Muu päätös 1998/2015
Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus
Valittaja A, Pori
Päätös, jota valitus koskee
Turun hallinto-oikeus 14.2.2013 nro 13/0038/1
Asian tausta ja aikaisempi käsittely
Porin kaupunginvaltuusto on päättänyt 1.2.2010, että kaupunki myy Itätullin tontin Level Asunnot Oy:lle yhden tai useamman perustettavan yhtiön lukuun 1 179 200 euron kauppahinnalla.
Turun hallinto-oikeus on päätöksellään 20.4.2011 nro 11/0115/1 kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.
Porin kaupunginvaltuusto on päättänyt 14.11.2011 (§ 263), että kaupunki myy Itätullin tontin (609-5-33-2) Level Kiinteistöt 1 Oy:lle ja Level Kiinteistöt 2 Oy:lle 1 360 000 euron kauppahinnalla ja muutoin päätöksen liitteenä olevan kauppakirjaluonnoksen mukaisin ehdoin.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä 14.11.2011 ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Hallinto-oikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:
Sovellettavat oikeusohjeet
Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että kunnan viranomaisen päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään sisämarkkinoille soveltuvista tuista.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 109 artiklan mukaan neuvosto voi komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan antaa aiheelliset asetukset 107 ja 108 artiklan soveltamisesta ja etenkin vahvistaa ne edellytykset, joilla 108 artiklan 3 kohtaa sovelletaan, sekä ne tukimuodot, joihin tätä menettelyä ei sovelleta.
Komissio on antanut tiedonannon julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista (EYVL C 209, 10.7.1997). Tiedonannossa komissio on kuvannut menettelyn, jota noudattaen jäsenvaltiot voivat myydä maa-alueita ja rakennuksia niin, että ne vapautuvat ilmoitusvelvollisuudesta. Tiedonannon mukaan, jos julkiset viranomaiset eivät käytä myyntiä tarjouskilpailulla, yhden tai useamman riippumattoman arvioijan on suoritettava riippumaton arvio ennen myyntineuvotteluja markkina-arvon vahvistamiseksi yleisesti hyväksyttyjen markkinoiden tunnuslukujen ja arviointinormien mukaisesti. Näin määritelty markkinahinta on vähimmäisostohinta, josta voidaan sopia myöntämättä valtion tukea.
Kuntalain mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.
Hallintolain mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.
Asiassa saatu selvitys
Porin kaupunki on 18.10.2005 tehnyt Karjaranta-Kiinteistöt Oy:n kanssa esisopimuksen, jossa kaupunki on sitoutunut luovuttamaan yhtiön osoittamille yhtiöille Porin keskustan alueelta asuinliiketontteja, joiden rakennusoikeus on vähintään 5 900 k-m2. Karjaranta-Kiinteistöt Oy on esittänyt luovutettavaksi tonttia Itätulli 609-5-33-2 ja osoittanut ostajayhtiöksi Level Asunnot Oy:n. Itätullin tontilla sijaitsee päiväkotirakennus, joka on Porin kaupunginvaltuuston 16.6.2008 hyväksymässä asemakaavan muutoksessa suojeltu (sr-20). Päiväkotirakennusta varten on osoitettu rakennusoikeutta 700 k-m2. Muuta rakennusoikeutta tontilla on 4 600 k-m2, joten tontin kokonaisrakennusoikeus on 5 300 k-m2. Asemakaavassa alue on merkitty asuin- ja liikerakennusten korttelialueeksi (AL-58).
Kaupunginvaltuusto päätti 1.2.2010, että kaupunki myy Itätullin tontin Level Asunnot Oy:lle yhden tai useamman perustettavan yhtiön lukuun kauppakirjaluonnoksen mukaisella kauppahinnalla 1 179 200 euroa. Kauppahinta määräytyi niin, että tontilla olevan päiväkotirakennuksen ja sitä varten asemakaavassa osoitetun rakennusoikeuden (700 k-m2) arvo oli yhteensä 250 000 euroa ja tontin muun osan rakennusoikeuden (4 600 k-m2) arvo oli 202 euroa/k-m2 eli 929 000 euroa. Valtuusto oli ennen kaupan tekemistä hankkinut ulkopuolisen arvion vain kiinteistöllä sijaitsevasta rakennuksesta.
