Muu päätös 2355/2014

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Kemin kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Rovaniemen hallinto-oikeus 11.12.2012 nro 12/0573/1

Asian aikaisempi käsittely

Kemin kaupunginvaltuusto on 28.2.2012 §:n 14 kohdalla tekemällään päätöksellä on hyväksynyt Ruutinrannan puistoa ja Ruutisaaren viheralueita koskevan asemakaavan ja asemakaavamuutoksen.

Valitus hallinto-oikeudessa

Kemin Seudun Luonnonsuojeluyhdistys ry ja yhdistyksen asiakumppanit ovat valituksessaan Rovaniemen hallinto-oikeudelle vaatineet, että valtuuston päätös kumotaan.

Valittajat ovat valituksensa perusteluissa lausuneet muun ohella seuraavaa:

Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen ympäristövaikutukset mukaan lukien yhteiskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset.

Kaavoitettava alue on kaupunkikuvan kannalta erittäin merkittävä. Kaupungin suunnitelmissa on tosiasiassa ollut tarkoitus luovuttaa koko alue yhden rakennusliikkeen toteutettavaksi. Kaupunkikuvan kannalta erityisen arvokas alue annetaan ilman tarjouskilpailua ainoastaan yhden rakennusliikkeen suunniteltavaksi ilman perusteellisia kaupunkikuvaselvityksiä ja ilman rakentamista tai sen laatua riittävästi ohjaavia kaavamääräyksiä. Kaupunki on siten luovuttanut sen velvollisuuksiin kuuluvan ja sen vastuulla olevan kaavoituksen yksityiselle rakennusliikkeelle vastoin kunnallisen itsehallinnon sekä maankäyttö- ja rakennuslain kaupungille määräämiä tehtäviä ja velvoitteita.

Kaavoituksessa ei ole laadittu maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n edellyttämiä riittäviä selvityksiä kaavan vaikutuksesta kaupunkikuvaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön. Kaavassa on lähdetty siitä, että rakentajan tulee toimittaa kaupunkikuvallisen laadun toteuttamissuunnitelma vasta rakennus³lupavaiheessa. Kun alueen suunnittelu ja rakentaminen on annettu yhdelle rakennusliikkeelle sen ehdoilla, ei kaupunkikuvallisen laadun toteuttamisesta ole näissä olosuhteissa mitään varmuutta kaavoittajan delegoitua suunnittelun rakennuslupaviranomaiselle. Lisäksi kun kaavoittajan tehtäviä siirretään rakennuslupaviranomaiselle, menettävät useimmat kaavoitukseen osalliset vaikutusmahdollisuutensa kaavan sisältöön, koska he eivät ole rakennuslupa-asiassa enää asianosaisia. Kaupunkikuvallisten selvitysten laatiminen tulee siitä syystä tehdä perusteellisesti jo kaavoitusvaiheessa, jotta kaava perustuisi lain edellyttämiin riittäviin selvityksiin ja olisi siten lainmukainen.

Valtaosa muistutusten tekijöistä piti kaupunkikuvan kannalta parempana vaihtoehtona sitä, että alueelle rakennetaan enintään 4–5-kerroksisia taloja. Tästä huolimatta mitään selvitystä kerroskorkeuksien vaikutuksista kaupunkikuvaan ei tehty lukuun ottamatta havainnekuvia, jotka valitettavasti antavat virheellisen kuvan alueesta sen rakentamisen jälkeen. Kaupunkikuvan ja kulttuuri³perinnön kannalta olisi ollut välttämätöntä selvittää myös puistoon 1990-luvulla sijoitetun taiteilija Keijo Nevarannan suunnitteleman Stone Age -taideteoksen siirron vaikutukset.

