessä olevan hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena. Valittajan näkemyksen mukaan 50 prosenttiakaan ei olisi riittävä hinnan painoarvo. EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa laatutaso tulee ensisijaisesti määritellä tarjoajan kelpoisuusehdoissa.

Tarjouksen vertailuperusteet eivät saa liittyä ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Vertailuperusteeksi on tarjouspyynnössä kuitenkin ilmoitettu "Palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaaminen ja kokemus vastaavista tehtävistä", mikä liittyy ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin.

EU-kynnysarvon ylittävissä palveluhankinnoissa hankintayksikön tavoittelema laatutaso tulee ensisijaisesti määritellä tarjoajan kelpoisuusehdoissa, joiden perusteella arvioidaan, täyttävätkö ehdokkaat ja tarjoajat asetetut taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen sekä tekniseen ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvät tarjouspyynnössä esitetyt vähimmäisvaatimukset. Ammatillinen pätevyys eli soveltuvuus on hankintailmoituksen mukaan pitänyt osoittaa osallistumishakemuksessa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on tuomioissaan C-315/01 vahvistanut periaatteen tarjoajien kelpoisuuden ja tarjousten vertailun erillisyydestä katsoessaan, ettei tarjousten vertailussa voida ottaa huomioon tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja. Kuitenkin henkilöiden osaaminen ja kokemus vastaavista tehtävistä on ollut mukana tarjousten vertailussa sen lisäksi, että sitä on käytetty tarjoajan soveltuvuuden arvioinnissa.

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että kummastakin tarjouksen sisältöosan kohdasta b) ja c) pitää saada vähintään arvosana 3, jotta tarjous on laadullisesti hyväksyttävä. Tarjousten vertailuperusteina on siten käytetty tarjoajien soveltuvuusarviointia ja tarjouksen vertailukohdasta on muodostunut myös tarjoajan soveltuvuusvaatimus. Käytetyllä menettelyllä on samalla laajennettu hankintailmoituksessa esitettyjä soveltuvuusvaatimuksia tarjouspyyntövaiheessa, mikä ei ole hankintalain säännösten mukaista.

Tarjouksiin on tullut liittää alustava työsuunnitelma konsultointipalvelun toteutuksesta. Hankintayksikkö on arvioinut työsuunnitelmia laatuvertailussa. Vertailun niukkojen perustelujen takia kokonaiskäsityksen saaminen suoritetusta arvioinnista on mahdotonta. Myöskään tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut mahdollisuutta tietää, mitkä ovat ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan alustavan työsuunnitelman arvioinnissa. Vertailuperusteet osatekijöineen ovat olleet yksilöimättömiä ja epätäsmällisiä ja ne ovat mahdollistaneet hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden työsuunnitelmien arvioinnissa. Tarjouspyyntö on laadittu tältä osin niin epäselvästi, että se ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajan tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Vertailua ei voi arvioida tarkemmin, koska hankintayksikkö ei ole toimittanut valittajalle muiden tarjoajien työsuunnitelmia.

Hankintayksikkö on jättänyt soveltamatta tarjousvertailussa tarjouspyynnössä ilmoitettua vertailutekijää "arvio henkilöiden suhteellista osuuksista (%) koko työmäärästä". Valittajan tarjouksessa jokaisen henkilön osalta on ilmoitettu heidän arvioitu osuutensa kokonaistyömäärästä. Muiden tarjoajien osalta tätä tietoa ei ole käytettävissä.

Valittaja on tarjouksessaan selventänyt kaikkien avainhenkilöiden roolit ja vastuut. Kokemusalojen kuvaamisessa on käytetty samaa luokitusta, minkä hankintayksikkö on esittänyt tarjouspyynnössä. Koska hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään yksilöinyt tarkemmin palvelusopimuksen kautta tilattavia toimeksiantoja, tarjouksen tekijän on ollut mahdotonta selventää rooleja/vastuita tarkemmin tarjouspyyntömateriaalin perusteella.

Valittaja on tuonut tarjouksen työohjelmassa esille, että palvelun toteuttaminen on luonteeltaan jatkuvaa, mikä kuitenkin muodostuu erillistä projekteista eli tehtävistä. Hankintayksikkö on omassa arvioinnissaan arvioinut asian niin, että jatkuva palvelu ei ole projekti. Kuitenkaan jatkuvalla palvelulla ei ole esimerkiksi laadunvarmistuksen näkökulmasta erovaisuutta normaaliin projektitoimintaan nähden.

