Muu päätös 1935/2015

Hakemus hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä (linja-autoliikennöinti, Kuopio)

Antopäivä: 7.7.2015
Taltionumero: 1935
Diaarinumero: 0416/3/15

Asia Hankinnan väliaikaista järjestämistä koskeva hakemus

Hakija Kuopion kaupunki

Hakemuksen kohde

Markkinaoikeus 8.1.2015 nro 5/15

Asian tausta

Kuopion kaupunki on pyytänyt 17.12.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä neljältä liikennöitsijältä, muun ohessa Linja-Karjala Oy:ltä ja Jääskeläisen Auto Oy:ltä, alustavia tarjouksia suorahankintana toteutettavaan linja-autoliikennöintiin Kuopion Vehmersalmen alueella ajalle 1.7.2014–3.6.2018 ja kahdelle vuoden pituiselle optiokaudelle.

Kuopion kaupunki on 31.1.2014 ilmoittanut Linja-Karjala Oy:lle jatkavansa neuvotteluja vain Jääskeläisen Auto Oy:n kanssa.

Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 27.2.2014 tekemällään päätöksellä (§ 10) valinnut Jääskeläisen Auto Oy:n järjestelyn toteuttajaksi.

Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on Linja-Karjala Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta 22.5.2014 tekemällään päätöksellä (§ 31) kumonnut asiassa esitetyn selvityksen perusteella edellä mainitun päätöksen ja palauttanut asian uudelleen valmisteltavaksi.

Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on Jääskeläisen Auto Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta 5.6.2014 tekemällään päätöksellä (§ 43) kumonnut 22.5.2014 tekemänsä oikaisupäätöksen (31 §) ja hylännyt Linja-Karjala Oy:n 27.2.2014 tehdystä hankintapäätöksestä (§ 10) tekemän oikaisuvaatimuksen.

Järjestelyn ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on Kuopion kaupungin ilmoituksen mukaan ollut noin 1 600 000 euroa.

Kuopion kaupunki on ilmoittanut 17.9.2014 lähetetyllä EU-jälki-ilmoituksella, että kannusteurakkasopimus joukkoliikenteen hoitamisesta Vehmersalmen alueella on solmittu Jääskeläisen Auto Oy:n kanssa suorahankintana. Kuopion kaupunki on ilmoittanut markkinaoikeudelle toteuttavansa liikennöintiä väliaikaisena järjestelynä Jääskeläisen Auto Oy:n kanssa.

Linja-Karjala Oy on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että hankintayksikön päätös 27.2.2014 (§ 10) kumotaan, hankintayksikköä kielletään tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä. Linja-Karjala Oy on ensin saatuaan tiedon Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan päätöksestä 22.5.2014 (§ 31) markkinaoikeuteen 2.6.2014 saapuneella kirjelmällään peruuttanut valituksensa. Linja-Karjala Oy on tämän jälkeen saatuaan tiedon Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan päätöksestä 5.6.2014 (§ 43) markkinaoikeuteen 10.6.2014 saapuneella kirjelmällään peruuttanut mainitun valituksen peruutuksen.

Markkinaoikeus on valituksen kohteena olevalla päätöksellään muun ohella kumonnut Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan Kuopion Vehmersalmen linja-autoliikennöintiä ajalla 1.7.2014–3.6.2018 ja kahta vuoden pituista optiokautta koskevan 27.2.2014 tehdyn päätök­sen (§ 10) sekä siitä aiheutuneet 22.5.2014 ja 5.6.2014 tehdyt hankinta­oikaisupäätökset (§:t 31 ja 43). Markkinaoikeus on kieltänyt 160 000 euron sakon uhalla Kuopion kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoinkaan täy­täntöön. Markkinaoikeus on lisäksi seuraamuksen määräämisen osalta lausunut, että mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat.

Valitus

Jääskeläisen Auto Oy on hakiessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa muutosta markkinaoikeuden päätökseen 8.1.2015 nro 5/15 vaatinut muun ohella, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Linja-Karjala Oy:n markkinaoikeuteen tekemä valitus Kuopion kaupungin kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan päätöksestä 27.2.2014 (§ 10) ensisijaisesti jätetään tutkimatta tai hylätään.

Hakemus

Kuopion kaupunki on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa hankinnan väliaikaiseksi järjestämiseksi.

