Muu päätös 2561/2014

Asia Kuntien peruspalvelujen valtionosuuttakoskeva valitus

Valittaja Reisjärven kunta

Päätös, jota valitus koskee

Valtiovarainministeriö 4.9.2012 nro VM/2103/02.02.06.00/2011

Asian aikaisempi käsittely

Valtiovarainministeriö on päätöksellään 29.12.2011 myöntänyt kunnille kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 48 §:n nojalla kunnan peruspalvelujen valtionosuudet vuodelle 2012 sekä vahvistanut kuntien verotuloihin perustuvan valtionosuuksien tasauksen vuodelle 2012. Päätöksen liitteen 1 mukaan Reisjärven kunnan peruspalvelujen valtionosuus on yhteensä 9 626 823 euroa. Asiakirjoissa olevan 29.12.2011 päivätyn maksuerittelyn liitteen 8 mukaan Reisjärven kunnan syrjäisyysluku on 0,4955.

Reisjärven kunta on 13.3.2012 tehnyt valtiovarainministeriölle edellä mainittua päätöstä koskevan oikaisuvaatimuksen.

Valtiovarainministeriön päätös

Valtiovarainministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Reisjärven kunnan oikaisuvaatimuksen lakiin perustumattomana.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Reisjärven kunta on hakenut oikaisua valtiovarainministeriön päätökseen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta vuodelle 2012 (VM/

21 03/02.02.06.00/2011). Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 64 §:n mukaan kunta voi hakea oikaisua päätökseen, joka koskee valtionosuuden myöntämistä, verotuloihin perustuvaa valtionosuuden tasausta tai kotikuntakorvauksen perusosan euromäärää.

Oikaisuvaatimuksessaan Reisjärven kunta vaatii edellä mainittua pää³töstä oikaistavaksi peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) tarkoittaman syrjäisyyskorotuksen osalta. Reisjärven kunnan mukaan sitä koskevassa valtionosuuspäätöksessä vuodelle 2012 ei ole sisällytetty syrjäisyyskorotusta, vaikka se kunnalle kuuluisi.

Oikaisuvaatimuksessa on viitattu kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 15 §:ään, jonka mukaan syrjäisyysluku on kaikilta osin määritelty kahdella desimaalilla. Lisäksi oikaisuvaatimuksessa todetaan, että laissa ei mainita, etteikö pyöristysten osalta käytettäisi normaalia matemaattista pyöristyssääntöä, jolloin Reisjärven syrjäisyysluku tulisi pyöristää kahden desimaalin tarkkuuteen. Tilastokeskuksen laskelman mukaan Reisjärven syrjäisyysluku on 0,49547 ja kunnan oikaisuvaatimuksen mukaan se pyöristettynä kahteen desimaaliin on 0,50.

Valtioneuvoston asetuksen (1512/2011) 1 §:n mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 8 §:ssä tarkoitettu syrjäisyysluku muodostuu kahden väestöpohjaindeksin summasta, joiden kummankin minimiarvo on 0. Ensimmäinen väestöpohjaindeksi (paikallinen väestöpohjaindeksi) mittaa väestön määrää 25 kilometrin etäisyydellä ja toinen (seudullinen väestöpohjaindeksi) 50 kilometrin etäisyydellä kunnan väestöllisestä keskipisteestä.

Kunnan väestöllinen keskipiste on kunnan laskennallinen väestön keskipiste, joka lasketaan pinta-alaltaan yhden neliökilometrin suuruisista ruuduista käyttäen painomuuttujana kunkin asutun ruudun väestömäärää ja sijaintimuuttujana ruudun keskipisteen koordinaatteja. Paikallinen väestöpohjaindeksi saadaan vähentämällä 15 000:sta enintään 25 kilometrin etäisyydellä asuvan väestön määrä ja jakamalla erotus 15 000:lla. Seudullinen väestöpohjaindeksi saadaan vähentämällä 60 000:sta enintään 50 kilometrin etäisyydellä asuvan väestön määrä ja jakamalla erotus 60 000:lla. Indeksit lasketaan Tilastokeskuksen viiden vuoden välein tarkistamasta tilastosta, joka koskee väestön jakautumista yhden neliö³kilometrin kokoisille alueille.

