Muu päätös 1905/2015

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitusasia (kansalaisuuspäätös)

Antopäivä: 3.7.2015
Taltionumero: 1905
Diaarinumero: 606/1/13

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Maahanmuuttovirasto

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 22.1.2013 nro 13/0022/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Jarkko Sipilä on 23.1.2012 pyytänyt Maahanmuuttovirastolta saada luettavaksi tai kopiot Maahanmuuttoviraston asiakirjoista, jotka koskevat Nexar Antonio Floresia.

Maahanmuuttovirasto on 7.2.2012 tekemällään päätöksellä kieltäytynyt antamasta pyydettyjä asiakirjoja. Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Maahanmuuttoviraston hallussa ei ole julkisia Nexar Antonio Floresia koskevia asiakirjoja. Sipilän pyytämät asiakirjat ovat salassa pidettäviä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) 24 §:n 1 momentin 24 kohdan ja ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n nojalla. Sipilän pyytämät asiakirjat ovat yleisöltä salassa pidettäviä asiakirjoja, joita koskevat salassapitosäännökset ovat salassapito-olettamaan perustuvia.

Niillä perusteilla, joita Sipilä pyynnössään esittää, ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa tai haittaa hakijalle tai hänen läheiselleen tai että se ei vaaranna hakijan tai hänen läheistensä turvallisuutta. Sipilän pyyntö perustuu näkemykseen, että tiedot ovat julkisia. Käytännössä hän vaatii tietojen julkistamista. Koska ei tiedetä, miten Sipilä aikoo tietoja käyttää ja kenen haltuun ne päätyvät, ei voida myöskään päätyä arvioon, ettei luovuttamisesta Sipilälle ilmeisellä tavalla aiheudu salassapitosäännöksissä tarkoitettua vahinkoa tai haittaa tai turvallisuuden vaarantumista.

Näin ollen ei ole ilmeistä, selvää ja kiistatonta, ettei julkistamisesta aiheudu salassapitosäännöksissä kuvattuja haitallisia seurauksia.

Sipilän pyyntö kohdistuu asiakirjojen julkistamiseen. Hän ei halua pyyntöään harkittavan siltä kannalta, voitaisiinko asiakirjoja luovuttaa hänelle niillä edellytyksillä, jotka julkisuuslain 17 §:n 3 momentissa säädetään. Sipilä ei kuitenkaan ole esittänyt sellaisia perusteita pyynnölleen, että voitaisiin katsoa kyseessä olevan julkisuuslain painava yleinen syy luovuttaa tietoja hänelle. Sipilän tarkoituksena ei myöskään ole sitoutua vaitioloon pyytämistään tiedoista. Näin ollen ei ole edellytyksiä luovuttaa Sipilälle pyydettyjä tietoja, jotka ovat yleisöltä salassa pidettäviä.

Maahanmuuttoviraston soveltamat oikeusohjeet

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 10 §, 13 § 2 momentti, 17 § 2 ja 3 momentti, 22 §, 23 § ja 24 § 1 momentti 24 kohta

Laki ulkomaalaisrekisteristä 2 § 2 ja 3 momentti ja 11 §

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Sipilä on vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon.

Flores on antanut selityksen valituksen ja lausunnon johdosta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen kansalaisuushakemusasiaan annetun päätöksen osalta ja oikeuttanut Jarkko Sipilän saamaan tiedon Nexar Antonio Floresia koskevasta kansalaisuuspäätöksestä. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään päätöksen kumoamisen osalta seuraavasti:

Asiaa koskevat keskeiset säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Lain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 17 §:n 3 momentin mukaan harkittaessa yleisöltä salassa pidettävän tiedon antamista ennalta määritellylle tiedonsaajalle julkisuus- tai salassapito-olettaman sisältävän säännöksen osoittamissa rajoissa on pidettävä huolta siitä, että tiedonsaajalla on tämän lain mukainen vaitiolovelvollisuus ja että tietoja annetaan muille kuin viranomaisille ja niissä toimiville vain, jos tiedon antamiselle on painava yleinen syy.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat pakolaista tai turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen tai hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta. Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain (ulkomaalaisrekisterilaki) 1 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen keräämisestä ja tallettamisesta ulkomaalaisrekisteriin sekä siihen talletettujen tietojen käyttämisestä ja luovuttamisesta säädetään mainitussa laissa.