Kaavalla supistetaan radikaalisti myös keskustan lähivirkistysalueita. Kaavassa virkistysalueen vähentäminen tehdään tavalla, joka minimoi yhteisen puistoalueen. Jos alue kaavoitetaan asuinalueeksi, tulee kaavassa varata 18 metriä leveämpi ja vähintään 30 metriä leveä rantakaista edelleen kaikille vapaaksi lähivirkistysalueeksi. Kaavassa on osoitettu uutta puistoaluetta merialueelle, jolle tulevaisuudessa mahdollisesti sijoitetaan ruoppausmaita. Mitään aikataulua uuden puiston rakentamisesta ei esitetä, joten virkistysalueen riittävyyttä on tarkasteltava tällä hetkellä todellisuudessa olevien alueiden perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Kemin Seudun Luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja yhdistyksen asiakumppaneiden valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Vastaavan asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan lain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Momentin 5 kohdan mukaan selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Lain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Lain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Lain 55 §:n 1 momentin mukaan asemakaava esitetään kartalla. Momentin 4 ja 5 kohtien mukaan kaavakartalla osoitetaan rakentamisen määrä sekä rakennusten sijoitusta ja tarvittaessa rakentamistapaa koskevat periaatteet.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Lain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset).

Lain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Pykälän 2 momentin mukaan vuorovaikutuksesta kaavaa valmisteltaessa säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Tarkemmat säännökset vuorovaikutuksesta on annettu asetuksen 30 §:ssä.

Kaavan tarkoitus ja kaava-alueen kuvaus

Kaupungin keskustan yhteydessä olevasta viheralueesta on osa varattu 21.3.2011 voimaan tulleessa yleiskaavassa asumiselle. Asemakaavan tavoitteena on tarkentaa käyttöön otettavan alueen rakenne ja rakentamiselle asetettavat vaatimukset siten, että alueesta muodostuu viihtyisä ja vetovoimainen asuinympäristö sekä tuleville asukkaille että muille katu- ja puistoalueiden käyttäjille. Tavoitteena on muodostaa viihtyisä merellinen asuinalue. Rantavyöhyke ja jäljelle jäävä puisto säilyvät avoimena julkiselle käytölle. Kaavamuutosalueella tavoitteena on liittää kortteleiden väliset viheralueet tontteihin ja saada jo rakennetuille tonteille hieman lisää väljyyttä ja rakennusoikeutta.

Asemakaava-alueen ja asemakaavamuutosalueen kokonaispinta-ala on noin 15 hehtaaria ja se sijaitsee ydinkeskustan välittömässä läheisyydessä. Alue muodostuu uudisrakentamisen osalta meren reunustamasta viheralueesta ja kaavamuutoksen osalta 1970-luvulla rakennetuista rivitalokortteleista 228–232. Alue on kaupungin omistuksessa muutoin, mutta jo olemassa olevat rivitalotontit ja tenniskenttien alue on vuokrattu. Aluetta reunustavat kaavamuutosalueella sijaitsevat yksikerroksiset 1970-luvun rivitalot ja Hahtisaarenkadun varrella sijaitseva rakennuskanta eli 1980-luvulla rakennetut Cumulus-hotelli ja Pohjolan Sanomien painotalo. Viimeksi mainitut rakennukset ovat mittakaavaltaan suuria, mutta korkeudeltaan 1–3 kerroksisia. Painotalon kerroskorkeus on tavanomaista asuinrakentamisen kerroskorkeutta korkeampi. Hahtisaaren³kadun päässä sijaitsee Hahtisaaren venesatama.

Alue sijaitsee kaupungin ruutukaava-alueen luoteislaidalla. Kaupunkikuvan kannalta alue on merkittävä. Asemakaavassa on varattu asuinrakentamiseen noin 6 hehtaarin alue, jolle on osoitettu rakentamisoikeutta 29 458 kerrosalaneliömetriä. Tästä uudisrakentamisen osuus on 19 644 kerrosalaneliömetriä. Viheralueita kaavaan sisältyy vajaat 6 hehtaaria.

Kaavaratkaisu kaupunkikuvan ja rakentamisen ohjauksen osalta

Kaava-alueen uuden asuinrakentamisen suunnittelualue sijoittuu kortteleihin 248 ja 249. Ensiksi mainittu kortteli on kaavassa osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK), jossa on sitova tonttijako (tontit 1–3). Kunkin tontin asuntokerrosalan enimmäismäärä on 2 300 neliömetriä ja ensimmäiseen kerrokseen autojen säilytykseen ja huoltokäyttöön varatun kerrosalan enimmäismäärä 1 000 neliömetriä. Tonttien suurin sallittu kerrosluku on seitsemän. Kaavassa on tonttikohtaisesti osoitettu rakennusala ja sen sisään pienempi ohjeellinen rakennusala.

