Muu päätös 3357/2014
Asia Maakuntakaavan vahvistamista koskevat valitukset
Valittajat 1) A
2) B ja hänen asiakumppaninsa
3) C
4) D ja hänen asiakumppaninsa
Päätös, jota valitus koskee
Ympäristöministeriö 20.3.2013 nro YM1/5222/2011
Asian aikaisempi käsittely
Varsinais-Suomen liiton maakuntavaltuusto on 13.12.2010 (§ 28) hyväksynyt Loimaan seudun maakuntakaavan. Loimaan seudun maakuntakaava on osa Varsinais-Suomen maakuntakaavaa. Maakuntavaltuusto on samana päivänä tekemillään eri päätöksillä hyväksynyt osana Varsinais-Suomen maakuntakaavaa myös Turun seudun kehyskuntien, Turunmaan ja Vakka-Suomen maakuntakaavat.
Loimaan seudun maakuntakaava on kokonaismaakuntakaava, joka vahvistuessaan kumoaa alueella voimassa olevat seutukaavat.
Varsinais-Suomen liitto on saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.
Asian käsittely ympäristöministeriössä siltä osin kuin nyt on kysymys
C, B ja hänen asiakumppaninsa sekä E ja hänen asiakumppaninsa ovat muiden ohella valittaneet maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle.
Puolustusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö ovat antaneet maakuntakaavasta lausunnon. Sisäasiainministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö ovat ilmoittaneet, ettei niillä ole lausuttavaa maakuntakaavasta. Valtiovarainministeriö on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa.
Kaavasta on antanut lausuntonsa myös Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.
Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on antanut selityksen lausuntojen ja valitusten johdosta.
C sekä B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.
Ympäristöministeriön ratkaisu
Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt C:n sekä B:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset. Ympäristöministeriö on jättänyt uutta suurjännitelinjaa Tarvasjoen Kallelasta Marttilaan tarkoittavan merkinnän maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n vastaisena vahvistamatta ja samalla hyväksynyt E:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen.
Ympäristöministeriö on perustellut ratkaisuaan valitusten hylkäämisen osalta seuraavasti:
C
Maakuntakaavassa on kohdemerkinnällä osoitettu Kosken Tl Kuovin teollisuusalue (t 202). Kohdemerkinnällä osoitetaan maakuntakaavan mittakaavaan nähden pienialaisia alueita. Kysymyksessä on olemassa oleva kuntakeskuksen tuntumassa sijaitseva teollisuusalue. Kuovin teollisuusaluetta voidaan pitää osana maakunnan keskusverkkoon tukeutuvaa teollisuusalueiden verkostoa eikä sen voida sijaintinsa vuoksi katsoa hajauttavan yhdyskuntarakennetta.
Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma. Se on ohjeena yleiskaavan ja asemakaavan laatimiselle eikä maakuntakaavan aluevarauksen laillisuutta arvioitaessa voida ottaa huomioon seikkoja, jotka mahdollisesti liittyvät merkinnällä osoitetun alueen jo tapahtuneeseen toteutumiseen.
Kosken Tl teollisuusalueen kohdemerkintä täyttää maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset sisältövaatimukset muun muassa maakunnan tarkoituksenmukaisen alue- ja yhdyskuntarakenteen sekä elinkeinoelämän toimintaedellytysten kannalta eikä ole muutoinkaan lainvastainen.
B asiakumppaneineen
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään kansallisen kulttuuriympäristön ja rakennusperinnön sekä niiden alueellisesti vaihtelevan luonteen säilymistä. Näitä tavoitteita koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt ja maisemat. Näillä alueilla alueidenkäytön on sovelluttava niiden historialliseen kehitykseen. Maisemien osalta tällainen inventointi on julkaisu Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet (Ympäristöministeriö, ympäristönsuojeluosasto, mietintö 66/1992). Rakennetun kulttuuriympäristön osalta tällainen inventointi on Museoviraston laatima inventointi, joka on valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 otettu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi.
Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Ympäristöministeriö on 31.3.2000 antanut asetuksen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä. Asetus on tarkoitettu perustaksi kaavojen merkintäjärjestelmälle. Yksittäisen maakuntakaavan sisältö määräytyy kuitenkin sille asetetuista tavoitteista sekä edellä selostetuista sisältövaatimuksista.
Maakuntakaavassa on osoitettu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavalla rasterimerkinnällä valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti arvokkaat maisema-alueet. Merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille. Suunnitelmien ja toimenpiteiden alueella tulee olla maiseman arvoja turvaavia ja edistäviä ja ottaa huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet. Maisemaan vaikuttavien suunnitelmien ja hankkeiden (korkeiden rakennelmien) yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Rakentamisen manneralueella tulee kohdistua aukeamien reunoille olemassa olevaan rakenteeseen tukeutuen ja edistää peltojen, niittyjen ja muiden avoimien maisematilojen säilymistä.
Maakuntakaavaa laadittaessa on tehty Varsinais-Suomen kulttuurimaisemaselvitys (Anni Järvitalo & Matleena Muhonen, 30.9.2008). Selvityksessä on otettu huomioon muun muassa alueille ominaiset maisemat kuten jokilaaksot, maankohoamisrannat ja sisäsaaristo, maisemarakenne, historiallinen jatkuvuus, monimuotoisuus sekä elävyys ja säilymisedellytykset. Selvitykseen sisältyy yhteensä 13 laajaa kulttuurimaisemakokonaisuutta Varsinais-Suomen maakunnassa. Osalle näistä alueista sisältyy myös valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita ja valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä.
Maakuntakaava perustuu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavan merkinnän osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.
Kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittava merkintä on alueen erityisominaisuutta tarkoittava merkintä. Merkintä ei ole aluevaraus eikä suojelumerkintä. Merkintä tarkoittaa, että alueella on ominaisuus, tässä tapauksessa maisema, jonka säilyminen halutaan turvata tai jonka asettamat reunaehdot on otettava huomioon alueiden käyttöä suunniteltaessa. Tällöin erityisesti alueen tavanomaisesta rakentamisesta poikkeava korkeiden rakennelmien rakentaminen edellyttää sen maisemavaikutusten selvittämistä. Maisema-alueiden rajauksissa keskeistä ovat maisemarakenteen näkyvät luontevat rajat ja hahmoteltavat kokonaisuudet.
Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma ja sitä myös tulkitaan yleispiirteisesti. Maakuntakaava ja siihen liittyvät selvitykset tarkentuvat yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittava merkintä ohjaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua eikä siihen liity maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukaista rakentamisrajoitusta tai suojelumääräystä eikä muutoinkaan maanomistajaan välittömästi kohdistuvia vaikutuksia.
Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntö toteuttaa omalta osaltaan tätä perustuslaillista toimeksiantoa ottaen huomioon siihen liittyvän maanomistajan oikeusturvan asettamat vaatimukset.
Maakuntakaava täyttää tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisen sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimisen osalta eikä ole muutoinkaan lainvastainen. Maakuntakaavasta ei tältä osin voida katsoa myöskään aiheutuvan maanomistajalle kohtuutonta haittaa.
Ympäristöministeriö on perustellut ratkaisuaan vahvistamatta jättämisen osalta seuraavasti:
Uusi suurjännitelinja välillä Kallela-Marttila
Kysymyksessä on varaus alueverkon uudelle 110 kV voimajohdolle. Voimajohto liittyy laajempaan Paimion alueen sähköverkon luotettavuuden parantamishankkeeseen. Energiamarkkinavirasto on vuonna 2008 myöntänyt rakentamisluvan kyseiselle voimajohdolle. Rakentamisluvassa ei määritellä voimajohdon reittiä. Valtioneuvosto on 1.11.2012 tekemällään päätöksellä lunastuslain (603/1977) 5 §:n nojalla myöntänyt pysyvän käyttöoikeuden voimajohdon edellyttämälle johtoaukealle. Lunastuslupa ei ole lainvoimainen.
