Muu päätös 3836/2014
Asia Ympäristönsuojelulain mukaista valvontaa ja hallintopakkoa koskeva valitus
Valittaja Merivoimien esikunta
Päätös, jota valitus koskee
Vaasan hallinto-oikeus 18.6.2013 nro 13/0159/1
Asian aikaisempi käsittely
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 16.1.2012 tekemällään päätöksellä ympäristönsuojelulain 84 §:n perusteella antanut Pyhärannan kunnassa sijaitsevan Reilan ampuma- ja harjoitusalueen toimintoja koskevat seuraavat määräykset:
1. Merivoimien esikunnan on noudatettava 29.9.2010 päivätyssä selvityksessä esittämiään toimenpiteitä Reilan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnoista aiheutuvien ympäristöhaittojen vähentämiseksi täydennettynä seuraavilla toimilla:
1.1. Raskaiden aseiden ammuntoja ja räjäytyksiä saa tehdä vain poikkeustapauksessa sunnuntaisin ja pyhäpäivinä, lauantaisin ennen kello 8 ja kello 16 jälkeen ja arkisin kello 22–7 sekä 15.6.–5.8. välisenä aikana. Poikkeustapauksesta tulee ilmoittaa etukäteen haitankärsijöille ja ympäristönsuojelun valvontaviranomaisille.
1.2. Vuoden aikana tehtävistä ammunnoista, niiden ajankohdista ja muutoksista ilmoitetaan haitasta kärsiville vakituisille ja vapaa-ajan asukkaille sekä ympäristönsuojelun valvontaviranomaisille hyvissä ajoin etukäteen Reilan ilmoitustaululla sekä internetin tai sähköpostin välityksellä.
1.3. Puolustusvoimien on selvitettävä, millä toimenpiteillä Reilan raskaiden aseiden ammunnoista ja räjähteistä aiheutuvat melutasot alittavat lähimmissä asunnoissa äänialtistustason 100 dB LCE ja 105 dB LCE sekä keskiäänitason 55 dB LCE (+ 9 dB impulssikorjaus) ja 60 dB LAeq7-22 (+ 9 dB impulssikorjaus). Selvitys tulee toimittaa Varsinais-Suomen ELY-keskukselle 1.11.2012 mennessä.
2. Merivoimien esikunnan on haettava Reilan ampuma-alueen Kyhkärännokan tuliaseman toimintaan ympäristölupa. Lupahakemus on jätettävä Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 31.12.2012 mennessä.
Merivoimien esikunta oli esittänyt määräyksessä 1 tarkoitetussa, 29.9.2010 päivätyssä selvityksessään seuraavia toimenpiteitä Reilan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnoista aiheutuvien ympäristöhaittojen vähentämiseksi:
Ajalliset rajoitukset
Pyhäpäivien ja niiden aattojen ampumatoimintaa rajoitetaan johtosäännöllä seuraavasti: sunnuntaisin ja pyhäpäivinä ammunnat aloitetaan aikaisintaan kello 12.00 ja lopetetaan kello 21.00 mennessä. Pyhäpäivien aattoina ammunnat lopetetaan kello 21.00 mennessä.
Ammunnat kielletään tärkeimpinä pyhäpäivinä: jouluaattona, joulupäivänä, pitkäperjantaina, toisena pääsiäispäivänä sekä juhannuspäivänä.
Yleisinä juhla- ja pyhäpäivinä meluhaittaa vähennetään ajallisilla rajoituksilla.
Alueelliset rajoitukset
Suupaineen aiheuttamaa meluhaittaa Rihtniemen asutukselle vähennetään kieltämällä ampuminen Kyhkärännokasta linjan Saarnistonkarta–Uskeli–Väliputa itäkoillispuolelle.
Ammusten iskemistä aiheutuvaa melua Reila–Rihtniemen alueelle vähennetään siten, että lyhin ampumaetäisyys merialueelle Kyhkärännokasta on 1 000 metriä sektorissa Kyhkärännokka–Uskeli ja Kyhkärännokka–Truutti silloin, kun merialueen yhtenäinen jääpeite on vähintään 5 cm paksu.
Ammunnoista tiedottaminen
Ammunnoista tiedotetaan johtosäännön mukaan seuraavasti: valtakunnallisilla tiedotteilla radiossa ja YLE:n Teksti-TV:ssä ja puolustusvoimien internet-sivustolla sekä paikallisilla tiedotteilla YLE/Satakunta radiossa ja Länsi-Suomi-lehdessä sekä ilmoituksella Reilan kylän ilmoitustaululla.
Lisäyksenä edellä mainittuun tiedottamiseen voisi olla se, että vuoden alussa alueen ilmoitustaululle laitetaan kausi-ilmoitus koko vuoden ampuma-ajoista, joita tarvittaessa päivitetään.
