Muu päätös 1916/2015

Reittiliikennelupaa koskeva valitus (Tampere–Helsinki, Helsinki–Tampere)

Antopäivä: 3.7.2015
Taltionumero: 1916
Diaarinumero: 3758/2/13

Asia Reittiliikennelupaa koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy, Tampere

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 31.10.2013 nro 13/1296/3

Asian aikaisempi käsittely

1. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jäljempänä myös ELY-keskus, on päätöksellään 10.8.2012 tunnus 876274 hyväksynyt Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n hakemuksen sille 23.5.2012 ajalle 4.6.2012–3.6.2022 reiteille Tampere (Koilliskeskus)–Helsinki ja Helsinki–Tampere (Koilliskeskus) myönnetyn reittiliikenneluvan REITTI-502213 reitti- ja aikataulumuutoksista.

2. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään 13.8.2012 tunnus 876345 hyväksynyt Onnibus Oy:n sille 23.5.2012 ajalle 4.6.2012–3.6.2022 reiteille Tampere (Koilliskeskus)–Helsinki ja Helsinki–Tampere (Koilliskeskus) myönnetyn reittiliikenneluvan REITTI- 502211 reitti- ja aikataulumuutoksista.

Helsingin hallinto-oikeus on 14.1.2013 antamallaan välipäätöksellä numero 13/0036/3 hylännyt Väinö Paunu Oy:n vaatimuksen täytäntöönpanon keskeyttämiseksi edellä mainittuja reittiliikennelupia koskevassa asiassa.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Väinö Paunu Oy:n edellä mainituista ELY-keskuksen päätöksistä tekemän valituksen. Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti.

Pääasia

ELY-keskus on päätöksillään 23.5.2012 tunnukset 508875 ja 508876 myöntänyt Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle reittiliikenneluvat REITTI502213 ja REITTI502211 ajalle 4.6.2012–3.6.2022 reiteille Tampere (Koilliskeskus)–Helsinki ja Helsinki–Tampere (Koilliskeskus).

ELY-keskus on nyt valituksenalaisena olevilla päätöksillään Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n ja Onnibus Oy:n 26.7.2012 vireille tulleiden hakemusten johdosta muuttanut edellä mainituilla päätöksillä myönnettyjä reittiliikennelupia reittien ja aikataulujen osalta. ELY-keskuksen lausunnon mukaan aikataulujen muuttamisen syy oli se, että reittiliikennelupien mukaiset vuorot olivat säännöllisesti myöhässä. Lausunnon mukaan hakijat ja ELY-keskus eivät olleet reitin uutuuden takia osanneet arvioida aikataulujen toimivuutta. Kun liikennöinnistä oli kertynyt kokemuksia, ELY-keskus lausuntonsa mukaan muutti nyt valituksenalaisina olevilla päätöksillään aikatauluja, jotta liikenteen toimivuus ja aikatauluissa pysyminen varmistuisi. Samalla ELY-keskus muutti reittejä hakemusten mukaisesti niin, etteivät lupien mukaiset vuorot enää pysähdy Hämeenlinnassa.

ELY-keskus on päätöksellään 10.12.2012 tunnus 881354 myöntänyt Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ajalle 17.12.2012–16.12.2022 reittiliikenneluvan REITTI-526704, joka on korvannut yhtiölle aiemmalla ELY-keskuksen päätöksellä 23.5.2012 myönnetyn ja päätöksellä 10.8.2012 muutetun luvan REITTI502213. Myönnetty lupa koskee reittejä Ylöjärvi (Elovainio)–Tampere (Koilliskeskus)–Helsinki, Helsinki–Tampere (Koilliskeskus)–Ylöjärvi (Elovainio) ja Helsinki–Tampere (Koilliskeskus). Luvalla on käytännössä pidennetty aiemman luvan mukaisten vuorojen reittejä niin, että yhtiön aiemmin Tampereen Koilliskeskuksesta klo 6.00 ja klo 12.30 lähteneiden vuorojen lähtöpaikaksi on tullut Ylöjärvi (Elovainio), josta vuorot lähtevät klo 5.30 ja klo 12.00 ja Helsingistä klo 16.30 lähtevän vuoron päätepysäkiksi on tullut Tampereen Koilliskeskuksen sijaan Ylöjärvi (Elovainio). Ylöjärveltä Elovainiosta Helsinkiin klo 12.00 ja Helsingistä Ylöjärvelle Elovainioon klo 16.30 lähteviin vuoroihin on myös lisätty sunnuntaivuorot.

Hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä dnro 04202/12/7503 hylännyt valittajan valituksen ELY-keskuksen päätöksistä 23.5.2012 tunnukset 508875 ja 508876, joilla ELY-keskus oli myöntänyt Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle nyt kyseessä olevat reittiliikenneluvat, ja lisäksi päätöksellään dnro 00340/13/7503 hylännyt valittajan valituksen ELY-keskuksen päätöksestä 10.12.2012 tunnus 881354, jolla on korvattu Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n nyt kyseessä olevan reittiliikenneluvan mukaista reittiä REITTI502213 koskeva lupa.

Nyt valituksenalaisina olevilla ELY-keskuksen päätöksillä on ainoastaan muutettu ELY-keskuksen päätöksillä Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle 23.5.2012 myönnettyjä reittiliikennelupia. Muutoksista ei ole saadun selvityksen mukaan aiheutunut haittaa valittajan siirtymäajan sopimusten nojalla harjoitettavalle liikenteelle, vaan ne ovat olleet valittajan kannalta edullisia. Näin ollen ja kun valittajan valitus Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle ja Onnibus Oy:lle 23.5.2012 myönnetyistä reittiliikennelupapäätöksistä on tänään ratkaistu hallinto-oikeuden päätöksellä dnro 04202/12/7503, hallinto-oikeus viittaa nyt esillä olevan päätöksen perusteluinaan enemmälti kyseisen päätöksen perusteluihin ja toteaa, ettei ELY-keskuksen päätöksiä ole kyseiset perustelut ja edellä lausuttu huomioon ottaen syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu ja se, ettei oikeudenkäynnin voida katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä, ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Joukkoliikennelaki 22 § ja 62 § 2 momentti

Hallintolaki 34 §

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Jyri Vesanto, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan uudistanut aikaisemmin lausumansa ja vaatinut, että Uudenmaan ELY-keskuksen 23.5.2012 Onnibus Oy:lle ja Atro Vuolle Oy:lle myöntämät reittiliikenneluvat kumotaan. ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Väinö Paunu Oy on 29.6.2012 yhdessä O.A. Aho Oy:n kanssa jättänyt valituksen Helsingin hallinto-oikeudelle Uudenmaan ELY-keskuksen 23.5.2012 tekemistä päätöksistä 508875 ja 508876. Näiden päätösten diaarinumerot ovat täsmälleen samat kuin Uudenmaan ELY-keskuksen 10.8.2012 ja 13.8.2012 tekemissä päätöksissä. Kaikki ELY-keskuksen tekemät päätökset koskevat samaa asiakokonaisuutta ja olosuhdetta reitillä Tampere–Helsinki–Tampere.

Väinö Paunu Oy ja O.A. Aho Oy ovat jättäneet valituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä 13/1295/3. Tässä valituksessa on kyse samasta asiasta kuin Väinö Paunu Oy:n ja O.A. Aho Oy:n jättämässä valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Valituksessa 29.6.2012 esitetty olosuhde on nyt muuttunut siten, että vuorot eivät 13.8.2012 alkaen pysähdy Hämeenlinnassa ja Tampereen Koilliskeskukselta klo 16.30 lähtevä vuoro ei myöskään pysähdy Jutikkalan ja Iittalan pysäkeillä. Muutoin olosuhde on ennallaan. Tämä päätös koskee näitä lueteltuja muutoksia.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon.

ELY-keskus on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon uudistaen sen ja todennut lisäksi seuraavaa:

Vakavan ja jatkuvan haitan käsitettä ei ole liiemmälti arvioitu joukkoliikennelain perusteluissa (HE 110/2009 vp). Hallituksen esityksen mukaan hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi kuitenkin myös hyväksyä hakemuksen varsinkin silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä.

