Muu päätös 914/2015

Asia Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat

1) Kirkkonummen kunnanhallitus

2) A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 28.3.2014 nro 14/0205/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen kunnanvaltuusto on 15.12.2012 (§ 131) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Haga II ranta-asemakaavan muutoksen, joka koskee Kirkkonummen kunnan Hirsalan kylässä sijaitsevan Ängeslandetin saaren eteläosaa. Kaavamuutos koskee osaa kiinteistöistä RN:ot 1:8 ja 1:159.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään B ym:n valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa, siltä osin kuin nyt on kysymys, lausunut seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava on otettava huomioon siten kuin laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi, ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.

Asiassa saatu selvitys

Kaava-alue ja sen kaavoitustilanne

Kaava-alue sijaitsee Kirkkonummen kunnan Hirsalan kylässä Porkkalanniemen itärannikolla ja käsittää Ängeslandetin saaren eteläkärjen. Alueelle sijoittuu osa kiinteistöistä 1:8 ja 1:159.

Alueella on voimassa 3.10.1996 vahvistettu Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaava. Osayleiskaavassa alueelle on osoitettu neljä erillistä ensisijaisesti loma-asuntoaluetta (RA). Muutoin Ängeslandetin niemi on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on ulkoilun ohjaustarvetta ja/tai ympäristöarvoja (MU). Kaavamääräysten mukaan MU-alueella sallitaan maa- ja metsätalouden harjoittaminen ja tätä palveleva rakentaminen. Alueen rakennusoikeus on sijoitettu saman maanomistajan A-, RA-, RM-alueille tai se tulee käyttää M-alueella.

Saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavaa koskeviin asiakirjoihin liittyy rakennusoikeuslaskelma, jonka mukaan tilalle 1:8 kuuluu rakennusoikeutta seitsemän rakennuspaikan verran. Laskelmassa on huomautuksena todettu, että tilalle on rantakaavassa osoitettu 26 rakennuspaikkaa. Rakennusoikeuslaskelmassa todetaan muun ohella, että siinä on käytetty mitoitusperusteena kantatilan maapinta-alaa.

Alueelle on vuonna 1991 vahvistettu Haga II rantakaavan muutos, jossa alueelle on osoitettu yhteisrantaisten loma-asuntojen korttelialueita (RA-1), joille saa rakentaa yläindeksin osoittaman määrän erillisiä tai kytkettyjä loma-asuntoja. Kaavakartan merkintöjen perusteella yläindekseillä on sallittu yhteensä 26 loma-asunnon rakentaminen rantakaavan kortteleissa 2–5. Kortteliin 4 on lisäksi sallittu saunan ja yhden ympärivuotisen asunnon rakentaminen. RA-1-alueilla sallittu rakennusoikeus on yhteensä 2 030 k-m². Kortteleihin 1, 6 ja 7 on osoitettu huoltorakennusten korttelialueet (AH), joihin saa rakentaa alueen käyttöä palvelevia huolto-, yhteistoiminta- ja seurustelutiloja yhteensä 583 k-m². Niemen keskiosaan on merkitty kaava-alueen käyttöön varattu telttailu- ja leirintäalue (RT). Kaavaan on lisäksi merkitty kaava-alueen käyttöön varattuja venevalkama-alueita (LV), uimaranta-alueita (VV) ja puistoalueita (VP). Marskataudden ja alueen pohjoisosa on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M).

Kaavaselostuksen mukaan rantakaava on osittain toteutunut. Alueella on tällä hetkellä kuusi lomamökkiä sekä yhteisiä huolto-, sauna- ja seurustelutiloja.

Ranta-asemakaavaan liittyvät selvitykset

Kaavaselostuksen mukaan alue on etelärannikolle luonteenomaista kallioista ja kumpuilevaa pienpiirteistä saaristomaisemaa. Valtaosa alueesta on mäntyvaltaista kangasmetsää. Rannat ovat kallioisia ja paikoitellen jyrkkiä, avokallioiden määrä rannoilla ja korkeimmilla maastokohdilla on suuri. Ne ovat säilyneet suurimmaksi osaksi luonnontilaisina, kun asutus on sovitettu hienovaraisesti metsään alueen sisäosiin.