Merivoimat tiedottaa edellä mainituista toimenpiteistä Reilan ja Rihtniemen vakituisille ja vapaa-ajan asukkaille.
Merivoimien Esikunta oli selvityksessä ilmoittanut, että johtosäännön päivitys voitiin aloittaa tarvittaessa sen jälkeen kun ELY-keskus on päättänyt jatkotoimista. Merivoimien Esikunta oli pitänyt esittämiään meluntorjuntatoimia riittävinä eikä nähnyt tarvetta saattaa toimintaa ympäristöluvan varaiseksi.
ELY-keskus on perustellut päätöstään, sikäli kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:
- - - - - -
Erilliset määräykset
Puolustusvoimat on ympäristönsuojelulain 5 §:n edellyttämällä tavalla riittävästi selvillä Reilan ampuma- ja harjoitusalueella harjoitettavien toimintojen ympäristövaikutuksista, mutta ei ole ryhtynyt riittäviin ja tarpeellisiin toimenpiteisiin pilaantumisen ehkäisemiseksi. Puolustusvoimat ei ole riittävästi selvillä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista. Puolustusvoimien vuonna 2010 teettämän Reilan ampumatoimintaa koskevan meluselvityksen ja meluhaitoista kärsivien asukkaiden esittämien asioiden ja vaatimusten perusteella on näyttöä siitä, että raskaiden aseiden ammunnoista aiheutuu lähiympäristön vakituisille ja vapaa-ajan asukkaille ympäristönsuojelulain 3 §:n tarkoittamaa merkittävää ympäristön yleisen viihtyisyyden ja virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä ja osalle asukkaista terveyshaittaa ja naapuruussuhdelain 17 §:n mukaista kohtuutonta rasitusta.
Aseiden enimmäismelulle ei ole annettu valtioneuvoston päätöksillä ohjearvoja muuta kuin pienikaliiberisten ampumaratojen melulle. Puolustusvoimien ohjeessa Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi -julkaisussa on päädytty seuraaviin suositusarvoihin: Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttama yhden tapahtuman enimmäismelutaso ei saa ylittää asuntojen piha-alueilla huipputasoa 115 dB (Cpeak) eikä äänialtistustasoa LCE 100 dB eikä päiväajan keskiäänitaso äänenpainetasoa LAeq 7-22 55 dB (+ 9 dB impulssikorjaus). Näistä viimeksi mainittu kuvastaa pidempiaikaista melualtistusta, ja sitä voidaan verrata valtioneuvoston päätöksessä melutason ohjearvoista (993/1992) annettuun ja ympäristöluvissa ja sijoituspaikkaluvuissa terveydellisenä perusteena käytettyyn enimmäismelutasoon LAeq 7-22 55 dB (+ 5 dB impulssikorjaus). Suositusarvossa on melun luonteesta johtuen käytetty raskaille aseille impulssikorjausta + 9 dB, kun ohjearvon mukainen korjaus impulssimelulle on + 5 dB. Reilan raskaiden aseiden ammunnoista aiheutuva äänenpainetaso ylittää lähimmissä asunnoissa suurimmillaan keskiäänitason LAeq 7-22 65 dB (+ 9 dB impulssikorjaus) eli ylittää siis selvästi melutasoille annetun suositusarvon ja ympäristö- ja sijoituspaikkaluvissa käytetyn enimmäismelutason.
Merivoimien esikunnan 29.9.2010 esittämillä toimenpiteillä voidaan rajoittaa Reilan ampumatoiminnoista aiheutuvia meluhaittoja, mutta ei riittävästi ympäristönsuojelulain edellyttämällä tavalla. Ammuntoja koskevilla alueellisilla rajoituksilla voidaan vähentää ammusten iskemistä talviaikaan aiheutuvaa melua Reilaan ja Rihtniemeen ja jonkin verran ammuntojen suupaineen aiheuttavaa melua Rihtniemeen. Merivoimien esittämien meluntorjuntatoimien vaikutusta Reilan-Rihtniemen melutasoihin ei ole arvioitu laskennallisesti, mutta toimenpiteiden vaikutus lähiasutuksen melutasoihin jää kokonaisuutena tarkastellen vähäiseksi. Esitetyillä toimilla ei ole nykyiseen melualtistukseen verrattuna juurikaan vaikutusta, koska alueella ei yleensä ammuta nyt pois rajattaviksi esitettyinä aikoina. Tiedottamista koskevat toimet ovat myös pääosin jo käytössä olevia eivätkä haitankärsijät ole katsoneet niitä riittäviksi. Olennaista esitetyissä toimissa on se, että toimenpiteet kirjataan ampuma-alueen johtosääntöön.
