Muu päätös 1355/2015

Rahapelijärjestelmää koskevan taustamuistion julkisuutta koskeva valitusasia

Antopäivä: 25.05.2015
Taltionumero: 1355
Diaarinumero: 1272/1/14

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Tero Karjalainen

Päätös, jota valitus koskee

Sisäministeriö 8.4.2014 SMDno/2014/807

Asian käsittely sisäministeriössä

Toimittaja Tero Karjalainen on 20.3.2014 pyytänyt saada sisäministeriöltä sen talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle laatiman päätösesityksen ja sitä koskevan taustamuistion.

Sisäministeriö on päätöksellään 8.4.2014 luovuttanut 21.2.2014 päivätyn päätösesityksen, mutta hylännyt Karjalaisen asiakirjapyynnön siltä osin kuin se on koskenut ministeriössä laadittua 21.2.2014 päivättyä taustamuistiota, joka on otsikoitu "Rahapelipoliittinen kokonaiskuva, yksinoikeusjärjestelmän ylläpitämisen edellytykset ja tarvittavat toimenpiteet".

Ministeriö on katsonut, että taustamuistio on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella salassa pidettävä. Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Talouspoliittisen ministerivaliokunnan linjauksilla tavoitellaan suomalaisen yksinoikeusjärjestelmän säilyttämistä ja vahvistamista.

Euroopan komissio sulki Suomea vastaan vuonna 2006 avatun rikkomusmenettelyn 2013. Asiassa on huomioitava, että komissio voi avata Suomea vastaan uuden rikkomusmenettelyn tulevaisuudessa. Euroopan komissiolla on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 258 artiklan mukaan mahdollisuus antaa virallinen huomautus ja nostaa Euroopan unionin jäsenvaltiota vastaan jäsenyysvelvoitteiden rikkomista koskeva kanne Euroopan unionin tuomioistuimessa.

Komissio ja jäsenvaltio voivat jäsenyysvelvoitteiden rikkomista koskevan hallinnollisen menettelyn ollessa vireillä käydä neuvotteluja, joilla pyritään siihen, että jäsenvaltio korjaa mahdolliset puutteet toiminnassaan vapaaehtoisesti. Neuvottelut voivat jatkua oikeudenkäyntimenettelyn aikana ja aina siihen saakka, kunnes unionin tuomioistuin antaa asiassa ratkaisunsa.

Sisäministeriö katsoo, että asiakirjan sisältämien tietojen saattaminen julkisuuteen aiheuttaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisissä yhteyksissä. Lisäksi asiakirja liittyy kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tero Karjalainen on valituksessaan vaatinut, että sisäministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan luovuttamaan pyydetty taustamuistio. Karjalainen on lisäksi vaatinut, että ministeriö velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa eli oikeudenkäyntimaksun määrä laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Euroopan unioniin liittyvät asiakirjat koskevat Suomen sisäpolitiikkaa, eivät ulkosuhteita. Lisäksi on huomionarvoista, että ministeriö luovutti Karjalaiselle taustamuistion pohjalta laaditun päätösesityksen, joten muistion salaamiselle ei ole perustetta.

Ministeriön päätöksen mukaan taustamuistio liittyy kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan. Päätöksen perusteluissa kuitenkin todetaan, että Euroopan komissio sulki Suomea vastaan vuonna 2006 avatun rikkomusmenettelyn 2013. Näin ollen asia ei tällä hetkellä ole vireillä missään päätöksen perusteluissa mainitussa instanssissa.

Kreikan vakuussopimusta koskevassa asiassa korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiakirjaa ei voitu salata julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella, vaikka kysymys oli Euroopan unionin toimintaan liittyvästä asiakokonaisuudesta. Tiedon pyytäjiä on kohdeltava tasapuolisesti.

Suomen rahapelimonopoli on merkittävä asia, joka koskettaa lähes kaikkia kansalaisia. Kysymyksessä on taloudellisesti merkittävä asia, jonka avaaminen journalismin keinoin noudattaa yleistä etua.

Julkisuuslakiin kirjattu julkisuusperiaate puoltaa sitä, että kiistanalaisessa tapauksessa asiakirja tulkitaan julkiseksi. Tietojen antamisen rajoittamista koskevia säännöksiä on sovellettava suppeasti.

Sisäministeriö on lausunnossaan esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Ministeriö on katsonut, että taustamuistio on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 ja 5 kohtien perusteella ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön. Euroopan unionin komissio täyttää kansainvälisen järjestön käsitteen. Taustamuistio koskee suhteita komissioon. Näin ollen salausperuste täyttyy.