Kortteliin 249 on osoitettu sitova tonttijako (tontit 1 ja 2). Kortteli on kaavassa osoitettu rivitalojen ja muiden kytkettyjen asuinrakennusten korttelialueeksi (AR, tontti 1) ja rivitalojen tai asuinkerrostalojen korttelialueeksi (ARK, tontti 2). Tontille 1 on osoitettu rakennusoikeutta 2 400 kerrosalaneliömetriä ja kerroskorkeudeksi yksi. Tontille 2 on osoitettu rakennusoikeutta korttelia 248 lähimpänä olevalle osalle 3 700 kerrosalaneliömetriä ja kerroskorkeudeksi on määrätty kolme. Tontin pohjoisosaan rakennusoikeutta on osoitettu 2 900 kerrosalaneliömetriä ja enimmäiskorkeudeksi kaksi. Tontit ovat suurehkoja eli noin 1,2–1,3 hehtaaria. Kaavassa ei ole osoitettu yksittäisiä rakennuspaikkoja.

Asemakaavamääräyksissä on todettu nyt kysymyksessä olevalta osin seuraavaa:

Alue on kaupunkikuvan kannalta tärkeä, joten rakentamisen suunnittelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota rakennusten asetteluun, massoitteluun sekä julkisivun ilmeeseen yhtenäisen ja viihtyisän kaupunkikuvan sekä laadukkaan rakentamistavan varmistamiseksi.

Korttelin 248 osalta pinta-alaltaan suurien autosäilytys- ja huoltotilojen julki³sivut tulee suunnitella siten, että laajat pinnat ryhmittyvät ilmeeltään pienempiin jaksoihin materiaalien, värityksen tai aukotuksen keinoin. Tavoitteena on kiinnostava visuaalinen ilme erityisesti Hahtisaarenkadun suunnalta.

Rakentajan tulee toimittaa kaupunkikuvallisen laadun toteuttamissuunnitelma arviointia varten ennen rakennusluvan myöntämistä.

Kaavoittajan muistutusten johdosta antamista vastineista, kaupunginhallituksen valituksen johdosta antamasta lausunnosta ja kaavaselostuksen liitteestä 10 käy ilmi, että kaavaratkaisusta on korttelien 248 ja 249 osalta laadittu konsultin toimesta havainnekuvat, joissa on esitetty yksi mahdollinen tapa sijoittaa AK-, AR- ja ARK-tonttien uudet rakennukset. Kaavassa ei kuitenkaan ole esitetty yksittäisiä rakennuspaikkoja tai rakennustapaa sen vuoksi, että alueen yksityiskohtaista suunnittelua kaupungin taholta ei ole katsottu tarpeelliseksi.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Karttatarkastelun perusteella asemakaavassa osoitetut edellä mainitut uudis³rakentamiseen tarkoitetut AK-, AR- ja ARK-korttelit sijoittuvat alueella voimassa olevassa yleiskaavassa asuinrakentamiseen varatuille alueille, ei viheralueille. Viheralueiden riittävyyttä koskeva asia on ratkaistu jo yleiskaavassa eikä asemakaava muuta tilannetta tältä osin.

Kun otetaan huomioon asemakaavan sisältö ja kaavamääräykset, kaavaratkaisu ohjaa vain yleisluontoisesti kaavaan perustuvaa asuinrakentamista. Alueen yksityiskohtainen suunnittelu on jätetty edellä kerrotuin tavoin tapahtuvaksi rakennuslupamenettelyssä. Kun otetaan huomioon kaava-alueen sijoittuminen kaupunkikuvan kannalta erittäin merkittävälle alueelle, kaavassa osoitetun rakentamisen määrä ja laatu sekä se seikka, että asemakaavan tarkoituksena on maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaisesti kaupungin maankäytön ja rakentamisen yksityiskohtainen järjestäminen, asemakaava ei täytä niitä vaatimuksia, jotka on asetettava asemakaavan tarkkuudelle ja selkeydelle. Asemakaavan perusteella ei voida riittävästi arvioida, täyttääkö kaavaratkaisu asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa asetettuja sisältövaatimuksia muun muassa viihtyisän elinympäristön, kaupunkikuvan ja rakennetun ympäristön osalta. Koska edellä mainittujen seikkojen yksityiskohtainen järjestäminen on jätetty tapahtuvaksi rakennuslupamenettelyssä, jossa asianosaisten määrä on hyvin rajattu, kaavaratkaisu ei tältä osin myöskään täytä maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä vuorovaikutukselle asetettuja vaatimuksia. Edellä lausuttu huomioon ottaen valtuuston päätös on lainvastaisena kumottava.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kemin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hallinto-oikeudelle tehty valitus hylätään.