Määrätyt lisätoimet koskevat erityisen häiritsevää melua aiheuttavien raskaiden aseiden aiheuttaman melun rajoittamista aikoina, jotka koetaan erityisen häiritseväksi. Haitan kärsijöille suunnatulla tiedottamisella voidaan ennakoida tulevia ympäristöhaittoja. Määrättyjä lisäselvityksiä tarvitaan haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksien arviointiin sekä jatkotoimenpiteiden suunnitteluun ja torjuntatoimista päättämiseen.
Vaatimus ympäristöluvan hakemisesta
Ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava ympäristölupa. Ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, joka tässä tapauksessa on melusta tai tärinästä aiheutuva kohtuuton rasitus lähistöllä asuville. Kohtuuton haitta ilmenee edellä esitetystä.
Kohtuuttomuuden arvioinnissa on otettu huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto sekä rasituksen syntymisen alkamisajankohta. Näitä ovat ampumapaikan sijainti vakituisen ja vapaa-ajanasutuksen läheisyydessä, toiminnan jatkuvuus ja vaihtelevuus vuosittain sekä raskaiden aseiden ammunnoista ja räjähteistä aiheutuva tavanomaista voimakkaampi ja häiritsevämpi melu sekä toiminnan kasvu ja toiminnan luonteen muuttuminen uusien raskaiden aseiden testauksen myötä.
Merkittävin melua vähentävä toimenpide tulevaisuudessa on puolustusvoimien edustajien esittämä arvio alueen ammuntojen vähenemisestä viime vuosien tasoon nähden. Siihen puolustusvoimat ei ole kuitenkaan sitoutunut. Toiminnan laajuuden, ammuntojen suuntaamisen ja ajallisuuden rajoittaminen ympäristönsuojeluperustein vaatii tarkempia meluselvityksiä ja vähentämistoimien tarkastelua. Toiminnan luonteen muuttumisen ja ympäristövaikutusten takia Kyhkärännokan raskaiden aseiden tuliaseman toiminnalta tulee edellyttää ympäristöluvan hakemista samalla tavalla kuin huomattavasti pienempiäkin ympäristövaikutuksia aiheuttavilta vastaavilta toiminnoilta, kuten ulkona sijaitsevilta käsiaseampumaradoilta.
Asiassa soveltaminaan säännöksinä ELY-keskus on maininnut ympäristönsuojelulain 4, 5, 6, 28, 84 ja 92 §:n, eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n ja hallintolain 34 §:n.
Merivoimien esikunnan valitus Vaasan hallinto-oikeudessa
Merivoimien esikunta on ELY-keskuksen päätöksestä tekemässään valituksessa vaatinut päätöksen määräyksien 1.3 ja 2 kumoamista kokonaisuudessaan. Toiminta ei aiheuta kohtuutonta rasitusta, sillä puolustusvoimat on asettanut ammunnoista aiheutuvan melun tavoitetasoksi puolustusvoimien ohjeen "Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi" mukaisten suositusarvojen alittamisen. Kyhkärännokan tuliaseman toiminta ei siten tarvitse ympäristölupaa. Mikäli puolustusvoimien valitusta ei hyväksytä, on ELY-keskuksen päätöksen määräysten 1.3 ja 2. määräaikoja pidennettävä vähintään yhdellä vuodella valitusmenettelyyn kuluneesta ajasta johtuen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys
Vaasan hallinto-oikeus on, Merivoimien esikunnan valituksen muutoin hyläten, muuttanut ELY-keskuksen päätöstä siten, että Merivoimien esikunnan tulee hakea päätöksen määräyksen 2 tarkoittamaa ympäristölupaa 31.3.2014 mennessä ja päätöksen määräyskohdan 1.3 mukainen selvitys on esitettävä samalla, kun ympäristölupaa haetaan.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Ampuma- ja harjoitusalueen käyttö
Asiakirjojen mukaan Kyhkärännokan tuliasemaa käyttävät Saaristomeren meripuolustusalue, Puolustusvoimien joukko-osastot, kuten Porin prikaati, Panssariprikaati ja Uudenmaan prikaati, sekä Patria Oyj.
Alueella voidaan suorittaa maalta merelle suuntautuvia eri aselajien ohjus-, panssarintorjunta-, tykistö-, kranaatinheitin-, ilmatorjunta- ja kiväärikaliiberisten aseiden ammuntoja. Lisäksi alueella voidaan järjestää muun muassa miinojen ja erilaisten kohteiden räjäyttämistä mukaan lukien ampumatarvikkeiden hävittämistä.