Kuopion kaupunki on perustellut hakemustaan muun ohella sillä, ettei hankintaa voida lykätä sen luonteen vuoksi tuomioistuinkäsittelyn ajaksi. Hankintayksiköllä on perusopetuslain 32 §:n nojalla velvoite koulumatkojen järjestämiseen. Hankinnan kohteena olevalla liikenteellä kulkee Vehmersalmen alueella yhteensä 266 oppilasta. Koulut alkavat 13.8.2015, jolloin oppilaille tulee olla järjestettynä perusopetuslain mukainen kuljetus.

Koska markkinaoikeuden ratkaisuun on haettu muutosta korkeimmasta hallinto-oikeudesta ja koska hankintalain 93 §:n sanamuodon mukaan väliaikainen järjestely on mahdollinen, kun asiasta on valitettu nimenomaisesti markkinaoikeuteen, pyydetään asiassa lupaa hankinnan väliaikaiseen järjestämiseen. Säännöksen esitöissä (HE 190/2009 vp) sanamuoto on laajempi ja väliaikainen järjestely on todettu mahdolliseksi tuomioistuimen käsittelyn ajaksi.

Väliaikainen järjestely ei estä korkeinta hallinto-oikeutta käyttämästä hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaisia ensisijaisia seuraamusvaihtoehtoja. Hankinnan väliaikainen järjestäminen ei vaarantaisi valittajan oikeusturvaa.

Kuopion kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön johdosta ilmoittanut, että Kuopion kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on julkaissut markkinaoikeuden päätöksen johdosta hankinnan kohdetta koskevan tarjouspyynnön. Tuolloin hankintayksiköllä ei ole ollut tietoa siitä, onko markkinaoikeuden ratkaisuun haettu muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Jos markkinaoikeuden ratkaisut olisivat saaneet lainvoiman, olisi hankinnat tullut kilpailuttaa siten, että perusopetuslain mukainen oppilaiden kuljetus olisi ollut toiminnassa 13.8.2013, oikeammin 13.8.2014, alkaen. Hankintayksikkö on pitänyt tarkoituksenmukaisena käynnistää hankintamenettely uudelleen mahdollisimman pikaisesti kuljetusten järjestämiseksi alueella.

Kun hankintayksikkö on saanut tiedon siitä, että markkinaoikeuden ratkaisuun oli haettu muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, poisti hankintayksikkö hankintailmoituksen HILMA -järjestelmästä. Uusi tarjouskilpailu on keskeytetty muutoksenhaun vuoksi. Hankintayksikkö odottaa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua asiassa ja toimii ratkaisun edellyttämällä tavalla.

Hakemuksen käsittely

Linja-Karjala Oy on hakemuksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että hakemus hylätään ja Kuopion kaupunki tuomitaan maksamaan markkinaoikeuden päätöksellä 8.1.2015 numero 5/15 Kuopion kaupungille määrätyn kiellon tehosteeksi asetetun 160 000 euron määräisen uhkasakon.

Linja-Karjala Oy on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hankintayksikkö on käyttänyt valitun tarjoajan palveluita muutoksenhaun kohteena olevassa hankinnassa 1.7.2014 alkaen markkinaoikeuden uhkasakolla tehostetun päätöksen 8.1.2015 vastaisesti.

Hankintayksikkö olisi Linja-Karjala Oy:n käsityksen mukaan voinut järjestää uuden tarjouskilpailun. Kilpailutus on toimenpide, johon hankintayksikkö on hankintalain 106 §:n nojalla velvoitettu muutoksenhausta huolimatta.

Hankintayksikön menettely osoittaa toistuvaa haluttomuutta noudattaa markkinaoikeuden päätöstä. Hankintayksikön hakemus on perusteeton.

Hankintayksiköllä on koko ajan ollut ja on yhä ajallinen sekä tosiasiallinen mahdollisuus toteuttaa kilpailutus.

Hankintalain 93 § ei sovellu asiaan hankintayksikön esittämällä tavalla. Kyseinen lainkohta koskee nimenomaisesti vain markkinaoikeutta, eikä se oikeuta korkeinta hallinto-oikeutta väliaikaisen hankintaluvan antamiseen. Säännöksen esitöitä ei voida käyttää lainkohdan vastaisen tulkinnan perustelemiseen. Hankintayksikön perustelu on hankintalain 106 §:n 1 momentin ilmentävän pääsäännön sekä hankintalain kiireellisyyttä ja oikeusturvan tosiasiallista toteutumista korostavan systematiikan vastainen.