Kaupunginhallitus on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiä tutkimuksia ja selvityksiä kaavan perusteista on tehty riittävästi jo yleiskaavavaiheessa ja yleiskaava on jo lainvoimainen. Asemakaavaa laadittaessa kaikkia tutkimuksia ja selvityksiä ei siten ole tarvinnut tehdä uudestaan. Tarpeelliset selvitykset ympäristövaikutuksista, yhdyskuntataloudellisista, sosiaalisista, kulttuurisista ja muista vaikutuksista on tehty ja todettu asemakaavaselostuksessa sekä osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 5 kohdan vaatimat riittävät tiedot ovat selvityksissä kirjoitettuina ja/tai havainnekuvina.

Maankäyttö- ja rakennuslaista ilmenee joustavuuden periaate. Useissa lainkohdissa esiintyy sanoja, kuten riittävä, tarpeellinen, soveltuva, tarvittaessa, voidaan, huomattavasti ja niin edelleen. Asemakaavaa ei siten tule laatia liian yksityiskohtaiseksi, vaikka asemakaava on tarkoitettu alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten. Hallituksen esityksessä korostetaan, että säännös asemakaavan tarkoituksesta on lähinnä informatiivinen. Yksityiskohdat rakentamisen suhteen on tarkoitettu käsiteltäviksi rakennuslupamenettelyssä.

Kaava-alue on tarkoitettu ensi sijassa asumiseen eikä se sisällä teollisuus- tai liiketiloja. Oikeusvaikutteinen yleiskaava on otettu huomioon asemakaavaa laadittaessa. Yleiskaavankin yhteydessä on esitetty havainnekuvia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaiset sisältövaatimukset täyttyvät. Merenranta- ja viheralueet ovat vallitsevia. Kaava-alueella ei ole perinteikästä varsinaista luonnonympäristöä eikä rakennettua ympäristöä, jota tulisi erityisesti vaalia, koska lähes koko alue on maan kohoamisen ansiosta vallattu merestä täyttömaalla 30–40 viime vuoden aikana. Alueelle jää riittävästi puistoja ja lähivirkistykseen soveltuvia alueita, kuten tenniskenttä, Hahtisaaren venesatama, rantareitti kävelijöille ja pyöräilijöille pohjoisesta etelään, leikkialue, Stone Age -teos, läheinen Kiikeli retkeilymahdollisuuksineen ja talvinen hoidettu hiihtoreitti on vieressä meren jäällä Selkäsaareen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin säännös asemakaavakartalla osoitettavista seikoista ei ole tyhjentävä eikä siinä oteta kantaa asemakaavan tarkkuuteen. Sallitun rakentamisen määrän osoittaminen onkin yksi asemakaavan tärkeimmistä tehtävistä ja kullekin tontille on niin tehty. Kortteleiden 248 ja 249 tonttien kohdalle on myös merkitty sallitut kerrosluvut. Rakennusalan osoitus tai rakennustapaa koskevat periaatteet eivät ole kaavassa välttämättömiä, kun alueelta puuttuu vanha rakennuskanta. Rakennusten sijoittelu on määritelty Hahtisaarenkadun varren seitsenkerroksisten kolmen talon tonteilla rakennusalan rajauksin.

Asemakaavamääräyksissä on edellytetty rakentamisen suunnittelussa kiinnitettävän huomiota rakennusten asetteluun, massoitteluun sekä julkisivujen ilmeeseen yhtenäisen ja viihtyisän kaupunkikuvan sekä laadukkaan rakentamistavan varmistamiseksi. Kaavaselostuksessa on riittävästi esitetty kaavan tavoitteet ja eri vaihtoehtoja vaikutuksineen ja arviointeja varten tarpeellisine tietoineen.