Alueella ammutaan jalkaväkiaseiden lisäksi 12,7–35 mm ilmatorjunta-aseilla, 81–120 mm kranaatinheittimillä ja 130–155 mm tykeillä. Aluetta käytetään myös puolustusvälineteollisuuden kehitys- ja koetoimintaan.
Reilan ampuma-aluetta on vuosina 2008–2010 käytetty 112–144 päivää vuodessa. Puolustusvälineteollisuuden osuus on ollut noin kolmannes kokonaisvuorokausista. Ampumatoiminnan on ollut tarkoitus palautua noin 80 harjoituspäivän vuosittaiselle tasolle. Ammuntoja ei suoriteta heinä–elokuussa.
Toiminnan meluvaikutus
Toiminnan meluvaikutuksista on tehty meluselvitys (Ramboll 30.4.2010). Selvityksen mukaan merkittävimmät meluvaikutukset kohdistuvat Reilaan ja Rihtniemen länsirannalle. Kymmeniä vakituisia asuntoja ja loma-asuntoja sijaitsee alueella, jossa äänialtistustaso LCE 100 dB ja päiväajan keskiäänitaso LAeq 7-22 55 dB (+9 dB impulssikorjaus) saattavat ylittyä. Ylityksiä voi aiheutua sekä Puolustusvoimien että Patria Oyj:n ammunnoista.
Johtopäätökset
Asiakirjoissa oleva selvitys Kyhkärännokan tuliasemasta suoritettavien ammuntojen aiheuttamasta meluhaitasta osoittaa sekä maksimimelutasona että päiväaikaisena keskiäänitasona tarkasteltuna, että toiminnasta voi aiheutua melu- ja tärinähaittaa lähialueiden vakituiselle ja loma-asutukselle. Tuliasemasta ammutaan päätöksentekohetkellä vallinneen tiedon perusteella raskailla aseilla noin 80 päivänä vuosittain. Hallinto-oikeus on katsonut, että toiminnasta voi aiheutua korkeiden melutasojen ja melun toistuvuuden johdosta eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Tuliasemasta on ammuttu raskailla aseilla useiden vuosikymmenien ajan, joten toimintaa ei voida pitää ympäristönsuojeluasetuksen 4 b §:n tarkoittamana tilapäisenä toimintana. Näin ollen ELY-keskus on voinut menettelemällään tavalla asettaa velvollisuuden hakea ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaista lupaa.
Merivoimien esikunta on kirjeellään 21.1.2013 ilmoittanut suunnittelevansa Reilan ampuma- ja harjoitusalueen käytöstä luopumista vuoden 2014 loppuun mennessä. Koska kyseessä on suunnitelma ja asia varmistuu myöhemmin, asiaa on hallinto-oikeudessa tarkasteltu päätöksentekohetkellä ELY-keskuksessa olleiden asiakirjojen perusteella. Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus on hylännyt Merivoimien esikunnan vaatimuksen luvanhakuvelvollisuuden kumoamisesta. Ajan kulumisen vuoksi hallinto-oikeus on jatkanut lupahakemuksen jättämiselle varattua aikaa 31.3.2014 saakka. Vaatimus määräyksen 1.3 kumoamisesta on hylätty, mutta selvityksen jättämiselle on varattu lisäaikaa siten, että selvitys on jätettävä osana ympäristölupahakemusta. Koska määräyksessä 1.3 esitettäväksi vaadittu selvitys on keskeinen osa ympäristölupahakemusta, kyseistä selvitystä ei ole tarpeen toimittaa Varsinais-Suomen ELY-keskukselle vaadittua kahta kuukautta ennen ympäristölupahakemuksen jättämistä.
- - - - - -
Soveltaminaan oikeusohjeina hallinto-oikeus on viitannut ELY-keskuksen päätöksessä mainittuihin säännöksiin.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Merivoimien esikunta on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista siltä osalta kuin muutoksenhakija on määräyksessä 2 velvoitettu hakemaan ympäristölupaa Kyhkärännokan tuliaseman toiminnalle. Samalla on kumottava myös hallinto-oikeuden päätöksessä pysytetty velvoite esittää ympäristölupaa haettaessa määräyksessä 1.3 tarkoitettu selvitys.