Alueelta tehdyssä luontoselvityksessä (Luontotieto Keiron Oy, 14.12.2005) on tehty linnuston reviirikartoitus, luokiteltu alueen elinympäristöt luontotyyppeihin, selvitetty liito-oravan mahdollista esiintymistä ja kartoitettu alueen kasvillisuus kattavasti. Luontoselvityksessä on havaittu paikallisesti arvokkaina kohteina muun muassa Marskataudden niemen eteläkärjessä (alue 2), tiheä sekametsä ja korpiallikko niemen keskiosassa (alue 4) ja tervaleppälehto niemen pohjoisosassa (alue 7). Selvityksessä esitetään, että Marskataudden jätetään luonnontilaan ja tiheä sekametsä sekä tervaleppälehto jätetään kehittymään luontaisesti.

Luontoselvityksessä alueelta ei ole löytynyt erityissuojeltavia tai uhanalaisia lajeja eikä ympäristölainsäädännön turvaamia luontotyyppejä lukuun ottamatta edellä mainittua tervaleppälehtoa. Selvityksen mukaan laskentakäynnit ovat sijoittuneet epäedullisesti linnuston kokonaiskuvan selvittämisen kannalta, minkä vuoksi selvitystä ei voi pitää tarkkana linnustoselvityksenä tutkimusalueen linnustosta.

Kaavamuutoksen sisältö

Kaavaselostuksen mukaan kaavamuutoksen tarkoituksena on ollut rakentamisen uudelleen ryhmittely. Ranta-asemakaavassa on osoitettu rakennettavia alueita niemen länsi- ja itärannalle, niemen keskiosa ja Marskataudden jäisivät rakentamisesta vapaiksi. Niemen länsirannalle on osoitettu loma-asuntojen korttelialueille (RA) yhteensä kuusi rakennuspaikkaa. Jokaiselle rakennuspaikalle saa rakentaa enintään kaksikerroksisen ja 200 k-m²:n suuruisen loma-asunnon ja 70 k-m² talousrakennuksia kaavakartassa osoitetulle rakennusalalle. Lisäksi jokaiselle rakennuspaikalle on osoitettu saunan rakennusala ja rakennusoikeus 30 k-m². Yksi vastaava RA-rakennuspaikka on osoitettu myös saaren itärannalle ja toinen edellä mainittujen kuuden rakennuspaikan takamaastoon.

Saaren itärannalle on lisäksi osoitettu erillispientalojen korttelialue (AO), jonne saa rakentaa enintään yksiasuntoisen ja kaksikerroksisen 400 k-m²:n asuinrakennuksen sekä 100 k-m² talousrakennuksia. Rakennuspaikalle on merkitty myös 30 k-m²:n saunan rakennusala.

Niemenkärjen pohjoisosaan on osoitettu asumista palveleva yhteiskäyttöinen korttelialue (AH), jonne saa sijoittaa yhteisiä kerhotiloja enintään 200 km² enintään kahteen kerrokseen.

Kaava-alueen pohjoisosassa rakentamisen ulkopuolelle jäävät alueet on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU). Kaava-alueen eteläosassa rakentamisen ulkopuolelle jäävät alueet on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY). Kaava-alueen länsirannalle on kahteen eri paikkaan osoitettu lähivenepaikka (lvl), jota saa kaavamääräysten mukaan käyttää veneilyyn ja rantautumiseen sekä kortteleiden 1–5 asukkaiden veneiden säilyttämiseen. Alueelle saa sijoittaa maisemaan soveltuvia, enintään 8 veneen laitureita ja 30 m²:n suuruisen vajan. Niemen kärkeen Marskatauddeniin (luontoselvityksen alue 2) sijoittuvalle lähivene³paikalle saa lisäksi rakentaa 100 k-m² kortteleiden yhteisiä kerhotiloja. Marskatauddenin pohjoispuolella olevaan lahteen on osoitettu uimaranta-alue (VV). Pohjoisemman lähivenepaikan viereen on lisäksi rajattu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue (luo) paikkaan, jossa luontoselvityksen mukaan on tervaleppälehto (alue 7). Luontoselvityksessä mainittu tiheä sekametsä ja korpiallikko (alue 4) jää niemen länsirannalla olevalle RA-rakennuspaikalle, mutta sijoittuu kaavakartalla osoitetun rakennusalan ulkopuolelle.

