Muu päätös 3401/2014

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Vapo Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 27.5.2013 nro 13/0136/1

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on 6.3.2012 antamallaan päätöksellä Nro 20/2012/1 hylännyt Vapo Oy:n ympäristölupahakemuksen, joka on koskenut turvetuotannon harjoittamista Matolamminsuolla Kiteen kaupungissa.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Hallituksen esitykseen 120/2004 sisältyvien ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vesienhoidon ympäristötavoitteet eivät sellaisenaan olisi luvan myöntämisen edellytys tai este. Ympäristötavoitteet vaikuttaisivat lähinnä siihen, miten toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaisiin. Viranomaisen tulisi arvioida toiminnan vaikutuksia vertaamalla vaikutuksia ympäristötavoitteisiin. Vesienhoitosuunnitelmassa ja siihen liittyvässä toimenpideohjelmassa esitetty voidaan muutoin osaltaan ottaa selvityksenä huomioon ympäristöluvan myöntämistä ja sen lupamääräyksiä koskevassa harkinnassa.

Matolamminsuon 64,3 hehtaarin suuruisen turvetuotantoalueen kuivatusvesien käsittely ennen vesistöön johtamista koostuu sarkaojiin kaivettavista lietetaskuista, sarkaojien päisteputkipidättimistä, kolmesta laskeutusaltaasta ja suopohjalle rakennettavasta pintavalutuskentästä, jonka pinta-ala on 5,6 % valuma-alueesta. Vedet johdetaan pintavalutuskentälle ympärivuotisesti pumppaamalla kuntoonpanovaiheesta alkaen. Kentän alue on nykyisin suota, jossa on metsäojia. Kentällä tehdään tarpeelliset ojien tukkimiset ja pengerrykset pintavalutuksen toimintakyvyn varmistamiseksi. Pintavalutuskentältä vedet johdetaan laskuojaa pitkin Myllypuroon. Myllypurosta vedet virtaavat Sirkkajokea ja Lepikonjokea pitkin Ätäskön järvialtaaseen ja siitä edelleen Pyhäjärveen. Matkaa tuotantoalueelta Ätäskön rantaan kertyy noin 9,2 km ja Pyhäjärveen noin 18 km.

Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman toimeenpanemiseksi laaditussa Pohjois-Karjalan pintavesien toimenpideohjelmassa Lepikonjoki on määritelty pieneksi turvemaiden joeksi, jonka kemiallinen tila on hyvä ja ekologinen tila tyydyttävä. Ätäskö on luokiteltu keskikokoiseksi humusjärveksi, jonka ekologinen tila on tyydyttävä ja kemiallinen tila hyvä. Lepikonjoki ja Ätäskö ovat melko voimakkaasti kuormitettuja alueita. Noin puolet Ätäsköön kohdistuvasta kuormituksesta arvioidaan olevan peräisin maataloudesta. Valuma-alueen suot on valtaojin ojitettu. Sirkkajokeen johdetaan lisäksi valumavesiä Kiteen Sopensuon jätteenkäsittelyalueelta, joka sijaitsee aivan suunnitellun turvetuotantoalueen lähistöllä. Yhdyskuntajätteen vastaanotto jätteenkäsittelypaikalle lopetettiin vuonna 2007. Ätäskössä rehevöitymishaitat ovat ilmenneet muun muassa kohonneina fosforin ja a-klorofyllin pitoisuuksina sekä runsastuneena levätuotantona.

Vesienhoitolain edellyttämän hyvän tilan tavoitteen saavuttamiseksi vuoteen 2015 mennessä tarvitaan toimenpiteitä valuma-alueelta tulevan kuormituksen vähentämiseksi. Fosforikuormituksen vähentämistarpeeksi Ätäskössä on vesienhoidon suunnittelun yhteydessä arvioitu 15 % keskimääräisestä nykyisestä kuormituksesta. Pohjois-Karjalan pintavesien toimenpideohjelmaan sisältyy useita lisätoimenpide-esityksiä maa- ja metsätalouden kuormituksen vähentämiseksi. Turvetuotantohanke ja siitä johtuva vesistökuormitus ei suunnitteluvaiheessa ole ollut tiedossa.