Merivoimien esikunta on korostanut noudattavansa 29.9.2010 päivätyssä selvityksessä esittämiään toimenpiteitä ja 1.1.2012 voimaan tullutta Reilan alueen uutta johtosääntöä, jossa on otettu huomioon ELY-keskuksen päätöksen määräykset 1., 1.1. ja 1.2. ja jonka ammuntoja koskevat ajalliset rajoitukset ovat tiukemmat kuin vastaavat rajoitukset ELY-keskuksen määräyksissä. Merivoimien esikunta on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä ja lisäksi lausunut vaatimustensa tueksi seuraavaa:
Puolustusvoimat suorittaa puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 2 §:n mukaista lakisääteistä tehtäväänsä ylläpitää ja kehittää puolustusvalmiutta muun muassa ampuma- ja harjoitusalueilla tapahtuvin sotilaallisin harjoituksin. Ympäristölupavelvollisuus raskasaseammuntojen osalta merkitsisi, että lupaviranomainen määrittelisi lupaehtoja ampuma- ja harjoitusalueella raskain asein tapahtuvalle taisteluharjoitustoiminnalle. Sitä on kuitenkin voitava harjoittaa kaikissa olosuhteissa kellon ympäri. Raskaiden aseiden aiheuttamalle melulle ei ole sellaista lain- tai asetuksen tasosta normisääntelyä, jonka avulla melutasoja voitaisiin arvioida. Kysymys on myös siitä, onko toisen viranomaisen ylipäätään tarpeen säädellä puolustusvoimille lailla säädettyä koulutus- ja valmiusvelvoitetta siitä huolimatta että puolustusvoimat on ympäristönsuojelulain 5 §:n mukaisesti erilaisten mittausten ja selvitysten avulla riittävästi selvillä toiminnan ympäristövaikutuksista, -riskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 18.6.2013 taltionumero 2080 on katsottu, etteivät Vuosangan alueella suoritettavat raskasaseammunnat aiheuta kohtuutonta rasitusta eikä ympäristölupa näin ollen ole tarpeen. Vaikka Vuosangan ja Reilan ampuma- ja harjoitusalueet ovat erilaiset, on Reilan ammuntojen aiheuttaman rasituksen kohtuuttomuutta arvioitava samoin perustein kuin Vuosangankin. Molemmilla alueilla ammutaan raskailla aseilla hyvin vähän ja molemmat alueet ovat olleet jo pitkään puolustusvoimien ampuma- ja harjoituskäytössä.
Kohtuutonta rasitusta ei ole laissa määritelty. Hallituksen esityksen (84/1999) vp mukaan lähtökohtana arvioitaessa onko kysymys toiminnan aiheuttamasta kohtuuttomasta rasituksesta vai ei, ovat paikalliset olosuhteet ja rasituksen muu tavanomaisuus. Olosuhteet huomioon ottaen samantyyppinen rasitus voidaan toisessa paikassa katsoa kohtuuttomaksi, toisessa paikassa taas alueelle tavanomaiseksi. Suomessa asuu merkittävä määrä ihmisiä alueilla, joilla esimerkiksi liikennemelu ylittää selvästi Reilan kaikkein meluisimpienkin päivien melualtistuksen. Siten ampumamelu on tältäkin kannalta melko tavanomaista. Esimerkiksi alueen kaavan mukainen käyttö merkitsee, että toiminnasta aiheutuva rasitus on alueella tavanomaista. Vahvistetussa Vakka-Suomen maakuntakaavassa Reilan ampuma- ja harjoitusalue on osoitettu erityistoimintojen alueeksi (E). Erityisalueeseen liittyy suojavyöhyke (suoja- tai konsultointivyöhyke, sv), jota koskevan suunnittelumääräyksen mukaan vyöhykkeelle sijoitettavien uusien toimintojen suunnittelu- ja rakennushankkeista on järjestettävä asiantuntijalausuntomenettely. Maakuntakaavalla on turvattu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämin tavoin alueella sen nykyisen käytön mukaisesti maanpuolustuksen lähitulevaisuuden tarpeet. Melualuemerkintä jätettiin vahvistamatta, koska puolustusvoimat on ilmoittanut luopuvansa alueen käytöstä.
Kohtuuttomuutta arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon alueella tapahtuvan sotilaallisen harjoitustoiminnan aiheuttaman rasituksen voimakkuus, kesto ja muut vastaavat seikat. Koska alueella on ollut ampumatoimintaa jo vuodesta 1969 lähtien, lähistöllä asuvien kannalta ampumamelua voidaan pitää tavanomaisena. Toiminta on toistuvaa, mutta ei jatkuvaa eikä päivittäistä. Vuosina 2008–2010 ammunnat kasvoivat ja samoin lähiasukkaiden muistutukset. Vuosina 2008, 2009 ja 2010 alueen käyttöpäiviä oli 144, 137 ja 112. Vuosina 2011 alueen käyttöpäiviä oli 81 ja vuonna 2012 noin 70, joista kaikkina päivinä alueella ei ollut ammuntoja. Vuodelle 2013 suunniteltuja ja toteutuneita käyttöpäiviä on arvioitu olevan 54. Teollisuuden, esimerkiksi Patria Oyj:n, alueella tapahtuvissa ammunnoissa noudatetaan Reilan johtosääntöä ja puolustusvoimien varo- ja muita määräyksiä Patria Oyj:n tai muun vastaavan teollisuusyhtiön vastatessa ammunnan toteuttamisesta.