Markkinaoikeus on 8.1.2015 antamallaan päätöksellä hyväksynyt Linja-Karjala Oy:n valituksen. Hankintayksikölle on lisäksi asetettu uhkasakko. Viimeistään markkinaoikeuden ratkaisusta 8.1.2015 lukien hankintayksikön on tullut pidättäytyä panemasta kumottuja päätöksiä täytäntöön. Hankintayksikkö rikkoo markkinaoikeuden ratkaisua tilaamalla markkinaoikeuden kumoaman päätöksen mukaiset palvelut Jääskeläisen Auto Oy:1tä ja panemalla täytäntöön kumotun hankintapäätöksen.

Uhkasakko voidaan tuomita, sillä hankintayksikön on tullut noudattaa markkinaoikeuden päätöstä muutoksenhausta huolimatta. Hankintayksikkö on vasta 23.4.2015 pyytänyt lupaa väliaikaisjärjestelyn toteuttamiseksi. Markkinaoikeuden päätöksen noudattamatta jättämiselle ei ole ollut pätevää syytä.

Linja-Karjala Oy katsoo, että korkein hallinto-oikeus on markkinaoikeutta ylempänä muutoksenhakutuomioistuimena sekä saman tuomioistuinorgaanin edustajana toimivaltainen tuomitsemaan uhkasakon maksettavaksi.

Jääskeläisen Auto Oy on antanut hakemuksen johdosta selityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintalain 93 §:n mukaisesti hankintayksikkö voi hankinnasta markkinaoikeuteen tehdyn valituksen estämättä järjestää hankinnan väliaikaisesti tilaamalla sen hankintamenettelyyn osallistuneilta tai aiemmalta toimittajalta, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Tätä oikeuttaan hankintayksikkö on käyttänyt koulumatkojen järjestämisvelvoitteensa täyttämiseksi lukuvuonna 2014–2015 tilaamalla kuljetukset Jääskeläisen Auto Oy:ltä sen hankintamenettelyssä antaman tarjouksen mukaisin ehdoin.

Jääskeläisen Auto Oy katsoo, että hankintayksiköllä on hankintalain 93 §:n nojalla vastaava oikeus myös silloin, kun markkinaoikeudelle tehdyn valituksen muutoksenhakuprosessi on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaikka kyseisessä lainkohdassa säädetäänkin vain markkinaoikeuteen tehdystä valituksesta. Hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp) perustellaan hankintalain 93 §:n mukaista hankinnan väliaikaisen järjestämisen oikeutta muutoksenhaun ajaksi tapahtuvina järjestelyinä, jotka päättyvät tuomioistuimen antaessa asiassa ratkaisunsa. Tällä tarkoitetaan oikeutusta väliaikaisjärjestelyihin aina korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun antamiseen saakka.

Kuopion kaupungin hakemuksen tarkoittamassa menettelyssä ei ole kyse hankintalain 91 §:n mukaisesta valituksenalaisen hankintapäätöksen täytäntöönpanosta, johon väliaikaisratkaisu voitaisiin kyseisen lainkohdan nojalla antaa.

Jääskeläisen Auto Oy ymmärtää hakemuksen siten, ettei lupaa pyydetä uuteen ja keskeytettyyn tarjouskilpailulla toteutettavaan hankintamenettelyyn, johon Jääskeläisen Auto Oy ei tässä vaiheessa suostu ja johon lu- paa ei voida myöntää. Edellä mainituista syistä ei hankintayksikön korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassa hakemuksessa pyydettyä lupaa ole tarpeen myöntää, eikä sitä voida myöntää.

Väliaikaisjärjestelyt ovat tarpeellisia. Jääskeläisen Auto Oy ei hyväksy väliaikaisjärjestelyn muuttamista, mikä aiheuttaisi kohtuuttomia ongelmia lapsimatkustajille, kuljetuksen järjestäjille uusista väliaikaisista kuljettaja- ja kalustojärjestelyistä kuin myös hankintayksikölle uuden väliaikaisjärjestelyn vaatimina opastus- ja perehdyttämistoimina. Jääskeläisen Auto Oy hyväksyy hakemuksessa mainittujen Vehmersalmen alueen oppilaskuljetusten järjestämistä tilaamalla ne edelleen Jääskeläisen Auto Oy:ltä.