Turun hallinto-oikeus kumosi 20.4.2011 antamallaan päätöksellä numero 11/0115/1 kaupunginvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus totesi päätöksensä perusteluissa muun ohella, että valtuuston päätöstä tehtäessä ei ollut luotettavasti selvitetty kiinteistön käypää arvoa eikä valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollista soveltuvuutta. Päätöstä tehtäessä ei myöskään ollut noudatettu menettelyä, jota noudatettaessa ilmoitusvelvollisuutta ei ole. Näin ollen ja kun kaupunginvaltuuston on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta, valtuuston päätös on syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.
Hallinto-oikeuden antaman päätöksen jälkeen tekninen lautakunta on jatkanut tontin myynnin valmistelua. Tekninen palvelukeskus / kiinteistövarallisuus on pyytänyt kaupan kohteen kauppahinnan määrittelyn perusteeksi arvion Newsec Valuation Oy:ltä. Yhtiö on arvioraportissaan 2.6.2011 todennut, että arvion tarkoituksena on määrittää kohteen markkina-arvo eli kohteen todennäköinen velaton kauppahinta, mikäli kohde myydään vapaaehtoisella kaupalla normaalein kauppaehdoin toisistaan riippumattomien osapuolten kesken. Arvioraportin mukaan markkina-arvon määritys perustuu todellisten, tapahtuneiden vertailukauppojen analysointiin käyttäen hyväksi markkinoilla toimivien sijoittajien mielipiteiden ja päätöksentekometodien tuntemista. Lisäksi markkina-arvon määritys perustuu Newsec Valuation Oy:n arviointi-, välitys- ja management-toiminnassa saamiin markkinatietoihin. Rakennusoikeuden sekä rakennuksen asuinrakennuskäytön arvo on arvioitu kauppa-arvomenetelmällä ja rakennuksen toimistokäytön arvo tuottoarvomenetelmällä. Arvioraportin mukaan arviossa ei ole otettu huomioon muita kiinteistön hankintakustannuksia eikä veroseuraamuksia. Arvioraportin mukaan se on tehty Suomen Auktorisointiyhdistyksen sääntöjä noudattaen ja Kansainvälisten kiinteistöarviointistandardien mukaisesti. Arvion arvoajankohta on 2.6.2011.
Rakennusoikeuden arvon arvioimiseksi arvioraportissa on esitetty taulukko kiinteistökaupoista, jotka ominaisuuksiltaan vastaavat kyseessä olevaa kohdetta. Raportin mukaan Porin kaupungin alueella on tehty 12 vertailukelpoista kerrostalokorttelialueen kauppaa vuoden 2005 alusta. Kaupoista kuusi on tehty keskustassa ja kuusi Karjarannan alueella. Kaupoissa, jotka on tehty 3.10.2005–13.11.2007, kahdeksassa myyjänä on ollut kaupunki ja neljässä yksityinen yritys. Raportin mukaan Maanmittauslaitoksen kauppahintarekisterin kiinteistökauppojen perusteella asuin- ja liikerakennusten korttelialueen rakennusoikeuden arvo Porin keskustan alueella on vaihdellut Porin kaupungin toukokuussa 2005 Oy Konte Ab:lle myymistä Asemapäällikönkadun tonttien noin 80 euroa/k-m2 hinnoista Porin kaupungin marraskuussa 2007 YIT Rakennus Oy:lle ja Rakennus Vuorenpää Oy:lle myymien tonttien 190 euroa/k-m2 hintoihin. Ensin mainitut vuonna 2005 myydyt tontit ovat raportin mukaan ajallisesti liian vanhoja vertailukaupoiksi, joten kauppojen taustoja ei ole selvitetty. Raportissa on myös todettu, että viimeksi mainittujen kauppojen hintataso on alhainen suhteessa Porin keskustan alueen hintatasoon. Sen sijaan marraskuun 2007 kiinteistökaupat ovat ajallisesti ja sijainnin suhteen vertailtavia nyt arvioitavan kohteen kanssa. Arvioraportin mukaan tällä hetkellä asuntomarkkinat ovat piristyneet vuonna 2008 alkaneesta taantumasta, asuinhuoneistojen kauppa on vilkastunut, hinnat ovat nousseet ja sen seurauksena uudisrakentaminen on alkanut kaupunkien keskustojen alueella. Raportin mukaan hintatason arvioidaan nousseen marraskuun 2007 tasosta erityisesti keskustan alueella.