Asemakaavamääräyksissä voidaan edellyttää tiettyä toimenpidettä ennen rakennusluvan myöntämistä. Näin on tehty ja asemakaavassa on annettu maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momenttiin perustuen määräyksiä, joissa alueen keskeisyyden ja kaupunkikuvan tärkeyden johdosta huomioon otettavia asioita on vaadittu toteutettavaksi. Määräykset kohdistuvat erityisesti uusiin asuinkortteleihin 248 ja 249 ja niiden rakennussuunnitteluun sekä rakentamiseen. Määräykset ovat selkeitä ja ymmärrettäviä niin alan ammatti-ihmisille kuin kuntalaisillekin.

Kaavoitusmenettelyssä on otettu huomioon vuorovaikutus niin yleis- kuin asemakaavaakin valmisteltaessa. Asemakaavan yhteydessä on laadittu osallistumis- ja arviointisuunnitelma eri vaihtoehtoineen. Kaavan nähtävilläolosta on kuulutettu, tehdyt huomautukset on käsitelty ja kuulemistilaisuus ja kaava-alueella käynti kaupunkilaisille on järjestetty ottaen huomioon osallisen käsitteen väljyys. Kaava-alue on Kemin kaupungin omistuksessa eikä kortteleiden 248 ja 249 kohdalla eikä muuallakaan kaupungissa ole sellaisia osallisia, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitut 1980-luvulla rakennetut Cumulus-hotelli ja Pohjolan Sanomien painotalo ovat täyttömaa-alueella, kuten asemakaavan merkittävimmät korttelit 248 ja 249 sekä viheralueet. Rakennukset ovat kunnossa ja se tarkoittaa, että alue soveltuu rakentamiseen, kun perustukset tehdään oikein. Päätöksen mukaan kaavassa ei kuitenkaan ole esitetty yksittäisiä rakennuspaikkoja tai rakennustapaa sen vuoksi, että alueen yksityiskohtaista suunnittelua kaupungin taholta ei ole katsottu tarpeelliseksi. Kaupungin lausunnossa hallinto-oikeudelle onkin todettu, että asemakaavassa ei ole katsottu tarpeelliseksi määrätä yksityiskohtaisesti, millaisia taloja tonteille tulee rakentaa. Kaava-alueen "kriittisimmän" korttelin 248 osalle on tehty sitova tonttijako ja osoitettu rakennusala, käytännössä rakennuspaikat ja kerroskorkeus. Valtuuston yksimielisesti hyväksymässä asemakaavassa on asemakaavamääräyksissä vaadittu yhtenäisen ja viihtyisän kaupunkikuvan sekä laadukkaan rakentamisen varmistamiseksi kiinnitettävän erityistä huomiota rakennusten asetteluun, massoitteluun, julkisivuun sekä materiaaleihin, väritykseen tai aukotukseen. Lisäksi määräyksissä on edellytetty, että rakentajan tulee toimittaa kaupunkikuvallisen laadun toteuttamissuunnitelma arviointia varten ennen rakennusluvan myöntämistä. Oikeuskäytännössä on todettu, että määräyksiä voidaan antaa rakennusluvan yhteydessä.

Kemissä kerrostalojen ja kaupunkikeskustaan sijoittuvien hankkeiden rakennusluvat arvioidaan kaupunkikuvatyöryhmässä tai kaupunkikuvasta vastaavan arkkitehdin toimesta ennen ympäristöjaoston käsittelyä. Hallinto-oikeuden asiassa tekemä oikeudellinen arviointi ja johtopäätös on virheellinen, koska asemakaavan tarkoitus liittyy nimenomaan alueiden käyttöön ja alueiden osoittamiseen eri tarkoituksia varten ja rakentamisen ohjaamiseen. Asemakaavassa on osoitettu tontit rakentamiselle ja alueet muuhun käyttöön sekä annettu määräykset rakentamisen laadukkuuden turvaamiseksi erityisesti kaupunkikuvan kannalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä ei edellytetä kaavaan sisällytettävän rakennuksia koskevia yksityiskohtia. Asemakaava on lain vaatimusten mukainen tarkkuudeltaan ja selkeydeltään. Asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen voidaan valtuuston päätösaineiston perusteella arvioida.