Oikeudellinen arviointi

(- - -)

Yleiskaavan huomioon ottaminen ja rakennuspaikkojen lukumäärä

Voimassa olevaa oikeusvaikutteista yleiskaavaa on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin ja 42 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla ohjeena ranta-asemakaavaa muutettaessa, vaikka alueella on voimassa ennen yleiskaavaa laadittu rantakaava. Näin ollen nyt hyväksytyssä ranta-asemakaavassa osoitettua rakentamista on verrattava voimassa olevan osayleiskaavan sisältöön eikä voimassa olevaan ja osittain toteutuneeseen rantakaavaan.

Osayleiskaavassa osoitetut RA-alueet sijaitsevat niin lähellä rantaa, että ne varaavat kysymyksessä olevan ranta-alueen pois yleisestä virkistyskäytöstä. Näin ollen ranta-asemakaavan muutos ei ole osayleiskaavan vastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että rakennuspaikat olisi yleiskaavan vastaisesti ulotettu rantaviivaan saakka.

Valituksessa on vedottu osayleiskaavan osalta myös siihen, ettei ranta-asemakaavassa ole syytä ylittää yleiskaavassa osoitettua rakennusoikeutta. Saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavaan ei ole merkitty alueen rakennuspaikkojen lukumäärää, mutta siihen liittyvässä rakennusoikeuslaskelmassa nyt hyväksytyn ranta-asemakaavan alueelle on laskettu kuuluvan seitsemän rakennuspaikkaa. Ranta-asemakaavassa omarantaisia rakennuspaikkoja on yhdeksän ja näiden lisäksi on asumista palvelevalle yhteiskäyttöiselle korttelialueelle osoitettu rakennusoikeutta. Koska osayleiskaavaan ei ole merkitty alueen rakennuspaikkojen lukumäärää, ranta-asemakaavaa koskeva päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, ettei osayleiskaava olisi ollut rakennuspaikkojen lukumäärän osalta riittävällä tavalla ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa. Aluetta on kuitenkin tarkoitus käyttää tavanomaiseen loma-asumiseen, jonka jakautuminen ja määrä on osayleiskaavassa tutkittu ja samalla pyritty varmistamaan muun muassa riittävien rakentamattomien alueiden jääminen ranta-alueille. Ranta-asemakaavassa ei olisi tämän vuoksi ja maankäyttö- ja rakennuslain 73 § huomioon ottaen tullut poiketa osayleiskaavaan liittyvässä rakennusoikeuslaskelmassa selvitetystä rakennusoikeudesta.

Lopputulos

Ranta-asemakaavassa on osoitettu enemmän rakennusoikeutta kuin alueelle olisi maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus huomioon ottaen voitu osoittaa, joten päätös on tämän vuoksi lainvastaisena kumottava.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Suomen perustuslaki 6 §

Kuntalaki 90 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 214 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kirkkonummen kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyn valituksen.

Kunnanhallitus on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että kysymys siitä, mikä on kohtuullinen rakennusoikeuden määrä tilanteessa, jossa kaikki muut valitusperusteet on hylätty ja arvioitavaksi on jäänyt enää maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus, on mielenkiintoinen. Periaatteellisesti kiinnostavampi on kuitenkin kysymys, missä määrin ranta-asemakaava on laadittava noudattaen alueella voimassa olevaa oikeusvaikutteista osayleiskaavaa ja missä määrin jo osittain toteutunutta ranta-asemakaavaa.

Saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaava on vahvistettu Uudenmaan ympäristökeskuksessa 3.10.1996 ja se on saanut lainvoiman 17.2.1998. Kaava-alue on osayleiskaavassa osoitettu ensisijaisesti loma-asutusalueeksi (RA). Alueilla, joilla hyväksymisajankohtana on jo ollut voimassa ranta-asemakaava, rakennuspaikkojen enimmäislukumäärää ei ole merkitty osayleiskaavaan toisin kuin läheisillä RA-alueilla, joilla rakentaminen tapahtuu rakennusjärjestyksen mukaisesti.

Voimassa olevassa ranta-asemakaavassa loma-asuntoalueiden (RA) kohdalla sijaitsevat rannat on osoitettu ensisijaisesti kaava-alueen lomanviettäjien käyttöön varatuksi puistoalueeksi (VP) ja kaava-alueen käyttöön varatuiksi uimaranta-alueiksi (VV, 2 kpl), joille saa rakentaa 40 k-m²:n suuruiset saunat. Näiltä osin ei ole kyse kaikille yleisestä ja avoimesta alueesta, vaan ensisijaisesti kaavassa osoitettujen RA-kortteleiden yksityiseen käyttöön varatuista alueista. Maa- ja metsätalousalueiksi (M) on osoitettu ainoastaan Marskatauddenin kärki ja alueen sisääntulotien alkupää. Käytännössä hyväksytty ranta-asemakaavan muutos säilyttää rantamaiseman nykytilanteen mukaisena alueen etelärannalla ja etenkin Marskatauddenin alueella, sillä aluetta koskeva kaavamerkintä (maa- ja metsätalousalue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja, MY) sekä sitä täydentävät yleismääräykset, turvaavat muutettavaa ranta-asemakaavaa paremmin maisemakokonaisuuden säilymisen. Ranta-asemakaavan muu³toksessa laajat rakentamattomaksi osoitetut alueet on varattu myös ulkoiluun, sillä ne on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, joilla on ulkoilun ohjaamistarvetta (MU).

Rakennusoikeuden laskennallisen mitoituksen perusteella kaava-alueelle kuuluu seitsemän rakennuspaikkaa. Osayleiskaavan hyväksymisajankohtana alueella voimassa olevassa ranta-asemakaavassa oli osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 25 lomarakennukselle ja yhdelle ympärivuotiselle asuinrakennukselle. Korttelialueiden ja rantaviivan välissä on puistoalue (VP). Kunnanvaltuuston hyväksymässä ranta-asemakaavan muutoksessa loma-asuntojen rakennuspaikkoja (RA) on kahdeksan sekä yksi ympärivuotinen asuinrakennuspaikka (AO). Rakennuspaikat ovat omarantaisia ja niiden kokonaismäärä tulisi kunnanvaltuuston hyväksymän ranta-asemakaavan muutoksen myötä siten huomattavasti vähenemään.

Ranta-asemakaavassa tarkempana kaavamuotona on mahdollista täsmentää ja tarkentaa voimassa olevaa osayleiskaavaa. Osayleiskaavan selostuksen osassa IV todetaan, että rakennusoikeuslaskelman periaatteet ovat ohjeellisia ja niistä voidaan poiketa tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Esimerkiksi vuonna 2011 lainvoiman saaneessa Kyrkogårdsön ranta-asemakaavassa on alueelle, jolle osayleiskaavan kantatilalaskelman perusteella oli viisi rakennusjärjestyksen mukaista rakennuspaikkaa, on tarkemmalla suunnittelulla voitu osoittaa yhdeksän lomarakennuksen rakennuspaikkaa.

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa on todettu vuonna 1991 alueelle vahvistetussa ranta-asemakaavassa osoitetut aluevaraukset. Ne on osoitettu alueen silloisen käyttötarpeen mukaisesti alueen toimiessa suuryrityksen edustus- ja henkilökunnan lomanviettoalueena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaiset rantaosayleiskaavat ja ranta-asemakaavat ovat luonteeltaan rinnakkaisia rantarakentamisen suunnitteluvälineitä, eikä rantaosayleiskaavan ohjausvaikutus ranta-asemakaavan suhteen ole yhtä suoraviivainen kuin tavanomaisten yleis- ja asemakaavojen.