Toimintamallin soveltuvuutta tilaajan tarpeisiin ei ole tarjouspyynnössä mainittu vertailuperusteena, vaikka sitä onkin käytetty tarjousten vertailuperusteena. Vertailuperuste on lisäksi subjektiivinen ja se on antanut hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden työsuunnitelmien arvioinnissa.

Koska hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle ei ole lakiin perustuvaa syytä, valittaja on vaatinut hyvitysmaksua siltä ajalta, kun hankintayksikkö on tehnyt väliaikaisen hankintasopimuksen. Hankinnan väliaikainen järjestäminen ei ole ollut kaikilta osin välttämätöntä.

Liikennevirasto on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Nosto Consulting Oy velvoitetaan korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Liikennevirasto on perusteluina vaatimuksilleen viitannut markkinaoikeuden päätöksen perusteluihin sekä asiassa aiemmin esittämäänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö ei ole toiminut vastoin hankintasäännöksiä. Tarjousten vertailu on suoritettu tasapuolisesti ennalta ilmoitettujen vertailuperusteiden mukaisesti. Liikennevirasto on toiminut vertailuperusteita asettaessaan sekä tarjouksia arvioidessaan hankintasäännösten mukaisesti harkintavaltansa puitteissa. Hankintayksikkö on kohdellut ehdokkaita tasapuolisesti ja syrjimättömästi noudattaen julkisia hankintoja koskevia oikeusohjeita.

Karttakeskus Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Nosto Consulting Oy velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Karttakeskus Oy on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksiköllä on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan laaja harkintavalta määritellessään tarjoajille asetettavia vähimmäisvaatimuksia sekä tarjouksen valintaperusteita ja niiden painoarvoja.

Hankintasäännökset tai oikeuskäytäntö eivät edellytä, että tarjouksen laadullinen arviointi tulisi tehdä pääasiassa tarjoajan soveltuvuuden perusteella. Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ovat vain osa laadun arviointiin käytettävistä keinoista. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa.

Referenssien käyttö tarjouksen valintaperusteena ei ole yksiselitteisesti kielletty EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa. Unionin tuomioistuimen asiassa C-315/01 antaman tuomion mukaan pelkkä referenssitoimeksiantojen lista ilman sisällöllisiä kuvauksia tai arviointeja ei sellaisenaan riittänyt kuvaamaan tarjouksen taloudellista edullisuutta tilaajalle. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö kokemusta voisi oikein käytettynä ottaa huomioon tarjouksen valintaperusteena. Lisäksi kyseistä tuomiota koskevassa pääasiassa ei ollut asetettu kokemusta tarjoajien soveltuvuusvaatimukseksi.

Osaamista ja kokemusta voidaan käyttää tarjouksen valinnassa EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa, jos tarjouspyynnössä edellytetään kokemuksesta riittävää laadullista selvitystä. Tällöin soveltuvuutta koskeva kokemus vähimmäisvaatimuksena erotetaan tarjouksen laadullisena valintaperusteena käytettävästä kokemuksesta.

Käsillä olevassa hankinnassa on kysymys asiantuntijapalvelusta, jossa asiantuntijan osaamisella, kokemuksella ja työn laadulla on välitön merkitys hankinnan kohteena olevan palvelun laatuun. Siten kokemuksella on laadun kautta myös selkeästi taloudellista merkitystä tilaajalle. Uuden hankintadirektiivin mukaan tarjouksen valintaperusteena voidaan käyttää tarjoajan henkilökunnan organisoimista, pätevyyttä ja kokemusta, jos henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisen tasoon.

Tarjouskilpailussa on selkeästi erotettu tarjoajan soveltuvuuden arvioimiseksi asetetut vähimmäisvaatimukset ja tarjouksen valintaperusteet toisistaan eivätkä ne sisällä päällekkäisyyksiä.

