Muu päätös 440/2015
Asia Julkista hankintaa koskeva valitus
Valittaja Tampereen Geriatripalvelu Oy
Päätös, jota valitus koskee
Markkinaoikeus 12.3.2013 nro 96/2013
Asian aikaisempi käsittely
Tampereen kaupungin Tampereen Logistiikka Liikelaitos on ilmoittanut 5.3.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ikäihmisten tehostetun palveluasumisen asiakkaiden geriatrian erikoislääkäripalvelujen hankinnasta kolmen vuoden sopimusajalle ja mahdolliselle kolmen vuoden optiokaudelle.
Tampereen kaupungin konsernihallinnon Ikäihmisten hyvinvoinnin ylläpitäminen -tilaajaryhmän tilaajapäällikkö on 17.4.2012 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 133) valinnut sopimuksen B osalta Pihlajalinna Oy:n tarjouksen.
Tampereen kaupungin konsernihallinnon Ikäihmisten hyvinvoinnin ylläpitäminen -tilaajaryhmän tilaajapäällikkö on 7.6.2012 Tampereen Geriatripalvelu Oy:n vaatimuksesta tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 171) korjannut 17.4.2012 tehtyä hankintapäätöstä (§ 133) sopimuksen B osalta siten, että Pihlajalinna Oy:n tarjous on saanut ammatillisen pätevyyden arvioinnista vähemmän pisteitä korjauksen vaikuttamatta kuitenkaan tarjouskilpailun lopputulokseen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3 000 000 euroa.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Tampereen Geriatripalvelu Oy:n valituksen ja Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.
Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:
Sovellettavat oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.
Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä 62 §:ssä säädetään.
Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.
Tarjouspyyntö
Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohde ja ehdottomat vaatimukset" mukaan hankinnan kohteena ovat olleet geriatrian erikoislääkäripalvelut Tampereen kaupungin ikäihmisten tehostetun palveluasumisen eli ympärivuorokautisen palveluasumisen asiakkaille. Tarjouspyynnön edellä mainitun kohdan mukaan geriatrian erikoislääkäripalveluiden ydinpalvelu sisältää geriatrin säännölliset käynnit kahden viikon välein, puhelinkonsultaatiot henkilökunnalle ja tilaajalle sekä säännöllisten käyntien ohella tarvittavia käyntejä tai hoidon järjestämistä akuuteissa tilanteissa. Tehostetussa palveluasumisessa asiakkaat pyritään hoitamaan elämänkaaren loppuun saakka sisältäen saattohoitovaiheen ja epätarkoituksenmukaisia siirtoja pyritään välttämään. Geriatrian erikoislääkäripalvelut jaetaan kahteen eri sopimukseen eli sopimukseen A ja B, joista sopimukseen B kuuluu asumispalvelujen henkilöstön työssä oppimisen ohjaaminen ja geriatrian erikoislääkäripalvelut ikäihmisten tehostetun palveluasumisen yksiköihin, joiden asiakasmäärä on noin 580. B‑sopimuksen geriatrit osallistuvat tarvittaessa koko henkilöstön kouluttamiseen.
Tarjouspyynnön kohdassa "Palvelun toteuttamisen ehdottomat vaatimukset koskien sopimusta A ja B" on muun ohella ilmoitettu seuraavia seikkoja.
- Palveluntuottajan tarjoamien lääkäreiden tulee olla geriatreja, joista jokaisella on oltava vähintään yksi (1) vuosi työkokemusta ikäihmisten asumispalveluissa lääkärinä toimimisesta.
- Tarjouksessa tulee esittää vakituisten palveluun osallistuvien geriatrien nimet ja koulutus- ja työkokemusvuodet liitteellä 3 Ammatillinen pätevyys.
- Ikäihmisten sairauksien hyvä, pitkäjänteinen suunnitelmallinen hoito on toiminnan painopiste, myös kiireellisen hoidon järjestämisestä virka-aikana tulee huolehtia.
- Normaalien käyntien ja puhelinkonsultaatioiden lisäksi palveluun tulee sisältyä lähetteet ja potilaan tarvitsemat todistukset ja lausunnot.
- Säännöllisten käyntien ohella tarvittavat käynnit akuuteissa tilanteissa.
- Hoitoneuvottelut koskien potilaan lääketieteellistä hoitoa ja sen suunnittelua, sisältää muun muassa hoitopäätösten teon.
Tarjouspyynnön kohdan "Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset" alakohdassa "Tekniseen/toiminnalliseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvät vaatimukset" on toistettu edellä tarjouspyynnön kohdassa "Palvelun toteuttamisen ehdottomat vaatimukset koskien sopimusta A ja B" mainittu vaatimus geriatrin koulutuksesta ja vähintään yhden vuoden työkokemuksesta. Tarjoukseen on tullut muun ohella liittää selvityksenä liite 2 Tarjouslomake ja liite 3 Ammatillinen pätevyys.
Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouksen sisältö" on puolestaan muun ohella kerrottu, että tarjousten arviointia ja vertailua varten tarjoukseen on tullut liittää liite 2 Tarjouslomake, liite 3 Ammatillinen pätevyys ja liite 4 Avokysymys 1 (koskee sopimusta B).
Sopimuksen B osalta tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön kohdan "Valintaperuste" mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet seuraavat:
Liite 3 Ammatillinen pätevyys, maksimipisteet yhteensä 80 (maksimipisteet 20/tarjottu geriatri, enintään 4 lääkärin tie- dot huomioidaan laadunarvioinnissa). Painoarvo 60 %
Liite 2 Tarjouslomake, kohdat 2–3, molemmat kohdat pis- teytetään asteikolla 0–5, maksimipisteet yhteensä 10. Paino- arvo yhteensä 10 % jakaantuen seuraavasti:
o Sosiaalinen kriteeri -kohta 2, painoarvo 5 %
o Toimintaympäristön tuntemus ‑kohta 3, painoarvo 5 %
Liite 4 Avokysymys 1. Selvitä, miten palveluntuottajan to- teuttaisit ikäihmisten tehostetun palveluasumisen geriatrian erikoislääkäripalveluja? Selvitys B-sopimuksen toiminta- konseptista, pisteytys asteikolla 0–5 pistettä. Painoarvo 30 %."
Tarjouspyynnön mukaan sopimukset A ja B vertaillaan omina kokonaisuuksinaan. Eniten laadun lisäpisteitä saanut tarjous voittaa tarjouskilpailun ja kyseinen tarjoaja valitaan palveluntuottajaksi.
Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen tarjouslomakkeen kohdan "Laadun lisäpisteet" alakohdassa 2 "Sosiaalinen kriteeri" on kerrottu, että "palveluntuottaja sitoutuu sopimuskauden aikana mahdollisimman kestävään ja ekologiseen toimintaan muun muassa liikkuessaan asumispalveluyksiköiden välillä ja tukiessaan asukkaiden kotona asumista". Mainitussa tarjouslomakkeen kohdassa on esitetty kysymys siitä, miten palveluntuottaja toteuttaa palvelukonseptissaan ekologisuutta. Lomakkeessa olleeseen tilaan on tullut täyttää enintään 250 sanan vastaus, joka on ilmoitettu pisteytettävän asteikolla 0–5 painoarvon ollessa 5 prosenttia.
Saman lomakkeen alakohdassa "Toimintaympäristön tuntemus" on ilmoitettu "henkilöstön mahdollinen kokemus vastaavassa toimintaympäristössä toimimisesta ja tuntemus Tampereen kaupungin tai muun suuren kunnan ikäihmisten palveluista ja monituottajamallista". Lomakkeessa olleeseen tilaan on tullut täyttää enintään 300 sanan vastaus, joka on ilmoitettu pisteytettävän asteikolla 0–5 painoarvon ollessa 5 prosenttia.
Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Ammatillinen pätevyys" on ilmoitettu, että tarjoajan tulee vastata liitteessä oleviin kysymyksiin, muualle kirjoitettua vastausta ei oteta huomioon eikä erillistä cv:tä tule liittää tarjoukseen.
Edellä mainitun liitteen 3 kohdassa "Lääkäreiden pätevyys ja työkokemus" on ilmoitettu, että palveluntuottajan tarjoamien lääkärien pätevyys ja työkokemus tulee kuvata mainitulla liitteellä niin, että sopimuksen B osalta vähintään kolmen lääkärin tiedot on tullut täyttää liitteen taulukoihin. Taulukkojen perusteella on ilmoitettu tarkistettavan, toteutuuko tarjotuilta lääkäreiltä tarjouspyynnössä vaaditut ehdottomat vaatimukset, minkä lisäksi tarjottujen lääkärien työkokemus on ilmoitettu otettavan laadun arvioinnissa huomioon liitteellä kuvatuin tavoin.
Liitteen mukaan laadunarvioinnissa huomioidaan sopimuksen B osalta enintään neljän lääkärin tiedot. Liitteellä ilmoitettujen lääkärien osalta palveluntuottaja on sitoutunut siihen, että liitteellä nimetyt geriatrit toteuttavat palvelua sopimuskauden aikana. Nimettävät geriatrit eivät ole voineet olla virkasuhteessa Tampereen kaupunkiin.