Patria Oyj oli suorittanut vuonna 2012 alueella teollisuuden ammuntoja 120 mm:n raskaalla kranaatinheittimellä yhteensä viiden viikon ajan (25 päivää). Vuodelle 2013 Patria Oyj:lle oli varattu neljä viikkoa (20 päivää) ammuntoihin. Puolustusvoimien joukko-osastot ovat ampuneet alueella lähinnä kiväärikaliiperisilla aseilla ja 12,7 mm:n ilmatorjunta-aseilla sekä tehneet räjäytyksiä. Vuonna 2012 kiväärikaliiperisilla aseilla tai 12,7 mm:n ilmatorjunta-aseella oli ammuttu noin 30–35 päivänä, mutta ei lainkaan 23 mm:n tai 32 mm:n ilmatorjuntakanuunalla. Räjäytystoimintaa oli ollut muutamina päivinä.
ELY-keskus ja hallinto-oikeus eivät ole päätöksissään ottaneet huomioon niitä toimenpiteitä, joita Merivoimat on jo toteuttanut meluhaittojen vähentämiseksi. Alueen kaikkia käyttäjiä velvoittavassa, 1.1.2012 voimaantulleessa Reilan harjoitusalueen johtosäännössä on muun muassa vuorokausittainen ampuma-aika rajoitettu kello 7–22 väliselle ajalle sekä kielletty ampumasta viikonloppuisin ja kansallisina juhlapyhinä, heinäkuussa ei suoriteta ammuntoja eikä räjäytyksiä ja kesälomakautena (kesä–elokuu) ammunta on sallittu vain kiväärikaliiperisille aseille (alle 12,7 m). Johtosäännössä on myös määräyksiä ampumasuunnista ja -etäisyyksistä.
Ammunnoista johtuva melu ei voi aiheuttaa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, kun otetaan huomioon ampumapäivien lukumäärä ja ammuntojen ajankohdat. Vuonna 2012 alueen käyttöpäiviä oli noin 70, josta kaikkina päivinä ei edes suoritettu ammuntoja. Raskaimmilla aseilla (120 mm:n kranaatinheitin) ammuttiin vain noin 25 päivän aikana. Reilan uuden johtosäännön perusteella ammunta ajoittuu nykyisin ainoastaan arkipäiviin ja pääsääntöisesti kesälomakauden ulkopuolelle.
Ramboll Finlnd Oy:n 30.4.2010 päivätyn meluselvityksen perusteella suositusarvot joillakin aseilla ammuttaessa todennäköisesti ylittyvät ampuma-alueen ympäristön lähimmissä asuin- ja loma-asutuskohteissa, mutta ainoastaan ammuttaessa erityisissä sääoloissa meluisimmilla aseilla ja aktiivisissa harjoituksissa. Kyseisessä meluselvityksessä oli käytetty myös puolustusvoimien vuoden 2008 ampumamääriksi ilmoittamien laukausten ja räjäytysten lukumääriä. Meluohjearvojen ylittyminen ampuma-alueen ympäristön lähimmissä asuin- ja loma-asutuskohteissa on epätodennäköistä, sillä alueen melukuormitus on selvästi vähentynyt johtosäännön muuttamisen ja alueen käyttöpäivien vähentymisen myötä.
Patria Oyj:n varaamat ampumapäivät ovat nyttemmin vähentyneet 20–25 päivän vuositasolle, ja puolustusvoimien joukko-osastot ovat ampuneet alueella vain kiväärikaliiperisin asein tai 12,7 mm:n ilmatorjunta-asein. Toiminnan haittojen kohtuuttomuutta ja toiminnan ympäristöluvan tarvetta on luonnollisesti arvioitava nykytilan mukaan. Hallinto-oikeus ja ELY-keskus ovat päätöksissään sivuuttaneet nämä seikat.
Puolustusvoimat on luopumassa Reilan ampuma- ja harjoitusalueen käytöstä vuoden 2014 loppuun mennessä. Ympäristöluvan hakeminen toiminnalle, jonka loppuminen on jo tiedossa, ei ole hakijan eikä lupaviranomaisen voimavarojen tehokasta käyttöä. Lupa-asiaa ei ehdittäisi ratkaista ennen kuin toiminta alueella loppuu. Jo tämän vuoksi luvanhakuvelvollisuutta ei pitäisi olla.