Ätäskön rehevöitymishaittoja on Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen lausunnon mukaan pyritty vähentämään viime vuosina monin tavoin, muun muassa pienentämällä ulkoista kuormitusta valuma-aluekunnostuksin 2000-luvulla. Neljän vuoden (2002–2005) aikana muun muassa tehtiin 67 tilalla 156 erillistä vesiensuojelutoimenpidettä. Järven ympäristöön tehtiin 15 pintavalutuskenttää, 52 pohjapatoa, 16 lietekuoppaa ja kolme uutta laskeutusallasta. Lisäksi kuusi vanhaa laskeutusallasta kunnostettiin. Lisäksi ennallistettiin 14 hehtaarin suuruinen suo tekemällä 14 ojakatkoa. Vinoutuneita kalakantoja on hoidettu kunnostushankkeen toimesta ammattimaisella hoitokalastuksella sekä lisäksi paikallisilla talkoopohjaisilla hoitokalastuksilla (nuottaukset, katiskapyyntihanke).

Lepikonjoki – Sirkkajoki ei kokonsa perusteella ole ollut vielä suunnittelun kohteena, mutta muun muassa kuormituksen vähentämistarpeet ovat alueella ilmeiset. Vesienhoitolain mukainen velvoite vesistöjen hyvän tilan saavuttamiseen tietyssä aikataulussa koskee myös Lepikonjoki – Sirkkajokea. Vesienhoidon suunnittelun yhteydessä on alustavasti arvioitu, että tavoitetila olisi mahdollista saavuttaa nykykäytännön lisäksi tehtävillä toimenpiteillä vuoteen 2021 mennessä. Matolamminsuon turvetuotantoalue ja sen mahdolliset vaikutukset eivät ole olleet mukana tässä arviossa.

Vaikka Matolamminsuolta tuleva kuormitus ei merkittävästi lisäisi fosforikuormitusta Ätäsköön, niin humuksen aiheuttama kuormitus voi kuitenkin lisätä hapenkulutusta sekä fosforin ja raudan liukenemista. Humuskuormitus aiheuttaa erityisesti samentumisen ja lietteen kertymisen myötä ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä.

Humuskuormitus heikentäisi entisestään etenkin Lepikonjoen ja Sirkkajoen tilaa. Turvetuotannon pitkän kestoajan vuoksi lisäkuormitus hidastaisi hyvin käyntiin lähteneiden, valuma-alueella jo toteutettujen ja jatkossa toteutettavien mittavien kunnostustöiden vaikuttavuutta ja vaikeuttaisi vesien hyvän tilan tavoitteen saavuttamista pitkän ajan. Suunnitellulta uudelta turvetuotantoalueelta tuleva vesistökuormitus on näin ollen ristiriidassa vesienhoitolain edellyttämän hyvän tilan saavuttamisvelvoitteen suhteen. Pintavalutuskentän toimintatehokkuudelle aiheutuu epävarmuutta kentän sijoittumisesta ojitetulle suolle. Pintavalutuskentällä ja muilla lupahakemuksen mukaisilla vesiensuojelutoimenpiteillä ei voida riittävästi poistaa kysymyksessä olevan alueen turvetuotantoon kunnostamisesta ja turvetuotannon siellä harjoittamisesta alapuoliselle vesistölle aiheutuvia haittoja. Turvetuotannon harjoittamisesta kysymyksessä olevalla 64,3 hehtaarin alueella aiheutuisi yhdessä muiden vesistöä kuormittavien toimintojen kanssa alapuolisissa vesistöissä, Sirkkajoessa, Lepikonjoessa ja Ätäskössä, merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, jota ei voida lupamääräyksinkään poistaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 41, 42 ja 50 §

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä 28 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Vapo Oy:n valituksen Itä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin mukaan on lisäksi ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa periaatteena muun muassa, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon: 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski; 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset.

Vaikutukset vesistöön

Matolamminsuon turvetuotantoalueen kuivatusvedet on hakemuksen mukaan tarkoitus käsitellä tavanomaisten laskeutusaltaiden ja ympärivuotisesti toimivan pintavalutuskentän avulla. Käsitellyt vedet johdettaisiin Myllypuroon ja Sirkkajokea ja Lepikonjokea pitkin Ätäsköön ja siitä edelleen Pyhäjärveen. Turvetuotantoalueen laskennalliset kiintoaineen, fosforin ja typen vesistöön kohdistuvat kuormitusarvot ovat lupahakemuksen mukaan pieniä.

Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan hakijan esittämään kuormitus³arvioon ja vesiensuojelutoimenpiteiden tehokkuuden riittävyyteen liittyy melko suurta epävarmuutta. Alueen kasvillisuusselvityksen mukaan melko rehevän Matolamminsuon valumavesien laatu saattaa poiketa huomattavasti laskennan perustana olevista keskimääräisistä arvoista. Ojitetulle suolle perustettavan pintavalutuskentän toimivuuteen liittyy myös huomattavia epävarmuustekijöitä. Lisäksi turvetuotantoalueelta tulevan humuksen aiheuttama kuormitus voi lisätä hapenkulutusta vesistössä sekä pohjasedimenttien fosforin ja raudan liukenemista. Humuskuormitus aiheuttaisi myös samentumisen ja lietteen kertymisen myötä ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä ennestään kuormitetussa vesistössä.

Turvetuotannon pitkän kestoajan vuoksi lisäkuormitus hidastaisi valuma-alueella jo toteutettujen ja jatkossa toteutettavien kunnostustöiden vaikuttavuutta ja vaikeuttaisi vesien hyvän tilan tavoitteen saavuttamista pitkän ajan. Suunnitellulta uudelta turvetuotantoalueelta tuleva vesistökuormitus on näin ollen ristiriidassa vesienhoitolain edellyttämän hyvän tilan saavuttamisvelvoitteen suhteen.

Matolamminsuon 64,3 ha:n turvetuotantoalueelta tuleva ravinne- ja humuskuormitus yhdessä muiden vesistöä kuormittavien toimintojen kanssa voi hallinto-oikeuden arvion mukaan aiheuttaa alapuolisissa vesistöissä merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristölupahakemukset ratkaistaan kussakin asiassa ilmenneet seikat huomioon ottaen tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Vapo Oy:n valituksessaan mainitsemilla päätöksillä ei ole tässä asiassa oikeudellisesti ratkaisevaa merkitystä.

Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole syytä Vapo Oy:n valituksesta kumota ja asiaa palauttaa aluehallintovirastoon.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vapo Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Itä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi Vapo Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankealueen kuivatusvedet johdettaisiin alapuoliseen vesistöön reittiä Myllypuro–Sirkkajoki–Lepikonjoki–Ätäskö–Karjalan Pyhäjärvi. Pyhäjärvi on Natura-2000 -kohde, jonka etäisyys tuotantoalueesta on noin 18 kilometriä. Virtaama Ätäskön alueen alarajalla (04.392) eli laskussa Pyhäjärveen (F 150,5 km²) on keskimäärin 1,23 m³/s.

Lepikonjoen laskussa Ätäsköön hankkeen valuma-alueosuus on 0,95 %, Ätäskön luusuassa 0,43 % ja Pyhäjärveen Suomen puolella laskevasta alasta 0,2 %. Laskuojan purkupaikassa Myllypuroon tuotantoalueen osuus valuma-alueesta on noin 3,2 %, mikä on myös hyvin vähäinen, kun otetaan huomioon alueen sijainti.

Tuotantovaiheen nettovuosikuormitukseksi on laskennallisesti hakemukseen tuolloin käytettävissä olleiden laskentaperusteiden mukaan arvioitu noin 657 kg/v kiintoainetta, 4 kg/v fosforia ja 167 kg/v typpeä. Arviointi on suoritettu asianmukaisesti tarkkailun tuloksiin perustuen. Tarkkailun kohteina on ollut vastaavanlaisella pintavalutuksella varustettuja tuotantoalueita.

Matolamminsuohon sinällään ei liity ominaisuuksia, jotka vaikuttaisivat arviointiin merkittävästi.

Laskennallisesti arvioituna hankkeen aiheuttamat nettopitoisuuslisäykset Myllypurossa laskuojan kohdalla ja Lepikonjoessa laskussa Ätäsköön ovat tuotantovaiheessa kiintoaineen osalta alle 0,1 mg/l (= alle 0,5 %), fosforin osalta alle 1 µg/l (= n. 1,4 %) ja typen osalta 10 µg/l (= n. 0,6 %). Määrät ovat erittäin vähäisiä.