Hankintasäännöksistä tai oikeuskäytännöstä ei voida johtaa, että tarjouskilpailuissa hinnalle asetettava 30 prosentin painoarvo olisi liian pieni ja siten hankintalain vastainen. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on hyväksytty laadulle annettava suuri painoarvo erityisesti henkilökohtaiseen osaamiseen ja kokemukseen perustuvissa palveluhankinnoissa. Oikeuskäytännössä on hinnalle hyväksytty jopa 10 ja viiden prosentin painoarvot. Myös markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään hyväksynyt valitun hinnan painoarvon.

Tarjouspyynnössä on esitetty yksityiskohtainen lista niistä tekijöistä, jotka tarjoajien on vähintään tullut työsuunnitelmassa esittää. Työsuunnitelman vähimmäisvaatimuksen kuvaus on ollut riittävä ohjaamaan tarjoajien työsuunnitelman tekoa. Työsuunnitelman laatiminen on tarjouksen laadullinen valintaperuste, eikä ole tarkoituksenmukaista, että hankintayksikkö laatii sen sisällön niin tarkoin, että hankintayksikkö tulee laatineeksi työsuunnitelman tarjoajien puolesta. Tällöin työsuunnitelma ei kuvaisi tarjoajien välistä laadullista eroa kilpailutekijänä eikä se näin voisi olla tarjouksen vertailuperuste.

Nosto Consulting Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa tarjouksen vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä hankintalain 52 §:n mukaisesti ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Tarjousten vertailuun tulisi ottaa vain sellaisten tarjoajien tarjoukset, joilla voidaan katsoa olevan edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulisi myös erottaa toisistaan.

Palveluhankinnoissa henkilöstön pätevyys, kokemus ja ammattitaito ovat perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Näitä ei tule tästä syystä käyttää tarjousten laadullisena arviointiperusteena. Asiassa on tulkittu hankintalakia tavalla, joka soveltuu kansallisen kynnysarvon ylittäviin ja EU-kynnysarvon alittaviin palveluhankintoihin. Näissä hankinnoissa henkilöstön pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa on mahdollista arvioida tarjousten laatuarvioinnissa siltä osin, kuin ne ylittävät tarjouspyynnössä esitetyn vähimmäisvaatimuksen. EU-kynnysarvon ylittävissä palveluhankinnoissa lainkohta ei tule sovellettavaksi.

Karttakeskus Oy:n selityksessään viittaama uusi hankintadirektiivi ei tule sovellettavaksi käsillä olevassa asiassa.

Henkilöstön ominaisuuksiin liittyvät tekijät on arviointiperuste, jonka taloudellinen edullisuus on vaikeasti selvitettävissä ja sen objektiivinen mitattavuus mahdotonta.

Karttakeskus Oy on antanut lisäselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Nosto Consulting Oy:lle.

Nosto Consulting Oy on antanut lisävastaselityksen, jossa se on vaatinut Karttakeskus Oy:n esittämää oikeudenkäyntikuluvaatimusta hylättäväksi ja paljoksunut vaatimusta määrältään. Lisävastaselitys on lähetetty tiedoksi Liikennevirastolle ja Karttakeskus Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätös kumotaan Nosto Consulting Oy:n valituksen hylkäämisen osalta ja siltä osin kuin Nosto Consulting Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset on hylätty.

Korkein hallinto-oikeus tutkii viivästyksen välttämiseksi asiaa markkinaoikeudelle palauttamatta välittömästi kysymyksen seuraamusten määräämisestä.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Liikenneviraston päätöksen 17.4.2013 väylätiedonhallinnan konsultin valinnasta ja kieltää Liikennevirastoa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50 000 euron sakon uhalla.

Mikäli Liikennevirasto hankkii väylätiedonhallinnan konsultointipalvelut julkisena hankintana, Liikenneviraston on kilpailutettava hankinta julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaisesti. Velvoitteen noudattamisen tehosteeksi korkein hallinto-oikeus asettaa 30 000 euron sakon uhan.

Liikennevirasto määrätään korvaamaan Nosto Consulting Oy:n yhteiset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa (asioissa dnro 189/13/JH ja 239/13/JH) vaatimukset enemmälti hyläten 3 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen hyvitysmaksun määräämistä koskevalta osalta.

2. Liikennevirasto määrätään korvaamaan Nosto Consulting Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Liikenneviraston ja Karttakeskus Oy:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

3. Lausuminen Nosto Consulting Oy:n täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys ensisijaisesti siitä, onko Liikenneviraston tarjouspyyntö ollut tarjoajan teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevien vähimmäisvaatimusten ja vertailuperusteiden osalta hankinnoista annettujen säännösten mukainen.

