Muu päätös 3359/2014

Asia Maakuntakaavan vahvistamista koskevat valitukset

Valittajat 1) Naantalin kaupunginhallitus

2) A

3) Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus

4) D ja hänen asiakumppaninsa

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 20.3.2013 nro YM1/5222/2011

Asian aikaisempi käsittely

Varsinais-Suomen liiton maakuntavaltuusto on 13.12.2010 (§ 30) hyväksynyt Turun seudun kehyskuntien maakuntakaavan. Turun seudun kehyskuntien maakuntakaava on osa Varsinais-Suomen maakuntakaavaa. Maakuntavaltuusto on samana päivänä tekemillään eri päätöksillä hyväksynyt osana Varsinais-Suomen maakuntakaavaa myös Loimaan seudun, Turunmaan ja Vakka-Suomen maakuntakaavat.

Turun seudun kehyskuntien maakuntakaava on kokonaismaakuntakaava, joka vahvistuessaan kumoaa alueella voimassa olevat seutukaavat.

Varsinais-Suomen liitto on saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Asian käsittely ympäristöministeriössä siltä osin kuin nyt on kysymys

A, B ja C sekä D ja hänen asiakumppaninsa ovat muiden ohella valittaneet maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle.

Puolustusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö ovat antaneet maakuntakaavasta lausunnon. Sisäasiainministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö ovat ilmoittaneet, ettei niillä ole lausuttavaa maakuntakaavasta. Valtiovarainministeriö on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa.

Kaavasta on antanut lausuntonsa myös Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on antanut selityksen lausuntojen ja valitusten johdosta.

A, B ja C sekä D ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Ympäristöministeriön ratkaisu

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n sekä D:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset.

Ympäristöministeriö on jättänyt uutta veneilyn runkoväylää Omenais³ten³aukolta Askaistenlahdelle ja Naantalin Vanhankaupungin satamaan (Särkänsalmen meriväylä) tarkoittavan merkinnän maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n nojalla vahvistamatta ja samalla hyväksynyt B:n ja C:n valituksen.

Ympäristöministeriö on perustellut ratkaisuaan valitusten hylkäämisen osalta seuraavasti:

Esteellisyyttä koskeva väite

E omistaa 25.1.2007 allekirjoitetun kauppakirjan perusteella puolet Vaihela tilasta RN:o 1:64. E on Uunisepät Oy:n hallituksen puheenjohtaja ja valittajan ilmoituksen mukaan yhtiön osakas omistaen puolet osakekannasta. Varsinais-Suomen maakuntavaltuuston jäsen ja maakuntahallituksen varapuheenjohtaja G on Uunisepät Oy:n hallituksen varsinainen jäsen. G on myös Naantalin kaupunginvaltuuston puheenjohtaja. G on ollut läsnä ja ottanut osaa maakuntakaavan käsittelyyn maakuntahallituksessa ja maakuntavaltuustossa. Hän on myös ollut läsnä Naantalin kaupunginhallituksen kokouksissa käsiteltäessä Velkuanmaan osayleiskaavaa sekä maakuntakaavaehdotuksesta annettavaa lausuntoa.

Kuntalain (365/1995) 52 §:n mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Muun luottamushenkilön esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään virkamiehen esteellisyydestä.

Hallintolain 28 §:n mukaan virkamies on esteellinen muun muassa silloin, jos

a) hän tai hänen läheisensä on asianosainen,

b) asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen läheiselleen,

c) hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa,

d) hän tai hänen läheisensä on jäsenenä muun muassa hallituksessa tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa,

e) luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Läheisellä tarkoitetaan tässä yhteydessä muun muassa sukulaista tai puolisoa tai muuten erityisen läheistä henkilöä.

Kuntalain 52 §:n 4 momentin säännös huomioon ottaen kunnan luottamushenkilö ei ole esteellinen, vaikka hän olisi hallituksen jäsen kunta³yhtymässä, edellyttäen, etteivät kunnan ja kuntayhtymän edut ole ristiriidassa keskenään eikä asian tasapuolinen käsittely edellytä, ettei henkilö osallistu asian käsittelyyn. Kysymyksessä ei ole ollut etuja koskeva ristiriitatilanne eikä asian tasapuolisen käsittelyn voida katsoa vaarantuneen. G ei siten ollut esteellinen käsittelemään asiaa maakuntahallituksessa tai maakuntavaltuustossa sillä perusteella, että hän on Naantalin kaupunginvaltuuston puheenjohtaja.

Asiassa ei ole ilmennyt, että G ja E olisivat sukulaissuhteessa toisiinsa. Sen perusteella, että G on hallituksen jäsen Uunisepät Oy:ssä, jonka osakas on Vaihelan tilan osa-omistaja E, E:tä ei ole pidettävä edellä selostetuissa hallintolain esteellisyyssäännöksissä tarkoitettuna G:n läheisenä. Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma, joka ohjaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua eikä sillä ole välittömiä maanomistajaan kohdistuvia oikeusvaikutuksia. Maakuntakaavan ratkaisusta ei siten ole odotettavissa erityistä hyötyä Vaihelan tilan osaomistajalle E:lle tai Uunisepät Oy:lle, jonka osakas hän on. G ei siten ole ollut esteellinen käsittelemään asiaa maakuntahallituksessa eikä luottamuksen hänen puolueettomuuteensa voida muustakaan syystä katsoa vaarantuneen.

Maakuntakaavan Vaihelan retkeily- ja matkailualuetta koskeva merkintä (r 603) ei ole koskenut G:tä henkilökohtaisesti tai hänen läheistään eikä hän ole ollut esteellinen käsittelemään asiaa myöskään maakuntavaltuustossa.

Maakuntakaavan valmistelusta vastaa maakuntahallitus. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen, jolle Työvoima- ja elinkeinokeskuksen tehtävät ovat siirtyneet, virkamiehet Pekka Sundman, Risto Skyttä ja Seppo Jaakonmäki eivät ole maakuntahallituksen tai maakuntavaltuuston jäseniä. Aluekehityslain (1651/2009) 17 §:n mukainen maakunnan yhteistyöryhmä muun muassa päättää maakunnan kehittämishankkeiden linjauksista ja rahoituskehyksen jakaantumisesta sekä käsittelee maakunnan keskeisiä kehittämiskysymyksiä. Maakunnan yhteistyöryhmälle ei kuulu maakuntakaavoitukseen eikä muuhunkaan alueiden käytön suunnitteluun liittyviä tehtäviä.

Kaavaan nähtävillä olon jälkeen tehdyt muutokset

Maakuntahallitus on kokouksessaan 24.5.2010 hyväksynyt täydennetyn ja tarkistetun maakuntakaavaehdotuksen, joka on käsittänyt muun muassa Herrankukkaron (r 602) ja Vaihelan (r 603) retkeily- ja matkailualuemerkinnät. Tämä maakuntakaavaehdotus on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 12 §:n mukaisesti julkisesti nähtävillä 1.6.–2.7.2010 välisenä aikana, jolloin siitä on ollut mahdollisuus esittää mielipide (muistutus). Näin ollen kaavan valmistelussa ei ole tapahtunut osallistumiseen ja vuorovaikutukseen liittyvää menettelyvirhettä.