Maakuntakaavassa osoitettu uutta suurjännitelinjaa koskeva varaus sijoittuu kokonaisuudessaan Marttilan kunnan puolelle noin 3,5 kilometriä idemmäksi kuin voimajohtohankkeeseen liittyvän lunastusluvan mukainen osittain Tarvasjoen ja osittain Marttilan kunnan puolelle sijoittuva johtoaukea. Maakuntakaavaehdotuksen ollessa ensimmäistä kertaa nähtävillä vuonna 2009 suurjännitelinjaa koskeva varaus sijoittui myös osittain Tarvasjoen ja osittain Marttilan kunnan puolelle.
Maakuntakaavaa laadittaessa ei kyseistä uutta suurjännitelinjaa varten ole tehty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiä tutkimuksia ja selvityksiä eikä vaikutusten arviointia. Maakuntakaavan uutta suurjännitelinjaa koskeva varaus vastaa maankäyttö- ja rakennuslain 210 §:n siirtymäsäännöksen perusteella maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena maakuntakaavana voimassa olevan seutukaavan mukaista linjausta. Seutukaava on vahvistettu vuonna 1985. Maakuntakaavassa tehtäviä ratkaisuja ei voida perustaa pelkästään aikoinaan seutukaavassa tehtyyn ratkaisuun, jolloin kaavoitusta koskeva lainsäädäntö ei edellyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain mukaista vaikutusten arviointia.
Vahvistamatta jätetyt kaavamerkinnät ja -määräykset on merkitty kaavakarttaan punaisella.
Maakuntakaavan vahvistaminen
Ympäristöministeriö on katsonut, että maakuntakaava muilta kuin edellä vahvistamatta jätetyiltä osin täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle muilta osin ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö on vahvistanut maakuntakaavan.
Maakuntakaavan voimaantulo
Ympäristöministeriö on maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n perusteella määrännyt maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.
Sovelletut oikeusohjeet asianomaisilta osin
Maankäyttö- ja rakennuslaki 4 § 3 momentti, 9 §, 17 §, 24 § 2 momentti, 25 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 §, 31 §, 33 § 1 momentti, 65 §, 188 § 3 momentti ja 201 § 1 momentti
Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 9 §, 10 §, 93 § 1 momentti ja 95 § 1 momentti
Ympäristöministeriön asetus (31.3.2000) maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä
Kuntalaki 90 §, 92 § ja 100 §
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Valitukset
1) A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön vahvistamispäätöksen siltä osin kuin se koskee maantien 2250 viereen merkittyä ulkoilureittivarausta. Lisäksi A on vaatinut, että päätöksen täytäntöönpano kielletään ja että ympäristöministeriö velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäynti³kulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
2) B ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin sillä on vahvistettu maakuntakaavassa käytetty merkintä "kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeä alue" ja palauttaa asian tältä osin maakuntavaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi.
B ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksensa perusteluissa uudistaneet aiemmin lausumansa sekä esittäneet muun ohella, että kysymyksessä olevan merkinnän yleisluontoinen sisältö täsmentyy käytännössä maanomistajan kannalta ennalta-arvaamattomiksi välittömiksi oikeusvaikutuksiksi yleiskaavan ja asemakaavan tasolla sekä yksittäisiä rakennuslupahakemuksia käsiteltäessä. Yleis- tai asemakaavasta valittaminen ei ole enää tehokas oikeusturvakeino, kun yleis- tai asemakaavan merkintä perustuu lainvoimaiseen maakuntakaavaan.
Mikäli maakuntakaavan merkinnöiltä ei vaadita riittävää täsmällisyyttä, menettää maanomistaja tosiasiallisesti mahdollisuutensa tehokkaiden oikeusturvakeinojen käyttöön, kun maakuntakaava on tullut lainvoimaiseksi.