Ulkomaalaisrekisterilain 2 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaisrekisteriä pidetään ja käytetään muun muassa ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa varten. Saman lain 11 §:n mukaan lain 2 §:n mukaisten tehtävien hoitamista varten saadut tiedot ja asiakirjat on pidettävä salassa, jos niin lailla säädetään tai lain nojalla määrätään taikka jos ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko MTV3 Uutisten toimittajalla Jarkko Sipilällä oikeus saada tietoja Maahanmuuttoviraston hallussa olevista Nexar Antonio Floresia koskevista asiakirjoista. Sipilä on tietopyynnössään Maahanmuuttovirastolle ilmoittanut, että pyyntö koskee vain julkisia asiakirjoja.

Maahanmuuttovirasto on perustellut kielteistä päätöstään sillä, että Sipilän pyytämät asiakirjat eivät ole yleisöjulkisia,vaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan sekä ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 11 §:n nojalla salassa pidettävää tietoa. Maahanmuuttoviraston mukaan ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Nexar Antonio Floresille tai hänen läheiselleen taikka vaaranna Floresin tai hänen läheistensä turvallisuutta. Päätöksen mukaan Sipilä ei ole halunnut pyyntöään harkittavan siltä kannalta, voitaisiinko asiakirjoja luovuttaa hänelle julkisuuslain 17 §:n 3 momentissa säädetyillä edellytyksillä. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin viran puolesta todennut, ettei Sipilä ole esittänyt pyynnölleen sellaisia perusteita, että tietojen luovuttamiseen hänelle voitaisiin katsoa olevan painava yleinen syy. Sipilän tarkoituksena ei myöskään ole sitoutua vaitioloon pyytämistään tiedoista. Maahanmuuttovirasto on katsonut, ettei pyydettyjen yleisöltä salassa pidettävien tietojen luovuttamiseen siten ole edellytyksiä.

Maahanmuuttoviraston hallinto-oikeudelle toimittamiin asiakirjoihin sisältyy Nexar Antonio Floresin maassa oleskeluun liittyviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdassa tarkoitettuja asiakirjoja ja päätöksiä sekä kansalaisuushakemus liitteineen ja siinä asiassa tehty päätös.

Flores on vastineessaan todennut muun ohella, että häntä koskeva Maahanmuuttoviraston aineisto kuuluu yksityiselämän suojan piiriin.

Päätös kansalaisuushakemusasiassa

Hallinto-oikeus toteaa, että kansalaisuushakemukseen annettua päätöstä ei ole mainittu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan salassa pidettävinä viranomaisen asiakirjoina eivätkä mainitussa päätöksessä olevat tiedot ole salassa pidettäviä sen vuoksi, että mainitut tiedot on mahdollisesti merkitty eri tunnistetiedoin myös ulkomaalaisrekisteriin. Päätöksessä olevien tietojen antaminen ei aiheuta myöskään ulkomaalaisrekisterilain 11 §:ssä tarkoitettua vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen. Päätöksessä mainitut tiedot ovat siten kokonaan yleisöjulkisia.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Suomen perustuslaki 10 § ja 12 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Väinämö (eri mieltä), Jaana Moilanen ja Riikka Valli-Jaakola. Esittelijä Jonna Konstari (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on todennut Antonio Floresia koskevan kansalaisuuspäätöksen julkiseksi ja tältä osin kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja oikeuttanut Jarkko Sipilän saamaan tiedon mainitusta asiakirjasta.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Suomen kansalaisuuden hakijaa koskeva tieto on salassa pidettävä ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 11 §:n perusteella, jollei ole ilmeistä, ettei tiedon antaminen aiheuta vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen. Saman säännöksen perusteella kansalaisuushakemusasia on salassa pidettävä, jos salassapidosta säädetään muualla lainsäädännössä. Kun luovuttavan viranomaisen harkinnan mukaan puuttuu ilmeisyys siitä, ettei kansalaisuushakemusasian paljastaminen aiheuta mainittua vahinkoa tai haittaa, ei kansalaisuushakemusasiaa ole pidettävä julkisena, eikä tältä osin ole erillistä perusteluvelvollisuutta. Yleisöjulkisena luovuttamisesta ei saa jäädä epävarmuutta seuraamuksista.