1.2 Hankintayksikön menettely

Liikennevirasto on ilmoittanut hankinnasta julkaisemalla EU-kynnysarvot ylittävää rajoitettua menettelyä koskevan hankintailmoituksen.

Hankintailmoituksen osallistumisehdoissa on teknisen suorituskyvyn osalta vähimmäisvaatimuksena edellytetty, että ehdokkaalla on oltava osoittaa viimeisen kolmen vuoden ajalta vähintään yksi suoritettu tai suoritettavana oleva toimeksianto, joka vastaa ilmoitettavaa hankintaa teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevien vaatimusten osalta tai osoittaa palveluksessaan tai käytettävissään olevan tällaisiin toimeksiantoihin osallistunut henkilöstö.

Tietoina ja muodollisuuksina, joiden perusteella vaatimusten täyttymistä on ilmoitettu voitavan arvioida, on pyydetty muun ohella luettelo ehdokkaan tärkeimmistä ilmoitettavaa hankintaa vastaavista toimeksiannoista kolmelta viimeiseltä vuodelta, joka sisältää toimeksiantojen kuvaukset sekä tiedot kunkin toimeksiannon suuruusluokasta (alle tai yli 50 000 euroa), toimitusajasta ja toimituksen vastaanottajasta, ja tarvittaessa selvitykset vastaaviin toimeksiantoihin osallistuneen henkilöstön referensseistä edellä mainituin tiedoin tai niihin kykenevän henkilöstön koulutuksesta.

Hankintapäätöksen 28.5.2013 mukaan hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia kahdeltatoista ehdokkaalta.

Tarjouspyynnön kohdassa 3. "Tehtävässä tarvittava osaaminen ja kokemus" on lueteltu mitä tehtävän menestyksellinen suorittaminen edellyttää avainhenkilöiltä, teknologioilta sekä mitä kokemusta ja tuntemusta luetaan eduksi.

Avainhenkilöiltä on edellytetty kokemusta tarjouspyyntöä vastaavista tehtävistä, hyvää projektinhallintakykyä, yhteistyökykyä monitoimittajaympäristössä, paikkatieto-osaamista erityisesti paikkatiedonhallinnan ja järjestelmien osalta, hyvää asiantuntemusta IT-järjestelmien ja arkkitehtuurien määrittelyyn, suunnitteluun ja kuvaamiseen liittyen, kokemusta tietojen mallinnuksesta ja tietokonversiosta sekä kokemusta tietokannoista ja tietovarastoinnin ratkaisuista.

Teknologioiden osaamisen osalta on edellytetty Oracle (Spatial) ja ESRI -osaamista, J2EE ja Open Source -osaamista sekä Web-ratkaisuja ja rajapintaratkaisuja koskevaa osaamista.

Eduksi luettavana kokemuksena ja tuntemuksena on esitetty kokemus ratatietojen hallinnasta, kokemus radanpidon prosesseista, infrarekisterien tuntemus yleisesti, ratapurkin tuntemus sovellus- ja tietokantatasolla sekä tiestötietojen ja -järjestelmien tuntemus.

Tarjouspyynnön kohdassa 6. "Tarjouksen sisältö" on esitetty vaatimukset tarjouksen sisältöosan laadinnalle. Tarjoajan soveltuvuuden osoittamiseksi on edellytetty kohdassa tarkemmin määritellysti a) tilaajavastuulain mukaisia selvityksiä ja c) alustavaa suunnitelmaa konsultointipalvelun toteuttamisesta kohdassa tarkemmin määritellysti. Kohdassa b) on edellytetty seuraavaa:

"Palvelun tuottamiseen osallistuvat avainhenkilöt (väh. 2 hlöä) sekä heidän varahenkilönsä (väh. 2 hlöä). Heistä ilmoitetaan koulutus, kokemusalat ja kokemus tarjouspyyntöä vastaavissa tehtävissä viimeisten kolmen vuoden ajalta (vrt. kohta 3 - Tehtävässä tarvittava osaaminen). Lisäksi vastaavat tiedot mahdollisten alikonsulttien avainhenkilöistä."