Arvioraportin mukaan Itätullin tontilla olevan rakennusoikeuden (oikeastaan arvioraportissa viitattujen keskusta-alueella marraskuussa 2007 tehtyjen kauppojen mukaisen rakennusoikeuden) arvoksi saadaan arvioidulla vuosittaisella neljän prosentin arvonnousulla korjattuna noin 220 euroa/k-m2. Toteutuneisiin kauppoihin ja asuinhuoneistojen velattomaan neliöhintaan perustuen kyseessä olevan Itätullin tontin rakennusoikeuden markkinahintatasoksi on raportissa arvioitu 210 euroa/k-m2. Kiinteistöllä sijaitsevan noin 280 neliömetrin suuruisen nyt päiväkotikäytössä olevan rakennuksen arvoksi on sekä päiväkotikäytössä että asuinrakennuksena arvioitu 390 000 euroa. Näin ollen koko kaupan kohteen markkina-arvoksi on arvioitu 1 360 000 euroa arvion tarkkuuden ollessa +/- 10 %.
Kaupunginvaltuusto on 14.11.2011 päättänyt, että kaupunki myy Itätullin tontin Level Kiinteistöt 1 Oy:lle ja Level Kiinteistöt 2 Oy:lle. Kauppakirjaluonnoksen mukaan kauppahinta on 1 360 000 euroa. Kauppahinta on määräytynyt niin, että tontilla olevan päiväkotirakennuksen ja sitä varten asemakaavassa osoitetun rakennusoikeuden (700 k-m2) arvo on yhteensä 390 000 euroa ja tontin muun osan rakennusoikeuden (4 600 k-m2) arvo on 211 euroa/k-m2 eli 970 000 euroa.
A on valituksessaan ja sen liitteissä esittänyt selvitystä neljästä 5.11.2007–18.4.2011 yksityisten tahojen välillä tehdystä tonttikaupasta. Kiinteistöistä kolme (609-4-38-2170, 609-4-31-153 ja 609-2-21-1086) sijaitsee Porin ydinkeskustan alueella Mikonkadun ja Antinkadun kulmassa, Itäpuiston ja Antinkadun kulmassa sekä Gallen-Kallelan kadun ja Annankadun kulmassa. Näistä kiinteistöistä esitettyjen kauppahintarekisteriotteiden mukaan kiinteistöjen kauppahinnat ovat olleet 538,46 euroa/k-m2, 327,27 euroa/k-m2 ja 394,02 euroa/k-m2. Neljäs kiinteistö (609-9-8-6) sijaitsee Porin linja-autoaseman itäpuolella. Sen luovutushinta on A:n mukaan ollut 295 euroa/k-m2. Tämän kiinteistön arvon osalta A on esittänyt Porin kaupungin ja yksityisen välisen useita kiinteistöjä koskevan vaihtokirjan ja asunto-osakeyhtiön osakekannan ostamista koskevan esisopimuksen muistion.
Kaikki neljä A:n vertailukiinteistöä ovat asemakaavan asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueella. Väestötietojärjestelmän otteiden ja karttaotteiden mukaan kiinteistöillä on kaupantekohetkillä sijainnut rakennuksia.
Oikeudellinen arviointi
Kunta voi toimivaltansa puitteissa myydä omaisuuttaan tietylle valitsemalleen taholle. Näin ollen kaupunginvaltuusto on sinänsä voinut päättää, että tontti myydään ilman tarjouskilpailua.