Hallinto-oikeuden päätös on kansalaisuuspäätöstä koskevalta osin vastoin ulkomaalaisrekisterilain 11 §:ssä tarkoitettua kansalaisuusasian lähtökohtaista salassapitoa. Asiassa esille tulleiden seikkojen sekä kansalaisuusasioiden yleisestä laadusta ja luonteesta johtuen ulkomaalaisrekisterilain 11 §:ssä tarkoitettujen haitallisten tai vahingollisten seurausten aiheutumattomuus ei ole asiassa ilmeistä. Ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n salassapitosäännös ei tarkoita pelkästään sitä, että päätöksen sisältämät tiedot on merkitty ulkomaalaisrekisteriin ja sellaisina lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Salassapito ulottuu myös kansalaisuushakemukseen ja sen sisältämiin tietoihin. Tiettyä henkilöä koskevan kansalaisuusasian käsittely Maahanmuuttovirastossa on salassa pidettävä tieto ja julkisuuden edellytyksenä on se, ettei luovuttamisesta aiheudu 11 §:ssä tarkoitettujen suojattavien etujen vaarantumista.

Kansalaisuuspäätöstä ei pyynnön koskiessa nimettyä henkilöä voida luovuttaa osittain peitettynäkään ilman, että salassa pidettävä tieto paljastuu luovutuksen yhteydessä. Ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n soveltamisala kattaa kaikki salassapidettävän tiedon muodot. Se sisältää rekisteriin merkityn tiedon, mutta on myös tätä laajempi.

Salassapitointressi johtuu rekisterin käyttötarkoituksesta, siitä yhteydestä, missä viranomainen on saanut tietoja ja asiakirjoja haltuunsa. Kyse ei ole ainoastaan rekisterin tietosisällön salassapidosta. Salassapito koskee tietokokonaisuutta, joka ulottuu myös niihin tietoihin, joita kansalaisuuspäätös sisältää. Tässä tapauksessa päätös sisältää tiedon tietyn henkilön osalta Suomen kansalaisuuden saamisesta. Ulkomaalaisrekisterin keskiössä on henkilö, jonka tietoja saadaan, hankitaan ja rekisteröidään järjestelmään tietyssä, rekisterin käyttötarkoitukseen liittyvässä asiayhteydessä. Henkilön ja rekisterin käyttötarkoituksen välinen yhteys jatkuu asiaa koskevaan päätöksentekoon asti ja yhteys näkyy kansalaisuusasiassa annetun päätöksen sisällössä sisältäen näin salassa pidettävän tiedon.

Suoja muotoutuu osista, jotka ovat rekisteröitävän henkilön tunnistetiedot, rekisterin käyttötarkoitus eli se yhteys, missä tiedot viranomaiselle tulevat, rekisteröitävän henkilön (hakijan) ja hänen läheistensä suojaaminen vahingolta tai haitalta ja lisäksi Suomen kansainväliset suhteet ja kansainvälinen yhteistyö. Päätöksen sisältöä ei voida irrottaa mainitusta tietokokonaisuudesta vain sillä perusteella, että tieto on merkitty myös asiakirjaan. Asiakirja, joka sisältää salassa pidettäviä tietoja, on pidettävä salassa, ellei salassa pidettävää tietoa voida peittää tai muulla tavalla poistaa siitä. Tietokokonaisuuden osia on asiakirjapyynnön kohteena olevassa päätösasiakirjassa siten, ettei päätöstä voida luovuttaa yleisöjulkisena edes osittain peittämällä. Päätöksen luovuttaminen yleisöjulkisena ja sen yleisöjulkisuuden arviointi ilman ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n salassapidon tarkoituksen huomioon ottamista veisi pohjan koko asiaa koskevalta salassapitosääntelyltä.