Osayleiskaavan ohjausvaikutus on oikeuskysymyksenä myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa toisessa Kirkkonummea koskevassa asiassa, jossa valtuuston hyväksymä ranta-asemakaava on kumottu. Tuossa asiassa hallinto-oikeus ei maininnut kumoamispäätöksensä perusteena sitä, että ranta-asemakaava olisi ollut osayleiskaavan rakennusoikeuslaskelman vastainen.

Vertailua muiden ranta-asemakaavojen rakennusoikeuksiin ei ole tehty, joten näyttöä epätasa-arvosta ei ole. Sen sijaan hallinto-oikeuden päätöksessä sivuutetaan hallintolain 6 §, jonka mukaan viranomaisten toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Ryhtymällä ranta-asemakaavan laatimiseen maanomistaja ei ole voinut kohtuudella odottaa, että 25 rakennuspaikan vaihtuminen seitsemäksi olisi hallinto-oikeuden käsityksen mukaan liiallinen ja yhdenvertaisuutta loukkaava. Pitäytyminen aiemmassa kaavassa olisi ollut rationaalisempaa. Ranta-asemakaavoissa voidaan toki osoittaa ei-omarantaisia loma-asuntojen rakennuspaikkoja huomattavasti enemmän kuin omarantaisia. Näin ollen ranta-asemakaavan loma-asuntojen määrän ei tule ollakaan sama kuin vanhassa rantakaavassa. Rakennuspaikkojen lukumäärän vähenemä on kuitenkin merkittävä.

2) A on ranta-asemakaavan laatimisesta huolehtineena maanomistajana valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen.

Yhtiö on valituksensa perusteluissa uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että hallinto-oikeus on todennut, ettei ranta-asemakaavan muutosta voida kumota osayleiskaavan ohjausvaikutuksen vastaisena, koska kaavamuutoksen ei voida katsoa olevan yleiskaavan oikeusvaikutteisten osien eli kaavakartan, sen merkintöjen tai määräysten vastainen.

Kunta on korostanut sitä, että valituksenalaiselle alueelle vuonna 1991 vahvistetun asemakaavan rakennusalueet on otettu toteavina merkintöinä yleiskaavaan. Tästä syystä myöskään rakennuspaikkojen määrää ei ole näillä kortteleilla määritelty muiden tuolloin uusina yleiskaavaan otettujen RA-alueiden tapaan. Vaikka rantaosayleiskaavassa määritellään kiinteistökohtaisesti ja alueellisesti hyvinkin tarkasti, mihin rannoille tapahtuva rakentaminen sijoittuu ja kuinka paljon sitä kullekin maanomistajalle osoitetaan, ei se voi tosiasiassa olla ohjeena sen sisällä sijaitsevalle ranta-asemakaavalle, jossa on jo aiemmin lainvoimaisesti ratkaistu vastaavat kysymykset.

Kun osayleiskaavan oikeusvaikutteisten osienkin osalta ohjaustarkoitus on kyseenalainen voimassa olevan ranta-asemakaava-alueen osalta, on oikeudellisesti kestämätöntä, että kaavamuutoksen kumoamista koskeva päätös on perustettu osayleiskaavan oikeudellisesti sitomattomaan liiteaineistoon. Päätöksen perusteluissa on keskeinen ajatusvirhe myös siinä, että osayleiskaavan rakennusoikeuslaskelmasta näytetään tehdyn päätelmiä sen suhteen, kuinka paljon kaava-alueelle jää vapaata rantaa. Kun osayleiskaavan rakennusoikeuslaskelma on perustunut pelkästään tilojen pinta-aloihin, ei siitä voida päätellä mitään sen suhteen, kuinka paljon tilalle osoitetut rakennuspaikat varaavat kiinteistön rantaviivaa.

Kun valituksenalaisen kaavamuutoksen alueella laskennallisestakin muunnetusta rantaviivasta puolet on jätetty rakentamisalueiden ulkopuolelle ja kun kaavan rakentamistehokkuus suhteessa rantaviivan pituuteen on Etelä-Suomen merenrannoilla yleisesti sovellettavia mitoitusnormeja selvästi alhaisempi, on selvää, että kaava täyttää vaatimuksen riittävien yhtenäisten rakentamiselta vapaiden alueiden osoittamisesta kaavassa.