Kuntalain 1 §:n 3 momentista seuraa kuitenkin, että kunnan toiminnan tulee palvella kunnan ja kuntalaisten yhteistä asiaa. Kunnan harkintavalta sen päättäessä omaisuutensa myynnin ehdoista ei näin ollen ole rajoittamaton. Kunnan tulee noudattaa päätöksenteossaan laillisia menettelyjä ja siten omaisuutta myydessään ottaa huomioon muun ohella EU:n valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus. Kunnan harkintavaltaa rajaavat myös hallinnon oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuusperiaate.
Kysymyksessä on Porin kaupungin omistaman, rakentamiseen soveltuvan kiinteistön kauppa. Ostajana olevat kiinteistöyhtiöt saattavat saada taloudellista hyötyä, jota ne eivät normaalisti saisi, jos ne ostavat kaupungin maa-alueita markkinahintaa alhaisempaan hintaan.
A on valituksessaan katsonut, ettei mahdollisuutta, että kauppaan sisältyy kiellettyä valtiontukea, voida sulkea pois, koska kaupan kohdetta ei ole tarjottu yleisesti myyntiin ja neuvottelut kaupasta on käyty vain yhden tahon kanssa.
Komission tiedonannossa EYVL C 209 ei edellytetä, että viranomaisen on vapautuakseen ilmoitusvelvollisuudesta myytävä maa-alue tarjouskilpailulla tai hankittava arvio kahdelta tai useammalta arvioijalta, vaan yhdenkin riippumattoman asiantuntijan arvio riittää. Kaupunki on hankkinut asiassa Newsec Valuation Oy:n suorittaman hinta-arvion ennen kuin valtuusto on 14.11.2011 päättänyt kiinteistön myymisestä.
A on kiistänyt Newsec Valuation Oy:n arvion asianmukaisuuden sillä perusteella, että kaikki arviossa huomioon otetut vertailukaupat on tehty jo vuosina 2005–2007 ja niissä myyjänä on ollut kaupunki. Lisäksi A on kiistänyt arvion asianmukaisuuden sillä perusteella, että arviossa ei ole otettu huomioon Porin keskustan alueella vuosina 2007–2011 yksityisten välillä tehtyjä neljää kauppaa, joissa rakennusoikeuden arvo on ollut olennaisesti Itätullin kiinteistön rakennusoikeuden arvoa suurempi.
Newsec Valuation Oy:n kaupungin toimeksiannosta tekemä arvioraportti sisältää arvion koko kaupan kohteesta eriteltynä rakennukseen ja maa-alueeseen. Raportissa on kohteen käyvän arvon määritykseen vaikuttavina tekijöinä otettu huomioon muun ohella suojeltavan päiväkotirakennuksen ja maa-alueen eri käyttömahdollisuudet maankäytön suunnittelussa, niihin liittyviä tuotto-, käyttö- ja varallisuusarvoja, kuten asemakaavassa kiinteistölle osoitettu rakentamisoikeus sekä verrannollisten maa-alueiden markkina-arvot. Kaikki arviossa huomioon otetut vertailukaupat, joissa neljässä myyjänä on ollut yksityinen yritys, on tehty jo vuosina 2005–2007 eli 4–6 vuotta ennen arvoajankohtaa 2.6.2011, mutta arviossa on otettu huomioon kiinteistöjen vuotuinen arvonnousu arvoajankohtaan laskettuna. Sen sijaan A:n neljästä muusta luovutuksesta esittämästä selvityksestä ei kiinteistöjen sijainnin ja kauppahintarekisteristä ilmenevien luovutustietojen lisäksi ilmene maa-alueiden ja kiinteistöillä sijaitsevien rakennusten käyvän arvon määritykseen vaikuttavia muita tekijöitä. Näistä kiinteistöistä kolme sijaitsee kaupungin ydinkeskustassa ja neljännen kauppaan liittyy erilaisia kiinteistöjärjestelyitä.