Määräyksessä 1.3. tarkoitetun melutasojen alentamista koskevan selvityksen esittäminen on tarpeetonta, koska ympäristöluvan hakemisellekaan ei ole tarvetta.
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin, lausuntoonsa hallinto-oikeudelle ja hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin. ELY-keskus on vielä esittänyt seuraavaa:
ELY-keskuksen päätös 16.1.2012 perustuu puolustusvoimien ELY-keskukselle esittämään toimintaan Reilan alueella ja toiminnan vaikutuksiin, jotka melun osalta perustuvat puolustusvoimien teettämän, 30.4.2010 päivätyn meluselvityksen tuloksiin ja haitankärsijän kuvauksiin meluhaitoista. Valituksessa on kuvattu puolustusvoimien nykyistä alueen käyttöä, josta on erotettu Patria Oyj:n alueella harjoittamat toiminnat. Se, kenen nimissä ampumistoimintaa harjoitetaan, ei vaikuta ammunnan ympäristöhaittoihin. Patria Oyj:n ammunnat ovat rinnastettavissa puolustusvoimien ammuntoihin ja edellyttävät puolustusvoimien hyväksymistä.
Tehdyn meluselvityksen mukaan Kyhkyrännokan tuliaseman ammunnoista aiheutuu lähimmissä asunnoissa 65 dB:n (+ 9 dB:n impulssikorjaus) LAeq kello 7–22 melutasoja, jotka ylittävät selvästi terveydellisenä perusteena ympäristö- ja sijoituspaikkaluvissa käytetyn melutason 55 dBLAeq kello 7–22. Kun otetaan huomioon ampuma-alueen toiminta-ajat, vakituisen ja loma-asutuksen läheisyys, valitukset ja toiminnan luonteen muuttuminen ELY-keskuksen päätöksessä 16.1.2012 kuvatulla tavalla, niin ampumatoiminnasta aiheutuu eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.
Valituksen mukaan Kyhkärännokan tuliaseman ammunnat ovat jonkin verran vähentyneet vuosina 2012 ja 2013, mutta eivät olennaisesti. Merivoimien esikunta oli kirjeissään 21.1.2013 ELY-keskukselle, hallinto-oikeudelle, Pyhärannan kunnalle ja muutoksenhakijoille todennut, että suunnitteilla oli Reilan harjoitus- ja ampuma-alueesta luopuminen vuoden 2014 loppuun mennessä. Valituksessa on viitattu samaan suunnitelmaan, mutta ei ole selvästi ilmoitettu, että toiminta olisi loppumassa. Toiminnan lopettamisen suunnittelu ei vaikuta toiminnan luvanvaraisuuteen. Jos puolustusvoimat kuitenkin sitovasti ilmoittaa lopettavansa Reilan alueen toiminnan vuoden 2014 loppuun mennessä, ELY-keskus ei näe estettä sille, että lupahakemuksen vireillepanon määräaikaa jatketaan vuoden 2014 loppuun, mikä on myös valituksen käsittelyyn kuluvan ajan takia perusteltua.
Reilan kyläyhdistys REIDU ry, joka oli asian vireillepanijana valittanut ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeudelle, on selityksessään viitannut ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätöksiin, aikaisemmin esittämäänsä ja ratkaisuun KHO 2013:163 sekä esittänyt Merivoimien esikunnan valituksen hylkäämistä.
Yhdistys on lausunut vielä muun ohella seuraavaa:
Reilan alueen kehittäminen maakuntakaavan mukaisena kyläkeskuksena edellyttää puolustusvoimien velvoittamista hakemaan ympäristölupaa, jos Kyyhkärännokan tuliaseman toimintaa jatketaan. Mikäli puolustusvoimat luopuu ilmoituksensa mukaisesti sitovasti vuoden 2015 alusta Reilan ampuma- ja harjoitusalueen käytöstä ja tästä seuraa, että myös Patria Oyj:n ampumatoiminta alueella päättyy samasta ajankohdasta lukien, ympäristöluvan tarve poistuu.
Jos meluvaikutuksia arvioitaisiin puolustusvoimien valituksessa esitetyin tavoin erikseen Patria Oyj:n toiminnan osalta, Reilan alueen käytöstä syntyvän melun mahdollista kohtuutonta rasitusta lähialueelle voitaisiin kiertää. Kohtuutonta rasitusta on arvioitava toiminnasta asukkaille aiheutuvien todennäköisten vaikutusten mukaan. Alueella ei ole raskasta liikennettä tai muuta voimakkaan melun aiheuttajaa. Melualueen yli 200 asukasta ovat yhdessä asukkaiden etua ajavan kyläyhdistyksen kanssa voimattomia Patria Oyj:n raskaiden aseiden aiheuttaman, paikoin sietämättömän meluvaikutuksen vuoksi. Viimeksi syksyllä 2013 tuliasemasta suoritettujen ammuntojen melu oli viiden kilometrin päässäkin kohtuutonta.