Arvioitaessa maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen täyt³tymistä on Kirkkonummen kunnan valituksessaan korostamin tavoin vertailu suoritettava ranta-asemakaavoitettujen alueiden kesken, eikä suhteessa jo varsin vanhaan rantaosayleiskaavaan. Tässä yhteydessä on syytä vielä korostaa sitä, että rantaosayleiskaavan emätilatarkastelu eli rakennusoikeuslaskelma on monin osin epätarkka ja perustuu nykyisin käytöstä poistuneeseen yksinomaan pinta-alavertailuun perustuvaan malliin. Nyt kysymyksessä olevaa aluetta koskevan osayleiskaavan rakennusoikeuslaskelmassa on jäänyt huomioon ottamatta erillisissä saarissa luonnonsuojelualueella sijaitseva osa pinta-alasta. Huolimatta tämän osan suojelustatuksesta olisi myös näiden saarten pinta-ala tullut ottaa huomioon kaava-alueen kokonaispinta-alaan perustuvassa rakennusoikeuslaskelmassa. Korjattu laskelma antaisi ainakin yhden rakennuspaikan lisää valituksenalaiselle kaava-alueelle.

Maanomistajien tasapuolisen kohtelun kannalta on kuitenkin keskeistä selvittää, miten Kirkkonummen kunnan alueella laadittujen ranta-asemakaavojen tehokkuudet suhteutuvat osayleiskaavan rakennusoikeuslaskelmiin. Verrattaessa muiden lähialueen ranta-asemakaavojen tehokkuutta osayleiskaavan mukaiseen rakennusoikeuslaskelmaan voidaan havainta, että rakennuspaikkojen määrä on yhtä kaavaa lukuun ottamatta ollut ranta-asemakaavoissa noin 60 prosenttia suurempi kuin osayleiskaavan emätilatarkastelu olisi osoittanut. Tähän nähden yhden rakennuspaikan eroa osayleiskaavan korjattuun rakennusoikeuslaskelmaan ei voida pitää niin merkittävänä, että sen perusteella koko ranta-asemakaavan muutos tulisi kumota, kun maanomistaja on jo vapaaehtoisesti vähentämässä lainvoimaisessa asemakaavassa saavutetun 26 rakennuspaikan rakennusoikeuden yhdeksään rakennuspaikkaan.

C:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

B ym. ovat antaneet selityksen.

Kirkkonummen kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

A on vastaselityksessään uudistanut aiemmin lausumansa sekä muun ohella vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa katselmuksen asian selvittämiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. A:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi A on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys ja asian ratkaisuperuste, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2.

Voimassa olevan rantakaavan sisältö ja sen perusteella toteutunut maankäyttö

Muutettava ranta-asemakaavana voimassa oleva Haga II rantakaavan muutos on vahvistettu vuonna 1991. Rantakaavan muutoksessa alueelle on osoitettu yhteisrantaisten loma-asuntojen korttelialueita (RA-1), joille saa rakentaa yläindeksin osoittaman määrän erillisiä tai kytkettyjä loma-asuntoja. Kaavakartan merkintöjen perusteella yläindekseillä on sallittu yhteensä 26 loma-asunnon rakentaminen rantakaavan kortteleissa 2–5. Kortteliin 4 on lisäksi sallittu saunan ja yhden ympärivuotisen asunnon rakentaminen. RA-1-alueilla sallittu rakennusoikeus on yhteensä 2 030 k-m². Kortteleihin 1, 6 ja 7 on osoitettu huoltorakennusten korttelialueet (AH), joihin saa rakentaa alueen käyttöä palvelevia huolto-, yhteistoiminta- ja seurustelutiloja yhteensä 583 k-m². Niemen keskiosaan on merkitty kaava-alueen käyttöön varattu telttailu- ja leirintäalue (RT). Kaavaan on lisäksi merkitty kaava-alueen käyttöön varattuja venevalkama-alueita (LV), uimaranta-alueita (VV) ja puistoalueita (VP). Marskataudden ja alueen pohjoisosa on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M).