Ätäskön pohjoisosassa aiheutuva nettopitoisuuslisäys kokonaistyppeen olisi noin 1 % ja kokonaisfosforiin alle 1 %. Nettopitoisuuslisäykset Ätäskön laskukohdassa Karjalan Pyhäjärveen ovat kiintoaineen osalta 0 mg/l, fosforin osalta 0,1 µg/l ja typen osalta 4 µg/l. Nämä suureet osoittavat, että vaikutukset Ätäskössä jäävät erittäin lieviksi. Kokonaisuutena tarkastellen edellä olevien laskelmien mukaan hankealueen kuivatusvesillä ei pitäisi olla juurikaan vaikutusta alapuolisen vesistön veden laatuun ja sen yleistilaan.

Asian käsittelyn aikana turvetuotannon tarkkailuaineistoa on kertynyt lisää ja kuormituslaskenta on tarkentunut. Itä-Suomen vuosien 2003–2011 tarkkailuaineiston perusteella laskettuna Matolamminsuon nettovuosikuormitus on 1 033 kg kiintoainetta, 282 kg typpeä ja 1 173 kg CODMn. Tällä perusteella laskettuna nettopitoisuuslisäys Myllypurossa laskuojan kohdalla on kiintoaineen osalta 0,2 mg/l, fosforin osalta 1,4 µg/l, typen osalta 52 µg/l ja CODMn:n osalta 0,2 mg/l. Lepikonjoen laskussa Ätäsköön nettopitoisuuslisäys on kiintoaineen osalta 0,1 mg/l, fosforin osalta alle 1 µg/l, typen osalta 16 µg/l ja CODMn:n osalta 0,1 mg/l. Vastaavat lisäykset Ätäskön laskukohdassa Karjalan Pyhäjärveen ovat kiintoaineen osalta 0 mg/l, fosforin osalta 0,2 µg/l ja typen osalta 7 µg/l.

Tarkentuneesta kuormituslaskennasta huolimatta vaikutukset ovat vähäiset laskuojan ja Myllypuron yhtymäkohdassa ja muuttuvat hyvin vähäisiksi laskukohdassa Ätäsköön. Ätäskössä vaikutukset ovat todettavissa vain laskennallisesti, eikä niillä ole sanottavaa vaikutusta altaan tilaan. Merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa ei aiheudu, eikä muutakaan estettä luvan myöntämiselle ole.

Matolamminsuon rehevyys ei vaikuta kuormituslaskennan oikeellisuuteen, koska erot tarkkailujen tuloksissa johtuvat Pohjois-Suomen ja Itä-Suomen erilaisista sääolosuhteista. Hakemusvaiheessa Itä-Suomesta ei ollut saatavilla riittävästi tarkkailutietoja, jolloin yleisenä käytäntönä oli käyttää Pohjois-Suomen tietoja.

Pintavalutuskenttä sijoittuu metsäojitetulle suoalueelle, mutta asianmukaisella rakentamisella se on mahdollista saada toimintakyvyltään riittävän hyväksi. Sen varmistamiseksi kentän puhdistusteholle voidaan asettaa lupakäytännön mukaiset reduktiot tai siltä lähteville veden laatutekijöille enimmäispitoisuusrajat keskiarvoina.

Pohjois-Karjalan pintavesien toimenpideohjelmaa laadittaessa hanke ei ole ollut tiedossa, mutta laskelmien mukaan kuormitus ei sanottavasti lisäänny ensimmäisessäkään laskentapisteessä Myllypurossa laskuojan alapuolella. Matolamminsuon kuormitus ei näin ollen aiheuta merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa alapuolisessa vesistössä. Se ei myöskään vaikeuta kunnostustoimenpiteiden tavoitteiden saavuttamista.

Vesienhoidon tavoitteiden toteutumisen kannalta vähäisellä kuormituksella ei ole merkitystä. Tämä on oikeuskäytännössä todettu.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on todennut, ettei sillä ole lausuttavaa valituksen johdosta.

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut lausunnon, jossa on todettu, että vesistövaikutusten ennakkoarvioon liittyy merkittävää epävarmuutta.

Kiteen ympäristölautakunta on antanut lausunnon.

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kala³talousyksikkö on antanut lausunnon.

( = = = )

Vapo Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä mainitut aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Liisa Heikkilä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.