Mainitussa valtioneuvoston asetuksessa on lueteltu vuonna 2012 syrjäisyyslisään oikeutetut kunnat vuodenvaihteen 2010–2011 tilaston perusteella. Reisjärven kunta ei ole kyseisessä luettelossa, koska sen syrjäisyysluku on 0,49547. Alin syrjäisyyslisään oikeuttava syrjäisyysluku on 0,50.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin ja vastaavaan asetukseen ei sisälly säännöstä syrjäisyysluvun pyöristämisestä. Tästä syystä, jotta kunta olisi oikeutettu syrjäisyyslisään, useillakin desimaaleilla lasketun luvun tulee olla vähintään 0,50 tai sitä suurempi. Se, että mainitussa laissa syrjäisyyslisään oikeuttavat syrjäisyyslukujen raja-arvot on ilmoitettu kahden desimaalin tarkkuudella, ei viittaa siihen, että 0,50:tä alemmat indeksit pyöristettäisiin ylöspäin. Jos lainsäätäjä olisi tarkoittanut luvut pyöristettäviksi, siitä olisi tullut maininta itse pykälään tai lain perusteluihin ja määritelty sovellettava pyöristyssääntö.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Reisjärven kunta on valituksessaan vaatinut, että valtiovarainministeriön valituksenalainen päätös kumotaan ja asia palautetaan ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Kunta on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Alkuvuodesta 2011 kuntaministeri Tapani Tölli ilmoitti Tilastokeskukselta saamansa tiedon perusteella, että Reisjärven kunnan syrjäisyysluku on 2012 alusta alkavan viisivuotiskauden ajan 0,52 ja että kunta näin ollen on ainakin mainitun aikajakson oikeutettu syrjäisyyskorotukseen, kun luku ylitti laissa määritellyn 0,50 alarajan. Jostakin syystä Tilastokeskus oli kuitenkin laskenut syrjäisyysluvun uudelleen alkukesästä 2011 ja saanut luvuksi viidellä desimaalilla 0,49547, vaikka valtionosuuslaissa syrjäisyysluku määritellään kahdella desimaalilla, kuten tähän saakka on menetelty. Perusteluja uudelle laskennalle ei esitetty.

Peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain 15 §:ssä syrjäisyysluku on kaikilta osin määritelty kahdella desimaalilla. Laissa ei sanota, etteikö pyöristysten osalta käytettäisi normaalia matemaattista pyöristyssääntöä. Reisjärven kohdalla syrjäisyysluvuksi Tilastokeskuksessa laskettu syrjäisyysluku 0,49547 on 0,50, kun se pyöristetään valtionosuuslaissa määritellyn mukaisesti kahdella desimaalilla normaaleiden matemaattisten pyöristyssääntöjen mukaisesti. Näin ollen kunta on oikeutettu syrjäisyyskorotukseen.

Valtiovarainministeriön perustelut kunnan oikaisuvaatimuksen hylkäämiselle ovat kestämättömät. Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa ei sanota, että syrjäisyysluvun tulee olla vähintään 0,50–0,99. Lain mukaan kunnalle, jonka syrjäisyysluku on 0,50–0,99, yleisen osan perushintaa korotetaan euromäärällä, joka on yleisen osan perushinta kolminkertaisena. Väite siitä, että pyöristämisestä olisi tullut mainita itse pykälässä tai lain perusteluissa, ei pidä paikkaansa. Lainsäädännössä on johdonmukaisesti erikseen mainittu niin sanotusta katkaisusta, kuten tässä tapauksessa, tai muunlaisesta poikkeavasta pyöristämistavasta, jos on tarkoitettu, ettei käytetä normaalia matemaattista pyöristystä. Esimerkkinä on muun muassa laki työttömyysetuuksien rahoituksesta,

jonka 25 §:ssä säädetään summien pyöristämisestä. Pykälän mukaan tämän lain 4 ja 5 luvun mukaiset maksut suoritetaan täysin markoin siten, että lasketun määrän päättyessä penneihin ne jätetään lukuun ottamatta.

Valtiovarainministeriö on asiassa antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Reisjärven kunnan vaatimus ministeriön päätöksen kumoamisesta tulee hylätä lakiin perustumattomana. Valtioneuvoston asetuksen (1512/2011) 1 §:ssä on lueteltu vuonna 2012 syrjäisyyslisään oikeutetut kunnat vuodenvaihteen 2010–2011 tilaston perusteella. Reisjärven kunta ei ole kyseisessä luettelossa, koska sen syrjäisyysluku on 0,49547. Alin syrjäisyyslisään oikeuttava syrjäisyysluku on 0,50.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin ja vastaavaan asetukseen ei sisälly säännöstä syrjäisyysluvun pyöristämisestä. Tästä syystä, jotta kunta olisi oikeutettu syrjäisyyslisään, useillakin desimaaleilla lasketun luvun tulee olla vähintään 0,50 tai sitä suurempi. Se, että mainitussa laissa syrjäisyyslisään oikeuttavat syrjäisyyslukujen raja-arvot on ilmoitettu kahden desimaalin tarkkuudella, ei viittaa siihen, että 0,50:tä alemmat indeksit pyöristettäisiin ylöspäin. Jos lainsäätäjä olisi tarkoittanut luvut pyöristettäviksi, siitä olisi mainittu erikseen pykälässä tai lain perusteluissa ja määritelty sovellettava pyöristyssääntö, kuten Reisjärven valituksessa mainitsemassa hallituksen esityksessä ja laissa työttömyysetuuksien rahoituksesta on tehty. Syrjäisyyslukua koskevaa päätöstä ei voida perustaa muun lain säännöksiin.