Valituksen asiaratkaisu

Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma, joka on maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaisesti ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa. Maakuntakaavan merkintöjen laillisuus harkitaan maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n perusteella, joka on riippumaton merkintöjen tarkoittamilla alueilla mahdollisesti tapahtuneesta rakentamisesta tai rakennushankkeeseen mahdollisesti liittyvien investointitukien käsittelystä sekä alueella mahdollisesti harjoitettavan toiminnan taloudellisista edellytyksistä.

Naantalin Airismaan Herrankukkaron (r 602) ja Velkuanmaan Vaihelan (r 603) retkeily- ja matkailutoimintojen alueiden merkinnät sijoittuvat maakuntakaavan maa- ja metsätalous-/retkeily-/ vir³kis³tys³alueelle (MRV). Merkintä on kohdemerkintä, jota käytetään osoittamaan maakuntakaavan mittakaavaan nähden pienialaisia alueita, ja se voi olla myös alue³varausmerkinnän kanssa päällekkäinen merkintä. Kohdemerkintä ei mahdollista suurialaista matkailua ja retkeilyä palvelevaa rakentamisen suunnittelemista sen tarkoittamalle alueelle.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa tulee muun muassa osoittaa matkailun kehittämiselle riittävät alueet. Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on otettava huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin.

Herrankukkaron ja Vaihelan r-merkinnät palvelevat merelliseen saaristoympäristöön tukeutuvaa matkailu- ja retkeilytoimintaa Airismaalla ja Velkuanmaalla.

Vaihelan r-merkintä sijoittuu olemassa olevan vierasvenesataman yhteyteen, jonne johtaa merkitty veneilyväylä. Velkuanmaalle on myös tieyhteys Teersalosta Palvan kautta. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa selvitetään muun muassa jätevesien käsittelyä koskevat ratkaisut sekä tarkempi yhteensovittaminen maisemaan ja luonnonarvoihin nähden.

Herrankukkaron r-merkintä sijoittuu Airismaan pohjoisrannalle Rymättylä–Hanka-maantien 1890 tuntumaan. Herrankukkaron alue sijoittuu myös maakuntakaavan saariston rengastiehen tukeutuvalle kehittämisvyöhykkeelle, jota siihen liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan kehitetään rengastiehen tukeutuvaan matkailuun perustuen.

Vaihelan ja Herrankukkaron matkailu- ja retkeilyaluetta koskevat merkinnät (r 602 ja r 603) täyttävät maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n vaatimukset muun muassa maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytysten sekä maiseman ja luonnonarvojen huomioon ottamisen osalta eivätkä ne ole muutoinkaan lainvastaisia.

D asiakumppaneineen

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään kansallisen kulttuuriympäristön ja rakennusperinnön sekä niiden alueellisesti vaihtelevan luonteen säilymistä. Näitä tavoitteita koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Maakuntakaavoituksessa on otettava huomioon valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt ja maisemat. Näillä alueilla alueidenkäytön on sovelluttava niiden historialliseen kehitykseen. Maisemien osalta tällainen inventointi on julkaisu Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet (Ympäristöministeriö, ympäristönsuojeluosasto, mietintö 66/1992). Rakennetun kulttuuriympäristön osalta tällainen inventointi on Museoviraston laatima inventointi, joka on valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 otettu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Ympäristöministeriö on 31.3.2000 antanut asetuksen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä. Asetus on tarkoitettu perustaksi kaavojen merkintäjärjestelmälle. Yksittäisen maakuntakaavan sisältö määräytyy kuitenkin sille asetetuista tavoitteista sekä edellä selostetuista sisältövaatimuksista.

Maakuntakaavassa on osoitettu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavalla rasterimerkinnällä valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti arvokkaat maisema-alueet. Merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille. Suunnitelmien ja toimenpiteiden alueella tulee olla maiseman arvoja turvaavia ja edistäviä ja ottaa huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet. Maisemaan vaikuttavien suunnitelmien ja hankkeiden (korkeiden rakennelmien) yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Rakentamisen manneralueella tulee kohdistua aukeamien reunoille olemassa olevaan rakenteeseen tukeutuen ja edistää peltojen, niittyjen ja muiden avoimien maisematilojen säilymistä. Rakentamisen rannikolla ja saaristossa tulee olla alueen kulttuuriperintöön tukeutuvaa.

Maakuntakaavaa laadittaessa on tehty Varsinais-Suomen kulttuurimaisemaselvitys (Anni Järvitalo & Matleena Muhonen, 30.9.2008). Selvityksessä on otettu huomioon muun muassa alueille ominaiset maisemat kuten jokilaaksot, maankohoamisrannat ja sisäsaaristo, maisemarakenne, historiallinen jatkuvuus, monimuotoisuus sekä elävyys ja säilymisedellytykset. Selvitykseen sisältyy yhteensä 13 laajaa kulttuurimaisemakokonaisuutta Varsinais-Suomen maakunnassa. Osalle näistä alueista sisältyy myös valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita ja valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä.

Maakuntakaava perustuu kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavan merkinnän osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittava merkintä on alueen erityisominaisuutta tarkoittava merkintä. Merkintä ei ole aluevaraus eikä suojelumerkintä. Merkintä tarkoittaa, että alueella on ominaisuus, tässä tapauksessa maisema, jonka säilyminen halutaan turvata tai jonka asettamat reunaehdot on otettava huomioon alueiden käyttöä suunniteltaessa. Tällöin erityisesti alueen tavanomaisesta rakentamisesta poikkeava korkeiden rakennelmien rakentaminen edellyttää sen maisemavaikutusten selvittämistä. Maisema-alueiden rajauksissa keskeistä ovat maisemarakenteen näkyvät luontevat rajat ja hahmoteltavat kokonaisuudet.

Maakuntakaava on yleispiirteinen alueiden käyttöä koskeva suunnitelma ja sitä myös tulkitaan yleispiirteisesti. Maakuntakaava ja siihen liittyvät selvitykset tarkentuvat yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittava merkintä ohjaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua eikä siihen liity maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukaista rakentamisrajoitusta tai suojelumääräystä eikä muutoinkaan maanomistajaan välittömästi kohdistuvia vaikutuksia.

Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntö toteuttaa omalta osaltaan tätä perustuslaillista toimeksiantoa ottaen huomioon siihen liittyvän maanomistajan oikeusturvan asettamat vaatimukset.

Maakuntakaava täyttää tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisen sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimisen osalta eikä ole muutoinkaan lainvastainen. Maakuntakaavasta ei tältä osin voida katsoa myöskään aiheutuvan maanomistajalle kohtuutonta haittaa.

Ympäristöministeriö on perustellut ratkaisuaan vahvistamatta jättämisen osalta seuraavasti:

Uusi veneilyn runkoväylä

Maakuntakaavassa on osoitettu uutena veneilyn runkoväylänä väylä, joka johtaa Omenaistenaukolta Askaistenlahdelle ja Naantalin vanhan kaupungin satamaan. Väylä ohittaa Särkän saaren sen länsipuolitse Särkänsalmen kautta. Väylävarausta perustellaan muun muassa tavoitteella kehittää Varsinais-Suomen matkailuelinkeinoa parantamalla Naantalin vetovoimaisuutta ja merellistä imagoa.

Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen järjestelyihin sekä maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan on perustuttava riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maakuntakaavan sisältövaatimuksiin liittyvät seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää. Selvitysten perusteella on voitava varmistua siitä, että maakuntakaava täyttää sille asetetut sisältövaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön. Maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma, joka tarkentuu yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Maakuntakaavoituksessa on kuitenkin selvitysten avulla voitava varmistua siitä, että maakuntakaavan sallimien toteutusvaihto³ehtojen puitteissa löytyy maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimukset täyttävä ratkaisu.

Veneilyn runkoväylä on veneilyn pääväylä, joka muodostaa yhtenäisen pidempijaksoisen reitin kahden alueen läpi. Rannikolla veneilyn runkoväylien suunnittelussa lähtökohtana on alikulkukorkeus 18–20 metriä. Väylä alittaa Särkän saaren kohdalla maantien 189, joka johtaa Naantalin Luonnonmaalta Rymättylään. Maakuntakaavassa ei määritellä vesi-väylän luokitusta. Runkoväylän toteuttaminen edellyttäisi kuitenkin avattavan sillan rakentamista Särkänsalmeen. Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on 13.6.2003 antamallaan lainvoimaisella päätöksellä hylännyt Tiehallinnon hakemuksen luvan saamiseksi Särkänsalmen läppäsillan rakentamiseen.

Maakuntakaavaa laadittaessa on tehty Särkänsalmen meriväylän vaikutusselvitys (Varsinais-Suomen liitto, 2008). Selvityksessä on tarkasteltu väylän kehittämisen vaikutuksia vesi- ja tieliikenteeseen, vaikutuksia Naantalin matkailuun sekä muita aluetaloudellisia vaikutuksia. Selvityksen mukaan väylä mahdollistaisi yli 16,5 metriä korkeiden purjeveneiden pääsyn Askaistenlahdelle ja Naantalin vierasvenesatamaan. Avattava silta olisi tarpeen myös Naantalin Kylpylän hotellilaivan telakointiin ja laivan vaihtamiseen. Silta avattaisiin korkeamastoisille purjeveneille enintään 2–4 kertaa päivässä. Hotellilaivan vuoksi silta avattaisiin vain noin viiden vuoden välein.

Korkeamastoisten purjeveneiden pääsyn Naantalin vierasvenesatamaan katsotaan lisäävän matkailutuloja ja synnyttävän työpaikkoja. Mikäli kulkuyhteyttä ei rakenneta, uhkaa hotellilaivatoiminnan lakkaaminen ja kylpylän myyntitulot pienenisivät huomattavasti. Myös työpaikkoja menetetään suoraan ja välillisesti. Väylän aluetaloudellinen merkitys on suuri, noin neljäsosa Naantalin matkailutuloista ja noin viidennes matkailun välittömästä työllistävyydestä.

Edellä mainitun vaikutusselvityksen mukaan sillan avaamisen aiheuttamat tieliikenteen viivytykset kohdistuvat veneilysesongin ulkopuolella enimmillään 300 autoon/vrk ja sesonkina enimmillään 600 autoon/vrk (2–7 prosenttia vuorokausiliikenteestä). Jonon pituus on ajankohdasta riippuen 14–140 autoa/suunta. Keskimääräinen viivytys on sesongin ulkopuolella enimmillään 5 minuuttia/auto ja sesonkiaikana enimmillään 7,5 minuuttia/auto. Yli puolet viivytyksistä kohdistuu saaristokuntien asukkaiden ja kesäasukkaiden matkoihin. Viivytyksiä aiheutuu myös mantereelta saaristoon suuntautuvilla matkoilla. Lomakaudella merkittävä osa tienkäyttäjistä on vapaa-ajan matkalla. Raskaita ajoneuvoja on jonoissa enimmillään 4–15 ajoneuvoa/vrk. Kuljetuskustannusten välittömän lisäyksen todetaan olevan pieni. Viivytysten katsotaan vähenevän jopa puoleen arvioiduista enimmäismääristä, kun sillan avaukset rajataan tieliikenteen kysyntähuippujen ulkopuolelle ja tienkäyttäjät sopeutuvat aikatauluun. Illalla ja päivällä viivytys kohdistuu enimmillään 70–1 100 autoon. Yöllä viivytys kohdistuu enimmillään 30 autoon. Selvityksessä on arvioitu viivytysten liikenteelle aiheuttamia taloudellisia vaikutuksia. Tiedottamisen ja kiertotieopastusten katsotaan lieventävän haittaa tehokkaasti.

Ympäristöministeriön johtopäätös

Särkänsalmen meriväylän vaikutusselvitys painottuu Naantalin matkailuelinkeinolle aiheutuvien myönteisten vaikutusten arviointiin. Särkänsalmen yli johtavan maantien 189 käyttäjissä on vakituisia ja vapaa-ajan asukkaita sekä yrityksiä ja niiden työntekijöitä. Tietä käyttää myös joukkoliikenne ja hälytysajoneuvoliikenne. Selvityksessä ei ole arvioitu sillan avaamisen hälytysajoneuvoliikenteelle aiheuttamia vaikutuksia. Tien käyttäjille aiheutuvien vaikutusten arviointi perustuu viivytysten liikenteelle aiheuttamiin kustannuksiin eikä vaikutusten arviointi koske elinoloihin kohdistuvien vaikutuksia myöskään sillan taakse jääville asukkaille ja muille tien käyttäjille.

Tämän vuoksi ei ole arvioitavissa, täyttääkö maakuntakaava tältä osin maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset vaatimukset ympäristön ja talouden kannalta kestävien liikenteen vaatimusten osalta.

Vahvistamatta jättäminen ei koske maakuntakaavassa osoitettua uuden runkoväylän kanssa yhdenmukaisesti kulkevaa uutta veneväylää/kanoottireittiä.

Maakuntakaavan vahvistaminen

Ympäristöministeriö on katsonut, että maakuntakaava muilta kuin edellä vahvistamatta jätetyiltä osin täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle muilta osin ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö on vahvistanut maakuntakaavan.

Maakuntakaavan voimaantulo

Ympäristöministeriö on maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n perusteella määrännyt maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Sovelletut oikeusohjeet asianomaisilta osin

Maankäyttö- ja rakennuslaki 4 § 3 momentti, 9 §, 17 §, 24 § 2 momentti, 25 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 §, 31 §, 33 § 1 momentti, 65 §, 188 § 3 momentti ja 201 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 9 §, 10 §, 93 § 1 momentti ja 95 § 1 momentti

Ympäristöministeriön asetus (31.3.2000) maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä

Kuntalaki 90 §, 92 § ja 100 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitukset

1) Naantalin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin se koskee Omenaistenaukolta Askaistenlahdelle ja Naantalin vanhan kaupungin satamaan osoitetun uuden veneilyn runkoväylän (Särkänsalmen meriväylän) vahvistamatta jättämistä.

Kaupunginhallitus on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että Varsinais-Suomen liiton laatimassa selvityksessä "Särkänsalmen meriväylän vaikutusselvitys" on todettu, että häiriötön hälytysajoneuvoliikenne on turvattavissa teknisin järjestelyin. Selvityksessä todetaan lisäksi muun ohella, että palo- ja pelastustoimen kulkuyhteydet Rymättylään, Merimaskuun ja muualle saaristoon taataan hälytyskeskuksen ja liikennekeskuksen välisellä tiedottamisella. Läppäsilta suljetaan tarvittaessa hälytysajoneuvojen kulkua varten. Palasillan avauksen ajaksi laaditaan tarvittaessa hälytysliikenteen erityisjärjestelyt (kiertotiet ja helikopterivalmius).