Jotta olisi mahdollista arvioida, aiheutuuko kaavasta maanomistajalle kohtuutonta haittaa, on kaavassa käytettyjen merkintöjen oikeusvaikutusten oltava selvillä.
Maakuntakaavan oikeusvaikutukset yksittäisen maanomistajan kannalta ovat välillisiä. Maakuntakaavassa olevien merkintöjen todelliset oikeusvaikutukset täsmentyvät yleis- ja asemakaavoissa ja edelleen yksittäisissä rakennuslupapäätöksissä. Myös alueilla, joilla ei ole vahvistettu yleis- tai asemakaavaa, maakuntakaavalla on oikeusvaikutuksia rakennuslupapäätösten sekä maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitettujen suunnittelutarvealueratkaisujen kautta. Tämä arvaamattomien oikeusvaikutusten uhka antaa aihetta asettaa maakuntakaavan merkinnöille erityisen korkeita vaatimuksia niiden selvyyden suhteen.
Julkisen vallan rakentamiselle asettamat vaatimukset aiheuttavat maanomistajalle usein kustannuksia jo ennen kuin varsinaisia rakennustöitä voidaan edes aloittaa. Esimerkiksi rakennusluvan saamiseksi maanomistajan on toteutettava omalla kustannuksellaan rakennushankkeeseen liittyviä selvityksiä. Tämän vuoksi maanomistajan tulisi kohtuudella voida arvioida, mitä hän voi maalleen rakentaa jo ennen kustannuksia aiheuttaviin suunnittelu- ja selvitystoimenpiteisiin ryhtymistä.
Suunnittelumääräyksessä todetaan, että "maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille". Ilmaisua "maisema-arvot" ei ole mahdollista arvioida objektiivisesti, vaan sen merkitys on sidoksissa yksilön subjektiivisiin mieltymyksiin. Suunnittelumääräyksen mukaan korkeiden rakennelmien yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Epäselväksi jää, millainen teollinen tuotantolaitos tai viljankuivaamo on tässä kaavamääräyksessä tarkoitettu korkea rakennelma tai voiko jo kaksikerroksinen omakotitalo olla tällainen rakennelma.
Maakuntakaavamerkinnän ja suunnittelumääräyksen sisältö jää oikeusvaikutuksiltaan epäselväksi ja ennakoimattomaksi. Tämän epäselvyyden johdosta puuttuvat riittävät edellytykset oikeudellisesti arvioida, onko kaavaa laadittaessa pidetty silmällä sitä, ettei kaavan toteuttamisesta aiheudu maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Korkein hallinto-oikeus on aiemmin ratkaisussaan vastaavista syistä todennut seutukaavassa käytetyn MM2-merkinnän lainvastaiseksi.
Perustuslakivaliokunta ei ole arvioinut maankäyttö- ja rakennuslain valtiosääntöoikeudellisia ulottuvuuksia uuden, maaliskuussa 2000 voimaan tulleen perustuslain kannalta, vaan vanhan hallitusmuodon kannalta, johon ei sisältynyt nykyisen perustuslain 80 §:n kaltaista säännöstä.
Merkintä "kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta tärkeä alue" perustuu ympäristöministeriön asetukseen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä, joka on annettu maankäyttö- ja rakennuslain 206 §:n 2 momentin yleisluonteisen valtuutussäännöksen nojalla. Asetuksessa on vain luettelo maakunta-, yleis- ja asemakaavoissa mahdollisista merkinnöistä. Merkintöjen sisältöä, tulkintaa ja käyttöä käsitellään vasta ympäristöministeriön lukuisissa ohjeissa. Näin ollen kaavojen todellinen, yksityiskohtainen sisältö perustuu suurelta osin lakia alemmanasteisiin säädöksiin ja viranomaisten antamiin ohjeisiin sekä kaavoja laativien tahojen harkintaan.
Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuutussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä. Perustuslakivaliokunta onkin äskettäin katsonut, että kaikki yksilön oikeusasemaan vaikuttavat keskeiset säännökset tulee antaa lailla. Asetuksen antaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista. Voidaan siis perustellusti kysyä, onko nykytilanteessa yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista kaava-asioissa säädetty riittävän täsmällisesti lailla siten kuin perustuslain 80 § edellyttää. Kun maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset kaavat käytännössä koostuvat kaavamerkinnöistä, kaavamerkintöjä ei hevin voitane pitää vain vähäisinä yksityiskohtina, joista voitaisiin säätää asetuksella.
Ympäristöministeriö viittaa päätöksessään julistuksenomaiseen perustuslain 20 §:n säännökseen ja sivuuttaa samalla konkreettiset yksilölle oikeuksia tuottavat säännökset, kuten perustuslain 80 §:n ja perustuslain 15 §:n.
Maakuntakaavan kulttuurimaisemaselvityksen kohdassa 1.4 todetaan muun ohella, että "Maisema-alueiden rajaukset ovat aina tulkinnanvaraisia. Maisematilan rajaaminen on vaikeaa ja yksiselitteisiä rajoja on mahdoton määrittää. Mikään maisema ei lopu tiettyyn rajaan." Tämä osoittaa, että selvityksen tekijät itsekin tiedostavat, että maisema-arvot perustuvat yksilöiden subjektiivisiin mieltymyksiin. On kestämätön ajatus, että tällaisen selvityksen perusteella laadittaisiin oikeusvaikutteinen kaava. Kun maisema-arvojen perusteella osoitetaan kaavamerkintöjä, on aina väistämättä kyse mielivallasta, jossa yksilön oikeusturvanäkökohdat tulevat sivuutetuksi. Ympäristöministeriö on päätöksessään lähinnä tyytynyt toteamaan, että edellä mainittu kulttuurimaisemaselvitys on tehty. Se ei ole ottanut kantaa valittajien esittämiin selvityksen riittävyyttä koskeviin argumentteihin millään tavalla.
3) C on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin sillä on vahvistettu Kosken Tl teollisuusaluetta (t 202) koskeva kohdemerkintä. Toissijaisesti kohdemerkintä tulee siirtää Kuovin teollisuusalueen kohdalle.
C on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että alueen yleiskaava perustuu vanhentuneeseen seutukaavaan ja teollisuusalueen sijainnin osalta erityisesti vanhaan keskustaajaman ohitustiesuunnitelmaan, jota ei koskaan toteutettu. Nyt, kun kunta on löytänyt vaihtoehtoisen teollisuusalueen paikan (kohdemerkintä t 201), kunta olisi halunnut, että keskustaajama olisi ulotettu valtatielle 10 saakka. Maakuntaliitto ei kuitenkaan ole tähän suostunut, vaan on pitänyt itsepintaisesti kiinni kohdemerkinnästä t 202, jonka ohi aika on jo ajanut.
C:n oikeusturvan kannalta kohdemerkintä t 202 on ongelmallinen erityisesti siitä syystä, että merkintä ei sijoitu oikealle paikalleen Kuovin teollisuusalueen kohdalle, vaan C:n maatilan kohdalle. Ei ole oikein, eikä kohtuullista, että ympäristöministeriö on pelkkiin fraaseihin tukeutuen jättänyt maakuntakaavaan selvän virheen, jonka maakuntaliittokin on ympäristöministeriölle antamassaan vastineessa myöntänyt. Maakuntaliitto on vastineessaan yksiselitteisesti todennut, että Kuovin teollisuusalueella on pelkästään paikallista merkitystä, kun liitto on todennut, että kyseessä on kunnan oma teollisuusalue.