Saman lainkohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan.

Komissio on rahapeliasioissa kansainvälinen tutkinta- tai toimielin, joka valvoo jäsenmaan rahapelilainsäädännön ja sen soveltamisen EU-oikeuden mukaisuutta. Sillä on käytössään erilaisia valvonnan muotoja ja rikkomusmenettely on niistä voimakkain keino. Suomea koskeva rikkomusmenettely on suljettu marraskuussa 2013, mutta komissio voi avata uuden menettelyn. Kyseinen julkisuuslain kohta koskee myös tilannetta, jossa kansainvälinen tutkinta- tai toimielin voi avata uuden tapauksen tulevaisuudessa.

Rikkomusmenettelyn lisäksi komissiolla on myös muita tapoja käsitellä rahapelialaan liittyviä kanteluita ja valvoa EU-oikeuden noudattamista.

Se tarkkaileekin Suomen rahapelimonopolin oikeutusperusteiden olemassaoloa jatkuvasti ja saa tasaisin väliajoin kanteluita monopoliin kuulumattomilta toimijoilta, jotka kyseenalaistavat Suomen rahapelimonopolin voimassaolon. Suomen tilanne on näin ollen koko ajan komission seurannassa ja käsittelyssä.

Rahapelimonopoli on poikkeus pääsäännöstä sisämarkkinoilla, jotka perustuvat vapaan kilpailun ideologiaan. Rahapelimonopolin omaavat maat ovat nykyisin selkeässä vähemmistössä. Julkisuuslain tulee turvata asiakirjan salaisuus, mikäli asiakirjaa voidaan käyttää Suomea vastaan kansainvälisessä tutkintaelimessä käsiteltävänä olevassa asiassa tai tulevaisuudessa avattavassa tapauksessa. Muistio täyttää nämä edellytykset.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja ovat poliisin taktisia menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 52 artiklan 1 kohdassa sallitaan rajoitukset, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden suojaamiseksi. Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan artiklaa sovelletaan rahapelimonopolin ylläpitoon sen oikeutusperusteena.

Sisäministeriön poliisiosasto vastaa rahapelimonopolin ylläpitämisestä. Poliisihallituksen arpajaishallinto valvoo arpajaislain noudattamista. Rahapelimonopolin ylläpito on kokonaisuudessaan poliisin vastuulla.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohta turvaa yleisten etujen toteutumisen rikostutkinnassa ja muussa poliisitoiminnassa. Poliisi ei voi hoitaa tehtäviään, jos sen suunnitelmat varautumisesta erilaisiin tilanteisiin sekä toiminnassa noudatettavat taktiset menetelmät ovat yksityiskohtiaan myöten julkisuuden piirissä. Muistio sisältää poliisin taktisia menetelmiä rahapelimonopolin ylläpitämiseksi. Näin ollen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohta soveltuu tapaukseen.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 ja 5 kohtien soveltaminen edellyttää vahinkoedellytyslausekkeen täyttymistä.

Sisäministeriö vastaa rahapelialaan liittyvästä kansainvälisestä yhteistyöstä. Muistio sisältää Suomen neuvotteluasetelmia ja -tavoitteita koskevia yksityiskohtaisia tietoja ja sen julkisuus heikentää mahdollisuuksia saada asiassa Suomen kannalta paras lopputulos, mikäli komissio kyseenalaistaisi rahapelimonopolin oikeutusperusteet tulevaisuudessa. Näin ollen muistion julkisuus heikentäisi Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Rahapelimonopolin säilyminen on kansallisesti hyvin merkittävä asia. Sen avulla vähennetään pelihaittoja ja rikollisuutta sekä edistetään kuluttajansuojaa. Rahapelimonopolin suotuisa sivuseuraus eli puhdas tuotto suomalaiselle yhteiskunnalle on vuosittain noin 1,1 miljardia euroa. Jos rahapelimonopoli menetettäisiin, suotuisa sivuseuraus olisi selkeästi pienempi. Mikäli muistio katsottaisiin julkiseksi, se tulisi myös komission tietoon, sillä se ja ulkomaiset toimijat seuraavat rahapelialaa Suomessa aktiivisesti. Vastapuolelle ei voida antaa tietoja, joita se voi käyttää rahapelimonopolin ylläpitämistä vastaan.

Karjalaisen väite siitä, että muistio on julkinen, koska päätös on linjattu julkiseksi, on virheellinen. Muistio ja päätös ovat eri asiakirjoja ja ne eroavat sisällöllisesti merkittävästi toisistaan. Niitä ei voida rinnastaa toisiinsa julkisuuslain mukaisessa arvioinnissa.