Lisäksi hälytysajoneuvoliikenteen turvaaminen on ollut keskeisesti mukana selvityksen yhteydessä tehdyissä ryhmähaastatteluissa. Ajoaika Naantalin paloasemalta Särkänsalmelle on hälytysajoneuvoiltakin vähintään viisi minuuttia. Selvityksen mukaan sillan lasku tapahtuu noin seitsemässä minuutissa. Silta on pääsääntöisesti suljettavissa hälytysajoneuvon lähtöön ja sillalle ajoon kuluvan ajan puitteissa.

Selvityksessä on monipuolisesti eri näkökulmista arvioitu Rymättyläntien liikenteen luonnetta, jonoutuvien ajoneuvojen määrää ja tien käyttäjille mahdollisesti aiheutuvia viivytysaikoja. Yksinkertaistettuna johtopäätöksenä voidaan todeta, että alle kymmenen minuutin viivytyksellä, jonka vilkkaimmalla juhannuksen ja elokuun puolivälin välisellä ajalla enintään 7 prosenttia tienkäyttäjistä (noin 600 ajoneuvoa 7 400 ajoneuvon kokonaisvuorokausiliikenteestä) joutuu kohtaamaan, ei voida katsoa olevan vaikutusta asukkaiden tai muiden tienkäyttäjien elinoloihin. On muistettava, että suurimman ajan vuodesta, marraskuusta huhtikuulle, läppäsiltaa ei käytännössä lainkaan avata, jolloin sillä ei myöskään ole vaikutusta tieliikenteeseen.

Varsinais-Suomen liiton laatimaan selvitykseen perustuvan näkemyksen mukaan veneilyn runkoväylämerkinnällä ja sen edellyttämän läppäsillan toteutuksella ei ole negatiivista vaikutusta liikenteen ja teknisen huollon järjestelyjen kestävyyteen ympäristön ja talouden kannalta. Läppäsillalla ei ole vaikutusta maantieliikenteen määrään, eikä siitä aiheutuviin päästöihin.

Selvityksen perusteella runkoväylän aluetaloudelliset vaikutukset ovat pelkästään myönteisiä ja siten väylämerkintä myös siltä osin toteuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaisia maakuntakaavoituksen sisältövaatimuksia muun muassa turvaamalla maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä.

Varsinais-Suomen liitto on vastineissaan kaavasta jätettyihin muistutuksiin todennut muun muassa, että jos veneilyn runkoväylän ja avattavan sillan toteutus etenee, on hankkeen vaikutuksia ja kustannuksia arvioitava suunnittelutason määräämässä tarkkuudessa. Muun muassa sillan toimintatavan yksityiskohtainen suunnittelu on olennaisen tärkeä seikka sekä välittömien että välillisten hyötyjen ja haittojen kannalta. Riittävä palvelutaso on väylän houkuttelevuuden ja veneilyn hyötyjen ehto. Avausten minimointi on taas tärkeää saaristoasukkaiden ja yritysten toimintaolosuhteille.

Maakuntakaava on laadittu kyseisen väylämerkinnän osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla. Selvitykset on laadittu ja vaikutukset arvioitu vähintään siinä määrin ja sillä tarkkuudella kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

2) A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin sillä on vahvistettu Vaihelan tilalle osoitettu r 603-merkintä ja Herrankukkaron alueelle osoitettu r 602-merkintä. Lisäksi A on vaatinut, että päätöksen täytäntöönpano kielletään ja että hänen oikeudenkäyntikulunsa korvataan.

A on valituksensa perusteluissa uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että ympäristöministeriö on käsitellyt valituksen puutteellisesti jättäen tutkimatta asiassa aiemmin annettuja hallinto-oikeuden, korkeimman hallinto-oikeuden ja eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuja koskien luvatonta rakentamista, vaikka nämä olisivat selventäneet G:n jääviyden perusteita.

E ja F ovat merkinnän r 603 tarkoittaman Vaihelan tilan osaomistajia. Maakuntakaavalla on tarkoitus mahdollistaa tilalla olevan luvattoman hotellirakennuksen pysyttäminen. Menettely rikkoo yhdenvertaisuusperiaatetta. Muiden luvattomasti rakentaneiden kansalaisten rakennuksia ei laillisteta kaavoituksella, eikä ainakaan maakuntakaavoituksella. Maakuntakaava ei muutoinkaan ole yksittäisen tilan suunnitteluväline.

Menettely on ylipäätään mahdollinen vain siksi, että E:n omistaman yhtiön hallituksen jäsen G on osallistunut asioiden käsittelyyn kaupunginvaltuustossa, kaupunginhallituksessa, maakuntavaltuustossa ja maakuntahallituksessa.

Se, että E:n aluetta käsitellään poikkeavalla tavalla suhteessa muihin maakuntakaava-alueen maanomistajiin, osoittaa G:n jääviyden. Luvattoman rakennuksen käyttöhyöty on noin kymmenen tuhatta euroa vuodessa.

Naantalin yleiskaavoja vahvistettaessa G on ollut tietoinen siitä, että maakuntakaavamerkintöjä r 602 (Herrankukkaron luvattomat matkailurakennukset) ja r 603 (Vaihelan tilan luvaton hotellirakennus) ei ollut vielä vahvistettu, eivätkä ne olleet lainvoimaisia.

Airismaa-Aasla osayleiskaavan laajennus ja tarkistus (Herrankukkaron alue) on laadittu noudattaen maakuntakaavan valituksenalaisen merkinnän r 602 (Herrankukkaro) merkinnän mukaisesti, vaikka voimassa olevassa seutukaavassa alue on valkoista aluetta, joka ei mahdollista hotellirakentamista. Vaihelan tilan r 603 merkintä sijaitsee puolestaan Velkuanmaan osayleiskaavan alueella. Alueen suunnittelu perustuu virheellisesti maakuntakaavaluonnokseen, vaikka voimassa oleva seutukaava ei tässäkään tapauksessa mahdollista matkailumerkintää. Tällainen menettely vaarantaa riippumattomuutta ja asettaa tuomioistuimet ongelmalliseen tilanteeseen, kun ensin joudutaan päättämään yksityiskohtaisimmista kaavoista ja lopuksi niitä ohjaamaan tarkoitetusta kaavasta.

Ympäristöministeriö on ollut tietoinen maakuntakaavaa vahvistettaessa siitä, että yleiskaavojen pohjana on käytetty r 603 ja r 602-merkintöjä, vaikkei merkinnöillä vieläkään ole lainvoimaa. Outoa on myös se, että Varsinais-Suomen liitto ei ole puuttunut merkintöjen ennenaikaiseen käyttöön. Onkin syytä epäillä, että tämäkin johtuu G:n asemasta maakuntavaltuuston varapuheenjohtajana.

Ministeriö ei ole ottanut huomioon sitä, että r 603-merkinnän tarkoittamalle alueelle kulkuyhteytenä on vain kaksi 44 tonnia kantavaa lossia. Merkintä haittaa lossiliikennettä ja paikallisten ihmisten liikenneyhteyksiä, koska niitä ei ole mitoitettu maakunnallisesti merkittävän matkailukohteen tarpeisiin. Maakuntakaava ei siten perustu maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaisiin ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin.