Viittaus vuorovaikutuksen puutteeseen rakennuslupamenettelyssä on tarpeeton. Maankäyttö- ja rakennuslaissa määritellään kaavoitukselle ja rakennuslupakäsittelylle erilaiset osallistumismuodot. Valvova viranomainen Lapin ELY-keskus on esittänyt viranomaisneuvottelussa näkökantoja, jotka on otettu huomioon kaavan valmistelussa. ELY-keskus on katsonut kaavan maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseksi, koska se ei kaavapäätöksen saatuaan ole tehnyt valtuuston päätöksestä oikaisukehotusta eikä valitusta.

Kemin Seudun Luonnonsuojeluyhdistys ry ja yhdistyksen asiakumppanit ovat antaneet selityksen.

Kemin kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi yhdistykselle ja sen asiakumppaneille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kemin Seudun Luonnonsuojeluyhdistys ry:n ja yhdistyksen asiakumppaneiden valitus hallinto-oikeudelle hylätään.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta. Pykälän 2 momentin mukaan vuorovaikutuksesta kaavaa valmisteltaessa säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Tarkemmat säännökset vuorovaikutuksesta on annettu asetuksen 30 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Kaava-alue, sen sijainti ja sen kaupunkikuvallinen merkitys sekä alueelle yleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Kaava-alue sijaitsee Kemin kaupungin ydinkeskustan välittömässä läheisyydessä ja sen pinta-ala on noin 15 hehtaaria. Kaava-alueen uudet rakentamiseen osoitetut korttelit 248 ja 249 sijoittuvat meren reunustaman viheralueen ja Hahtisaarenkadun väliselle alueelle. Kaavamuutos koskee 1970-luvulla rakennettuja rivitalokortteleita 228–232.

Alue sijaitsee kaupungin ruutukaava-alueen luoteislaidalla. Aluetta reunustavat kaavamuutosalueella sijaitsevat yksikerroksiset 1970-luvun rivitalot ja Hahtisaarenkadun varrella sijaitseva rakennuskanta eli 1980-luvulla rakennetut Cumulus-hotelli ja Pohjolan Sanomien painotalo. Viimeksi mainitut rakennukset ovat mittakaavaltaan suuria, mutta korkeudeltaan vain 1–3 kerroksisia. Painotalon kerroskorkeus on tavanomaista asuinrakentamisen kerroskorkeutta korkeampi. Hahtisaaren³kadun päässä sijaitsee Hahtisaaren venesatama.

Asemakaavassa osoitetut uudet asuinrakentamiseen tarkoitetut AK-, AR- ja ARK-korttelit sijoittuvat alueella voimassa olevassa yleiskaavassa asuinrakentamiseen varatuille alueille.

Kaava-asiakirjojen ja ELY-keskuksen kaavasta antaman lausunnon mukaan alue on kaupunkikuvan kannalta merkittävä.

Kaavaratkaisu kaupunkikuvan ja rakentamisen ohjauksen osalta

Kaavassa osoitetut uudet rakentamiseen tarkoitetut alueet sijoittuvat kortteleihin 248 ja 249. Ensiksi mainittu kortteli on kaavassa osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK), jossa on sitova tonttijako (tontit 1–3). Kunkin tontin asuntokerrosalan enimmäismäärä on 2 300 neliömetriä ja ensimmäiseen kerrokseen autojen säilytykseen ja huoltokäyttöön varatun kerrosalan enimmäismäärä 1 000 neliömetriä. Tonttien suurin sallittu kerrosluku on seitsemän (VIIu2/3). Kaavassa on tonttikohtaisesti osoitettu rakennusala ja sen sisään pienempi ohjeellinen rakennusala.