Kuten maakuntakaavamerkinnöistä ilmenee kohdemerkinnällä t ei merkitä paikallisia teollisuusalueita, vaan vähintään seudullista merkitystä omaavat alueet. Paikalliset teollisuusalueet sisällytetään taajamatoimintojen alueeseen. Kysymyksessä on pieni alle 2 500 asukkaan kunta, joten kahden t-kohteen sijoittaminen kuntaan on ylimitoitettua. Ylimitoituksen ongelma on ilmeisesti maakuntakaavassa yleisempikin, koska lausunnoissa on kiinnitetty huomiota t- ja tp-kohteiden lukumäärään, sijaintiin ja tarpeellisuuteen.
Karttatarkastelun perusteella voidaan todeta, että maakuntaliiton väite siitä, että alue tukeutuisi välittömästi olemassa olevaan alue- ja yhdyskuntarakenteeseen ja tukisi siten eheytyvää alue- ja yhdyskuntarakentamista, ei pidä paikkaansa.
4) D ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristöministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin ympäristöministeriö on jättänyt uutta suurjännitelinjaa Tarvasjoen Kallelasta Marttilaan tarkoittavan merkinnän vahvistamatta.
Ympäristöministeriön lausunto
Ympäristöministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että A:n sekä D:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset jätetään tutkimatta ja muut valitukset hylätään. Ympäristöministeriö on lausunnossaan viitannut vahvistamispäätöksensä perusteluihin ja esittänyt valittajakohtaisesti lisäksi muun ohella seuraavaa:
C:n valitus
Maakuntakaavassa on osoitettu teollisuustoimintojen alueita pääteiden varsille ja liikenteellisiin solmukohtiin ja ne tukevat myös paikallista työpaikkaomavaraisuutta. Kosken Tl Kuovin teollisuusalue on olemassa oleva ja kohdemerkintä mahdollistaa myös sen kehittämisen pitemmällä aikavälillä. Se sijaitsee yhdyskuntarakenteessa kuntakeskuksen ja valtatien 10 välisellä alueella kuntakeskukseen johtavan maantien 2260 molemmin puolin. Sijaintia puoltaa myös kuntakeskuksen rauhoittaminen teollisuusalueen liikenteeltä ja muilta häiritseviltä tekijöiltä. Tärkeä näkökohta sijainnille on myös se, että kuntakeskus sijaitsee maakunnallisesti arvokkaassa Paimionjokilaaksossa (Härkätien kulttuurimaisema-alue), joka on otettu huomioon myös maakuntakaavassa maakuntakaavamääräyksellä ja johon liittyvät arvot asettavat alueiden käytön suunnittelulle omat vaatimuksensa.
Vaikka kohdemerkintää käytetään maakuntakaavan mittakaavaan nähden pienialaisia alueita osoitettaessa, myös sitä tulkitaan maakuntakaavan yleispiirteisyyden puitteissa. Kohdemerkinnän tarkoittaman alueen maan³käytön sijoittuminen tulee tarkemmin selvitettäväksi yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Maakuntakaavan merkinnät eivät perustu kiinteistö- tai omistusyksikkökohtaiseen tarkasteluun.
Toinen kohdemerkinnällä osoitettu teollisuusalue (t 201) sijoittuu lähelle Marttilan kunnan rajaa valtatien 10 ja maakuntakaavassa osoitetun valtatien ja maantien 2264 välisen uuden yhdystien tuntumaan. Asiaa on kuitenkin arvioitava Kuovin teollisuusalueen kohdemerkinnän (t 202) laillisuuden näkökulmasta. Asiassa ei voida käyttää tarkoituksenmukaisuusharkintaa esimerkiksi vertailemalla keskenään eri merkintöjen tarpeellisuutta.
Merkinnän sijoittumista ei voida pitää virheellisenä. Kysymys ei ole myöskään sellaisesta vähäisestä muutoksesta, jonka muutoksenhaku³viranomainen voisi maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:n mukaan tehdä.
B:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus
Ympäristöministeriön päätöksessä on yksityiskohtaisesti selostettu maakuntakaavaa laadittaessa huomioon otettavia kulttuuriympäristön sekä maiseman huomioon ottamiseen ja vaalimiseen liittyviä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ja maakuntakaavan sisältövaatimuksia. Päätöksessä on selostettu myös kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavan merkinnän perusteena olevaa selvitystä, jonka on todettu täyttävän maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n vaatimukset.
Kysymyksessä ei ole merkintä, joka estäisi rakentamisen merkinnän tarkoittamalle alueelle. Merkintään ei liity myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukaista ehdollista rakentamisrajoitusta, kuten valituksessa viitatun korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun 1980 I 1 tarkoittamassa tapauksessa, jossa oli kyse vastaavasta rakennuslain 27 §:n 1 momentin mukaisesta ehdollisesta rakentamisrajoituksesta.
Kaavamääräykseen sisältyvän velvollisuuden arvioida korkeiden rakennelmien maisemavaikutukset on katsottava tarkoittavan ennen kaikkea mastoja ja torneja ja muita vastaavia maisemakuvaan tyypillisesti voimakkaasti vaikuttavia elementtejä.
Valituksessa katsotaan, ettei maankäyttö- ja rakennuslaki ole vuoden 2000 perustuslain vaatimusten mukainen. Tältä osin uuden perustuslain 20 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin viitataan kumotun hallitusmuodon 14 a §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin. Kyseisessä perustelujen kohdassa todetaan muun muassa, että ympäristövastuu toteutuu muun lainsäädännön tuella ja välityksellä ja että säätämällä vastuun kuulumisesta kaikille on haluttu korostaa ympäristönsuojelun edellyttävän laaja-alaista yhteistyötä eri tahojen kesken. Tätä perustuslaillista toimeksiantoa toteuttaa myös maankäyttö- ja rakennuslaki. Lisäksi yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että säännöksen tarkoittama vastuu kohdistuu muun muassa ihmisen toiminnan tuloksena syntyneeseen kulttuuriympäristöön (rakennukset, rakennelmat ja maisemat). Lausunnossaan hallituksen esityksestä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (38/1998 vp) perustuslakivaliokunta on omaisuuden suojaa koskevien perusoikeusrajoitusten hyväksyttävyyden osalta todennut muun muassa, että kaavoitusinstituution taustalla on sellaisia yhdyskuntasuunnitteluun ja myös hallitusmuodon 14 a §:ään liittyviä seikkoja, jotka ilmentävät perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä pidettäviä tärkeitä yhteiskunnallisia intressejä. Lisäksi valiokunta on todennut kaavoihin ja rakennusjärjestyksiin sisältyvien määräysten olevan merkittäviltä osiltaan pikemminkin nykyaikaisessa yhteiskunnassa välttämätöntä omaisuuden käytön sääntelyä kuin sen varsinaista rajoittamista.
Maakuntahallituksen lausunto
Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on lausunnossaan yhtynyt ympäristöministeriön lausuntoon ja esittänyt, että A:n sekä D:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset jätetään tutkimatta ja muut valitukset hylätään.
Vastaselitykset
A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että ympäristöministeriö ja maakuntahallitus eivät ole ottaneet kantaa itse menettelyyn. Valitusoikeuden rajauksista huolimatta tällaisissa suoraan omaisuuden suojaan vaikuttavissa asioissa tulisi suorittaa päätösten uudelleenarviointia. Ympäristöministeriön olisi tullut kaavaa vahvistaessaan varmistaa vahvistamisen edellytysten olemassa olo ja esimerkiksi selvitysten riittävyys.
B ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään uudistaneet aiemmin lausumansa ja esittäneet muun ohella, että maakuntakaavamerkintöjen sisältö täsmentyy välittömiksi oikeusvaikutuksiksi yleiskaavan ja asemakaavan tasolla. Näin ollen sillä, että maakuntakaavamerkintään ei sisälly ehdollista rakentamisrajoitusta, ei ole asian oikeudellisen arvioinnin kannalta merkitystä.