Edelleen mainitun liitteen mukaan taulukossa työkokemukseksi lasketaan geriatrian erikoislääkärinä toimiminen työvuosina yhteensä. Liitteessä olleisiin taulukoihin on tullut täydentää koko työkokemus geriatrian erikoislääkärinä toimimisesta (*geriatrin työkokemus yhteensä) ja edelleen eritellä tästä, mikä osa geriatrina toimimisesta on ollut geriatrina toimimista ikäihmisten asumispalveluissa (**työkokemus asumispalveluissa).
Liitteessä on työkokemuksen pisteytyksestä sekä geriatrin työhön liittyvän työkokemuksen että geriatrina asumispalveluissa toimimisen osalta ilmoitettu seuraavaa:
"Työkokemus vuosina pisteytys
alle 2 vuotta, 0
yli 2 mutta alle 4, 1
yli 4 mutta alle 6, 3
yli 6 mutta alle 8, 5
yli 8 mutta alle 10, 7
yli 10, 10"
Taulukossa on tullut ilmoittaa, onko nimetty lääkäri geriatrian erikoislääkäri ja toteutuuko lääkärin kohdalla vähintään yhden vuoden työkokemus ikäihmisten asumispalveluissa geriatrina toimimisesta. Lisäksi taulukossa on tullut mainita geriatriaan erikoistumisvuosi. Sekä geriatrin työhön liittyvän työkokemuksen että ikäihmisten asumispalveluissa geriatrina toimimiseen liittyvän työkokemuksen osalta on taulukossa tullut ilmoittaa lyhyt kuvaus ja aika kuukausina tai vuosina sekä se, missä kyseinen lääkäri on toiminut.
Tarjouspyynnön kohdassa "Palveluun osallistuvien lääkärien vaihtuvuus" on muun ohella mainittu, että hoitoa toteuttavat liitteellä 3 nimetyt lääkärit ja että mahdollisista muutoksista neuvotellaan erikseen sopimuskauden aikana tilaajan ja palveluntuottajan kesken.
Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä, koska siinä ei ole määritelty työkokemusvuoden käsitettä eikä yksilöity geriatrin työnkuvaa asumispalvelutyössä.
Tarjouspyyntöasiakirjoissa on todettu, että geriatrin työhön liittyvä työkokemus ja työkokemus geriatrina toimimisesta ikäihmisten asumispalveluissa on tullut ilmoittaa vuosina ja kuukausina. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole tarkemmin yksilöity, onko työkokemuksella tarkoitettu vain kokoaikaista vai myös osa-aikaista työtä. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole käynyt ilmi, että lääkäreiden työn osa- tai kokoaikaisuudella olisi merkitystä työkokemuksen ja siten ammatillisen pätevyyden arvioinnissa. Myöskään sopimukseen B saaduista kahdesta tarjouksesta eli voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjouksesta ei ole käynyt ilmi, että nimettyjen lääkäreiden työkokemus olisi perustunut joiltakin osin osa-aikaiseen työhön.
Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyvät määritykset ammatillisen pätevyyden arvioinnista, geriatrin työkokemuksesta ja työnkuvasta ovat olleet alalla ammattimaisesti toimiville palveluntuottajille annettuina riittävän selviä. Tarjoajat ovat voineet tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla on merkitystä tarjousten vertailussa ammatillisen pätevyyden osalta. Lisäksi markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole poissulkenut sitä, että hankintayksikkö olisi voinut harkintavaltansa rajoissa hyväksyä työkokemukseksi myös osa‑aikaisen työskentelyn. Edellä sanotun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntöä ole pidettävä valittajan esittämin tavoin epäselvänä.
Tarjousten vertailu
Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailu ammatillisen pätevyyden osalta on tehty virheellisesti, koska voittaneen tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot lääkäreiden työkokemuksesta ovat olleet virheellisiä.
Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että osalla sen tarjouksessaan nimeämistä lääkäreistä on vuosien työkokemus Tampereen kaupungin geriatrian yksiköissä ja asumispalveluissa.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan salassa pidettäviksi toimintaympäristön tuntemusta ja ammatillista pätevyyttä koskevissa kohdissa esitettyjen lääkäreiden nimet ja toimipisteet.
Edelleen asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on toimittanut hankintapäätöksen tiedoksiannon jälkeen valittajalle voittaneen tarjoajan tarjouksen ammatillista pätevyyttä koskevan liitteen 3 siten, että sen ainoat peitetyt kohdat ovat koskeneet edellä mainittuja lääkäreiden nimiä ja heidän toimipisteitään.
Voittanut tarjoaja on tarjouksensa liitteessä 3, joka on koskenut lääkäreiden ammatillista pätevyyttä, nimennyt neljä lääkäriä ja ilmoittanut heidän osaltaan, onko kyseessä geriatrian erikoislääkäri; geriatriaan erikoistumisvuoden; toteutuuko vähintään yhden vuoden työkokemus ikäihmisten asumispalveluissa geriatrina toimimisesta; geriatrin työhön liittyvän työkokemuksen vuosina ja kuukausina sekä siitä eriteltynä työkokemuksen geriatrina toimimisesta asumispalveluissa sekä sen, missä paikoissa lääkäri on toiminut geriatrina ja edelleen erikseen ikäihmisten asumispalvelujen geriatrina.
Voittaneen tarjoajan mainitussa liitteessä 3 nimettyjen neljän lääkärin osalta geriatrin työhön liittyväksi työkokemukseksi ja ikäihmisten asumispalvelujen geriatrina toimimisen työkokemukseksi on ilmoitettu lääkäreittäin 13 vuotta ja 10 vuotta 9 kuukautta, 10 vuotta ja 10 vuotta, 11 vuotta 7 kuukautta ja 10 vuotta 8 kuukautta sekä 4 vuotta 6 kuukautta ja 4 vuotta 3 kuukautta.
Toimipaikkojen osalta voittanut tarjoaja on edellä mainitussa liitteessään ilmoittanut esimerkiksi sen, miltä paikkakunnalta kullakin lääkärillä on kokemusta ikäihmisten asumispalveluissa geriatrina toimimisesta ja onko kysymys ollut kaupungin tai kunnan asumispalveluista vai yksityisistä asumispalveluyksiköistä. Joidenkin lääkärien kohdalla on nimetty asumispalveluyksiköitä.
Muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen mukaan voittanut tarjoaja on saanut ammatillisesta pätevyydestä 66 pistettä ja valittaja 24 pistettä.
Vaikka edellä mainitussa hankintapäätöksessä ei olekaan esitetty sanallisia perusteluja ammatillisen pätevyyden pisteytykselle, on tarjouspyynnön liitteessä 3 kuvatun ammatillista pätevyyttä ja kokemusta koskevan pisteytyksen perusteella ollut pääteltävissä, että voittanut tarjoaja on saanut tarjouksessaan nimeämiensä kolmen lääkärin osalta täydet 20 pistettä ja neljännen lääkärin osalta 6 pistettä, jolloin voittaneen tarjoajan tarjouksen kokonaispistemääräksi on tältä osin muodostunut 66 pistettä.
Hankintaoikaisupäätöksen 7.6.2012 § 171 mukaan hankintayksikkö on hankintaoikaisun johdosta tarkistanut voittaneen tarjoajan tarjouksen tiedot ja päättänyt saatujen selvitysten perusteella muuttaa pisteytystä yhden voittaneen tarjoajan tarjouksessaan nimeämän lääkärin osalta. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan kyseisen lääkärin työkokemus geriatrina toimimisesta ikäihmisten asumispalveluissa ei ole täyttänyt alkuperäisen hankintapäätöksen pohjaksi tehdyn pisteytyksen mukaista määrää, sillä suurin osa henkilön työkokemuksesta oli tapahtunut laitoshoidossa. Hankintayksikön hankintaoikaisupäätöksessään suorittaman korjauksen johdosta voittanut tarjoaja on saanut tarjouksessaan nimeämiensä lääkäreiden ammatillisesta pätevyydestä 56 pistettä. Edellä mainitulla pisteytyksen muutoksella ei ole ollut vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen.
Hankintayksikön 7.6.2012 tekemässä hankintaoikaisupäätöksessä § 171 ei ole esitetty sanallisia perusteluja lääkäreiden ammatillisen pätevyyden arvioinnille. Markkinaoikeus kiinnittää huomiota siihen, että perustelujen puuttuessa mainitun päätöksen ja voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjojen perusteella ei ole ollut varmuudella pääteltävissä sitä henkilöä, jonka osalta hankintayksikkö on vähentänyt kokemuspisteitä ja kuinka suuri osa tarjouksessa ilmoitetusta työkokemuksesta on siten katsottu asumispalveluihin liittymättömäksi.
Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkansa.
Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tiedot henkilöstöstään tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetyllä tavalla ja laajuudessa. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajilla ei ole ollut velvollisuutta esittää henkilöstöstään yksityiskohtaisempaa selvitystä kuin mitä tarjouspyynnön liitteessä 3 "Ammatillinen pätevyys" on ilmoitettu esitettäväksi selvitykseksi. Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön olisi tullut muutoksenhaun kohteena olevaa hankintapäätöstä tehdessään epäillä voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoissaan esittämien tietojen oikeellisuutta. Asiaa ei ole tässä tapauksessa syytä arvioida toisin myöskään hankintaoikaisupäätöksen johdosta ottaen huomioon, ettei pisteiden muuttamisella ole ollut vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti asettaessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olleessa edellä mainitussa liitteessä 3 ilmoittamat tiedot tarjousten vertailun perusteeksi ja suorittaessaan tarjousten vertailun tekemällään tavalla.
Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjousvertailu on mahdollisesti tehty virheellisesti myös toimintaympäristön tuntemuksen osalta.
Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen tarjouslomakkeen toimintaympäristön tuntemusta koskevassa alakohdassa 3 tarjoajaa on pyydetty selvittämään henkilöstön mahdollisen kokemuksen vastaavassa toimintaympäristössä toimimisesta ja tuntemuksen Tampereen kaupungin tai muun suuren kunnan ikäihmisten palveluista ja monituottajamallista.
Voittanut tarjoaja on tarjouksensa liitteenä olleessa tarjouslomakkeessa ilmoittanut, että Tampereen kaupunki on ollut sen merkittävimpiä yhteistyökumppaneita usean vuoden ajan. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on tähän liittyen ilmoitettu, mitä lääkäripalveluita voittanut tarjoaja on hoitanut osana terveysasemaulkoistusta. Lisäksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut aloittavansa keväällä 2012 ikäihmisten palveluita koskevan TEKES‑hankkeen. Toisaalla sen tarjouksessa on mainittu Tampereen kaupunki yhtenä yhteistyökumppanina TEKES‑rahoitusta haettaessa. Voittaneen tarjoajan tarjousliitteessä on lisäksi muun ohella esitetty, että voittanut tarjoaja on monituottajamallin edelläkävijä Suomessa ja Tampereella. Tähän liittyen voittanut tarjoaja on luetellut sen parhaillaan toteuttamia hankkeita. Voittanut tarjoaja on edelleen kuvannut henkilöstönsä työkokemusta toimipaikkoineen.
Hankintapäätöksen mukaan voittanut tarjoaja on saanut toimintaympäristön tuntemuksen osalta 4 ja valittaja 5 pistettä.
Hankintapäätöksen liitteenä olleissa laadunarvioinnin sanallisissa perusteluissa on esitetty voittaneen tarjoajan osalta kohdassa "Toimintaympäristön tuntemus – kohta 3" seuraavaa:
"Henkilöstön kokemus ja tuntemus Tampereen toimintaympäristöstä, monituottajamallista ja ikäihmisten asumispalveluista sekä kokemus asumispalvelujen vastuulääkärinä toimimisesta".
Valittajan osalta edellä viitatuissa laadunarvioinnin sanallisissa perusteluissa on puolestaan esitetty seuraavaa:
"Henkilöstön kokemus ja tuntemus Tampereen toimintaympäristöstä, monituottajamallista ja ikäihmisten asumispalveluista, erityisesti tehostetusta palveluasumisesta, tuntemus ja kokemus hoitoketjuista ja elämänkaariasumisen kehittämistyöstä Tampereella/muussa suuressa kunnassa".
Edellä todetusti tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on tarjoajan vastuu tarjouksensa sisällöstä ja hankintayksikön oikeus luottaa tarjouksessa esitettyjen tietojen oikeellisuuteen.
Markkinaoikeus asiassa ilmi tulleiden seikkojen perusteella katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa suorittaa tarjousten vertailun ja pisteyttää henkilöstön mahdollista kokemusta vastaavassa toimintaympäristössä toimimisesta ja tuntemusta Tampereen kaupungin tai muun suuren kunnan ikäihmisten palveluista ja monituottajamallista muutoksenhaun kohteena olevassa hankintapäätöksessä tehdyllä tavalla.
Valittaja on vielä esittänyt, ettei voittaneen tarjoajan tarjouksessaan esittämä toimintakonsepti ole ollut ajankäytön suhteen realistinen.
Edellä todetuin tavoin tarjouspyynnön kohdista "Hankinnan kohde ja ehdottomat vaatimukset" ja "Palvelun toteuttamisen ehdottomat vaatimukset koskien sopimusta A ja B" on käynyt muun ohella ilmi, että määrältään noin 580 asiakkaan palvelun on tullut sisältää geriatrin säännölliset käynnit kahden viikon välein, puhelinkonsultaation, hoitoneuvottelut, tarvittavat käynnit tai hoidon järjestämisen akuuteissa tilanteissa, kiireellisen hoidon järjestämisen virka-aikana, lähetteiden ja potilaan tarvitsemien todistusten sekä lausuntojen laatimisen. Tarjouspyynnön mukaan jokaisesta käynnistä on myös tullut tehdä asiakaskohtaiset kirjaukset asiakastietojärjestelmään sekä lakisääteiset potilasasiakirjamerkinnät.
Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Asumispalveluyksiköt ja tuntimäärät" esitetyn tuntihaarukan mukaan sopimuksen B osalta tuntimääräksi on ilmoitettu noin 55–75 tuntia viikossa ja noin 220–300 tuntia kuukaudessa.
Voittanut tarjoaja on tarjouksensa liitteenä 4 olleessa ikäihmisten tehostetun palveluasumisen geriatrian erikoislääkäripalvelujen toteuttamista koskevassa selvityksessä esittänyt vastauksena tarjouspyynnössä esitettyyn kysymykseen muun ohella, että jokaisen asukkaan kanssa pidetään hoitoneuvottelu, jossa laaditaan hoito-, kuntoutus- ja palvelusuunnitelma. Selvityksen mukaan geriatri tapaa asukkaat henkilökohtaisesti vähintään neljä kertaa vuodessa, jolloin mainittu suunnitelma ja lääkelista tarkistetaan. Kukin geriatri pitää lisäksi kerran kuukaudessa ikäihmisten hoitoon liittyvän luennon, ryhmätyön tai kyselytunnin henkilökunnalle. Geriatri toimii myös asukkaiden omalääkärinä ja hoitaa heitä terveysaseman vastaanotolla.
Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella voittaneen tarjoajan esittämän palvelun toteuttamista koskevan selvityksen olisi katsottava olleen valittajan esittämin tavoin epärealistinen. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkansa.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain³käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään asianosais- ja oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ja ottaen huomioon hankintapäätöksen perustelujen niukkuus ja se, että hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksessään muuttanut hankintapäätöstä osin valittajan esittämällä tavalla, ei ole myöskään kohtuutonta, että hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Tampereen Geriatripalvelut Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Tampereen kaupunki velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä. Yhtiö on vaatinut toissijaisesti, että Tampereen kaupunki määrätään maksamaan yhtiölle hyvitysmaksuna 50 000 euroa. Yhtiö on vielä vaatinut, että Tampereen kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Tampereen Geriatripalvelut Oy on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Voittaneen tarjoajan nimeämistä lääkäreistä kaksi ei ollut sitoutunut toimintaan. Tästä on olemassa kyseisten lääkäreiden sähköpostivahvistukset. Markkinaoikeus on tehnyt menettelyvirheen, kun se ei ole ottanut kantaa tähän valittajan esittämään väitteeseen ja sitä koskevaan näyttöön. Olisi perusteltua palauttaa asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi, mutta prosessiekonomian ja ajan säästämisen vuoksi korkein hallinto-oikeus voi suoraan ratkaista asian.
Tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla ei ole ollut mahdollista antaa keskenään vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tietoja lääkärien ammatillisesta pätevyydestä. Alalla ammattimaisesti toimiville palveluntuottajille on ilmeistä, että ilmoitettaessa lääkärin kokemus pelkästään vuosina ja kuukausina, ei ammatillista pätevyyttä tietyllä osaamisalueella voida arvioida ottamatta huomioon tarkemmin työnkuvan sisältöä.
Päätoimisesti palveluasumisessa työskenteleminen on geriatrian erikoislääkärin toimenkuvana poikkeuksellista. Suurimmalla osalla geriatreista työnkuvaan ei kuulu lainkaan palveluasumista tai sen osuus on marginaalinen. Valittajayhtiön toimitusjohtaja on kuitenkin jo usean vuoden ajan huolehtinut noin 130 palveluasumisen asukkaan lääkäripalveluista ympärivuorokautisesti. Muutkin yhtiön geriatrit ovat tehneet kyseistä työtä yli 50 prosenttia työajastaan. Laatuvertailussa edellä mainitut kokemustiedot on arvioitu kuitenkin vuositasolla samanarvoisiksi. Ammatillisen pätevyyden arviointiperuste on ollut liian epätarkka, jotta se olisi antanut vertailukelpoisen tiedon lääkärien ammatillisesta pätevyydestä.
Palveluhankinnoissa katsotaan asiantuntemuksella, ammattitaidolla ja pätevyydellä olevan erityinen merkitys. Tässä kilpailutuksessa hinta on ollut etukäteen määritelty, jolloin valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjousvertailu on suoritettu yksinomaan palvelun laadun perusteella. Lääkärien kokemustiedoilla on ollut tarjousvertailussa painoarvoltaan suurin merkitys, jolloin lääkärien pätevyyteen liittyvien arviointikriteerien olisi pitänyt olla korostetusti yhteismitallisia. Osa-aikainen työskentely voidaan hyväksyä työkokemukseksi, mutta se ei ole suoraan vertailukelpoista päätoimisen työkokemuksen kanssa.
Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamat tiedot asiantuntijoista eivät vastaa voittaneen tarjoajan todellista tilannetta. Tietojen epäluotettavuus on selvinnyt viimeistään silloin, kun hankintayksikkö selvitettyään voittaneen tarjoajan tarjousta alentanut sen saamia pisteitä. Hankintayksikön olisi tuossa vaiheessa pitänyt sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta.
Tarjousvertailusta tulee käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin vertailun piste-erot ovat perustuneet. Oikeuskäytännön mukaan piste-eroja tulee perustella sanallisesti. Tältä osin hankintapäätöksen perustelut ovat puutteelliset.
Valittaja on saanut hankintapäätöksen tiedoksiannon jälkeen kopiot voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoista niiltä osin kuin ne eivät ole sisältäneet liikesalaisuuksia. Tarjouksessa on esitetty, että osa siihen sitoutuneista lääkäreistä olisi toiminut jopa yli vuosikymmenen ajan nimenomaan Tampereen kaupungin geriatrian yksiköissä ja asumispalveluyksiköissä. Valittaja on kuitenkin useita vuosia hoitanut Tampereen asumispalveluyksiköiden lääkäripalveluja Pirkanmaan Erikoislääkäripalvelun rinnalla, joten tarjouksen perusteella kyseisten lääkäreiden olisi pitänyt työskennellä asumispalveluyksiköissä samanaikaisesti valittajan lääkäreiden kanssa, mitä ei ole tapahtunut. Voittaneen tarjoajan tarjouksen kuvausta vastaavia lääkäreitä ei ole ollut Tampereen kaupungin palveluksessa. Myös hankintayksikkö olisi voinut todeta tämän, mikäli tarjouksia arvioitaessa olisi toimittu huolellisesti ja käytetty lääketieteellistä asiantuntijaa.
Valittajan esitettyä hankintaoikaisupyynnössä epäilyksensä voittaneen tarjoajan tarjouksen tietojen todenperäisyydestä hankintayksikkö on tarkistanut kokemustiedot yhden lääkärin osalta ja korjannut pisteytystä vähentämällä tämän lääkärin pisteistä 10 pistettä ilmoittamatta kuitenkaan tarkistuksen perusteita. Pisteytyksen tarkistaminen ja pelkkä pistetaulukoiden esittäminen ilman sanallisia perusteluja ei täytä hankintalain vaatimuksia perustelemisesta.
Korjattujen tietojen perusteella kyseinen geriatrian erikoislääkäri on ollut ilman nimitietoakin identifioitavissa. Kyseiseltä lääkäriltä on puuttunut kilpailutuksessa edellytetty kokemus ikäihmisten asumispalveluista kokonaan, eikä hän ole täyttänyt tarjouspyynnössä esitettyjä lääkärien kelpoisuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia. Ilman asumispalvelukokemusta oleva lääkäri olisi pitänyt jättää tarjouspyynnön ehtojen mukaan kokonaan tarjousvertailun ulkopuolelle.
Vaikka hankintayksikkö on joutunut yhden lääkärin osalta tekemään korjauksen pisteytykseen, se on katsonut edelleen voivansa luottaa muihin tarjouksessa ilmoitettuihin tietoihin. Hankintayksiköllä on oikeus varmistua tarjousten tarjouspyynnön mukaisuudesta ja esitettyjen tietojen paikkansapitävyydestä. Voittanut tarjoaja on hankkinut itselleen etua kokemuspisteissä ilmoittamalla yhden lääkärin tiedot virheellisesti. Hankintayksikön olisi pitänyt selvittää tarjoajan antamien tietojen oikeellisuus muiltakin osin. Vasta kyseenalaistettujen tietojen tarkistamisella tarjouskilpailun osallistujien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu olisi turvattu. Hankintayksikkö ei ole tarjouksia arvioidessaan menetellyt riittävällä huolellisuudella. Laki velvoittaa hankintayksikön selvittämään erikseen poissulkemisen edellytykset.
Hankintayksikkö ei ole noudattanut tarpeellista huolellisuutta jättäessään puuttumatta edellä mainitun tarkistuksen jälkeen myös voittaneen tarjoajan saamiin toimintaympäristön tuntemusta koskeneisiin arviointipisteisiin. Tarjouspyynnössä on toimintaympäristön tuntemusta koskevassa avokysymyksessä pyydetty selvittämään palvelua tuottavien lääkärien kokemus Tampereen kaupungin tai muun suuren kunnan ikäihmisten palveluista. Voittaneen tarjoajan ilmoittamista lääkäreistä ainoa, jolla on merkittävää kokemusta Tampereen kaupungin tai muun suuren kunnan ikäihmisten palveluista, on edellä mainittu lääkäri. Hänkin on kuitenkin toiminut vain ja ainoastaan Tampereen kaupungin laitoshoidon lääkärinä eikä lainkaan asumispalveluissa. Hän ei ole kuitenkaan täyttänyt vähimmäisvaatimuksia, eikä häntä voida siten ottaa pisteytyksessä huomioon.
Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan luonut mielikuvaa toimintaympäristön tuntemuksesta ikäihmisten asumispalveluissa Tampereella kuvailemalla yhtiön toimintaa laajemmin. Hankintayksikkö on ylittänyt harkintavallan rajan, kun se on hyväksynyt henkilöstön kokemuksen ja tuntemuksen Tampereen toimintaympäristössä, vaikka kukaan tarjouksessa palveluun sitovasti ilmoitetuista lääkäreistä ei ole ollut aiemmin voittaneen tarjoaja palveluksessa. Tarjousvertailu on siten tehty virheellisesti myös toimintaympäristön tuntemuksen osalta.
Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella on aina oikeus saada tieto tarjousten vertailussa käytetystä hinnasta ja muusta tekijästä. Lainkohdalla asianosaisille turvataan tiedonsaanti kaikista niistä seikoista, joita hankintayksikkö on päätöstä tehdessään käyttänyt vertailuperusteina.
Asianosaisten tulee saada täsmällinen tieto siitä, mihin kunkin tarjoajan pisteytys on perustunut. Valittaja on pyytänyt hankintayksiköltä voittaneen tarjoajan tarjoamien geriatrien nimi- ja työkokemustietoja. Hankintayksikkö ei ole niitä luovuttanut, vaan on katsonut tarjouksessa esitettyjen julkisina pidettyjen lähinnä numeeristen kokemustietojen riittävän valittajalle kilpailutuksen lopputuloksen oikeellisuuden arvioimiseksi. Salatuiksi ilmoitetuilla tiedoilla on kuitenkin ollut keskeinen merkitys tarjouksien vertailussa, pisteytyksessä ja päätöksenteossa.
Liikesalaisuuksiksi on virheellisesti hyväksytty heidän tarjoamiensa lääkärien nimet, yksilöidyt työkokemustiedot ja toimipaikat. Näiden tietojen ilmaiseminen ei aiheuta elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Liikesalaisuutena pitämisen syyksi on esitetty tarjottujen lääkäreiden johtava asema heidän nykyisissä toimipaikoissaan. Tietojen salaaminen on mahdollistanut sen, että seikkoja ei selvitetty riittävällä tavalla. Salaamisvaatimuksen hyväksyminen rikkoo terveen kilpailun sekä hankintalain tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tavoitteita.
Ammatillisen pätevyyden arvioinnin olisi pitänyt tapahtua avoimesti. Hankintayksikkö ei ole hankinnassaan sidottu tarjoajan omaan ilmoitukseen liike- ja ammattisalaisuudesta. Hankintayksikkö on käyttänyt harkintavaltaansa virheellisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan ilmoituksen liikesalaisuuksista.
Voittaneen tarjoajan tarjoamien geriatrien nimet ovat syksyn 2012 aikana paljastuneet. Valittaja on selvittänyt, että voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan geriatreja, joiden kanssa yhtiö ei ollut tehnyt sopimusta. Voittanut tarjoaja on saanut perusteetta hyväkseen ammatillista pätevyyttä koskevia pisteitä sellaisista geriatreista, jotka eivät olleet sitoutuneet osallistumaan palveluun. Lisäksi molempien kohdalla oli tarjousvertailussa maksimipisteytykseen johtavia virheellisyyksiä.
Virheellisten ja harhaanjohtavien tietojen ilmoittamista ei voida pitää erehdyksenä. Voittanut tarjoaja on tiennyt, etteivät kyseiset lääkärit olleet sitoutuneet toimimaan kilpailutetussa työssä. Voittanut tarjoaja on syyllistynyt sopimattomaan menettelyyn elinkeinotoiminnassa.
Kilpailutus ei tietojen salaamisen ja virheellisten tietojen antamisen seurauksena tuottanut yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, eikä johtanut hankintalain periaatteiden edellyttämään tasapuoliseen ja syrjimättömään kohteluun hankintamenettelyssä.
Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta. Tarjous on suljettava tarjouskilpailusta myös, jos tarjouksen tekijä on tarjousmenettelyssä syyllistynyt olennaisesti väärien tietojen antamiseen. Asiassa on tullut esille myös riittävät perusteet voittaneen tarjoajan tarjouksen poissulkemiselle tai hylkäämiselle.
Koska valittajan ja voittaneen tarjoajan lisäksi tarjouskilpailussa ei ollut muita osallistujia, olisi valittajalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.