Reisjärven kunta on antanut asiassa vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Normaalista matemaattisesta pyöristämisestä poikkeamisesta, kuten valtiovarainministeriön Reisjärven kunnan syrjäisyysluvun määrittelemisessä käyttämästä niin sanotusta katkaisusta, olisi peruspalveluiden valtionosuudesta annetussa laissa ollut maininta, jos poikkeavaa menettelyä olisi tarkoitettu käytettäväksi. Koska laissa on yksiselitteisesti määritelty syrjäisyysluvun vaihteluvälit kahdella desimaalilla, tässä tapauksessa 0,50–0,99, niin on ollut pakko pyöristää, jotta lakia on voitu soveltaa. Kyse ei ole siitä, pyöristetäänkö vai ei, vaan siitä, miten pyöristetään. Valtiovarainministeriössä Reisjärvelle määritelty syrjäisyysluku 0,49547 on pyöristetty katkaisemalla ja luvuksi on saatu 0,49 ja siitä on tehty tulkinta, että Reisjärvi ei ole oikeutettu syrjäisyyskorotukseen. Valittu pyöristämistapa ei ole normaali matemaattinen pyöristämistapa, jota olisi tullut soveltaa, kun muuta ei ole säädetty. Menettely ei näin ollen ole lainmukainen.

Reisjärven kunta on vastaselityksen jälkeen toimittamassaan valituksen täydennyksessä pyrkinyt osoittamaan, millä tavoin syrjäisyysluvut on aikaisemmin laskettu ja pyöristetty.

Tilastokeskuksen ministeriöille antamat syrjäisyysluvut on pyöristetty normaalin matemaattisen pyöristyssäännön mukaan ylöspäin. Ministeriöt eivät valtionosuuspäätöksissään ole aiemmin poikenneet Tilastokeskuksen tulkinnasta. Reisjärven kunta ei pyynnöistään huolimatta ole saanut käyttöönsä syrjäisyyslukujen laskentatietoja aiemmilta vuosilta. Lienee kuitenkin selvää, että koska asetuksen sanamuoto ei ole muuttunut alkuperäisestä muilta osin kuin että termi "kuntakeskus" on korvattu termillä "väestöllinen painopiste", ei asetuksen tulkinnan olisi pitänyt vuosien saatossa muuttua pyöristämisen osalta.

Valtiovarainministeriö on antanut kunnan valituksen täydennyksen vuoksi lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Laki edellyttää, että syrjäisyysluvun tulee olla vähintään 0,50, jotta kunta on oikeutettu syrjäisyyslisään. Peruspalvelujen valtionosuuslaissa ja -asetuksessa ei ole mainintaa lukujen pyöristämisestä. Laissa mainittu raja-arvo ei täyty Reisjärven kunnan osalta. Sen syrjäisyysluku on pienempi kuin laissa mainittu matalin syrjäisyyslisään oikeuttava raja-arvo. Reisjärven kunnan syrjäisyysluvun olisi tullut olla vähintään 0,50 tai sitä korkeampi.

Valituksen täydennyksessä mainitussa sähköpostiviestissä on viitattu koelaskelmaan, jonka Tilastokeskus on tehnyt Reisjärven kunnan pyynnöstä. Kyseinen sähköpostiviestintä koski syrjäisyysluvun laskennassa käytettävää kunnan keskipisteen sijainnin määrittelyä, ei varsinaisesti pyöristämistä. Sitä ei voi pitää Tilastokeskuksen virallisena kantana pyöristyksen tekemiseksi, eikä sitä ole käytetty valtionosuuden laskentatietona. Valtioneuvoston asetuksessa tarkoitetut syrjäisyysluvun pohjana olevat väestöpohjaindeksit lasketaan Tilastokeskuksen viiden vuoden välein tarkistamasta tilastosta, joka koskee väestön jakautumista yhden neliökilometrin kokoisille alueille. Tilastokeskus toimittaa väestöpohjaindeksien väestötiedot valtionapuviranomaiselle, joka soveltaa tietoja syrjäisyysluvun ja valtionosuuden laskemiseksi lain ja asetuksen mukaisesti.

