Muu päätös 1421/2015

Pälkäneen Aapiskukon liikenneaseman asemakaavan muutosta koskeva valitus

Antopäivä: 29.5.2015
Taltionumero: 1421
Diaarinumero: 1715/1/14

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Pälkäneen kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 25.4.2014 nro 14/0269/2

Asian aikaisempi käsittely

Pälkäneen kunnanvaltuusto on 23.5.2013 tekemällään päätöksellä (§ 45) hyväksynyt Aapiskukon asemakaavan muutoksen. Asemakaavan muutos koskee osaa korttelista 135 ja maa- ja metsätalousaluetta. Asemakaavan muutoksella muodostuu kortteli 135.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on tehnyt oikaisukehotuksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Pälkäneen kunnanvaltuusto on 7.11.2013 tekemällään päätöksellä (§ 80) pysyttänyt asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskevan päätöksen 23.5.2013 entisellään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Pirkanmaan ELY-keskuksen valituksesta kumonnut Pälkäneen kunnanvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön sekä maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonarvoihin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Kysymyksessä oleva valtakunnallinen alueidenkäyttötavoite

Valtioneuvoston valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000 antaman ja 13.11.2008 tarkistetun päätöksen kohdan 4.4 kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat koskevien erityistavoitteiden 8. kappaleen mukaan alueidenkäytössä on otettava huomioon pohja- ja pintavesien suojelutarve ja käyttötarpeet. Pohjavesien pilaantumis- ja muuttamisriskejä aiheuttavat laitokset ja toiminnot on sijoitettava riittävän etäälle niistä pohjavesialueista, jotka ovat vedenhankinnan kannalta tärkeitä ja soveltuvat vedenhankintaan.

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Asemakaavaselostuksesta ilmenee, että noin 3,5 hehtaarin suuruisella asemakaavan muutosalueella sijaitsee liikenne-, majoitus-, ravintola- ja pienmyymäläpalveluita tarjoava Pälkäneen Aapiskukko. Asemakaavan muutoksen tavoitteena on siirtää mittarikenttä pois pohjavesialueelta ja lisäksi mahdollistaa alueen toimintojen kehittäminen. Nykyisellä polttoaineen jakelun mittarikentällä ei ole ympäristölupaa. Alueen säilyminen elinvoimaisena on tärkeää ja polttoaineen jakelu on olennainen osa Aapiskukon alueen toimintaa ja merkittävää Pälkäneen elinkeinotoiminnalle.

Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa suunnittelualue on osoitettu kuuluvaksi taajamatoimintojen alueeseen ja maakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen. Alueen pohjoisosa on osoitettu vedenhankinnan kannalta tärkeään pohjavesialueeseen ja teknisen huollon kehittämisen kohdealueeseen. Pälkäneen kuntakeskuksessa ei ole ajantasaista yleiskaavaa. Alueella voimassa olevassa asemakaavassa korttelin 135 pohjoisosa on osoitettu liikerakennusten korttelialueeksi (KL-1). Alueelle saa rakentaa tiloja hotelli-, ravintola-, huoltoasemarakennuksia ja liiketoimintaa varten. Korttelin eteläosaan on osoitettu liikerakennusten korttelialueeksi (KL). Korttelin 135 länsiosaan on ohjeellisena osoitettu ulkoilureitti. Koko aluetta koskee määräys, jonka mukaan rakentamista ja muita toimenpiteitä saattavat rajoittaa vesilain 1 luvun 18 § (pohjaveden ehdollinen muuttamiskielto) ja 22 § (pohjaveden pilaantumiskielto).

Nyt kyseessä olevilta osin hyväksytyssä kaavassa korttelin pohjoisosaan on osoitettu liikerakennusten korttelialue, jolla ympäristö asettaa toiminnalle erityisiä vaatimuksia (KL-1/pv). Kaavamääräysten mukaan alueelle saa rakentaa tiloja hotelli-, ravintola- ja liiketoimintaa varten. Alue sijaitsee kokonaisuudessaan I luokan pohjavesialueella. Alueelle ei saa sijoittaa sellaisia rakennuksia ja toimintoja, jotka voivat heikentää pohjaveden laatua tai määrää. Alueella ei saa varastoida palavia nesteitä tai muita pohjaveden pilaantumisvaaraa aiheuttavia kemikaaleja. Päällystetyiltä ja liikennöidyiltä alueilta hulevedet tulee johtaa öljyn- ja hiekanerottimin varustettuihin jäte- ja sadevesikaivoihin. Tonteilla tulee lisäksi riittävissä määrin varata päällystämättömiä alueita, joilla puhtaat sadevedet voidaan imeyttää maahan. Korttelin eteläosaan on osoitettu huoltoaseman korttelialue (LH-1). Kaavamääräysten mukaan aluetta toteutettaessa tulee huomioida alueen sijainti pohjavesialueen välittömässä läheisyydessä.