Ympäristöministeriö on käsitellyt Risto Skytän, Pekka Sundmanin ja Seppo Jaakonmäen jääviyttä virheellisesti. Valituksessa ei ole väitetty, että kyseiset henkilöt olisivat kuuluneet maakuntavaltuustoon ja hallitukseen, vaan pyydetty selvittämään heidän toimintansa maakunnan yhteistyöryhmän puitteissa tai maakuntakaavan valmistelussa. Maakunnan yhteistyöryhmän tehtäviin kuuluu päättää maakunnan kehittämiskysymyksistä ja rahoituskehyksestä. Kun Vaihelan r 603-merkintä on vahvistettu maakunnallisesti merkittäväksi alueeksi, tällainen merkintä kuuluu aluekehityslain 17 §:n mukaan maakunnan yhteistyöryhmän käsittelyyn. Valituksenalaisen merkinnän tarkoituksena on laillistaa alueella sijaitseva rakennuslupaa vailla oleva hotellirakennus, joka on saanut huomattavan EU-tuen. Skyttä, Sundman ja Jaakonmäki ovat olleet käsittelemässä ja myöntämässä mainittua tukea, jonka perintä on virkamiesten virheellisen toiminnan vuoksi viivästynyt. Takaisinperintä on niin ikään korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyssä.

Kaavapäätös on näin ollen kumottava valituksenalaisten merkintöjen osalta virheellisessä järjestyksessä syntyneenä. Lisäksi ympäristöministeriö on sivuuttanut esteellisyysväitteet viittaamalla sukulaisuuteen, josta valituksessa ei ole lainkaan ollut kysymys. Sen sijaan G:n jääviys perustuu niin kutsuttuun yleislausekkeeseen ja siihen, että E ja F ovat saaneet poikkeuksellista etua.

3) Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin sillä on jätetty vahvistamatta Omenaistenaukolta Askaistenlahdelle ja Naantalin vanhan kaupungin satamaan osoitettu uusi veneilyn runkoväylä.

Maakuntahallitus on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että laaditussa selvityksessä "Särkänsalmen meriväylän vaikutusselvi³tys" on todettu, että häiriötön hälytysajoneuvoliikenne on turvattavissa teknisin järjestelyin. Selvityksessä todetaan muun ohella, että palo- ja pelastustoimen kulkuyhteydet Rymättylään, Merimaskuun ja muualle saaristoon taataan hälytyskeskuksen ja liikennekeskuksen välisellä tiedottamisella. Läppäsilta suljetaan tarvittaessa hälytysajoneuvojen kulkua varten. Palasillan avauksen ajaksi laaditaan tarvittaessa hälytysliikenteen erityisjärjestelyt (kiertotiet ja helikopterivalmius). Hälytysajoneuvoliikenteen turvaaminen on ollut keskeisesti mukana myös selvityksen yhteydessä tehdyissä ryhmähaastatteluissa. Ajoaika Naantalin nykyiseltä paloasemalta Särkänsalmelle on hälytysajoneuvoiltakin vähintään viisi minuuttia. Selvityksen mukaan sillan avaus- ja sulkuoperaatio vaatii kokonaisuudessaan 10–15 minuuttia. Silta on pääsääntöisesti suljettavissa jopa kesken operaation hälytysajoneuvon lähtöön ja ajoon kuluvan ajan aikana.

Ympäristöministeriö on perustellut elinoloihin kohdentuvien vaikutusten arvioinnin puutteellisuutta olettamuksella, että liikenne ja liikkuminen ovat osa elinoloja. Samalla olettamuksella liikenteeseen kohdentuvien vaikutusten arviointi on arviointia elinoloihin kohdistuvista vaikutuksista. Laaditussa selvityksessä on monipuolisesti eri näkökulmista arvioitu maantien 189 (Rymättyläntie) liikenteen luonnetta, jonoutuvien ajoneuvojen määrää ja tien käyttäjille mahdollisesti aiheutuvia viivytysaikoja. Arvioinnin perusteella on voitu päätellä, että liikenteessä ennustettavissa olevalla ja satunnaisesti kohdattavalla alle kymmenen minuutin viivytyksellä, joka vilkkaimmalla juhannuksen ja elokuun puolivälin välisellä ajalla koskee enintään 7 prosenttia tienkäyttäjistä (noin 600 ajoneuvoa 7 400 ajoneuvon kokonaisvuorokausiliikenteestä), ei voida katsoa olevan oleellista asukkaiden tai muiden tienkäyttäjien elinoloja heikentävää vaikutusta. Suurimman ajan vuodesta, marraskuusta huhtikuulle, jolloin siltaa ei käytännössä lainkaan avata, sillä ei myöskään ole vaikutuksia tieliikenteeseen.

Varsinais-Suomen liiton laatimaan selvitykseen perustuvan näkemyksen mukaan veneilyn runkoväylämerkinnällä ja sen edellyttämän läppäsillan toteutuksella ei ole negatiivista vaikutusta ihmisten elinoloihin eikä liikenteen ja teknisen huollon järjestelyjen kestävyyteen ympäristön ja talouden kannalta. Läppäsillalla ei ole vaikutusta maantieliikenteen määrään eikä siitä aiheutuviin päästöihin.

Vastineissaan maakuntakaavaehdotuksesta jätettyihin muistutuksiin liitto on todennut samoin kuin laaditun selvityksen johtopäätöksissä eli muun muassa, että jos veneilyn runkoväylän ja avattavan sillan toteutus etenee, on hankkeen vaikutuksia ja kustannuksia arvioitava suunnittelutason määräämässä tarkkuudessa. Muun muassa sillan toimintatavan yksityiskohtainen suunnittelu on olennaisen tärkeä seikka sekä välittömien että välillisten hyötyjen ja haittojen kannalta. Riittävä palvelutaso on väylän houkuttelevuuden ja veneilyn hyötyjen ehto. Avausten minimointi on taas tärkeää saaristoasukkaiden ja yritysten toimintaolosuhteille.

Varsinais-Suomen liiton näkemyksen mukaan maakuntakaava on laadittu valituksenalaisen väylämerkinnän osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla ja täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n sisältövaatimukset. Uutta veneilyn runkoväylämerkintää varten laaditut selvitykset on laadittu ja siitä aiheutuvat vaikutukset arvioitu vähintään siinä määrin ja sillä tarkkuudella kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

4) D ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ympäristöministeriön päätöksen siltä osin kuin sillä on vahvistettu maakuntakaavassa käytetty merkintä "kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeä alue" ja palauttaa asian tältä osin maakuntavaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi.

D ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksensa perusteluissa uudistaneet aiemmin lausumansa sekä esittäneet muun ohella, että kysymyksessä olevan merkinnän yleisluontoinen sisältö täsmentyy käytännössä maanomistajan kannalta ennalta-arvaamattomiksi välittömiksi oikeusvaikutuksiksi yleiskaavan ja asemakaavan tasolla sekä yksittäisiä rakennuslupahakemuksia käsiteltäessä. Yleis- tai asemakaavasta valittaminen ei ole enää tehokas oikeusturvakeino, kun yleis- tai asemakaavan merkintä perustuu lainvoimaiseen maakuntakaavaan.

Mikäli maakuntakaavan merkinnöiltä ei vaadita riittävää täsmällisyyttä, menettää maanomistaja tosiasiallisesti mahdollisuutensa tehokkaiden oikeusturvakeinojen käyttöön, kun maakuntakaava on tullut lainvoimaiseksi.