Mainitun rantakaavan muutoksen selostuksessa on todettu muun ohella, että "Rantakaava-alueen maankäyttöratkaisut perustuvat Kirkkonummen kunnanvaltuuston 27.5.1982 hyväksymään Hirsalan osayleiskaavaan. Lomarakentaminen on toteutettu yhteisrantaisena neljän loma-asuntoryhmän muodossa. Rantaviiva on säilytetty rakentamattomana. Lomarakennuksien sijainnissa on otettu huomioon maaston muodot, maisematekijät ja Espoon kaupungin virkistysalueen sijainti alueen pohjoispuolella mantereella."

Nyt valituksen kohteena olevan kaavamuutoksen selostuksen mukaan rantakaava on osittain toteutunut. Alueella on tällä hetkellä kuusi lomamökkiä sekä yhteisiä huolto-, sauna- ja seurustelutiloja.

Kaavamuutoksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö

Kaavaselostuksen mukaan kaavamuutoksen tarkoituksena on ollut rakentamisen uudelleen ryhmittely. Ranta-asemakaavassa on osoitettu rakennettavia alueita niemen länsi- ja itärannalle, niemen keskiosa ja Marskataudden jäisivät rakentamisesta vapaiksi.

Niemen länsirannalle on osoitettu loma-asuntojen korttelialueille (RA) yhteensä kuusi rakennuspaikkaa. Jokaiselle rakennuspaikalle saa rakentaa enintään kaksikerroksisen ja 200 k-m²:n suuruisen loma-asunnon ja 70 k-m² talousrakennuksia kaavakartassa osoitetulle rakennusalalle. Lisäksi jokaiselle rakennuspaikalle on osoitettu saunan rakennusala ja rakennusoikeus 30 k-m². Yksi vastaava RA-rakennuspaikka on osoitettu myös saaren itärannalle ja yksi edellä mainittujen kuuden rakennuspaikan takamaastoon.

Saaren itärannalle on lisäksi osoitettu erillispientalojen korttelialue (AO), jonne saa rakentaa enintään yksiasuntoisen ja kaksikerroksisen 400 k-m²:n asuinrakennuksen sekä 100 k-m² talousrakennuksia. Rakennuspaikalle on merkitty myös 30 k-m²:n saunan rakennusala. Niemenkärjen pohjoisosaan on osoitettu asumista palveleva yhteiskäyttöinen korttelialue (AH), jonne saa sijoittaa yhteisiä kerhotiloja enintään 200 km² enintään kahteen kerrokseen.

Kaava-alueen pohjoisosassa rakentamisen ulkopuolelle jäävät alueet on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU). Kaava-alueen eteläosassa rakentamisen ulkopuolelle jäävät alueet on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY). Kaava-alueen länsirannalle on kahteen eri paikkaan osoitettu lähivenepaikka (lvl), jota saa kaavamääräysten mukaan käyttää veneilyyn ja rantautumiseen sekä kortteleiden 1–5 asukkaiden veneiden säilyttämiseen. Alueelle saa sijoittaa maisemaan soveltuvia, enintään 8 veneen laitureita ja 30 m²:n suuruisen vajan. Niemen kärkeen Marskatauddeniin (luontoselvityksen alue 2) sijoittuvalle lähivene³paikalle saa lisäksi rakentaa 100 k-m² kortteleiden yhteisiä kerhotiloja. Marskatauddenin pohjoispuolella olevaan lahteen on osoitettu uimaranta-alue (VV). Pohjoisemman lähivenepaikan viereen on MY-alueelle lisäksi rajattu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue (luo) paikkaan, jossa luontoselvityksen mukaan on tervaleppälehto (alue 7). Luontoselvityksessä mainittu tiheä sekametsä ja korpiallikko (alue 4) jää niemen länsirannalla olevalle RA-rakennuspaikalle, mutta sijoittuu kaavakartalla osoitetun rakennusalan ulkopuolelle.