Reisjärven kunta on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty valtio³varainministeriölle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valtiovarainministeriön päätös kumotaan ja asia palautetaan ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Oikeusohjeet

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskemisen perusteina (valtionosuusperusteet) käytetään muun ohella yleisen osan määräytymisperusteita ja sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisia kustannuksia.

Lain 6 §:n 1 momentin mukaan kunta saa yleisenä osana euromäärän, joka saadaan lisäämällä yleisen osan perushintaan 7–11 §:ssä säädetyt perushinnan korotukset sekä kertomalla summa kunnan asukasmäärällä. Saman pykälän 2 momentin mukaan saaristo- tai syrjäisyyskorotus otetaan 1 momentissa tarkoitetussa laskelmassa huomioon vaihtoehtoisina sen mukaan, kumpi niistä on kunnalle edullisempi.

Lain 8 §:ssä säädetään syrjäisyyskorotuksesta. Pykälän 1 momentin mukaan kunnalle, jonka paikallisen ja seudullisen asukaspohjan perusteella määräytyvä syrjäisyysluku on 1,50 tai suurempi, yleisen osan perushintaa korotetaan euromäärällä, joka on yleisen osan perushinta kuusinkertaisena. Kunnalle, jonka syrjäisyysluku on 1,00–1,49, yleisen osan perushintaa korotetaan euromäärällä, joka on yleisen osan perushinta viisinkertaisena. Kunnalle, jonka syrjäisyysluku on 0,50–0,99, yleisen osan perushintaa korotetaan euromäärällä, joka on yleisen osan perushinta kolminkertaisena. Pykälän 2 momentin mukaan syrjäisyysluvun määräytymisperusteista, syrjäisyyskorotukseen oikeutetuista kunnista sekä näiden kuntien syrjäisyys³luvuista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Lain 12 §:n 1 momentin mukaan kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset saadaan laskemalla yhteen erikseen laskettavat kunnan sosiaalihuollon ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset ja kertomalla summa syrjäisyyskertoimella, jos kunnalle on vahvistettu syrjäisyyskerroin.

Lain 15 §:ssä säädetään syrjäisyyskertoimesta. Pykälän 1 momentin mukaan kunnan syrjäisyyskerroin määräytyy 8 §:ssä tarkoitetun syrjäisyysluvun perusteella. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan syrjäisyyskerroin on syrjäisyysluvun perusteella seuraava:

Syrjäisyysluku; Syrjäisyyskerroin

0,50–0,99; 1,05

1,00–1,49; 1,08

vähintään 1,50; 1,17

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:ssä säädetään kuntien syrjäisyysluvuista. Pykälän mu³kaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 8 §:ssä tarkoitettu syrjäisyysluku muodostuu kahden väestöpohjaindeksin summasta, joiden kummankin minimiarvo on 0. Ensimmäinen väestöpohjaindeksi (paikallinen väestöpohjaindeksi) mittaa väestön määrää 25 kilometrin etäisyydellä ja toinen (seudullinen väestöpohjaindeksi) 50 kilometrin etäisyydellä kunnan väestöllisestä keskipisteestä. Kunnan väestöllinen keskipiste on kunnan laskennallinen väestön painopiste, joka lasketaan pinta-alaltaan yhden neliökilometrin suuruisista ruuduista käyttäen painomuuttujana kunkin asutun ruudun väestömäärää ja sijaintimuuttujana ruudun keskipisteen koordinaatteja. Paikallinen väestöpohjaindeksi saadaan vähentämällä 15 000:sta enintään 25 kilometrin etäisyydellä asuvan väestön määrä ja jakamalla erotus 15 000:lla. Seudullinen väestöpohjaindeksi saadaan vähentämällä 60 000:sta enintään 50 kilometrin etäisyydellä asuvan väestön määrä ja jakamalla erotus 60 000:lla. Indeksit lasketaan Tilastokeskuksen viiden vuoden välein tarkistamasta tilastosta, joka koskee väestön jakautumista yhden neliökilometrin kokoisille alueille. Pykälässä on lisäksi lueteltu syrjäisyyslisään oikeutetut kunnat vuodenvaihteen 2010–2011 tilaston perusteella.