Ulkomaalaisrekisterilaissa on erikseen säädetty tiedon luovuttamisesta vieraan valtion viranomaiselle Suomen kansalaisuuden saaneesta henkilöstä. Ulkomaalaisrekisterilain 10 §:n 7 kohdan mukaan ulkomaalaisrekisteristä saa salassapitosäännösten estämättä ja siinä määrin kuin se vastaanottavan viranomaisen lakisääteisten tehtävien suorittamiseksi on tarpeen luovuttaa tietoja vieraan valtion viranomaiselle Suomen kansalaisuuden saaneista henkilöistä kansalaisuusaseman määrittämistä varten, jos se voi tapahtua henkilön turvallisuutta vaarantamatta.

Suomi sallii monikansalaisuuden, joten Suomen kansalaisuuden saaminen ei automaattisesti tarkoita sitä, että henkilö menettää hänellä olevan aiemman kansalaisuuden. Kansalaisuuspäätös koskee Suomen valtion suhdetta henkilöön, joka voi olla myös toisen valtion kansalainen. Tällainen asiakirja on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan, jos tiedon antaminen siitä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Kyseessä on sama salassapitointressi kuin ulkomaalaisrekisterilain 11 §:ssä, joka sisältää myös Suomen kansainväliset suhteet ja yhteistyön suojattavana intressinä. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa lähtökohtana on julkisuus, jolloin viranomaisen tulee perustella, että vahinkoa ja haittaa syntyy, mutta ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n soveltamisessa viranomainen voi päätyä julkisuuteen vain, jos on ilmeistä, ettei vahinkoa tai haittaa synny.

Valtiot eivät luovuta kansalaisuusasioissa tekemiään päätöksiä tai muuten tietoja henkilöiden kansalaisuusasemasta toisilleen säännönmukaisesti tai edes pyynnöstä. Maahanmuuttovirasto hankkii tiedot tarvittaessa hakijoilta itseltään, ei toisilta valtioilta, koska sitä, että henkilö on hakenut Suomen kansalaisuutta, on tarve suojata sivullisiin nähden niin hakemuksen vireilläolon ja käsittelyn aikana kuin vielä päätöksen tekemisenkin jälkeen asian luonteesta ja laadusta johtuen. Kansalaisuutta koskevien päätösten pitäminen yleisöjulkisina voi selkeästi vaikuttaa haitallisesti Suomen valtion suhteisiin muihin valtioihin, jos valtiot katsovat, että luovuttamisesta on vahinkoa niiden omille kansalaisille. Tässä tapauksessa edellä mainittu huomioon ottaen ei voida pitää ilmeisenä, ettei tällaisia haitallisia vaikutuksia syntyisi.

Sipilä on antanut selityksen.

Maahanmuuttovirasto on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hallinto-oikeus on, kuultuaan asiaa käsitellessään muun muassa Nexar Antonio Floresia, osittain hylännyt Jarkko Sipilän valituksen, mutta kansalaisuuspäätöksen osalta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen on asiassa valittanut Maahanmuuttovirasto. Asiassa on siten korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana ainoastaan kysymys siitä, onko Maahanmuuttoviraston päätös kansalaisuuden myöntämisestä Floresille yleisöjulkinen asiakirja.

Kuten korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuissa KHO 2013:120-121 on todettu, ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n mukaan tietojen ja asiakirjojen salassapito määräytyy salassapito-olettamaan perustuvan vahinkoedellytyslausekkeen mukaisesti. Salassapitosäännöstä on poikkeussäännöksenä tulkittava suppeasti ja sitä on siten sovellettava vain tehtävien hoitamista varten saatuihin tietoihin ja asiakirjoihin. Salassapito ei ulotu viranomaisen tekemiin hallintopäätöksiin. Niihin on sovellettava julkisuuslakia. Julkisuuslaissa kansalaisuuspäätöstä ei ole mainittu salassapidettävänä asiakirjana. Kansalaisuuspäätöksen julkisuuden arvioinnissa merkitystä ei ole sillä, että kansalaisuuspäätöksen perusteella ulkomaalaisrekisteriin on tehty merkintöjä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kansalaisuuden myöntämistä koskeva Maahanmuuttoviraston päätös ei ole myöskään Maahanmuuttoviraston valituksessa viitatun julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla salassapidettävä asia.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet, sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Pirita Pesonen.

 
Julkaistu 3.7.2015