Kaavaselostuksesta ilmenee, että pohjoisosa kaavamuutosalueesta kuuluu vedenhankinnan kannalta tärkeään I luokan pohjavesialueeseen. Pälkäneen alueen merkittävimmät pohjavesivarat sijaitsevat Isokangas-Syrjänharjun alueella, missä harjujakso muodostuu laajoista hiekkakankaista ja selkeistä harjuselänteistä, joiden aines on paikoin karkeaa. Kinnalan vedenottamolle on matkaa noin 350 metriä. Kaavaselostuksen liitteenä on 15.7.2003 päivätty Isokangas-Syrjänharjun pohjavesialuekartta, johon on merkitty muun muassa pohjaveden virtaussuunnat.

Alueelta vuonna 2011 laaditussa luontoselvityksessä todetaan, että noin puolen kilometrin etäisyydellä selvitysalueesta on luonnonsuojelulain mukainen tervaleppäkorpi ja valtakunnallisen soidensuojeluohjelman kohde; Keiniänranta. Se on myöhemmin otettu mukaan myös Natura 2000 -verkoston kohteeksi edustamaan vaihettumissoita ja rantasoita, metsäluhtia ja puustoisia soita. Selvitysalueen ja Keiniänrannan erottaa korkea Syrjänharju sekä asuinalue, joten kaavamuutoksella ei ole haitallisia vaikutuksia alueen luontoarvoihin.

Kaavaselostuksessa kaavan vaikutusten arvioinnin osalta on todettu muun ohella, että asemakaavan muutoksen toteuttaminen mahdollistaa mittarikentän siirtämisen pois pohjavesialueelta ja lisäksi mahdollistaa alueen toimintojen kehittämisen. Asemakaava ei sinällään oikeuta mittarikentän sijoittamista alueelle, vaan alueen toteuttamista ohjaa lisäksi muu lainsäädäntö. Huoltoaseman korttelialueen asemakaavamääräyksellä on varmistettu se, että aluetta toteutettaessa huomioidaan alueen sijainti pohjavesialueen välittömässä läheisyydessä.

ELY-keskuksen tekemän oikaisukehotuksen jälkeen asiassa on hankittu Pälkäneen kunnan ympäristönsuojelusihteerin lausunto. Lausunnossa 25.9.2013 on todettu muun ohella, että asiakirjoissa on tarpeellisessa määrin selvitetty ympäristövaikutuksia, koska asemakaava laaditaan luokitellun pohjavesialueen ulkopuolelle. Asemakaavalla ei tule ratkaistavaksi soveltuuko jokin alue jakeluasematoiminnalle vai ei. Polttonesteaseman luparatkaisun tekee lupaviranomainen lupapäätöstä ratkaistaessa. Ympäristönsuojelulaki ei sinänsä sisällä kieltoa sijoittaa polttonesteidenjakeluasemaa tärkeälle pohjavesialueelle. Tulevaisuuden polttoaineet voivat olla hyvin paljon erilaisia kuin nykyisin käytössä olevat. Pohjavesiputkien pv tasojen mukaan (liitteenä kartta) pohjavesi on Aapiskukolla alempana kuin Kinnalan vedenottamolla. Näin ollen Aapiskukon alueelta pohjavesi virtaa poispäin Kinnalan vedenottamolta.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hallinto-oikeudessa esillä olevilta osin asiassa on kyse siitä, onko kaava perustunut riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin, jotta voidaan arvioida täyttääkö kaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin ja 39 §:n 2 momentin mukaiset edellytykset.