C on vastaselityksessään uudistanut aiemmin lausumansa ja esittänyt muun ohella, että kunnan alueella on vain yksi päätieksi luokiteltava tie, valtatie 10. Kysymyksessä oleva teollisuusalue ei sijaitse mainitun valtatien varrella eikä muutoinkaan liikenteellisessä solmukohdassa. Pelkkä maakuntakaavamerkintä ei mahdollista Kuovin teollisuusalueen laajamittaista kehittämistä, koska paikalliset olosuhteet ja yleinen kehitys estävät sen.
D ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella, että maanomistajan valitusmahdollisuuden puuttuessa korkeimman hallinto-oikeuden tulisi kuitenkin tutkia, toteutuuko maanomistajien oikeusturva, onko maakuntakaavan laadinnassa noudatettu hyvää hallintotapaa ja tasapuolista kohtelua.
Merkintä
Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä ratkaissut valitukset, jotka ovat kohdistuneet seuraaviin muihin Varsinais-Suomen maakuntakaavan osa-alueisiin: Turun seudun kehyskunnat (diaarinumerot 1205, 1224, 1682 ja 1683/1/13), Turunmaa (diaari³numerot 1221, 1222 ja 1684/1/13) ja Vakka-Suomi (diaarinumero 1685/1/13).
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n valitusta eikä D:n ja hänen asiakumppaneidensa valitusta.
2. B:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä C:n valitukset hylätään.
Perustelut
1. A ei ole valittanut Varsinais-Suomen liiton maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle. A:lla ei tämän vuoksi ole oikeutta tehdä jatkovalitusta ympäristöministeriön päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Tämän vuoksi A:n valitus on jätettävä tutkimatta. Asian arviointiin ei vaikuta se, että ympäristöministeriön tulee valituksista riippumatta vahvistusviranomaisena arvioida maakuntakaavan lainmukaisuus ja tarvittaessa jättää maakuntakaava kokonaan tai osittain vahvistamatta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 4 momentin mukaan maakuntakaavan jäätyä vahvistamatta muulla kuin maakunnan liitolla tai kunnalla ei ole oikeutta hakea muutosta. Tämän vuoksi D;n ja hänen asiakumppaneidensa valitus ympäristöministeriössä vahvistamatta jätettyä kaavamerkintää koskien on jätettävä tutkimatta.
2. Valitus sekä ympäristöministeriölle että korkeimmalle hallinto-oikeudelle voidaan tehdä vain kuntalain 90 §:n 2 momentista tarkemmin ilmenevillä laillisuusperusteilla. Valitusta ei voida tehdä sillä perusteella, että alistettu päätös ei ole tarkoituksenmukainen. Siten myöskään valitusten johdosta ei voida tutkia kaavoitusratkaisujen tarkoituksenmukaisuutta eikä näin ollen sitä, olisiko jokin muu kaavaratkaisu edullisempi tai muutoin tarkoituksenmukaisempi. Ympäristöministeriö ei myöskään voi asiallisesti muuttaa maakuntavaltuuston hyväksymää kaavapäätöstä.
Maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:n mukaan muutoksenhakuviranomainen voi tehdä kaavaan ja rakennusjärjestykseen oikaisunluonteisia korjauksia. Muutoksenhakuviranomainen voi kunnan tai maakunnan liiton suostumuksella tehdä kaavaan myös vähäisiä tarkistuksia, jos tarkistuksilla ei ole vaikutusta muiden kuin siihen suostuneiden etuun tai oikeuteen.
Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että C:n valituksessaan tarkoittama kaavamerkinnän siirto toiseen paikkaan ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:ssä tarkoitettu oikaisunluonteinen korjaus.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet, maankäyttö- ja rakennuslain 31 § ja 188 §:n 3 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.