Newsec Valuation Oy on riippumaton arvioija. Asiaa kokonaisuutena arvioitaessa ei voida päätellä, ettei se olisi laatinut arviota komission tiedonannossa EYVL C 209 edellytetyllä tavalla yleisesti hyväksyttyjen markkinoiden tunnuslukujen ja arviointinormien mukaisesti. Ennen valtuuston päätöstä on siten luotettavasti selvitetty kiinteistön käypä arvo ja valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollinen soveltuvuus. Valtuuston päätös ei ole syntynyt valituksessa esitetyllä perusteella virheellisessä järjestyksessä.
Valtuusto on voinut päättää myydä Itätullin tontin 1 360 000 euron kauppahinnalla. Kauppahinta vastaa riippumattoman arvioijan esittämää kiinteistön käypää arvoa. Valtuusto ei ole käyttänyt väärin harkintavaltaansa ja siten ylittänyt asiassa toimivaltaansa. Päätös ei loukkaa tasapuolisen tai yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta. Päätös ei ole muutenkaan valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.
Oikeudenkäyntikulut
A:n valitus on hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Kuntalaki 1 § 3 momentti ja 90 § 2 momentti
Hallintolaki 6 §
Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus 107, 108 ja 109 artikla
Neuvoston asetus (EY) N:o 994/98 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen muotoihin
Komission tiedonanto julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista
Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla Partanen, Tiina Saari ja Heikki Toivanen. Asian esittelijä Antti Jukarainen.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. A on lisäksi vaatinut, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 860,80 eurolla ja hallinto-oikeudessa 1 974,15 eurolla korkoineen.
A on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Porin kaupunki on todellisuudessa päättänyt myydä kiinteistön Level Kiinteistöt 1 Oy:lle ja Level Kiinteistöt 2 Oy:lle jo ennen kaupunginvaltuuston valituksenalaista päätöstä. Kaupunki oli aloittanut myyntineuvottelut ja kertaalleen myös myynyt kiinteistön mainituille yhtiöille ennen arviolausunnon tilaamista Newsec Valuation Oy:ltä. Komission tiedonannon mukaan riippumattoman asiantuntijan lausunto on tilattava ennen myyntineuvotteluja.
Kaupungin olisi tullut tilata kahden arvioitsijan kirjalliset arviot tai kilpailuttaa kiinteistön myynti, kun hallinto-oikeus oli jo kertaalleen todennut kaupungin toimineen väärin. Yhdenvertaisuusperiaate sekä hallinnon avoimuus ja päätöksenteon läpinäkyvyys olisi tullut ottaa huomioon. Kaupunki on laiminlyönyt velvollisuutensa selvittää kiinteistön todellinen markkinahinta.
Osa kaupunginvaltuutetuista olisi halunnut, että kiinteistön myynti kilpailutetaan. Kaupungin virkamiehellä on ollut virheellinen käsitys siitä, että kaupunki ei voisi myydä kiinteistöä korkeammalla hinnalla kuin mitä sen arvoksi oli arviokirjassa arvioitu. Komission tiedonannon mukaan arviokirjan mukainen arvo on alin hyväksyttävä kauppahinta. Kaupunki voi ja sen olisi tullutkin myydä kiinteistö mahdollisimman korkealla hinnalla.
Porin kaupungin tekninen lautakunta on päättänyt 4.10.2011, että arviokirjan mukainen hinta 1 360 000 euroa ei vastaa tuolloista markkinahintaa ja se tarkistetaan. Se, että kaupunki on tilannut lausunnon Newsec Valuation Oy:ltä, ei poista kaupungin velvollisuutta toimia huolellisesti ja huolehtia siitä, että päätöksenteossa noudatetaan lakia sekä yhdenvertaisuusperiaatetta ja muita kaupunkia sitovia periaatteita. Kaupunki on ylittänyt harkintavaltansa.
Newsec Valuation Oy:n arviossa ei oteta kantaa siihen, miksi arvioajankohtaa edeltävältä noin kolmen ja puolen vuoden ajanjaksolta ei ole otettu huomioon yhtään kauppaa. Epäselväksi jää, missä laajuudessa mahdollisia kauppoja on tutkittu ja millä perusteilla arviossa käytetyt vertailukaupat on valittu. Arvio ei sisällä kuvausta arvioinnissa käytetystä menetelmästä.