2. Tosiseikat ja asian oikeudellinen arviointi

Valtiovarainministeriö on päätöksellään 29.12.2011 myöntänyt kunnille kunnan peruspalvelujen valtionosuudet sekä vahvistanut kuntien verotuloihin perustuvan valtionosuuksien tasauksen vuodelle 2012. Päätöksen liitteen 1 mukaan Reisjärven kunnan peruspalvelujen valtionosuus on yhteensä 9 626 823 euroa. Asiakirjoissa olevan 29.12.2011 päivätyn maksuerittelyn liitteen 8 mukaan Reisjärven kunnan syrjäisyysluku on 0,4955. Valtiovarainministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Reisjärven kunnanhallituksen oikaisuvaatimuksen.

Reisjärven kuntaa ei ole edellä perusteluissa mainitun valtioneuvoston asetuksen 1 §:ssä säädetyssä syrjäisyyslisään oikeutettujen kuntien luettelossa mainittu. Asiakirjoissa esitetyn mukaan Reisjärven kunnan syrjäisyysluku Tilastokeskuksen laskelman mukaan on ollut 0,49547. Luvun oikeellisuutta laskennan lopputuloksena tai laskentaperusteiden laillisuutta sinänsä ei asiassa ole kiistetty.

Reisjärven kunta on valituksessaan vaatinut valtiovarainministeriön valituksenalaisen päätöksen kumoamista ja asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi. Kunta on valituksessaan viitannut kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 15 §:ään, jossa syrjäisyysluku on määritelty kahden desimaalin tarkkuudella, ja katsonut, että Reisjärven syrjäisyysluku olisi tullut pyöristää. Kunnan mukaan sen syrjäisyysluku on 0,50.

Lain 8 §:ssä on säädetty syrjäisyyskorotuksesta ja tietyn suuruisista syrjäisyysluvuista korotuksen saannin edellytyksenä. Lain 15 §:ssä on säädetty syrjäisyysluvun perusteella määräytyvästä syrjäisyyskertoimesta. Syrjäisyyskorotus ja -kerroin vaikuttavat kunnille tulevan valtionosuuden määrään. Mainituissa pykälissä on säädetty syrjäisyysluvusta kahden desimaalin tarkkuudella. Luvun määräytymisen perusteista sen sijaan säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Syrjäisyyslukua koskevissa edellä mainituissa lain säännöksissä ja valtioneuvoston asetuksen syrjäisyysluvun määräytymisperusteita koskevissa säännöksissä ei ole nimenomaisesti säädetty syrjäisyyslukua koskevan laskennan lopputuloksen pyöristämisestä. Myöskään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain esitöissä, edellä mainittujen pykälien yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 174/2009 vp, s. 67–68 ja 74–75), ei valtioneuvoston asetuksenantovaltuutta tarkemmin ole käsitelty syrjäisyysluvun määräytymisperusteita taikka luvun määräytymiseen vaikuttavan laskennan lopputuloksen pyöristämistä. Sen sijaan perusteluissa on esitetty esimerkkiyhtälöitä muun ohella syrjäisyyskorotuksesta ja syrjäisyyskertoimesta. Näissä yhtälöissä raja-arvoja ei ole pyöristetty, vaan syrjäisyysluvun vaihteluväli on ilmaistu kaavana esimerkiksi muodossa "suurempi tai yhtä suuri kuin 1,00, mutta pienempi kuin 1,50".

Vaikka yksityiskohtaisten perusteluiden esimerkit viittaavat siihen, ettei pyöristystä tapahtuisi, rajat on kuitenkin esitetty lain 8 §:ssä ja 15 §:ssä eri tavalla. Syrjäisyysluvut on esimerkiksi lain 15 §:ssä esitetty kolmeportaisella asteikolla 0,50-0,99, 1,00-1,49 ja vähintään 1,50. Asteikon soveltaminen syrjäisyyslukuun, joka jää 0,99:n ja 1,00:n väliin tai 1,49:n ja 1,50:n väliin, edellyttää syrjäisyysluvun pyöristämistä. Kun muusta ei ole säädetty, pyöristämisen voidaan olettaa tapahtuvan yleisten pyöristyssääntöjen mukaisesti. Näin ollen esimerkiksi syrjäisyysluku 0,99547 olisi pyöristettävä 1,00:ksi ja syrjäisyysluku 1,49547 1,50:ksi. Tähän nähden on perusteltua, että myös Reisjärven syrjäisyysluku, joka on riidattomasti Tilastokeskuksen laskelman mukaan 0,49547, pyöristetään vastaavasti 0,50:ksi.

Näin ollen Reisjärven syrjäisyyslukua ei ole määrätty edellä mainituissa laissa ja asetuksessa säädetyllä tavalla. Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti huomioon ottaen valtiovarainministeriön valituksenalainen päätös on kumottava ja asia palautettava valtiovarainministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Hannele Ranta-Lassila, Timo Viherkenttä, Eija Siitari ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Mia Ekman.