Tarjouspyynnössä on myös kahdessa muussa kohdassa edellytetty, että tarjoaja osoittaa työn tekemiseen vähintään kaksi avainhenkilöä, jotka pääasiassa vastaavat työn suorittamisesta.

Tarjouksista on ilmoitettu valittavan kokonaistaloudellisesti edullisin palvelulta ja sen tuloksilta odotettavissa olevan laadun sekä tarjoushinnan perusteella. Vertailuperusteiksi on ilmoitettu "palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaaminen ja kokemus vastaavista tehtävistä 50/100 (sisältöosan kohta b), työsuunnitelma 20/100 "(sisältöosan kohta c)" ja tarjoushinta (30/100).

Kukin arvioitava laadullinen osatekijä on ilmoitettu arvioitavan ja pisteytettävän tarjouksessa annettujen tietojen ja tarjousten keskinäisen vertailun perusteella asteikolla 5–0 arvosanan 5 tarkoittaessa normaalia. Tarjouspyynnön mukaan kummastakin sisältöosan kohdasta b) ja c) on tullut saada vähintään arvosana 3, jotta tarjous on laadullisesti hyväksyttävä. Mikäli tarjoaja ei ole tarjonnut vähintään kahta avainhenkilöä, on tarjoajan ilmoitettu saavan kohdasta b) 0 pistettä.

Hankintayksikölle on esitetty tarjouspyyntöön liittyen muun ohella seuraava kysymys:

"Onko kappaleen 3 alussa kuvatut osallistumisvaatimukset minimivaatimuksia? Eli pitääkö kaikilta tarjottavilta henkilöiltä löytyä kaikki nuo vaaditut osaamiset ja jos yksikin puuttuu, ko. henkilö hylätään?"

Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavasti:

"Kaikki tarjouspyynnössä edellytetty osaaminen tulee löytyä tarjottavasta palvelusta. Ei kuitenkaan niin, että jokaiselta tarjottavalta henkilöltä tulee löytyä kaikki osaaminen. Yksittäistä henkilöä ei siis hylätä, jos häneltä ei löydy kaikkea osaamista. Palvelun tuottamiseen osallistuvat henkilöt pisteytetään osaamisen/kokemuksensa perusteella. Eli mitä kattavampi osaaminen henkilöllä on, sitä paremmat laatupisteet on mahdollista saada."

Tarjousten vertailuasiakirjasta käy ilmi, että henkilöstön osaamisen ja kokemuksen vertailussa on otettu huomioon tarjouspyynnön kohdassa 3 "Tehtävässä tarvittava osaaminen ja kokemus" lueteltuja seikkoja liittyen avainhenkilöiltä ja teknologialta vaadittuihin edellytyksiin sekä eduksi luettavaan kokemukseen ja tuntemukseen.