Newsec Valuation Oy:n arvio ei sisällä kiinteistöllä olevan rakennuksen pohjakuvia, vaikka niihin on arviossa viitattu. Arviosta ei ilmene, miten siinä mainittuihin rakennuksen pinta-alatietoihin on päädytty. Rakennuksen arvo on laskettu väärin.
Newsec Valuation Oy:n arviossa ei ole otettu huomioon arvonnousua. Arvion mukaan neljän prosentin arvioidun vuotuisen arvonnousun perusteella rakennusoikeuden arvoksi saadaan noin 220 euroa/k-m2, mutta tontin arvoksi on arvioitu 210 euroa/k-m2. Arvio on laadittu vastoin komission tiedonannossa edellytettyä tapaa.
Kaupungin on täytynyt olla tietoinen siitä, että kaupungin keskustassa on vuoden 2007 jälkeen myyty kiinteistöjä, jotka olisi tullut ottaa arviossa huomioon. Kaupunki on ollut tietoinen myös siitä, että A:n viittaamilla, vuosina 2007–2011 myydyillä kiinteistöillä sijainneet rakennukset ovat purkukuntoisia eikä niillä ole siten ollut käytännössä arvoa. Asiassa tulee ottaa huomioon, että A:n mahdollisuudet hankkia yksityishenkilönä tarkkaa selvitystä kiinteistöjen hinnoista ovat rajalliset. Kaupungin tulee pystyä osoittamaan, että A:n viittaamat kiinteistön kaupat eivät ole vertailukelpoisia.
Kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska päätöksenteon pohjaksi ei ole tarpeeksi luotettavasti selvitetty tontin käypää arvoa. Asiassa ei voida olla varmoja, sisältääkö hyväksytty kauppa valtiontukea. Kaupunginvaltuusto on ylittänyt harkintavaltansa ja sen päätös on muutoinkin lainvastainen.
Porin kaupunki on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että valitus hylätään.
Kaupunki on hankkinut Newsec Valuation Oy:n arvion ennen kiinteistön myynnistä päättämistä. Komission tiedonannossa ei edellytetä, että kiinteistö olisi myytävä tarjouskilpailulla tai arvio olisi hankittava kahdelta tai useammalta arvioijalta, vaan yhden riippumattoman asiantuntijan arvio riittää. Kaupunki on noudattanut komission tiedonannon mukaista menettelyä.
Newsec Valuation Oy:n arvio sisältää arvion koko kaupan kohteesta eriteltynä rakennukseen ja maa-alueeseen. Raportissa on kohteen käyvän arvon määritykseen vaikuttavina tekijöinä otettu huomioon muun ohella suojeltavan päiväkotirakennuksen ja maa-alueen eri käyttömahdollisuudet maankäytön suunnittelussa sekä niihin liittyviä tuotto-, käyttö- ja varallisuusarvoja, kuten asemakaavassa kiinteistölle osoitettu rakentamisoikeus sekä verrannollisten maa-alueiden markkina-arvot. Kaikki arviossa huomioon otetut vertailukaupat on sinänsä tehty jo vuosina 2005–2007 eli 4–6 vuotta ennen arvioajankohtaa, mutta arviossa on otettu huomioon kiinteistöjen vuotuinen arvonnousu arvoajankohtaan laskettuna.
Neljästä muusta luovutuksesta esitetystä selvityksestä ei ilmene kiinteistöjen sijainnin ja kauppahintarekisterin luovutustietojen lisäksi maa-alueiden ja kiinteistöllä sijaitsevien rakennusten käyvän arvon määritykseen vaikuttavia muita tekijöitä. Kiinteistöistä kolme sijaitsee kaupungin ydinkeskustassa ja neljännen kauppaan liittyy erilaisia kiinteistöjärjestelyjä.
Newsec Valuation Oy on riippumaton arvioija. Yhtiö on laatinut arvionsa komission tiedonannossa edellytetyllä tavalla yleisesti hyväksyttyjen markkinoiden tunnuslukujen ja arviointinormien mukaisesti. Kaupunginvaltuuston päätöksen mukainen kauppahinta vastaa markkinahintaa.