Jotta olisi mahdollista arvioida, aiheutuuko kaavasta maanomistajalle kohtuutonta haittaa, on kaavassa käytettyjen merkintöjen oikeusvaikutusten oltava selvillä.

Maakuntakaavan oikeusvaikutukset yksittäisen maanomistajan kannalta ovat välillisiä. Maakuntakaavassa olevien merkintöjen todelliset oikeusvaikutukset täsmentyvät yleis- ja asemakaavoissa ja edelleen yksittäisissä rakennuslupapäätöksissä. Myös alueilla, joilla ei ole vahvistettu yleis- tai asemakaavaa, maakuntakaavalla on oikeusvaikutuksia rakennuslupapäätösten sekä maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitettujen suunnittelutarvealueratkaisujen kautta. Tämä arvaamattomien oikeusvaikutusten uhka antaa aihetta asettaa maakuntakaavan merkinnöille erityisen korkeita vaatimuksia niiden selvyyden suhteen.

Julkisen vallan rakentamiselle asettamat vaatimukset aiheuttavat maanomistajalle usein kustannuksia jo ennen kuin varsinaisia rakennustöitä voidaan edes aloittaa. Esimerkiksi rakennusluvan saamiseksi maanomistajan on toteutettava omalla kustannuksellaan rakennushankkeeseen liittyviä selvityksiä. Tämän vuoksi maanomistajan tulisi kohtuudella voida arvioida, mitä hän voi maalleen rakentaa jo ennen kustannuksia aiheuttaviin suunnittelu- ja selvitystoimenpiteisiin ryhtymistä.

Suunnittelumääräyksessä todetaan, että "maisema-arvojen tulee olla lähtökohtana alueelle laadittaville suunnitelmille ja toimenpiteille". Ilmaisua "maisema-arvot" ei ole mahdollista arvioida objektiivisesti, vaan sen merkitys on sidoksissa yksilön subjektiivisiin mieltymyksiin. Suunnittelumääräyksen mukaan korkeiden rakennelmien yhteydessä maisemavaikutukset tulee erikseen arvioida. Epäselväksi jää, millainen teollinen tuotantolaitos tai viljankuivaamo on tässä kaavamääräyksessä tarkoitettu korkea rakennelma tai voiko jo kaksikerroksinen omakotitalo olla tällainen rakennelma.

Maakuntakaavamerkinnän ja suunnittelumääräyksen sisältö jää oikeusvaikutuksiltaan epäselväksi ja ennakoimattomaksi. Tämän epäselvyyden johdosta puuttuvat riittävät edellytykset oikeudellisesti arvioida, onko kaavaa laadittaessa pidetty silmällä sitä, ettei kaavan toteuttamisesta aiheudu maanomistajalle kohtuutonta haittaa. Korkein hallinto-oikeus on aiemmin ratkaisussaan vastaavista syistä todennut seutukaavassa käytetyn MM2-merkinnän lainvastaiseksi.

Perustuslakivaliokunta ei ole arvioinut maankäyttö- ja rakennuslain valtiosääntöoikeudellisia ulottuvuuksia uuden, maaliskuussa 2000 voimaan tulleen perustuslain kannalta, vaan vanhan hallitusmuodon kannalta, johon ei sisältynyt nykyisen perustuslain 80 §:n kaltaista säännöstä.

Merkintä "kulttuuriympäristön ja maiseman kannalta tärkeä alue" perustuu ympäristöministeriön asetukseen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä, joka on annettu maankäyttö- ja rakennuslain 206 §:n 2 momentin yleisluonteisen valtuutussäännöksen nojalla. Asetuksessa on vain luettelo maakunta-, yleis- ja asemakaavoissa mahdollisista merkinnöistä. Merkintöjen sisältöä, tulkintaa ja käyttöä käsitellään vasta ympäristöministeriön lukuisissa ohjeissa. Näin ollen kaavojen todellinen, yksityiskohtainen sisältö perustuu suurelta osin lakia alemmanasteisiin säädöksiin ja viranomaisten antamiin ohjeisiin sekä kaavoja laativien tahojen harkintaan.

Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuutussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä. Perustuslakivaliokunta onkin äskettäin katsonut, että kaikki yksilön oikeus- asemaan vaikuttavat keskeiset säännökset tulee antaa lailla. Asetuksen antaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista. Voidaan siis perustellusti kysyä, onko nykytilanteessa yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista kaava-asioissa säädetty riittävän täsmällisesti lailla siten kuin perustuslain 80 § edellyttää. Kun maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset kaavat käytännössä koostuvat kaavamerkinnöistä, kaavamerkintöjä ei hevin voitane pitää vain vähäisinä yksityiskohtina, joista voitaisiin säätää asetuksella.

Ympäristöministeriö viittaa päätöksessään julistuksenomaiseen perustuslain 20 §:n säännökseen ja sivuuttaa samalla konkreettiset yksilölle oikeuksia tuottavat säännökset, kuten perustuslain 80 §:n ja perustuslain 15 §:n.

Maakuntakaavan kulttuurimaisemaselvityksen kohdassa 1.4 todetaan muun ohella, että "Maisema-alueiden rajaukset ovat aina tulkinnanvaraisia. Maisematilan rajaaminen on vaikeaa ja yksiselitteisiä rajoja on mahdoton määrittää. Mikään maisema ei lopu tiettyyn rajaan." Tämä osoittaa, että selvityksen tekijät itsekin tiedostavat, että maisema-arvot perustuvat yksilöiden subjektiivisiin mieltymyksiin. On kestämätön ajatus, että tällaisen selvityksen perusteella laadittaisiin oikeusvaikutteinen kaava. Kun maisema-arvojen perusteella osoitetaan kaavamerkintöjä, on aina väistämättä kyse mielivallasta, jossa yksilön oikeusturvanäkökohdat tulevat sivuutetuksi. Ympäristöministeriö on päätöksessään lähinnä tyytynyt toteamaan, että edellä mainittu kulttuurimaisemaselvitys on tehty. Se ei ole ottanut kantaa valittajien esittämiin selvityksen riittävyyttä koskeviin argumentteihin millään tavalla.

Ympäristöministeriön lausunto

Ympäristöministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa viitannut vahvistamispäätöksensä perusteluihin ja esittänyt, että valitukset ja A:n oikeudenkäyntikuluvaatimus sekä vaatimus päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä hylätään. Ympäristöministeriö on lisäksi esittänyt valittajakohtaisesti muun ohella seuraavaa:

A:n valitus

Maakuntahallituksen ja maakuntavaltuuston jäseneen G:hen sekä nykyisessä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa maakunnan kehittämiskysymyksiä käsitteleviin viranhaltijoihin kohdistuvien esteellisyysväitteiden hylkääminen on yksityiskohtaisesti perusteltu ympäristöministeriön päätöksessä. Velkuanmaan yleiskaavoitukseen liittyvillä G:n Naantalin kaupungin luottamustehtävillä ei ole merkitystä arvioitaessa hänen esteellisyyttään maakuntakaavan valmistelussa ja siihen liittyvässä päätöksenteossa.