1.3 Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 41 §:n 1 momentin tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava 6 kohdan mukaan ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava ja 7 kohdan mukaan tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp) on todettu muun ohella, että hankintayksikön olisi ennen tarjousvertailuun ryhtymistä harkittava, tuleeko ehdokas tai tarjoaja sulkea tarjouskilpailusta luvussa säädettyjen poissulkemisperusteiden vuoksi, arvioida täyttävätkö ehdokkaat ja tarjoajat asetetut taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen sekä tekniseen ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvät, tarjouspyynnössä esitetyt vähimmäisvaatimukset sekä suorittaa rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä sekä kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä tarjouskilpailuun mukaan otettavien tarjoajien valinta.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp) on todettu muun ohella, että ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvillä vaatimuksilla voidaan edistää laatuun liittyvien tekijöiden huomioimista hankinnan toteuttamisessa. Erityisesti palveluhankinnoissa ehdokkaiden ja tarjoajien ammattitaitoon, pätevyyteen ja kokemukseen liittyvät vähimmäisvaatimukset voivat parantaa palvelujen laatua. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Siten hankintayksikkö voi halutessaan edellyttää myös esimerkiksi lakisääteistä ammatillista pätevyyttä korkeampaa pätevyyttä.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokasta ja tarjoajaa osoittamaan teknisen suorituskykynsä ja ammatillisen pätevyytensä 1 kohdan mukaan todistuksella ehdokkaan tai tarjoajan tai yrityksen johtohenkilöiden sekä erityisesti palvelun tai urakan suorittamisesta vastaavien henkilöiden koulutuksesta ja ammatillisesta pätevyydestä tai 3 kohdan mukaan luettelolla viimeksi kuluneen enintään kolmen vuoden aikana toteutetuista tärkeimmistä tavarantoimituksista tai palveluista arvoineen, ajankohtineen ja vastaanottajatietoineen.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Pykälän esitöissä (HE 50/2006 vp) on todettu muun ohella, että hankinnan kohteeseen liittyviksi voidaan katsoa sellaiset vertailuperusteet, jotka koskevat välittömästi hankinnan kohdetta. Tällaisia vertailuperusteita ovat esimerkiksi hankinnan kohteena olevan tavaran, palvelun tai rakennustyön laatu, hinta taikka toimitusaika. Sitä vastoin sellaisia vertailuperusteita, joilla ei ole liittymää hankinnan kohteeseen, ei voitaisi käyttää tarjousten vertailuperusteina. Tällaisia vertailuperusteita ovat esimerkiksi tarjoajayrityksen toimintaan liittyvät tekijät. Esitöiden mukaan tarjouksen vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä 52 §:n mukaisesti ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Tarjousten vertailuun tulisi ottaa vain sellaisten tarjoajien tarjoukset, joilla voidaan katsoa olevan edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulisi myös erottaa toisistaan.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-532/06, Emm. G. Lianakis AE, Sima Anonymi Techniki Etaireia Meleton kai Epivlepseon ja Nikolaos Vlachopoulos vastaan Dimos Alexandroupolis ym. antamassaan tuomiossa (EU:C:2008:40, 29 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö sekä 30 kohta) todennut, että vaikka hankintaviranomaisille annetaan mahdollisuus valita ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita ne aikovat soveltaa, tämä mahdollisuus kuitenkin koskee ainoastaan niitä perusteita, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin ja että sopimuksen tekemisen perusteita eivät voi olla perusteet, joiden nojalla ei voida selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin, vaan jotka lähinnä liittyvät sen arvioimiseen, kykenevätkö tarjoajat täyttämään kyseisen sopimuksen.

Kyseisen tuomion perustelujen mukaan (31 kohta) perusteet, jotka koskevat lähinnä kokemusta, pätevyyttä ja resursseja, joilla voidaan taata kyseisen sopimuksen asianmukainen täyttäminen, koskevat tarjoajien kykyä täyttää sopimus.

1.4 Oikeudellinen arviointi

Hankintamenettely on kaksivaiheinen siten, että hankintayksikön on ennen tarjousvertailuun ryhtymistä arvioitava täyttävätkö ehdokkaat ja tarjoajat asetetut taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen sekä tekniseen ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvät vähimmäisvaatimukset ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulee hankintamenettelyssä erottaa toisistaan eikä tarjouksen vertailuperusteina tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin.

Hankinnassa on sinänsä kysymys palvelusta, jonka tuottamiseen osallistuvien henkilöiden henkilökohtaisella kokemuksella ja osaamisella voisi olla merkitystä palveluiden toteuttamisen tehokkuuden ja laadun kannalta. Hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnössä tarjoajan avainhenkilöiden teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskeviksi vähimmäisvaatimuksiksi samat seikat kuin mitä se on ilmoittanut käyttävänsä tarjousten laatuvertailussa arvioidessaan palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaamista ja kokemusta.

Osaamiseen ja kokemukseen liittyvien edellytysten on tarjouspyynnössä esitetyssä muodossa katsottava liittyneen luonteeltaan hankintalain 56 §:ssä tarkoitettuihin tarjoajan soveltuvuutta koskeviin vaatimuksiin. Tarjouspyynnössä tai hankintamenettelyssä ei ole myöskään tehty selkeää eroa yhtäältä pätevyyttä, osaamista ja kokemusta koskevien soveltuvuusvaatimusten ja toisaalta samoja seikkoja koskevien vertailuperusteiden välille. Tarjouspyyntö ei edellä mainitut seikat huomioon ottaen ole mahdollistanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

1.5 Johtopäätökset hankintamenettelystä ja asian ottaminen välittömästi ratkaistavaksi

Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että Liikennevirasto on menetellyt tarjouspyynnön laadinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden päätös on näin ollen kumottava. Asia olisi palautettava markkinaoikeudelle hankintalain 94 §:n 1 momentissa (321/2010) tarkoitettujen seuraamusten harkitsemista varten. Enemmän viivytyksen välttämiseksi asia on syytä ottaa välittömästi ratkaistavaksi seuraamusten määräämistä koskevan kysymyksen osalta.