Tampereen kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Tampereen Geriatripalvelut Oy velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Tampereen kaupunki on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä, viitannut markkinaoikeuden päätöksen perusteluihin ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkansa. Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön olisi tullut muutoksenhaun kohteena olevaa hankintapäätöstä tehdessään epäillä voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoissaan esittämien tietojen oikeellisuutta.
Koska markkinaoikeus hylkäsi valituksen, olisi myös Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut tullut korvata markkinaoikeuskäsittelyn ajalta. Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut valittajasta.
Pihlajalinna Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään.
Pihlajalinna Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Arvioitaessa lääkäreiden ammattitaitoa voidaan tarjouskilpailussa käyttää vain yhteismitallisia tekijöitä. Tällaisia ovat muun muassa lääkäriksi tai erikoislääkäriksi valmistumisen jälkeinen työkokemus ja mahdolliset muut erityistutkinnot. Jokaisen lääkärin tarkkaa työnkuvaa, osaamista, sosiaalisia tai kliinisiä taitoja ei ole mahdollista yhteismitallisesti arvioida. Tarjoajien yhdenvertainen kohtelu edellyttää arviointikriteerien yhteismitallisuutta, jotta tarjouspyynnön perusteella voidaan antaa vertailukelpoisia tarjouksia. Näin myös arvioitaessa, millä tavalla työntekijän ammattitaidon tasoon vaikuttaa osa-aikaisen työn tekeminen verrattuna kokoaikaisen työntekemiseen.
Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole tarkemmin yksilöity, tarkoitetaan työkokemuksella vain kokoaikaista vai myös osa-aikaista työtä. Päätoimisesti palveluasumisessa työskenteleminen on valittajankin toteamin tavoin geriatrian erikoislääkärin toimenkuvana poikkeuksellinen. Valittaja on ennen tarjouskilpailua hoitanut kyseiset työtehtävät 3–4 osa-aikaisen geriatrin toimesta. Tarjouspyynnössä on pyydetty neljän geriatrin nimeämistä, vaikka töitä on ollut noin 1,5 täysiaikaiselle geriatrille. Osa-aikaisuuden vaikutus ammatilliseen pätevyyteen olisi ollut haastavaa ottaa huomioon tarjouspyynnössä, eikä se olisi todennäköisesti johtanut vertailukelpoisiin tarjouksiin. Tarjouspyyntö olisi lisäksi käytännössä sulkenut kilpailusta pois suurimman osan alan toimijoista ja johtanut tarjoajien epätasa-arvoiseen kohteluun.
Käytetyt kriteerit ovat selkeitä ja yhteismitallisia. Valittajan esittämällä tavalla määritettynä tarjouspyyntö olisi käytännössä suosinut valittajaa itseään ja tehnyt mahdottomaksi muiden palveluntuottajien mahdollisuudet tarjota palveluita.
Tarjouspyyntö on ollut aiemmalle palveluntuottajalle eli valittajalle edullinen, koska tarjouspyynnön rakenne on muotoutunut vallinneen toimintatavan kautta ja laatupisteissä on painottunut valittajan geriatrien työnkuvan mukainen työkokemus. Voittanut tarjoaja on joutunut tarjouskilpailussa merkittävästi ponnistelemaan sen eteen, että se on löytänyt riittävän kokeneet geriatrian erikoislääkärit voittaakseen tarjouskilpailun. Kaikki tarjotut neljä geriatria ovat olleet johtavissa asemissa ylilääkäreinä. Yksi on pitänyt rekrytoida Pirkanmaan ulkopuolelta koska geriatreja on hyvin rajallinen määrä alueella ja koko Suomessa.
Tarjouskilpailun laatupisteet ja koko tarjouspyynnön rakenne on perustunut valittajan kaupungille useamman vuoden ajan tuottamiin palveluihin. Tampereen seudulla kunnalle myydyissä geriatripalveluissa valittaja on käytännössä ollut aiemmin alueellinen monopoli, koska yksikään muu yritys ei ole myynyt geriatrian erikoislääkäreiden työpanosta Tampereen kaupungille tai lähikunnille hyvin vähäistä volyymia enempää.
Laatupisteitä on saanut neljästä geriatrian erikoislääkäristä, vaikka sopimuksen alkaessa Tampereen kaupungin tarve oli noin 1,5 geriatrian erikoislääkäriä (55–75 tuntia/viikko). Lisäksi geriatrien työkokemuksesta on saanut 50 prosenttia laatupisteistä nimenomaan tehostetun palveluasumisen geriatrina toimimisesta. Kyseiset laatuarvioinnin osatekijät ovat olleet edullisia valittajalle.
Mitä tulee valittajan väitteeseen voittaneen tarjoajan geriatrien puutteellisesta ammattitaidosta ja kokemuksesta, on huomattava, että näistä geriatreista kolme on työskennellyt vuosia tehostetun palveluasumisen lääkäreinä Nokialla, Jämsässä, Tampereella ja Kangasalla, mutta yhdellä geriatreista kokemus on kertynyt vanhainkodin lääkärinä toimimisesta yli 10 vuoden ajalta.
Tehostetusta palveluasumisesta puhuttaessa tarkoitetaan ympärivuorokautista palveluasumista, jota myös vanhainkotitoiminta on. Geriatrin työn näkökulmasta hoidetaan täsmälleen samanlaisia asiakkaita identtisissä olosuhteissa. Merkittävimmän eron näiden kahden ympärivuorokautisen hoivan yksiköiden välillä muodostaa se, että tehostetussa palveluasumisessa vanhus maksaa vuokraa huoneestaan eli asuu juridisesti omassa asunnossaan, ja vanhainkodissa yksikkö katsotaan laitokseksi, jossa huoneesta ei makseta vuokraa. Toimintatavoista tehostettu palveluasuminen on kunnalle huomattavasti edullisempi tapa antaa ympärivuorokautista hoivaa kuin vanhainkoti. Geriatrien ammattitaidon ja lääketieteellisen työkokemuksen näkökulmasta toimintatapojen eroilla ei ole merkitystä.
Hankintayksikkö oli alun perin pisteyttänyt yhden voittaneen tarjoajan tarjoaman geriatrin ammattitaidon yli kymmenen vuoden kokemuksen perusteella Tampereen kaupungin vanhainkotien geriatrina toimimisesta. Valittajan oikaisuvaatimuksen takia tämä pisteytys on oikaistu, koska tarjouspyynnössä oli nimenomaisesti määritelty kokemus tehostetusta palveluasumisesta, joita teknisesti vanhainkodeissa ei ole. Voittanut tarjoaja on kertonut tarjouksessaan avoimesti, mistä työstä ja yksiköstä kunkin geriatrin työkokemus on kertynyt.
Tehty korjaus ei ole vähentänyt hankintayksikön luottamusta muihin voittaneen tarjoajan antamiin tietoihin. Tiedot oli annettu avoimesti mitään salaamatta. Siten pistetarkistus ei ole antanut erityistä aihetta epäluottamukseen ja muihin tarkastustoimenpiteisiin hankintayksikön taholta.
Voittaneen tarjoajan kolme geriatria olivat työskennelleet vuosia tehostetun palveluasumisen lääkäreinä Nokialla, Jämsässä, Tampereella ja Kangasalla ja yhdellä geriatreista kokemusta oli vanhainkodin lääkärinä toimimisesta yli 10 vuoden ajalta. Näissä tehtävissä saavutettu kokemus on vastaavassa toimintaympäristössä toimimisella saavutettua kokemusta, vaikka osan kunnista kohdalla ei kyse olekaan Tampereen kokoisesta kaupungista.
Toimintaympäristön rajaaminen tiukasti esimerkiksi siten, että toimintaympäristön tuntemusta katsottaisiin olevan pisteisiin oikeuttavalla tavalla ainoastaan Tampereen ja muiden Suomen suurimpien kaupunkien osalta, rajoittaisi kilpailua ja asettaisi muut mahdolliset tarjoajat eriarvoiseen asemaan. Kyse on Tampereen kaupungille tuotettavista palveluista, jolloin edellä mainitulla menettelyllä suljettaisiin kilpailusta pois ainakin kaikki muut paikalliset toimijat. Valituksi ei voi tulla ainoastaan nykyinen palveluntuottaja vain sillä perusteella, että tämä luonnollisesti tuntee kyseisen toimintaympäristön parhaiten.
Vastaavalla toimintaympäristöllä tai muilla suurilla kunnilla on tarkoitettu laajempaa aluetta kuin Tamperetta tai vastaavan kokoista kaupunkia. Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa pisteyttää henkilöstön kokemusta ja toimintaympäristön tuntemusta hankintapäätöksessä tehdyllä tavalla.
Kaikki neljä nimettyä geriatrian erikoislääkäriä ovat antaneet luvan nimensä käyttämiseen tarjouksessa. Jokaisen geriatrin kanssa on ollut yksi tai useampia henkilökohtaisia tapaamisia, joiden aikana on keskusteltu siitä, millä edellytyksillä he olisivat valmiita sitoutumaan voittaneen tarjoajan palvelukseen tilanteessa, jossa yhtiö voittaa kilpailutuksen. Tapaamisissa on käyty myös läpi kunkin geriatrin työkokemus geriatrian erikoislääkäriksi valmistumisen jälkeen sekä erikseen kokemus ympärivuorokautisessa hoivassa olevien ikäihmisten hoitamisesta. Valittajan väite, että lääkärit on pidetty tietämättöminä nimiensä käytöstä sekä siitä, että nimiä on käytetty vain mahdollisimman suuren pistemäärän saamiseksi, ei pidä paikkaansa.