Kortteliin 249 on osoitettu sitova tonttijako (tontit 1 ja 2). Kortteli on kaavassa osoitettu rivitalojen ja muiden kytkettyjen asuinrakennusten korttelialueeksi (AR, tontti 1) ja rivitalojen tai asuinkerrostalojen korttelialueeksi (ARK, tontti 2). Tontille 1 on osoitettu rakennusoikeutta 2 400 kerrosalaneliömetriä ja kerrosluvuksi yksi. Tontille 2 on osoitettu rakennusoikeutta korttelia 248 lähimpänä olevalle osalle 3 700 kerrosalaneliömetriä ja ehdottomasti käytettäväksi kerrosluvuksi on määrätty kolme. Tontin pohjoisosaan rakennusoikeutta on osoitettu 2 900 kerrosalaneliömetriä ja kerrosluvuksi kaksi. Kaavassa ei tältä osin ole osoitettu yksittäisiä rakennuspaikkoja.

Asemakaavamääräyksissä on nyt kysymyksessä olevalta osin todettu seuraavaa:

Rakentajan tulee toimittaa kaupunkikuvallisen laadun toteuttamissuunnitelma arviointia varten ennen rakennusluvan myöntämistä.

Kaavoittajan muistutusten johdosta antamista vastineista, kaupunginhallituksen valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ja kaavaselostuksen liitteestä 10 käy ilmi, että kaavaratkaisusta on korttelien 248 ja 249 osalta laadittu konsultin toimesta havainnekuvat, joissa on esitetty yksi mahdollinen tapa sijoittaa AK-, AR- ja ARK-tonttien uudet rakennukset. Kaavassa ei kuitenkaan ole esitetty yksittäisiä rakennuspaikkoja tai rakennustapaa sen vuoksi, että alueen yksityiskohtaista suunnittelua kaupungin taholta ei ole katsottu tarpeelliseksi.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hallinto-oikeus on kumonnut Kemin kaupunginvaltuuston asemakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valituksesta. Valituksessa on muun ohella katsottu, että kaavaratkaisulla kaavoittajan tehtäviä siirretty rakennuslupaviranomaiselle siten, että useimmat kaavoitukseen osalliset menettävät vaikutusmahdollisuutensa kaavan sisältöön, koska he eivät ole rakennuslupa-asiassa enää asianosaisia. Lisäksi valituksessa hallinto-oikeudelle on esitetty muun ohella, että kaupunkikuvan kannalta erityisen arvokas alue on kaavan hyväksymisellä annettu yhden rakennusliikkeen suunniteltavaksi ilman perusteellisia kaupunkikuvaselvityksiä ja ilman rakentamista tai sen laatua riittävästi ohjaavia kaavamääräyksiä.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut kaava-alueen sijoittumiseen kaupunkikuvan kannalta erittäin merkittävälle alueelle, kaavassa osoitetun rakentamisen määrään ja laatuun sekä siihen seikkaan, että asemakaavan tarkoituksena on maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaisesti kaupungin maankäytön ja rakentamisen yksityiskohtainen järjestäminen. Hallinto-oikeus on katsonut, että asemakaava ei täytä niitä vaatimuksia, jotka on asetettava asemakaavan tarkkuudelle ja selkeydelle. Edelleen hallinto-oikeus on katsonut, että asemakaavan perusteella ei voida riittävästi arvioida, täyttääkö kaavaratkaisu asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa asetettuja sisältövaatimuksia muun muassa viihtyisän elinympäristön, kaupunkikuvan ja rakennetun ympäristön osalta. Tältä osin hallinto-oikeus on viitannut erityisesti kortteleihin 248 ja 249. Vielä hallinto-oikeus on katsonut, että koska edellä mainittujen seikkojen yksityiskohtainen järjestäminen on jätetty tapahtuvaksi rakennuslupamenettelyssä, jossa asianosaisten määrä on hyvin rajattu, kaavaratkaisu ei tältä osin myöskään täytä maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä vuorovaikutukselle asetettuja vaatimuksia. Hallinto-oikeus on mainituilla perusteilla katsonut, että kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan ja asemakaavan muutoksen hyväksymisestä on lainvastainen.