Kun tarjouspyyntö on todettu hankintalainsäännösten vastaiseksi, ei Nosto Consulting Oy:n muihin väitteisiin hankintayksikön virheellisestä menettelystä ole tarpeen ottaa kantaa. Samasta syystä myöskään valittajan viittaamalla tavalla kalleinta ja halvinta tarjousta koskevilla tiedoilla, joita valittaja ei ole saanut hankintayksiköltä, ei ole merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioimisen kannalta.

1.6 Seuraamukset

1.6.1 Hankintapäätöksen kumoaminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin (321/2010) mukaan markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti;

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 4–7 kohdassa mainittujen seuraamusten määräämisestä säädetään lain 95–98 §:ssä. Markkinaoikeus voi näitä seuraamuksia määrätessään katsoa hankintasopimuksen syntyneeksi olosuhteiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tehneensä hankinnasta väliaikaisen sopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa. Hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittamasta sopimuksesta ilmenee, että kysymyksessä on tilapäinen järjestely ja että sopimus on purettavissa markkinaoikeuden ratkaisun vuoksi. Asiassa ei ole esitetty, että hankinta ei olisi sopimuksen vuoksi kilpailutettavissa. Näin ollen asiassa tulee kysymykseen hankintalain 94 §:n 1–3 kohdassa säädettyjen ensisijaisten seuraamusten määrääminen.

Muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin (321/2010) nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu. Mikäli Liikennevirasto aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon edellä lausuttu sekä hankintoja koskevat oikeusohjeet.

Seuraamuksesta ei voida aiheutuvan hankintayksikölle, muiden tahojen oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat.

1.6.2 Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset

Valittaja on vaatinut lisäksi, että korkein hallinto-oikeus määrää hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksua siltä ajalta kuin hankintayksikkö on tehnyt väliaikaisen sopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa. Valittaja on perustellut hyvitysmaksuvaatimustaan sillä, että hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle kokonaisuudessaan ei ole ollut lakiin perustuvaa syytä.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin (321/2010) mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Markkinaoikeus voi kuitenkin jättää hyvitysmaksun määräämättä, jos hankintayksikkö on pidättäytynyt hankintapäätöksen täytäntöönpanosta markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Säännöksen esitöiden (HE 190/2009 vp) mukaan hyvitysmaksu voitaisiin määrätä lähtökohtaisesti silloin, kun markkinaoikeuden ensisijaisten seuraamusten eli reaalikeinojen käyttö on mahdotonta, koska hankintasopimus on jo tehty. Hyvitysmaksu voitaisiin määrätä myös reaalikeinojen sijaan, jos reaalikeino saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden tahojen oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat. Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä on, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voitaisiin määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut laatia tarjouspyyntö tarjoajien soveltuvuuden asetettujen vaatimusten ja vertailuperusteiden osalta hankinnoista annettujen säännösten edellyttämällä tavalla.

Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja valittajan tarjous on tullut tarjousten vertailussa toiseksi. Hankintamenettelyn virheen luonteen vuoksi virheettömän menettelyn lopputuloksen arvioimiseen liittyy kuitenkin merkittäviä epävarmuustekijöitä, kuten miten tarjoajien soveltuvuudelle asetetut vähimmäisvaatimukset ja laadun vertailuperusteet olisi tarjouspyynnössä määritelty sekä minkälaisia tarjouksia tällöin olisi saatu.

Riippumatta väliaikaisten järjestelyjen tarpeen välittömyydestä asiassa ei ole hankintamenettelyn virheellisyyden luonteesta johtuen mahdollista todeta, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on siten hylättävä.

1.7 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, olisi kohtuutonta, että Nosto Consulting Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan markkinaoikeudessa. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt Nosto Consulting Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Liikennevirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Nosto Consultin Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi katsomalla määrällä.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Nosto Consulting Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Liikennevirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Nosto Consultin Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Liikennevirastolle ja Karttakeskus Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Saija Laitinen.

 
Julkaistu 27.6.2014