Valittajan mainitsemat sähköpostiviestit kyseisiltä voittaneen tarjoajan nimeämiltä lääkäreiltä ovat tarkoittaneet vain sitä, että nimetty geriatrian erikoislääkäri ei tuolla hetkellä ole ollut työsuhteessa voittaneeseen tarjoajaan. Tarjouksessa on tarjottu tarjouspyynnön mukaisesti tietyn tasoista osaamista ja kokemusta, ei tiettyjä työntekijöitä. Tämän osaamisen tarjoamista varten voittanut tarjoaja on etsinyt osaajat, jotka tarjouskilpailu voitettaessa voisivat tarjota haluttua osaamista hankintayksikölle. Kukaan osaajista ei ole voinut sitoutua tarjousvaiheessa työtehtävään, koska jokainen heistä on ollut tarjouksen jättöhetkellä johtavassa asemassa geriatrian erikoislääkärinä vakituisessa työsuhteessa omassa organisaatiossaan.
Voittanut tarjoaja on merkinnyt tarjouksessaan lääkäreiden henkilötiedot salassa pidettäviksi. Tämä on tehty kyseisten lääkäreiden henkilötietojen suojaa ja asemaa silmällä pitäen. Koska kyseiset lääkärit olivat johtavissa asemissa viroissaan, on ollut tärkeää, että tarjouksessa mukana olleiden henkilöiden henkilötiedot ja heidän mukanaolonsa tarjouskilpailussa eivät olleet julkisia. Salassapito on suojellut nimenomaan näiden henkilöiden etua.
Tarjouksessa on ollut yksilöityinä henkilöiden kokemus ja koulutus, jotka ovat olleet ratkaisevia tekijöitä kilpailussa. Tiedot vertailussa käytetystä hinnasta tai muusta tekijästä on asianosaiselle annettu, eikä tällaisena tietona voida pitää lääkäreiden henkilötietoja.
Se, että yhden lääkärin pisteytystä on muutettu, ei oikeuta pitämään kaikkea tietoa epäluotettavana varsinkin, kun kaikki tiedot on annettu hankintayksikölle avoimesti. Valittajan taholta on tuotu epäasiallisesti esille voittaneen tarjoajan luottamusta valittajan mukaan heikentäviä näkemyksiä, jotka eivät perustu riittävään selonottoon.
Tampereen Geriatripalvelu Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Voittanut tarjoaja on ymmärtänyt epäselvän tarjouspyynnön virheellisesti, koska se on rinnastanut laitospalvelussa työskentelyyn lääkärinä tehostetussa palveluasumisessa työskentelyn. Voittanut tarjoaja on myös virheellisesti tulkinnut, että tarjouksessa esitettyjen geriatrien ei ollut tarvinnut sitoutua osallistumaan palveluun. Tarjouspyynnössä on edellytetty palveluun osallistuvien lääkäreiden nimeämistä.
Hankintamenettelyn osallistujia ei ole kohdeltu tasapuolisesti, kun voittaneen tarjoajan ilmoittamat geriatrit eivät olleet todellisuudessa lupautuneet saati sitoutuneet osallistumaan palveluun. Kahden voittaneen tarjoajan tarjoukseen sitoutumattomien geriatrien kokemustiedot on lisäksi ilmoitettu virheellisesti. Toinen lääkäreistä ei ole toiminut missään vaiheessa palveluasumisen lääkärinä, ja toinen lääkäreistä on valmistunut geriatriksi vasta 25.6.2002, vaikka voittanut tarjoaja on ilmoittanut kymmenen vuoden kokemuksen täyttyneen jo ennen tarjouksen jättämistä. Lisäksi toinen lääkäreistä on tänä aikana erikoistunut myös reumatologiaan, joten kokemusaikaa ei senkään vuoksi ole ilmoitettu oikein.
Hankintayksikön tietoon on menettelyn aikana tullut, ettei voittaneen tarjoajan tarjous vastaa tarjouspyyntöä, kun sen nimeämät lääkärit eivät ole sitoutuneet palvelun toteuttamiseen. Hankintayksikön olisi pitänyt pyytää asiasta selvitystä, jonka perusteella tarjouksen hylkääminen olisi ollut ilmeistä. Voittanut tarjoaja ei ole vieläkään osoittanut, että tarjouksessa nimetyt geriatrit osallistuisivat palvelun tuottamiseen. Kun kyseiset kaksi voittaneen tarjoajan nimeämää lääkäriä poistetaan tarjouksesta, ei tarjous täytä tarjouspyynnön ehdottomia vähimmäisvaatimuksia.
Voittaneen tarjoajan asiantuntijoiden kokemus rajoittuu pieniin kaupunkeihin, joissa terveydenhuollon ja sosiaalitoimen yhteistoimintatavat ovat hyvinkin erilaiset. Hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta hyväksyä muuta kuin tarjouspyynnössä yksilöityä tuntemusta pisteytyksen perusteeksi.
Laki velvoittaa hankintayksikön selvittämään erikseen poissulkemisen edellytykset. Hankintayksikkö olisi voinut ja sen olisi pitänyt pyytää selvityksiä tarjoajilta ja muiltakin tahoilta.
Hankintayksikkö on menetellyt tarjouskilpailussa huolimattomasti, se on perustellut hankintapäätöstä liian niukasti ja päätöstä on jouduttu oikaisemaan. Hankintayksikön kuluvaatimukset on siten hylättävä.
Tampereen kaupungille ja Pihlajalinna Oy:lle on lähetetty tiedoksi Tampereen Geriatripalvelut Oy:n vastaselitys.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Tampereen kaupungin markkinaoikeudessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja koskevia vaatimuksia.
2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Tampereen Geriatripalvelut Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.
3. Tampereen Geriatripalvelut Oy:n ja Tampereen kaupungin korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.
Perustelut
1. Vaatimusten tutkiminen
Tampereen kaupunki ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä. Tampereen kaupungin valitusajan päättymisen jälkeen esittämät markkinaoikeudessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset on siten jätettävä tutkimatta.
2. Pääasia
2.1 Tarjouspyyntö
Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.
Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä 62 §:ssä säädetään.
Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.
Hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on 62 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
"Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Perusteet on lisäksi ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. (- - -) Kansallisessa oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikön harkintavaltaan voidaan puuttua vain silloin, jos valintaperusteen tai vertailuperusteiden asettamisessa on syyllistytty syrjintään."
Tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi lääkäreiden ammatillinen pätevyys, sosiaalinen kriteeri, toimintaympäristön tuntemus sekä toimintakonsepti markkinaoikeuden päätöksessä tarkemmin kuvatulla tavalla.
Tarjouspyynnön mukaan palveluntuottajan on tullut tarjota vähintään kolmea lääkäriä ja lääkäreiden on tullut olla geriatreja, joilla on vähintään yksi vuosi työkokemusta ikäihmisten asumispalveluissa lääkärinä toimimisesta. Palveluntarjoajan on tullut sitoutua siihen, että nimetyt geriatrit toteuttavat palvelua sopimuskauden aikana.
Lähtökohtaisesti esimerkiksi kelpoisuusedellytykset täyttävien lääkärien tulee olla kilpailutuksen voittaneen tarjoajan käytettävissä vasta hankintakauden alkaessa. Sen vaatiminen, että tarjoajalla on riittävät voimavarat käytössään jo ennen kuin hankintapäätös tehdään, voi rajoittaa kilpailua ja sekä estää uusien toimijoiden alalle pääsyn sekä saattaa yritykset eriarvoiseen asemaan. Käsillä olevassa asiassa on tarjouspyynnössä edellytetty palveluun osallistuvien lääkärien nimeämistä tarjouspyynnön liitteellä 3, jotta hyvä yhteistyö tilaajan kanssa on mahdollista. Tarjouspyynnön mukaan mahdollisista muutoksista neuvotellaan erikseen sopimuskauden aikana tilaajan ja palveluntuottajan kesken. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että nimetyt lääkärit ovat jo hankintamenettelyn aikana palveluntuottajan palveluksessa, eikä tarjouspyyntöä voida lääkärien ennalta nimeämistä koskevan vaatimuksen vuoksi pitää hankintalainsäädännön vastaisena.
Hankintayksiköllä laaja harkintavalta vertailuperusteiden asettamisessa.
Yhdeksi laadun vertailuperusteeksi on asetettu lääkärin ammatillinen pätevyys, jonka osalta tarjouspyynnön liitteen 3 mukaiseksi työkokemukseksi on määritetty geriatrian erikoislääkärinä toimiminen työvuosina yhteensä sekä geriatrina toimiminen ikäihmisten asumispalveluissa työvuosina yhteensä.
Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa nojalla asettaa ikäihmisten tehostetun palveluasumisen asiakkaiden geriatrian erikoislääkäripalveluiden kilpailutuksessa mainitut geriatrian erikoislääkäreistä koskevat vertailuperusteet, jotka liittyvät hankinnan kohteeseen. Kun huomioon otetaan, että sekä kilpailutuksen voittanut tarjoaja että valittaja on tarjouksessaan tarjouspyynnön mukaisesti nimennyt tarjousten laadun vertailua varten geriatrian erikoislääkäreitä, on vertailuperusteiden katsottava olevan myös tasapuolisia ja syrjimättömiä. Hankintayksikön ei ole ollut tarjousten vertailun mahdollistamiseksi tarpeen tarjouspyynnössä ja sen liitteessä 3 sanottua täsmällisemmin yksilöidä, onko geriatrien työkokemuksen tullut muodostua kokoaikaisesta vai osa-aikaisesta työskentelystä. Saadun selvityksen mukaan myös osalla valittajan geriatreista työkokemus on osa-aikaista, mitä ei voida muutoinkaan pitää alalla poikkeuksellisena. Hankintayksikön ei ole myöskään ollut tarpeen tarjouspyynnössä määriteltyä enempää yksilöidä, minkälaista geriatrin työkokemuksen tulee sisällöllisesti olla. Vertailuperuste ei toisaalta ole antanut hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta geriatrien ammattitaidon vertailussa.
2.2 Voittaneen tarjoajan soveltuvuus sekä tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus
2.2.1 Sovellettavat säännökset
Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.
Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Ehdokas tai tarjoaja voidaan kuitenkin 53 tai 54 §:n mukaisesti sulkea tarjouskilpailusta myöhemminkin tarjouskilpailun aikana hankintayksikön saatua tiedon poissulkemisen perusteesta.
Hankintalain 54 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on syyllistynyt olennaisesti väärien tietojen antamiseen ilmoittaessaan hankintayksikölle 8 luvun soveltamista koskevia tietoja tai laiminlyönyt vaadittavien tietojen antamisen.
Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.
2.2.2 Voittaneen tarjoajan tarjoamien lääkäreiden sitoutuminen palvelun tuottamiseen ja lääkäreiden kokemustiedot
Valittaja on käsillä olevaa asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä esittänyt selvitystä siitä, että kaksi voittaneen tarjoajan tarjouksessa nimetyistä geriatreista ei olisi sitoutunut palvelun tuottamiseen. Valittaja on täällä esittänyt, ettei markkinaoikeus ole päätöksessään ottanut kantaa valittajan kyseiseen väitteeseen. Valittaja on vielä esittänyt, että voittanut tarjoaja on muutoinkin ilmoittanut lääkäreidensä työkokemusta koskevia tietoja useassa suhteessa virheellisesti.
Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty vähintään kolmen ja enintään neljän vakituisten palveluun osallistuvien geriatrien nimien sekä koulutus- ja työkokemustietojen ilmoittamista. Tarjouspyynnössä on todettu, että palveluun osallistuvat lääkärit tulee nimetä, jotta hyvä yhteistyö tilaajan kanssa on mahdollinen ja että hoitoa toteuttavat nimetyt lääkärit. Tarjouspyynnössä on todettu, että mahdollisista muutoksista neuvotellaan erikseen sopimuskauden aikana tilaajan ja palveluntuottajan kesken.
Voittanut tarjoaja on nimennyt tarjouksessaan neljä geriatria ja esittänyt näistä tarjouspyynnössä edellytetyt tiedot. Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjoamistaan geriatrian erikoislääkäreistä lisäksi muun ohella seuraavaa:
"Kaikki tarjoamamme geriatrit ovat erittäin vastuullisissa asemissa työskenteleviä henkilöitä. Osa on toiminut valtakunnallisten suositusten laatimisessa asiantuntijoina ja osalla on vuosien, jopa yli vuosikymmenen kokemus nimenomaan Tampereen kaupungin geriatrian yksiköissä ja asumispalveluissa työskentelemisestä. (- - -)
Koska tarjouksessa nimetyt lääkärimme ovat kaikki johtavassa asemassa työskenteleviä, on heidän nimensä tarjouksessamme salaisia. Toivomme että Tilaaja noudattaa liikesalaisuudeksi katsottavia henkilötietojen salaamista vähintään mahdollisen sopimuksen allekirjoittamiseen asti. Tarjousvertailun perusteena olevat tekijät, eli geriatrien työkokemukset ja muut laatutekijät eivät ole salaisia. Vain henkilöiden nimet ja toimipisteet, joiden perusteella henkilö voidaan tunnistaa, pyydetään käsiteltävän salaisina."
Asiassa on arvioitavana hankintayksikön menettely sen tehdessä hankintapäätöstä. Hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, kuten markkinaoikeus on todennut. Siitä, että valittaja on asiaa hankintapäätöksen tekemisen jälkeen markkinaoikeudessa käsiteltäessä esittänyt selvitystä, jonka mukaan voittaneen tarjoajan tarjouksessa nimetyt lääkärit eivät olisi antaneet tähän nimeämiseen suostumustaan, ei voi johtua, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn kuluessa laiminlyönyt selvittämisvelvollisuutensa. Hankintayksikkö ei ole sopimussuhteessa kilpailutuksen voittaneen tarjoajan nimeämiin lääkäreihin, ja hankintayksikön tulee voida luottaa hankintamenettelyn kuluessa tarjoajalta saamaansa selvitykseen nimettyjen lääkärien suostumuksesta. Voittanut tarjoaja on täällä kuultaessa täsmentänyt, millä tavoin yhtiö on hankintamenettelyn kuluessa ja ennen yhtiön tarjouksen jättämistä selvittänyt tarjouksessaan nimettyjen lääkärien halukkuutta antaa suostumuksensa. Näin saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö ei ole laiminlyönyt selvittämisvelvollisuuttaan hankintamenettelyn kuluessa eikä sillä ole ollut perusteltua aihetta epäillä voittaneen tarjoajan tarjouksen oikeellisuutta tarjouksessa nimettyjen lääkärien suostumuksen suhteen.
Kun huomioon otetaan, että hankintaoikaisussa tehty voittaneen tarjoajan tarjouksen pisteytyksen muuttaminen ei ole johtunut tarjoajan antamien tietojen virheellisyydestä, ei hankintayksikölle ole hankintaoikaisupäätöksen jälkeen syntynyt perusteltua aihetta epäillä tarjouksessa esitettyjen lääkärin työkokemusta koskevien tietojen oikeellisuutta. Hankintayksiköllä on näin ollen ollut oikeus luottaa voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin vielä senkin jälkeen, kun se on oikaisuvaatimuksen johdosta muuttanut voittaneen tarjoajan tarjouksen pisteytystä.
Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on alla jaksossa 2.1.3 tarkoitettua lääkäriä lukuun ottamatta vain yhden esitetty työskennelleen Tampereen kaupungin geriatrian yksiköissä. Hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen virheellisesti luottaessaan tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamaan tietoon.
Kysymyksessä olevan hankinnan sopimuskauden alkamisen tavoiteaikatauluksi on ilmoitettu 1.6.2012. Tarjouksessa nimettyjen lääkäreiden ammatillisen pätevyyden arviointia varten tarjoajan on tullut ilmoittaa erikoistumisvuosi geriatriaan sekä geriatrin työkokemus vuosina ja kuukausina. Kun tarjoaja on ilmoittanut yhden lääkärin geriatrian erikoistumisvuodeksi vuoden 2002 ja geriatrin työkokemusvuosiksi 10 vuotta, on hankintayksikkö voinut luottaa myös tähän tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamaan tietoon. Hankintayksikön ei siten voida näiltä osin menetelleen valittajan esittämällä tavalla virheellisesti ja julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tarjousten vertailuun.
2.2.3 Voittaneen tarjoajan tarjoaman lääkärin ammatillista pätevyyttä koskevien vaatimusten täyttyminen
Tarjouspyyntöasiakirjoissa on yhtenä tarjoajan tekniseen/toiminnalliseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvänä vaatimuksena muun ohella esitetty, että palveluntuottajan tarjoamien lääkärien tulee olla geriatreja. Lisäksi jokaisella on tullut olla yhteensä vähintään vuosi työkokemusta ikäihmisten asumispalveluissa lääkärinä toimimisesta. Vaatimukset on tullut täyttää viimeistään sopimuskauden alkaessa. Kysymyksessä olevan sopimuksen B osalta on tullut ilmoittaa vähintään kolmen ja enintään neljän lääkärin tiedot edellä jaksossa 2.1 kuvatusti.
Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan täyttävän vaatimuksen siitä, että kaikki sen lääkärit ovat geriatreja ja että jokaisella on vähintään yksi vuosi työkokemusta ikäihmisten asumispalveluissa lääkärinä toimimisesta. Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamasta neljästä geriatrian lääkäristä yhden osalta on esitetty ammatillista pätevyyttä koskevan tarjouslomakkeen kohdassa, jossa on tullut ilmoittaa työkokemus ikäihmisten asumispalveluissa toimimisesta, että lääkäri on toiminut geriatrina asumispalveluissa ja vanhainkotien omalääkärinä 10 vuotta 8 kuukautta. Kohdassa ei ole eritelty sitä, kuinka kauan tästä kokemuksesta työkokemusta olisi kertynyt nimenomaisesti asumispalveluissa toimimisesta.
Voittanut tarjoaja on kuvannut tarjoamiensa geriatrien työkokemusta myös tarjouslomakkeensa toimintaympäristön tuntemusta koskevassa kohdassa. Kohdassa edellä tarkoitetun geriatrin työkokemuksen on kerrottu kertyneen noin 16 vuoden ajalta geriatrian yksikössä vanhainkodissa ja sairaalassa toimimisesta sekä noin 11 vuoden ajalta vanhainkodissa osaston lääkärinä toimimisesta. Kohdassa ei ole ollut mainintaa siitä, että kyseinen lääkäri olisi työskennellyt asumispalveluissa.
Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään 17.4.2012 (§ 133) antanut kaikkien voittaneen tarjoajan geriatreille täydet kymmenen pistettä geriatrina toimimisesta ikäihmisten asumispalveluissa. Hankintayksikkö on oikaisuvaatimuksen johdosta 7.6.2012 päätöksellään (§ 171) muuttanut pisteytystä siten, ettei puheena oleva geriatri ole saanut geriatrina toimimisesta ikäihmisten asumispalveluissa yhtään pistettä. Hankintayksikkö on perustellut pisteytyksen muutosta sillä, että kyseisen lääkärin osalta työkokemus geriatrina toimimisesta ikäihmisten asumispalveluissa ei ole täyttänyt alkuperäisen hankintapäätöksen pohjaksi tehdyn pisteytyksen mukaista määrää, sillä suurin osa työkokemuksesta oli tapahtunut laitoshoidossa.
Sosiaalihuoltolain 22 §:n mukaan asumispalveluilla tarkoitetaan palvelu- ja tukiasumisen järjestämistä ja sanotun lain 24 §:n 1 momentin mukaan laitoshuollolla tarkoitetaan hoidon, ylläpidon ja kuntouttavan toiminnan järjestämistä jatkuvaa hoitoa antavassa sosiaalihuollon toimintayksikössä. Voittaneen tarjoajan yhden geriatrin työkokemus on tarjouksessa esitetyn perusteella kertynyt laitoshuollon yksikössä toimimisesta eikä palveluasumisen yksikössä toimimisesta, eikä hän näin ollen ole täyttänyt asetettua teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevaa vähimmäisvaatimusta.
Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, hankintayksikön menetelleen virheellisesti, kun se on siitä huolimatta, että sanottu geriatri ei ole täyttänyt tarjouspyynnön mukaista ehdotonta vaatimusta yhden vuoden työkokemuksesta ikäihmisten asumispalveluissa, hyväksynyt tämän geriatrin sisällyttämisen tarjouspyynnön liitteen 3 mukaiseen geriatrien ammatillista pätevyyttä koskevaan laatuvertailuun.
Hankintayksiköllä ei kuitenkaan ole ollut tämän johdosta velvollisuutta sulkea voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta, sillä tarjous on kuitenkin käsittänyt kolme vähimmäisvaatimukset täyttänyttä gertiatria tarjouspyynnössä edellytetysti. Hankintayksiköllä ei ole ollut myöskään velvollisuutta sulkea voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta hankintalain 54 §:n 1 momentin 6 perusteella.
2.3 Tarjousten vertailu
Hankintayksiköllä on edellä esitetysti laaja harkintavalta tarjouksen vertailuperusteiden asettamisessa. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin olla syrjimättömiä ja ne tulee ilmaista avoimesti.
2.3.1 Toimintaympäristön tuntemuksen vertailu
Kokonaistaloudellisen edullisuuden yhdeksi vertailuperusteeksi on ilmoitettu "henkilöstön mahdollinen kokemus vastaavassa toimintaympäristössä toimimisesta ja tuntemus Tampereen kaupungin tai muun suuren kunnan ikäihmisten palveluista ja monituottajamallista".
Kyseisen vertailuperusteen sanamuodonkaan mukaan kohdassa ei ole ollut tarkoitus vertailla valittajan esittämällä tavalla vain tarjoajayrityksen palveluksessa aikaisemmin olleiden tarjouksessa nyt tarjottujen lääkäreiden vain Tampereen kaupungin palveluksessa kertynyttä kokemusta vertailuperusteen mukaisista seikoista. Hankintayksikön ei voida katsoa valittajan väitteiden johdosta ylittäneen harkintavaltaansa toimintaympäristön tuntemusta koskevassa vertailussa.
2.3.2 Lääkäreiden ammatillisen pätevyyden vertailu
Valittaja on saanut oikaisupäätöksen mukaisessa vertailussa 65,71 yhteispistettä ja voittanut tarjoaja 99 yhteispistettä.
Tarjousten laatuvertailu on suoritettu siten, että eniten vertailuperusteesta laatupisteitä saanut tarjous on saanut painoarvon verran laatupisteitä eli täydet pisteet. Muiden tarjousten vertailupisteet on laskettu siten, että kyseisen tarjouksen laatupisteet on jaettu eniten laatupisteitä saaneen tarjouksen pisteillä ja kerrottu painoarvolla. Valittaja on saanut ammatillisen pätevyyden vertailusta 24 pistettä. Vaikka voittaneen tarjoajan tarjouksen saamista pisteistä vähennettäisiin yhden geriatrin ammatillisen pätevyyden vertailun perusteella saadut pisteet, saisi voittanut tarjoaja kuitenkin muiden geriatrien kokemuksen perusteella enemmän pisteitä kuin valittaja ja siten kyseisestä vertailuperusteesta painoarvon mukaiset täydet 60 pistettä. Valittajan painoarvon perusteella lasketut pisteet nousisivat tällöin hankintaoikaisupäätöksen liitteenä olleesta vertailulaskelmasta 31,2 pisteeseen ja kokonaispisteet 71,32 pisteeseen. Kun voittaneen tarjoajan saamien kokonaispisteiden määrä on 99,00, ei tällä kuitenkaan olisi vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen. Hankintamenettelyssä ei näin ollen ole tapahtunut hankintapäätöksen lopputulokseen vaikuttavaa virhettä.
2.4 Hankintapäätöksen perusteleminen
Hankintalain (321/2010) 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. (- - -)
Hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp) on lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
"Hankintayksikön tulisi joko hankintapäätöksessä tai siihen liittyvissä muissa asiakirjoissa kertoa ratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita. Ratkaisuun vaikuttaneita seikkoja ovat esimerkiksi perusteet, joilla hankintayksikkö on arvioinut ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuutta, tai perusteet, joilla tarjous on katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi. Tarjousvertailun osalta perustelut tulisi esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulisi selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulisi esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat."
Hankintapäätöksen liitteenä olleesta tarjousten vertailuasiakirjasta ovat ilmenneet molempien tarjoajien kustakin vertailuperusteesta saamat pisteet, painotetut pisteet sekä yhteispistemäärä. Hankintapäätöksessä tai vertailuasiakirjassa ei ole perusteltu sanallisesti tarjoajien ammatillista pätevyyttä koskevasta vertailuperusteesta saamia pisteitä.
Tarjouspyyntöasiakirjoissa vertailuperusteesta saatavaksi enimmäispistemääräksi on ilmoitettu 40 pistettä siten, että enintään neljän lääkärin tiedot otetaan huomioon ja kukin tarjottu geriatri voi saada enintään 20 pistettä. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa lomakkeessa on vielä jaettu tarjoajan ammatillista pätevyyttä koskeva vertailuperuste geriatrian erikoislääkärinä toimimisen ja ikäihmisten asumispalveluissa geriatrina toimimisen työkokemuksen vertailuun. Kyseisessä tarjouspyynnön liitteessä on edelleen ilmoitettu, montako pistettä mistäkin määrästä työkokemusvuosia lääkäri voi vertailussa saada edellä mainitusta kahdesta vertailutekijästä. Vertailuasiakirjassa on ilmoitettu tarjoajan ammatillisen pätevyyden vertailusta saamat yhteispisteet ja painotetut pisteet.
Kun jo tarjouspyyntöasiakirjoista on ilmennyt, miten lääkäreiden kokemusvuosiin perustuvasta työkokemuksesta jaetaan pisteitä, ei pisteiden sanallisille perusteluille ole ollut tarvetta. Hankintapäätöksestä ja vertailuasiakirjoista ei kuitenkaan ole ilmennyt lääkärikohtaista pisteytystä, eikä sitä miten pisteytys on jakautunut ammatillisen pätevyyden kahden alatekijän kesken. Tästä huolimatta hankintapäätöksestä ja vertailuasiakirjasta on ollut pääteltävissä piste-erojen perustuvan eroihin lääkäreiden kokemusvuosissa. Hankintapäätöksen perusteluja ei siten voida pitää hankintalain 73 §:n tarkoittamalla tavalla puutteellisina.
Valittaja on hankintapäätöksen tekemisen jälkeen saanut tiedokseen voittaneen tarjoajan tarjouksen julkisen kappaleen siten, että lääkäreiden ammatillista pätevyyttä koskevan lomakkeen tiedoista on jätetty antamatta lääkäreiden henkilöllisyys sekä missä toimipisteissä ja missä tehtävissä lääkäri on toiminut geriatrina. Valittaja on tuonut esiin saaneensa nämäkin tiedot myöhemmin.
Lääkäreiden henkilöllisyyttä ja toimipisteitä koskevilla tiedoilla ei ole ollut merkitystä lääkäreiden ammatillista pätevyyttä koskevassa arvioinnissa. Hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti käsitellessään voittaneen tarjoajan liikesalaisuudeksi ilmoitettuja tietoja.
2.4 Lopputulos
Edellä olevilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilme-nevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita myöskään oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.
3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Tampereen Geriatripalvelut Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Tampereen kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Saija Laitinen.