Asiassa on kaupunginhallituksen valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa nyt arvioitava, onko kaavahankkeen vuorovaikutusmenettely toteutettu maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen mukaisesti ja täyttääkö hyväksytty asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädetyt asemakaavan sisältövaatimukset ilman tarkempia rakentamista ohjaavia kaavamääräyksiä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kaavan hyväksymistä koskevassa asiassa valitus sekä hallinto-oikeudelle että korkeimmalle hallinto-oikeudelle voidaan tehdä vain kuntalain 90 §:n 2 momentista ilmenevillä laillisuusperusteilla. Valitusta ei voida tehdä sillä perusteella, että päätös ei ole tarkoituksenmukainen tai että jokin toinen sisältövaatimukset täyttävä ratkaisu olisi parempi kuin hyväksytty kaavaratkaisu. Kaavan hyväksyy maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:n mukaisesti kunnallisvaaleilla valittu valtuusto. Vaikka osallisille onkin varattava tilaisuus osallistua kaavan valmisteluun, he eivät voi päättää kaavan sisällöstä, vaan lopullinen päätösvalta kaavan sisällön suhteen on maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa valtuustolla. Kaavan hyväksymistä koskeva päätös ei siten voi olla lainvastainen yksinomaan sen vuoksi, että tarkemmin rakennuslupamenettelyä ohjaava kaava olisi joltakin osin tarkoituksenmukaisempi.

Asiassa saadun selvityksen mukaan osallisilla on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavan vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä muun ohella siitä, ovatko kaavamääräykset alueen kaupunkikuvallinen merkitys huomioon ottaen riittävän yksityiskohtaiset. Edellä lausuttuun nähden ja kun vuorovaikutusmenettelyn lainmukaisuuden edellytyksenä ei myöskään ole, että osallisten mielipiteet sellaisenaan otettaisiin huomioon, päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valituksessa esitetyllä perusteella.

Kaavamääräykset määrittävät korttelin 248 osalta kerrosluvun ja rakennusten sijainnin osalta kortteliin sijoitettavissa olevan rakentamisen siinä määrin yksityiskohtaisesti, että kaavan mahdollistaman rakentamisen vaikutuksia ja suhdetta kaupunkikuvaan on voitu riittävästi arvioida. Tähän nähden kaavamääräyksiä ei tältä osin voida pitää alueen kaupunkikuvallinen merkitys huomioon ottaenkaan puutteellisina. Kaavaratkaisun vaikutukset ovat riittävästi arvioitavissa eikä kaavaratkaisu korttelin 248 osalta ole myöskään hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä perusteilla maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädettyjen sisältövaatimusten vastainen.

Sen sijaan kaavamääräykset eivät korttelin 249 osalta käyttötarkoitusta, kerroslukua ja suurinta sallittua kerrosalaa lukuun ottamatta sitovasti ohjaa sitä, millaista rakentamista mainittuun kortteliin saa sijoittaa. Kaavan salliman rakentamisen suhdetta korttelin kaupunkikuvalliseen merkitykseen arvioitaessa on kuitenkin kaavassa sallitun vähäisen kerrosluvun lisäksi otettava huomioon alueen suhteellisen pieni koko ja se, että alue on yleiskaavassa osoitettu asuinrakentamiseen käytettäväksi, sekä se, että korttelin 248 rakentaminen on jo korkeutensa vuoksi huomattavasti hallitsevampaa kuin kortteliin 249 toteutettavissa oleva rakentaminen. Kun mainittujen kortteleiden muodostamaan alueeseen ei sijainnista ruutukaava-alueen välittämässä läheisyydessä seuraavan kaupunkikuvallisen merkityksen lisäksi ole väitettykään liittyvän muita sellaisia erityisiä arvoja, joita ei olisi voitu arvioitu jo yleiskaavaa laadittaessa, korttelin 249 hyväksytty kaavaratkaisu ei maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin vastaisesti hävitä korttelin rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja. Tähän nähden asemakaava on asemakaavan sisältövaatimusten täyttymisen kannalta riittävän yksilöity eikä asemakaavaa yksityiskohtaisten asemakaavamääräysten puuttumisen vuoksi ole pidettävä lainvastaisena.

Edellä lausutuilla perusteilla asemakaavan hyväksymistä koskeva kaupunginvaltuuston päätös ei ole ollut lainvastainen yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valitus kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.