Kaupungin tekninen lautakunta on 4.10.2011 päättänyt palauttaa myyntiesityksen uudelleen valmisteltavaksi. Saatuaan pyytämänsä lisäselvitykset tekninen lautakunta on tehnyt seuraavassa kokouksessaan 18.10.2011 muuttumattomana säilyneen esityksen.
Kaupunki on luotettavasti selvittänyt kiinteistön käyvän arvon ja valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollisen soveltuvuuden. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole lainvastainen.
Level Kiinteistöt 1 Oy:lle ja Level Kiinteistöt 2 Oy:lle on varattu tilaisuus antaa valituksen ja Porin kaupungin lausunnon johdosta selitys. Selitystä ei ole annettu.
A on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Komission tiedonannon mukaan riippumaton arvio tulee tehdä yleisesti hyväksyttävien arviointinormien mukaisesti. Tämä edellyttää, että arviossa kuvataan se, millä perusteilla vertailukauppoja on haettu. Newsec Valuation Oy:n arviosta menetelmäkuvaus puuttuu.
Arvion tulisi lisäksi perustua lähiaikoina tehtyihin kauppoihin. Newsec Valuation Oy:n arviossa ei ole otettu kantaa siihen, miksi arvoajankohtaa edeltävältä noin kolmen ja puolen vuoden jaksolta ei ole otettu huomioon yhtään kauppaa. Arviossa huomioon otettu oletus arvonnoususta ei vastaa todellista arvonnousua.
Porin kaupungille sekä Level Kiinteistöt 1 Oy:lle ja Level Kiinteistöt 2 Oy:lle on lähetetty tiedoksi A:n vastaselitys.
A on toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan.
Porin kaupungille on lähetetty tiedoksi A:n oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys.
Korkein hallinto-oikeus on 16.2.2015 pyytänyt Porin kaupungilta lisälausuntoa A:n valituksessa viitattuja, vuosina 2007–2011 tehtyjä kiinteistön kauppoja ja Newsec Valuation Oy:n arvioraportin vertailukauppojen valintaperusteita koskevien väitteiden johdosta.
Porin kaupunki on 10.3.2015 antanut lisälausunnon, johon on oheistettu Newsec Valuation Oy:n lausunto. Lausunnoissa on todettu muun ohella seuraavaa:
Kaupunki on toiminut riittävän huolellisesti tilatessaan arvioraportin Newsec Valuation Oy:ltä. Arvion luotettavuutta ei ole syytä epäillä, eikä voida edellyttää, että sen sisällöstä hankittaisiin vertaisarvioita. Newsec Valuation Oy on riippumaton arvioija, joka on laatinut arvionsa maakauppatiedonannossa edellytetyllä tavalla.
Newsec Valuation Oy:n arviointia varten on haettu Maanmittauslaitoksen kauppahintarekisteristä Porin keskustan ja keskustan lähialueen rakentamattomien kiinteistöjen kaupat, jotka on tehty 1.1.2005 jälkeen ja jotka ovat olleet arviointihetkellä toukokuun 2011 aikana merkitty kiinteistön kauppoina kauppahintarekisteriin. Rakentamattomien kiinteistöjen kauppojen vähyyden takia on haettu myös samalla aikavälillä tehdyt rakennettujen kiinteistöjen kaupat, joissa on rekisterin mukaan ollut arvoton rakennus tai merkintä, että rakennukset eivät kuulu kauppaan.
Vertailukaupoiksi on valittu ne kaupat, jotka kaavamerkinnän, rakennusoikeuden määrän ja sijaintinsa puolesta vastaavat mahdollisimman hyvin arvioitavaa kohdetta. Vertailun ulkopuolelle on jätetty kaupat, joiden ei voida katsoa olevan arvioitavan kohteen rakennusoikeuden arvoa määritettäessä vertailtavia. Syitä ovat esimerkiksi kiinteistöllä sijaitsevat rakennukset, jotka vaikuttavat kiinteistön arvoon, sekä kauppahintarekisterin merkintä "osa tiedoista puuttuu".