Kuten ympäristöministeriö on päätöksessään todennut, Vaihelan kohdemerkintään (r 603) liittyvät aiemmat kunnassa tehdyt suunnittelutarveratkaisut ja kaavoitusta koskevat ratkaisut sekä muiden viranomaisten päätökset eivät ole perusteina arvioitaessa maakuntakaavan kohdemerkinnän laillisuutta. Maakuntakaava on yleispiirteinen kaava, joka ohjaa alemman tason suunnittelua. Valituksen kohteena olevien alueiden vireillä oleva yleiskaavoitus ei myöskään ole maakuntakaavan vahvistamisasian yhteydessä käsiteltävä asia. Kuntien yleiskaavoituksen ohjaaminen kuuluu ympäristöministeriön sijasta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Yleispiirteisenä kaavana maakuntakaava ei perustu kiinteistökohtaiseen tarkasteluun. Ympäristöministeriö on päätöksessään katsonut, että Herrankukkaron ja Vaihelan retkeily- ja matkailutoimintojen alueiden kohdemerkinnät täyttävät laillisuuden vaatimukset. Arvioitaessa kaavaratkaisua maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta, on otettava huomioon kullekin alueelle kaavassa osoitettu käyttötarkoitus. Elinkeinotoimintaan ja loma-asumiseen käytettävien alueiden rakennusoikeutta ei siten voida sellaisenaan tässä tarkastelussa verrata toisiinsa.

Velkuanmaalle ja Vaihelan alueelle on lossi- ja tieyhteys Palvaan johtavalta maantieltä 1931. Lisäksi alueelle johtaa merkitty veneväylä ja alueella on vierasvenesatama. Vaihelan r-alue myös mahdollistaa alueen matkailupalvelujen täydentämisen.

Naantalin kaupungin ja Varsinais-Suomen liiton valitukset

Vahvistamatta jättäminen tarkoitti kyseistä väylämerkintää kokonaisuudessaan. Merkintä ulottui myös Turunmaan maakuntakaavan alueelle.

Kaava ei väylän osalta perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin ja kaavan toteuttamista koskeviin vaikutusten arviointeihin. Vaikka maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma, selvitysten avulla on voitava varmistua siitä, että kaavan sallimien toteuttamisvaihtoehtojen puitteissa löytyy maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimukset täyttävä ratkaisu eikä asiaa voida siirtää seuraavaan suunnittelutasoon.

Veneilyn runkoväylä on Merenkulkulaitoksen väyläluokituksen mukainen veneilyn pääväylä, joka muodostaa yhtenäisen pidempijaksoisen reitin rannikolla tai sisävesillä kahden alueen välille. Tämä luokitus vastaa myös Liikenneviraston ohjeen 19.3.2013 mukaista luokitusta. Rannikolla sen alikulkukorkeus on vähintään 18 metriä. Maakuntakaavassa ei määritellä väylän luokitusta. Runkoväylän toteuttaminen edellyttäisi kuitenkin tässä tapauksessa kauko-ohjauksella toimivan avattavan sillan rakentamista Särkänsalmeen ja tällä on merkitystä erityisesti selvitysten ja vaikutusten arvioinnin riittävyyden näkökulmasta.

Naantalin Luonnonmaalta Rymättylään on ollut kiinteä yhteys maantietä 189 pitkin yli 40 vuotta Särkänsalmen ylittävän viitisen vuotta sitten peruskorjatun sillan valmistuttua. Veneilyn runkoväylän edellyttämän avattavan sillan kaava-aineistoon liitetyn selvityksen mukaisia vaikutuksia on kuvattu ympäristöministeriön päätöksessä. Avattavalla sillalla on katsottu olevan ennen kaikkea aluetaloudellinen merkitys. Runkoväylän edellyttämä avattava silta vaikuttaisi huomattavasti tien käyttäjien vakiintuneisiin ja totuttuihin liikkumismahdollisuuksiin vaikuttaen muun muassa sitä kautta heidän elinoloihinsa eikä kysymys ole vain liikkumisen muuttumiseen liittyvistä kustannuksista. Tien käyttäjiä on sillan molemmin puolin ja käyttäjinä on vakituisten asukkaiden lisäksi vapaa-ajan asukkaita, yrityksiä ja matkailijoita. Tietä käyttää myös julkinen liikenne ja tie on välttämätön hälytysajoneuvoliikenteelle. Kesäkautena, kun liikennettä on enemmän ja myös silta joudutaan avaamaan talvikautta useammin, nämä vaikutukset korostuvat. Selvityksessä lähdetään paljolti siitä, että tien käyttäjät sopeutuvat uuteen tilanteeseen. Vaikutusselvityksessä on kyllä käsitelty lyhyesti hälytysajoneuvoliikenteen käytännön järjestämismahdollisuutta mahdollisine erityisjärjestelyineen (tarvittaessa helikopterivalmius ja kiertotie) ilman tarkempia selvityksiä järjestelyjen vaikutuksista.

D:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus

Ympäristöministeriön päätöksessä on yksityiskohtaisesti selostettu maakuntakaavaa laadittaessa huomioon otettavia kulttuuriympäristön sekä maiseman huomioon ottamiseen ja vaalimiseen liittyviä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ja maakuntakaavan sisältövaatimuksia. Päätöksessä on selostettu myös kulttuuriympäristön tai maiseman kannalta tärkeää aluetta tarkoittavan merkinnän perusteena olevaa selvitystä, jonka on todettu täyttävän maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n vaatimukset.

Kysymyksessä ei ole merkintä, joka estäisi rakentamisen merkinnän tarkoittamalle alueelle. Merkintään ei liity myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukaista ehdollista rakentamisrajoitusta, kuten valituksessa viitatun korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun 1980 I 1 tarkoittamassa tapauksessa, jossa oli kyse vastaavasta rakennuslain 27 §:n 1 momentin mukaisesta ehdollisesta rakentamisrajoituksesta.

Kaavamääräykseen sisältyvän velvollisuuden arvioida korkeiden rakennelmien maisemavaikutukset on katsottava tarkoittavan ennen kaikkea mastoja ja torneja ja muita vastaavia maisemakuvaan tyypillisesti voimakkaasti vaikuttavia elementtejä.

Valituksessa katsotaan, ettei maankäyttö- ja rakennuslaki ole vuoden 2000 perustuslain vaatimusten mukainen. Tältä osin uuden perustuslain 20 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin viitataan kumotun hallitusmuodon 14 a §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin. Kyseisessä perustelujen kohdassa todetaan muun muassa, että ympäristövastuu toteutuu muun lainsäädännön tuella ja välityksellä ja että säätämällä vastuun kuulumisesta kaikille on haluttu korostaa ympäristönsuojelun edellyttävän laaja-alaista yhteistyötä eri tahojen kesken. Tätä perustuslaillista toimeksiantoa toteuttaa myös maankäyttö- ja rakennuslaki. Lisäksi yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että säännöksen tarkoittama vastuu kohdistuu muun muassa ihmisen toiminnan tuloksena syntyneeseen kulttuuriympäristöön (rakennukset, rakennelmat ja maisemat). Lausunnossaan hallituksen esityksestä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (38/1998 vp) perustuslakivaliokunta on omaisuuden suojaa koskevien perusoikeusrajoitusten hyväksyttävyyden osalta todennut muun muassa, että kaavoitusinstituution taustalla on sellaisia yhdyskuntasuunnitteluun ja myös hallitusmuodon 14 a §:ään liittyviä seikkoja, jotka ilmentävät perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä pidettäviä tärkeitä yhteiskunnallisia intressejä. Lisäksi valiokunta on todennut kaavoihin ja rakennusjärjestyksiin sisältyvien määräysten olevan merkittäviltä osiltaan pikemminkin nykyaikaisessa yhteiskunnassa välttämätöntä omaisuuden käytön sääntelyä kuin sen varsinaista rajoittamista.