Kuopion kaupunki on antanut vastaselityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kuopion kaupunki on joukkoliikennelain 12 §:n mukainen toimivaltainen viranomainen, joka on lakisääteisen velvoitteen perusteella määritellyt alueelleen palvelutason joukkoliikennelain 4 §:n mukaisesti. Kuopion kaupunki on velvollinen järjestämään liikenteen.

Palvelutason mukaisen liikenteen turvaamiseksi hankinta tulee järjestää väliaikaisesti. Hankintaa ei voida sen luonteen vuoksi lykätä tuomioistuimen käsittelyn ajaksi.

Hankintalain nojalla ei voida syrjäyttää muun erityislain nojalla syntyviä velvoitteita. Näin kuitenkin tapahtuu, jos asiassa ei myönnetä lupaa hankinnan väliaikaiseksi järjestämiseksi. Hankinnan väliaikainen järjestäminen ei vaaranna asianosaisten oikeusturvaa.

Uhkasakon tuomitsemiselle ei ole perusteita, sillä markkinaoikeuden ratkaisu ei ole saanut lainvoimaa. Jos kaupunki panisi markkinaoikeuden asettaman velvoitteen uudelleen kilpailuttamisesta täytäntöön, tekisi täytäntöönpano muutoksenhaun korkeimpaan hallinto-oikeuteen turhaksi. Uudelleen kilpailuttaminen ennen kuin korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian, vaarantaisi asianosaisten oikeussuojan.

Väliaikainen järjestely on hankintalain mukainen ja edellytysten täyttyessä sallittu menettely, eikä siinä ole kyse hankinnan täytäntöönpanosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää Kuopion kaupungin hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevan hakemuksen.

Perustelut

Kuopion kaupunki on korkeimmalle hallinto-oikeudelle osoittamansa hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevan hakemuksen yhteydessä tuonut esiin, että kaupunki on keskeyttänyt markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen 8.1.2015 nro 5/15 antamisen jälkeen käynnistetyn tarjouskilpailun Jääskeläisen Auto Oy:n korkeimpaan hallinto-oikeuteen tekemän muutoksenhaun vuoksi. Kaupunki on ilmoittanut odottavansa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua asiassa ja toimivansa ratkaisun edellyttämällä tavalla.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 106 §:n (1532/2011) 1 momentin mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Hankintalain 93 §:ssä on säädetty hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Hankintalain 106 §:n 1 momentti huomioon ottaen hankinnan väliaikaisen järjestämisen jatkaminen korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn ajaksi ilman, että hankintayksikkö samalla ryhtyy markkinaoikeuden päätöksestä johtuviin toimenpiteisiin, edellyttäisi korkeimman hallinto-oikeuden tämän sallivaa markkinaoikeuden päätökseen kohdistuvaa täytäntöönpanomääräystä, mistä ei tässä asiassa ole kysymys.

Saadun selvityksen mukaan Kuopion kaupungilla on perusopetuslain 32 §:n mukaisia oppilaiden kuljettamista koskevia lakisääteisiä tehtäviä, jotka liittyvät valituksen kohteena olevaan hankintamenettelyyn. Asiassa ei kuitenkaan ole todettavissa, että kaupunki ei voisi näiden lakisääteisten tehtäviensä vaarantumatta ryhtyä markkinaoikeuden päätöksestä johtuviin toimenpiteisiin jo asian korkeimmassa hallinto-oikeudessa tapahtuvan käsittelyn aikana. Muutakaan hyväksyttävää syytä olla ryhtymättä näihin toimenpiteisiin ei ole esitetty.

Koska kysymys siitä, onko hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle ollut alun perin hankintalain 93 §:n 1 momentissa tarkoitettu peruste, tulee ratkaistavaksi vasta pääasian yhteydessä, on Kuopion kaupungin hankinnan väliaikaista järjestämistä koskeva hakemus hylättävä.

Korkein hallinto-oikeus lausuu Linja-Karjala Oy:n uhkasakon tuomitsemista koskevasta vaatimuksesta samoin vasta pääasiaratkaisun yhteydessä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Alice Guimaraes-Purokoski ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Saija Laitinen.

 
Julkaistu 7.7.2015