Karjalaisen viittaama Kreikan vakuussopimusta koskeva asia on oikeustosiseikastoltaan erilainen nyt käsillä olevaan asiaan nähden eikä se sovellu tulkintaohjeeksi rahapelimonopolin ylläpitämistä koskevan muistion julkisuutta arvioitaessa.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä ja näin ollen Karjalaisen tulee vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Karjalaiselle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Sisäministeriön päätös kumotaan ja asia palautetaan ministeriölle 21.2.2014 päivätyn taustamuistion "Rahapelipoliittinen kokonaiskuva, yksinoikeusjärjestelmän ylläpitämisen edellytykset ja tarvittavat toimenpiteet" antamiseksi Tero Karjalaiselle.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Asiassa sovellettavat ja siihen liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti­oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

1) valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, jollei valiokunta toisin päätä, sekä ulkoasioita hoitavan ministeriön ja Suomen edustustojen poliittiset tilannearvioinnit, poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat ja ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvat salakirjoitetut viestit, jollei asianomainen ministeriö toisin päätä;

2) muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä;

(- - -)

5) poliisin, rajavartiolaitoksen ja tullilaitoksen sekä vankeinhoitoviranomaisen taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden taikka rangaistuslaitoksen järjestyksen ylläpitämistä;

(- - -)

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin mukaan ministeriön mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Oikeudellinen arviointi

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavassa asiassa on kysymys siitä, onko Karjalaisen pyytämä, sisäministeriössä laadittu 21.2.2014 päivätty taustamuistio, joka on otsikoitu "Rahapelipoliittinen kokonaiskuva, yksinoikeusjärjestelmän ylläpitämisen edellytykset ja tarvittavat toimenpiteet", julkinen vai salassa pidettävä asiakirja. Sisäministeriö on katsonut, että taustamuistio on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 ja 5 kohtien perusteella. Muistio on ollut korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohta koskee muun ohella asiakirjoja, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 258 artiklan mukaisissa toimissaan Euroopan unionin komissiota on pidettävä edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuna kansainvälisenä toimielimenä. Taustamuistio ei asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella kuitenkaan ole liittynyt mainitussa artiklassa tarkoitettuun tai muuhunkaan komissiossa asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä käsiteltävänä olleeseen asiaan, vaan se on laadittu vasta sen jälkeen, kun sisäministeriön viittaama rikkomusmenettely oli jo päättynyt. Edellä mainittu lainkohta ei myöskään koske asiakirjoja, jotka liittyvät asiaan, joka mahdollisesti saattaisi myöhemmin tulla käsiteltäväksi kansainvälisessä toimielimessä.

Taustamuistion voidaan aiheensa ja asiasisältönsä perusteella katsoa koskevan Suomen suhteita Euroopan unioniin eli julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun kansainväliseen järjestöön. Muistio on siten sanotun lainkohdan mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen siitä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Kun otetaan huomioon taustamuistion asiasisältö ja sen neutraali sävy, tiedon antamisen siitä ei voida arvioida aiheuttavan vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille. Muistio ei myöskään ole erityisen yksityiskohtainen ja sen sisältämiä linjausehdotuksia sisäministeriö on itsekin pitänyt julkistettavissa olevina luovuttaessaan samat linjausesitykset jokseenkin sellaisenaan sisältävän 21.2.2014 päivätyn päätösesityksen Karjalaiselle. Tiedon antamisen muistiosta ei voida arvioida aiheuttavan vahinkoa tai haittaa Suomen edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Edellä lausutun perusteella taustamuistio ei ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella salassa pidettävä asiakirja.

Taustamuistio ei liioin sisällä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja. Muistio ei siten ole salassa pidettävä tuonkaan lainkohdan perusteella.

Koska Karjalaisen pyytämä 21.2.2014 päivätty taustamuistio on julkinen asiakirja, hänellä on julkisuuslain 9 §:n 1 momentti huomioon ottaen oikeus saada siitä tieto. Sisäministeriön päätös asiakirjapyynnön hylkäämisestä taustamuistion osalta on lainvastainen.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi sisäministeriön päätös on kumottava ja Karjalainen on oikeutettava saamaan tieto taustamuistiosta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Huolimatta korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputuloksesta oikeudenkäyntiä ei ole pidettävä viranomaisen virheestä aiheutuneena. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että Tero Karjalaiselle ei, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 25.5.2015