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaava

Rantakaavan vahvistamisen jälkeen alueelle on tullut voimaan Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden yleiskaava, joka on vahvistettu 3.10.1996 ja saanut lainvoiman 17.2.1998.

Saaristo- ja rannikkoalueiden yleiskaavan kaavaselostuksesta ja selostukseen liittyvästä rakennusoikeuslaskelmasta (kaavaselostuksen liite IV) ilmenee, että rakennusoikeuden mitoitusperusteena on käytetty kantatilan, oikeastaan emätilan, maapinta-alaa. Mitoituksen lähtökohta on laskelman johdannon mukaan niin sanotun perusrakennusoikeuden osoittaminen kullekin tilalle. Rakennusoikeuslaskelmien todetaan olevan ohjeellisia ja niistä voidaan poiketa tapauskohtaisen harkinnan perusteella.

Rakennusoikeuslaskelman mukaan tilan RN:o 1:8 rakennuspaikkojen määrä on yleiskaavan perustana olevan mitoituksen mukaan laskien seitsemän rakennuspaikkaa. Kohdassa huomautuksia viitataan alueella yleiskaavaa laadittaessa voimassa olleeseen rantakaavaan, jossa tilalle on osoitettu 26 rakennuspaikkaa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Voimassa olevaa oikeusvaikutteista yleiskaavaa on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin ja 42 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla ohjeena ranta-asemakaavaa muutettaessa, vaikka alueella on voimassa ennen yleiskaavaa laadittu rantakaava. Arvioitaessa sitä, missä määrin yleiskaavassa osoitetusta maankäyttöratkaisusta voidaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa poiketa, merkitystä voidaan yleiskaavan yksityiskohtaisuuden lisäksi antaa myös sille, millä tarkkuudella alueen rakentamiskelpoisuus ja rakennusoikeuden jakautuminen on yleiskaavaa laadittaessa selvitetty.

Kun osayleiskaavassa ei ole oikeusvaikutteisesti osoitettu kysymyksessä olevalle alueelle tiettyä rakennusoikeutta, ranta-asemakaava ei ole lainvastainen sillä hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyllä perusteella, että ranta-asemakaavan mitoitus poikkeaa yleiskaavasta eli oikeastaan yleiskaavaan liittyvästä yleisestä kiinteistöjen pinta-alaperusteisesta laskentakaavasta. Kun osayleiskaavaa laadittaessa ei ole tehty rantojen rakentamiskelpoisuuden ja muiden olosuhteiden selvittämiseen perustuvaa rakennusoikeuslaskelmaa, osayleiskaavassa ei ylipäätään voida katsoa selvitetyn esimerkiksi rantarakennusoikeuden tasapuolista jakaantumista maanomistajien kesken. Osaltaan rakennuslain (370/1958) 123 d §:ään perustunut perusrakennusoikeuskin poistettiin muutettaessa mainittua säännöstä 1.1.1997 lukien (1097/1996).

Kun sekä muutettavan rantakaavan että ohjeena olevan osayleiskaavan lähtökohtana on ollut yhteisrantaisuus ja sen mahdollistama tavanomaista omarantaista rakentamista korkeampi mitoitus, kaavamuutos poikkeaa voimassa olevasta osayleiskaavasta sekä yleiskaavaa laajempien rakentamiseen osoitettujen alueiden osalta myös siltä osin kuin tarkoituksena on muuttaa yhteisrantaiset lomakylämäiset korttelialueet tavanomaisiksi omarantaisiksi lomarakennusten korttelialueiksi. Muutettavan rantakaavan, sen jälkeen vahvistetun osayleiskaavan tai nyt kysymyksessä olevan ranta-asemakaavan muutoksen asiakirjoihin ei myöskään sisälly sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi mahdollista arvioida muun ohella sitä, voidaanko muille maanomistajille osoittaa vastaavalla tehokkuudella omarantaisia rakennuspaikkoja heidän alueitaan koskevia kaavoja laadittaessa tai muutettaessa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.