Maakuntahallituksen lausunto

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on lausunnossaan Naantalin kaupunginhallituksen ja Varsinais-Suomen liiton valituksia lukuun ottamatta yhtynyt ympäristöministeriön lausuntoon ja esittänyt, että valitukset ja A:n valituksessa esitetyt vaatimukset täytäntöönpanon kieltämisestä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Selitys Naantalin kaupunginhallituksen ja Varsinais-Suomen liiton maakuntahallituksen valituksen johdosta ja vastaselitykset

B ja C ovat selityksessään uudistaneet aiemmin lausumansa sekä esittäneet, että kaupunginhallituksen ja maakuntahallituksen valitukset hylätään. Lisäksi he ovat esittäneet muun ohella, että asukkaiden ja yritysten määrä on huomattavasti kasvanut selvityksissä käytetyistä vuosien 2005 ja 2006 tiedoista. Sillan aukaisun aikana muodostuva 175 auton jono muodostuisi noin 1,2 kilometriä pitkäksi. Ensimmäinen risteys on kuitenkin jo noin 250 metrin päässä Särkänsalmesta. Tämä tarkoittaisi, että liikenne jumiutuisi jo Merimaskuntielle, eikä sen varrella olevilta asuinalueita pääsisi ajamaan alueen päätielle lainkaan. Vastaava ilmiö toistuisi sillan laskeutuessa. Avattava silta haittaisi siten huomattavasti liikenteen sujuvuutta ja lisäisi onnettomuusvaaraa. Avattavien siltojen toiminnoissa on ollut teknisiä ongelmia, ja välillä silta saattaa jäädä jopa tunneiksi ylös. Onnettomuuksien, läppäsillan avauksien, sillalle tehtävien huoltotoimenpiteiden ja sillassa esiintyvien toimivuusongelmien on todettu aiheuttavan usein liikennehäiriöitä ja liikenteen ruuhkautuvan joskus jopa useiksi tunneiksi. Nämä seikat on jätetty ottamatta huomioon Särkänsalmen meriväylän vaikutusselvityksessä.

A on vastaselityksessään uudistanut aiemmin lausumansa ja esittänyt muun ohella, että silloin, kun on kysymys yhden tilan aluetta koskevista merkinnöistä, tulisi varmistaa, ettei päätöksentekijöillä ja valmistelijoilla ole etukäteiskantaa tai kytköksiä alueen omistajiin. G on ollut jäävi maakuntahallituksessa valmistelemaan asiaa, jonka todellisena tarkoituksena on luvattoman matkailurakennuksen laillistaminen maakuntakaavan kautta.

D ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään uudistaneet aiemmin lausumansa ja esittäneet muun ohella, että maakuntakaavamerkintöjen sisältö täsmentyy välittömiksi oikeusvaikutuksiksi yleiskaavan ja asemakaavan tasolla. Näin ollen sillä, että maakuntakaavamerkintään ei sisälly ehdollista rakentamisrajoitusta, ei ole asian oikeudellisen arvioinnin kannalta merkitystä.

Naantalin kaupunginhallitus on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, että selvitysten tarvetta arvioitaessa huomiota tulee kiinnittää niihin kysymyksiin, joita kyseisellä kaavatasolla ollaan ratkaisemassa. Maakuntakaava on veneilyn runkoväylän ja siihen liittyvän läppäsillan osalta laadittu maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla.

Varsinais-Suomen liiton maakuntahallitus on vastaselityksessään uudistanut aiemmin lausumansa.

Merkintä

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä ratkaissut valitukset, jotka ovat kohdistuneet seuraaviin muihin Varsinais-Suomen maakuntakaavan osa-alueisiin: Loimaan seutu (diaari³numerot 1039, 1118, 1214 ja 1239/1/13), Turunmaa (diaari³numerot 1221, 1222 ja 1684/1/13) ja Vakka-Suomi (diaarinumero 1685/1/13).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Naantalin kaupunginhallituksen, A:n, Varsinais-Suomen liiton maakuntahallituksen ja D:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset hylätään. Ympäristöministeriön päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

Esteellisyyttä koskeva valitusperuste

A on ympäristöministeriölle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemissään valituksissa katsonut, että G on esteellisenä osallistunut maakuntakaavan käsittelyyn maakuntahallituksessa ja maakuntavaltuustossa. A on vaatinut, että maakuntakaava kumotaan muun ohella tällä perusteella merkintöjen r 602 ja r 603 osalta.

Merkintä r 603 koskee E:n yhdessä F:n kanssa omistamaa tilaa. Asiassa on A:n valituksen johdosta arvioitava, onko G, joka on E:n omistaman yhtiön hallituksen jäsen, ollut nyt kysymyksessä olevassa maakuntakaava-asiassa esteellinen sillä perusteella, että hän on osallistunut edellä mainittujen r-merkintöjen tarkoittamia alueita koskevien yleiskaavojen käsittelyyn tilanteessa, jossa yleiskaavoissa näille alueille on osoitettu vastaavat maankäyttömerkinnät ja ottaen samalla huomioon, että näillä alueilla olevilla rakennuksilla ei ole ollut asianmukaisia lupia.

Esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen esitöiden (HE 72/2002 vp) perusteella siinä tarkoitetun erityisen syyn puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Yleislausekkeeseen perustuvan esteellisyyden aiheuttavan olosuhteen tulee siten olla sellainen, että luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu yhtä voimakkaasti kuin hänen osallistuessaan esimerkiksi sellaisen asian käsittelyyn, jossa hänen läheisensä on asianosainen taikka josta hänelle itselleen tai hänelle erityisen läheiselle henkilölle on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Yleiskaavalla ei ole ohjausvaikutusta maankuntakaavaa laadittaessa. Tähän nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon se, että maakuntakaavan laatimisen esteenä ei ole se, että siinä osoitettava maankäyttö on osittain jo toteutunut tai että toiminto on osoitettu tai tarkoitus osoittaa yksityiskohtaisemmassa kaavassa, G ei ole ollut esteellinen osallistumaan maakuntakaavaa koskevan asian käsittelemiseen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että hän on osallistunut samoja alueita koskevien muiden kaavojen käsittelyyn.

Myöskään A:n valituksessa viitattu hallituksen jäsenyys sellaisessa yhtiössä, jonka ei ole väitettykään omistavan valituksessa tarkoitettua aluetta, ei ole sellainen hallintolain 28 §:n 1 momentin 1–6 kohtiin verrattava seikka, että G olisi mainitun hallituksen jäsenyytensä tai siihen liittyvien tuttavuus- tai ystävyyssuhteidensa vuoksi ollut esteellinen osallistumaan asian valmisteluun maakuntahallituksessa tai valtuustossa.

Maakuntavaltuuston päätös ei siten ole syntynyt A:n esittämillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet, maankäyttö- ja rakennuslain 31 § ja 188 §:n 3 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen lopputuloksen muuttamiseen Naantalin kaupunginhallituksen, A:n, Varsinais-Suomen liiton maakuntahallituksen sekä D:n ja hänen asiakumppaneidensa valitusten johdosta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.