Pohjoisosa kaavamuutosalueesta kuuluu vedenhankinnan kannalta tärkeään Isokangas-Syrjänharjun I luokan pohjavesialueeseen. Huoltoaseman korttelialue on osoitettu pohjavesialueen ulkopuolelle sen välittömään läheisyyteen. ELY-keskuksen esittämän selvityksen perusteella sekä ottaen huomioon korkeimman hallinto-oikeuden 6.9.2013 antamasta ympäristölupa-asiaa koskevasta ratkaisusta ilmenevä, on mahdollista, että pohjaveden muodostumisalue ulottuu laajemmallekin kuin missä sen nykyinen, ympäristöhallinnon tietojärjestelmästä ilmenevä raja on. Alueella on ollut kaavapäätöstä tehtäessä vireillä pohjavesialueiden rajaus- ja luokitusmuutokset. Myös kunta on ollut tietoinen edellä mainituista seikoista. Kun otetaan huomioon edellä esitetty ja kaavan tavoite polttonesteiden jakeluaseman mittarikentän sijoittamisesta alueelle, ei hankittuja selvityksiä ja vaikutusten arviota, jotka pohjautuvat pitkälti voimassa olleeseen pohjavesialuerajaukseen, voida pitää riittävinä. Lisäksi tulee ottaa huomioon, ettei Keiniänrannan osalta ole selvitetty mahdollisia pohjavesivaikutuksia lainkaan. Näin ollen asemakaavan perustaksi laaditut selvitykset eivät ole maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla riittäviä kaavan laillisuuden arvioimiseksi. Kaavan tulee lähtökohtaisesti luoda edellytykset lainmukaiseen rakentamiseen. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin siitä syystä, että polttonesteiden jakeluasematoiminnan harjoittaminen edellyttää ympäristölupaa, jossa myös pohjavesivaikutukset tulevat erityisesti tutkittavaksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § ja 54 § 4 momentti

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Marjo Koivu ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pälkäneen kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pälkäneen kunnanvaltuuston päätöksestä tehty valitus hylätään.

Vaatimuksensa tueksi kunnanhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaava-alue sijoittuu vain osittain vedenhankinnan kannalta tärkeälle Isokangas-Syrjäharjun I luokan pohjavesialueelle. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa mittarikenttä ja polttonesteiden käsittely on siirretty pohjavesialueen ulkopuolelle. Lisäksi pohjavesi virtaa harjun suunnasta pohjavesialueelta poispäin, joten tosiasiallisesti pohjaveden saastumisriski on teoriassakin hyvin vähäinen.

Noin 10 vuotta sitten pohjavesialueen rajaa siirrettiin juuri harjualueen suuntaan, jolloin pohjavesialueen raja sai nykyisen linjauksensa. ELY-keskuksen valituksessa yhdeksi perusteeksi on todettu juuri pohjavesialueen muutostarve. Tuntuu oudolta, että pohjavesialueen rajaa halutaan jälleen muuttaa, kun rajaa äskettäin muutettiin toiseen suuntaan. On ilmeistä, että pohjavesialueen rajaa halutaan muuttaa, koska Tampereen seudun omistama Tavase Oy suunnittelee alueelle pohjavesilaitosta. Tavase-hanke on vastatuulessa ja Valkeakoski, Akaa ja Kangasala ovat ilmaisseet haluavansa luopua hankkeesta. Tamperekin on investoimassa mittavasti Kaupinojan pintavesilaitokseen, mikä osoittaa, että hankkeesta ollaan luopumassa.

Tosiasiassa alueen pohjavesi on laadultaan huonoa. Pälkäneen kunta otti tältä alueelta pohjavettä vesihuoltonsa tarpeisiin, mutta veden heikon laadun vuoksi käytöstä luovuttiin ja vedenotto siirrettiin muualle. Pohjaveden laatu ei tosiasiallisesti ole I eikä II luokkaa, vaan se vastaa III luokkaa.

On kohtuutonta Pälkäneen kuntaa, kuntalaisia ja Aapiskukon huoltamolla yritystoimintaa harjoittavia kohtaan, että huoltamon toiminta vaarantuu. Huoltamolla pysähtyy vuosittain lähes miljoona asiakasta. Asemakaavassa ei ratkaista sitä, minkälaista energiaa huoltamolla jaetaan. Tulevaisuudessa huoltamotoiminta siirtyy yhä enenevässä määrin polttonesteistä sellaisten polttoaineiden kuin nestekaasun ja sähköenergian suuntaan. Huoltamon toiminta ratkaistaan siis tosiasiallisesti ympäristöluvalla eikä asemakaavalla.

Keiniänrannan Natura-alue sijaitsee Aapiskukon huoltamoon nähden harjun toisella puolella. Huoltamon toiminnalla ei ole vaikutusta Natura-alueeseen.

Asemakaavan muutosta koskevat selvitykset ja selostus muodostavat riittävän selvityksen asemakaavan hyväksymisen pohjaksi.

Pirkanmaan ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus hylätään.

Pälkäneen kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.

 
Julkaistu 29.5.2015