Ratkaisun KHO 2013:163 mukaan puolustusvoimien raskasaseammunnoille on haettava ympäristölupaa, koska toiminnasta saattoi aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaista kohtuutonta rasitusta. Raskaiden aseiden ammunta Santahaminan varuskunnan tuliasemalta on verrattavissa Reilan ampuma- ja harjoitusalueen tuliaseman raskaiden ammuntojen meluvaikutuksiin. Kyyhkärännokan tuliaseman meluvaikutusta lisäävät etenkin myös Patria Oyj:n raskaiden aseiden puutteellisesti valvotut koeammunnat.
A:lle ja B:lle, jotka asian vireillepanijoina olivat valittaneet ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeudelle, on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.
Pyhärannan kunta, joka oli valittanut ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeudelle, on kunnanjohtajan allekirjoittamassa lausunnossa viitannut ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätöksiin ja lausunut, ettei valituksessa ole tullut esiin sellaista, joka antaisi aiheen muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä.
Vaikka ammunnat ovat vuodesta 2010 valituksessa esitetyin tavoin vähentyneet ja puolustusvoimat on teettänyt toiminnan meluvaikutuksista selvityksen (Ramboll 30.4.2010), puolustusvoimat ei kuitenkaan ole osoittanut meluvaikutuksen pysyvästi alentuneen, koska ammuntojen määrä vahvistetaan vuosittain. Lisäksi melu ylittää yhä ohjearvot eikä meluhaitta ole oleellisesti vähentynyt. Haittaa arvioitaessa on huomiota kiinnitettävä myös puolustusvoimien valvonnassa suoritettaviin Patria Oyj:n ammuntoihin. Puolustusvoimien suunnitelmat luopua Reilan alueen käytöstä vuoden 2014 loppuun mennessä eivät voi olla perusteena sille, että ympäristölupa jätetään hakematta. Jos alueesta luopumisesta tehdään sitova, lainvoimainen päätös, kunta on valmis hyväksymään ympäristöluvan hakemisen määräaikaa jatkettavaksi vuoden 2014 loppuun.
Merivoimien esikunta on vastaselityksessään uudistanut asiassa aiemmin lausumansa ja todennut, ettei asiassa ole tuotu esiin seikkoja, joiden perusteella asia olisi ratkaistava toisin kuin valituksessa on vaadittu. Ammuntojen määrä on selvästi vähentynyt esimerkiksi vuoden 2008 tasosta. Ammuntapäivien vuosittainen määrä vaikuttaa asukkaiden kokemaan häiritsevyyteen. Tämän tekijän arvioimiseksi Suomessa ei kuitenkaan ole käytetty pitkän ajan melualtistusta kuvaavaa mittalukua eli tässä tapauksessa koko vuoden A-äänitasoa. Vaikka Reilassa on ampumatoimintaa useana päivänä vuodessa, eivät kaikki päivät kuitenkaan ole keskimäärin yhtä meluisia kuin meluselvityksessä mitatut ja mallinnetut päivät.
Reilan ampuma- ja hajoitusalueesta luopumisesta vuoden 2014 loppuun mennessä on käsketty Merivoimien esikunnan ja pääesikunnan puolustusvoimauudistusta koskevissa käskyissä. Käsketyt luopumistoimet on jo aloitettu, ja Reilan alueesta tullaan luopumaan 31.12.2014 mennessä. Reilan alueella aloitetaan vuoden 2014 aikana siivous- ja huoltotyöt. Ampumatoiminta päättyy alueella 6.10.2014 mennessä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeuden sekä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan. Enempi lausuminen asiassa raukeaa.
Perustelut
Puolustusvoimille ampumatoiminnan harjoittajana on tosin syntynyt velvollisuus hakea Kyhärännokan raskaiden aseiden tuliaseman toiminnalle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaista ympäristölupaa, kun otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä sovelletut oikeusohjeet ja asiassa saatu selvitys. Koska puolustusvoimat ei ilmoituksensa mukaan kuitenkaan harjoita alueella enää ampumatoimintaa ja muutenkin luopuu alueen käytöstä ja hallinnasta vuoden 2014 loppuun mennessä, velvoite hakea ympäristölupaa tuliaseman toimintaan on nyttemmin käynyt puolustusvoimille tarpeettomaksi. Tämän vuoksi asiassa on meneteltävä ratkaisuosasta ilmenevin tavoin.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Liisa Heikkilä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Taina Nystén. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.