Sanamuoto "vakava ja jatkuvaa" haittaa tarkoittaa, että haitan on oltava sekä vakavaa että jatkuvaa. Pelkkä vakavuus tai pelkkä jatkuvuus eivät siten ole hylkäysperusteita. Tämä on todettu liikenne- ja viestintäministeriön (LVM) reittiliikennelupien käsittelyohjeessa. Ohjeen mukaan siirtymäajan sopimukset nauttivat sopimusten sitovuudesta johtuvaa oikeudellista suojaa. Kyse ei kuitenkaan ole yksipuolisesta ja pelkästään siirtymäajan sopimusten suojasta, vaan samalla on otettava huomioon reittiliikenneluvan hakijan perustuslain mukainen elinkeinovapaus. Tarveharkintaa ei sovelleta. Kuitenkin joukkoliikennelain 62 §:n 11 momentin soveltaminen voi estää reittiliikenneluvan myöntämisen. Siirtymäsäännöksen oikeudellinen luonne erityisjärjestelynä ja siitä johtuva sopimusten suoja on otettava viranomaisen päätöksenteossa huomioon sovellettaessa joukkoliikennelain 22 §:ää. Reittiliikennelupien myöntäminen ei saa johtaa tämän suojan poistumiseen eikä merkittävään heikentymiseen.

LVM:n ohjeen mukaan tulkinnan lähtökohtana on, että lisäpalvelun tarjoaminen on yleensä joukkoliikenteen käyttäjien näkökulmasta myönteistä. Lisäksi tarjonnan lisääntyminen ja monipuolistuminen voi johtaa siihen, että joukkoliikenne saa uusia asiakkaita. Siten sen, että alueen liikenne on järjestetty palvelusopimusasetuksen (1370/2007/EY) mukaisesti tai siirtymäajan liikennöintisopimuksen taikka ostosopimuksen perusteella, ei pidä automaattisesti johtaa hakemuksen hylkäämiseen. Hylkääminen ei yleensä ole perusteltua, jos uusi lupa parantaa liikenteen tarjontaa alueellisesti tai ajallisesti. Viranomainen ei arvioi, onko liikennekysynnän kannalta tarpeellinen, vaan tämän arvion tekee luvanhakija. Tältä osin laissa on selvä ero aikaisemmin voimassa olleeseen henkilöliikennelakiin (Laki luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä, 15.2.1991/ 343) verrattuna. Pääsääntö reittiliikennelupia myönnettäessä on, että hakemukset hyväksytään, ellei joukkoliikennelain 22 tai 62 §:n säännös estä luvan myöntämistä. Lupaviranomainen voi myös hyvän hallintotavan mukaisesti antaa reittiliikenneluvan hakijalle mahdollisuuden korjata jokin peruspuute hakemuksesta, jotta luvan myöntäminen olisi mahdollista. Joillakin liikennöintialueilla voidaan myös ottaa käyttöön matkustajien otto- ja jättörajoituksia, jotta hakemus voidaan hyväksyä.

Liikennöintiväli kuuluu HHT-akseliin (Helsinki, Hämeenlinna, Tam­pere). Tämä akseli on valtakunnallinen valtasuoni, jonka ympärille on keskittynyt huomattava väestömäärä. Tämä aiheuttaa kasvupaineita moottoritien ja radan varrella oleviin kuntiin heijastuen myöskin kauempana oleviin kuntiin. Kasvupaineet näkyvät joukkoliikennepalveluiden jatkuvasti nousevana kysyntänä. Kaukoliikenteen palvelutasomäärittelyssä (Liikenne- ja viestintäministeriön päätös LVM/1960/08/2011, 20.12.2011) tämä tilanne on otettu huomioon, ja välin palvelutaso on määritelty huipputasoon, jossa joukkoliikenne on erittäin tiheää ja laadukasta. Joukkoliikennelain 3 §:ssä todetaan lisäksi tavoitteena olevan, että runsasväkisten kaupunkiseutujen ja niiden välisen liikenteen palvelutaso on niin korkea, että joukkoliikenteen kulkutapaosuus kasvaa.

Reittiliikennelupaa myöntäessään ELY-keskus teki tarkan analyysin siitä, mikä osa hakemuksesta voidaan hyväksyä. Lisäksi ELY-keskus kävi keskusteluja toisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa, jotta kokonaisuus pysyisi varmasti linjakkaana. Matkustajien otto- ja jättörajoituksista neuvoteltiin Tampereen kaupungin viranomaisten kanssa, jotta linjaukset kummallekin viranomaiselle jätetyissä hakemuksissa tulivat yhteneväisiksi. Vuorot ja vuorojen muutokset myönnettiin siten, ettei jatkuvaa ja vakavaa haittaa siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaiselle liikenteelle synny. Päätöksenteon perustana olivat myönnettyjen vuorojen aikataulut ja määrä sekä palveltavat alueet. Alueen hakemusten kokonaisuus otettiin päätöksenteossa huomioon.

Liikenne- ja viestintäministeriön reittiliikennelupien käsittelyohjeessa todetaan, että joukkoliikennelain 22 §:n 3 momenttia sovelletaan tilanteissa, joissa 22 §:n 2 momentin kohdat 1–3 eivät sovellu, esimerkiksi arvioitaessa uuden reittiliikenteen haittaa olemassa olevalle reittiliikenteelle eli reittiliikennelupien keskinäistä suhdetta. Kaiken kaikkiaan joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin soveltaminen on ongelmallista, mikä tulee esiin myös joukkoliikennelain esitöiden (HE 110/2009 vp) yleisperusteluissa kohdassa 3.2: "Valmistelussa on ollut esillä myös tarjonnan rajoittaminen niin, että reittiliikenteen lupaa ei myönnettäisi, jos viranomaisen määrittelemä palvelutaso täyttyy ilman haetun luvan mukaista lisätarjontaa. Edelleen on tarkasteltu myös vaihtoehtoa, jossa viranomainen voisi harkintansa mukaan hylätä hakemuksen myös tilanteessa, jossa palvelutaso täyttyy. Kumpikin vaihtoehto on kuitenkin ongelmallinen, koska niihin sisältyy yritysten välisen kilpailun rajoittamista. Tällaiset hylkäämisperusteet eivät ole minimisääntelyä, koska niillä rajoitetaan tuotannon määrää. Jälkimmäiseen vaihtoehtoon liittyy myös elinkeinovapauden toteutumiseen liittyvä ongelma, koska harkintaan perustuva hakemuksen hyväksyminen tai hylkääminen ei täyttäisi perusoikeuksien rajoittamiseen sisältyvää täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta. Myös hyväksyttävyysperusteen osoittamisen kannalta rajoitus on ongelmallinen, koska tällaista tarjonnan rajoittamiseen liittyvää sääntelyä voidaan joka tapauksessa ongelmitta toteuttaa palvelusopimusasetusta soveltamalla. Lakiin ehdotetaan kuitenkin mahdollisuutta tietyissä poikkeuksellisissa tapauksissa käyttää tällaista ennakkoharkintaa." Valittaja ei ole esittänyt, millä perusteella kyseessä oleva reittiliikenne olisi tällainen poikkeuksellinen tapaus.

Valittajan mukaan vuorojen lähtiessä Helsingistä ajallisesti lähellä toisiaan on ilmennyt toistuvia ongelmia matkustajien pysäyttäessä Mannerheimintien varren pysäkeillä "väärän" bussin. Ongelma on valittajan mukaan jatkuva ja toistuva. Tämä ei kuitenkaan ole laillinen peruste yritysten välisen kilpailun rajoittamiselle. Jatkossa monilla yhteysväleillä liikennöi useita yrityksiä. Pysähtymispaikat saattavat vaihdella yrittäjien liiketoiminta-ajattelun mukaan. Samoin matkalipputaksat voivat vaihdella yrittäjittäin kilpailutilanteen mukaan. Nykyajan matkustaja ymmärtää kyllä kilpailutilanteen ja melkeinpä odottaakin, että liikennöinti on nykyaikaista, kilpailtua ja yrityksen tai markkinointibrändin itsensä näköistä. Avointa hintakilpailua esiintyy muun muassa lentoliikenteessä, ja sitä tulee yhä laajemmin esiintymään myös linja-autoliikenteessä.

ELY-keskuksen tekemät reittiliikennelupapäätökset on tehty joukkoliikennelain mukaisesti. ELY-keskus pitää hallinto-oikeuden päätöstä sekä oikeana että oikein perusteltuna. Yhtiö ei ole tuonut esiin mitään sellaista uutta, jolla olisi vaikutusta asian käsittelyssä. Valitus tulisi hylätä kaikilta osin. Yhtiön tulisi kärsiä oikeudenkäyntikulunsa asiassa omana vahinkonaan.

Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Onnibus Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Väinö Paunu Oy on antanut vastaselityksen.

Väinö Paunu Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Sakari Vanhala, Eila Rother, Alice Guimaraes-Purokoski ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

 
Julkaistu 3.7.2015