Valituksessa viitatut kiinteistön kaupat eivät ole olleet vertailukelpoisia rakennusoikeuden arvoa määritettäessä. Kolmessa mainituista kaupoista on kauppahintarekisterin mukaan ollut kysymyksessä rakennettu kiinteistö ja yhden kohdalla on rekisterissä maininta "osa tiedoista puuttuu". Neljäs valituksessa viitattu luovutus on ollut osa Porin kaupungin ja yksityishenkilön välistä kiinteistöjen vaihtoa, joka ei näy kiinteistön kauppana kauppahintarekisterissä.
Newsec Valuation Oy:n arviointiraportissa on mainittu vertailukauppoina käytettyjen kiinteistön kauppojen lähteeksi kiinteistöjen kauppahintarekisteri. Vertailtavina kauppoina on käytetty ominaisuuksiltaan arvioitavaa kohdetta vastaavia kauppoja. Käytettyjen vertailukauppojen ja arviointihetken välissä ei ollut tehty kiinteistön kauppoja, joiden olisi voitu katsoa olevan rakennusoikeuden arvoa määritettäessä vertailtavia.
A on 16.4.2015 antanut vastaselityksen, johon on oheistettu Porin Kotijoukkue Oy:n laillistetun kiinteistönvälittäjän lausunto. Vastaselityksessä ja lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Kaupunki ei ole esittänyt riittäviä perusteita sille, miksi valituksessa esitettyjä neljää kiinteistön kauppaa ei ole otettu huomioon. Porissa toimivan kiinteistönvälittäjän lausunnon mukaan kaikki kyseiset kaupat olisi tullut ottaa huomioon.
Valituksessa viitatuilla kolmella kiinteistöillä olleilla rakennuksilla on käytännössä ollut pelkästään negatiivinen arvo, koska rakennukset on purettu ja tilalle on rakennettu asuinkerrostalo. Käytännössä kiinteistöjen arvo on muodostunut vain rakennusoikeuden perusteella. Yhdellä kiinteistöllä rakennukset ovat vielä käytössä, mutta se olisi silti tullut ottaa vertailukauppana huomioon.
Kiinteistönvälittäjä on paikallisena yrittäjänä ja alan toimijana seurannut ja tutustunut valituksessa viitattuihin kiinteistön kauppoihin. Kiinteistönvälittäjän mukaan kaupat pitäisi ottaa kiinteistöarvioinneissa huomioon varsinkin silloin, kun käyttämätöntä rakennusoikeutta on huomattavasti enemmän kuin sitä on käytetty ennen kiinteistön kauppoja. Aivan kaupungin keskustassa olevia kiinteistöjä ei yleensä ole ilman rakennuksia ja niiden hyötykäyttö on rajallista. Pääsääntöisesti kiinteistöillä on rakennuksia, jotka puretaan, jotta kiinteistön rakennusoikeus saadaan hyötykäyttöön. Keskustan tonttien arvo määräytyy lähes pääsääntöisesti niiden rakennusoikeuksien perusteella, oli niissä rakennuksia tai ei.
Porin kaupunki on 18.5.2015 antanut lisälausunnon, johon on oheistettu Newsec Valuation Oy:n tarkennettu lausunto. Yhtiön lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Rakennetun kiinteistön rakennusoikeuden kauppahintaa ei voida pitää suoraan verrannollisena rakentamattoman kiinteistön kauppahintaan. Rakennetun kiinteistön kaupassa voidaan olettaa, että rakennuksen arvo vaikuttaa joko positiivisesti tai negatiivisesti kauppahintaan. Rakennuksen vaikutus kiinteistön arvoon riippuu muun ohella käyttötarkoituksesta, huoneistopinta-alasta ja sen jakautumisesta käyttötarkoituksittain, tilojen toiminnallisuudesta esimerkiksi käytön ja vuokrattavuuden näkökulmasta, vuokrasopimustilanteesta, ylläpitokustannuksista, rakennuksen rakenteista, kunnosta, korjausvelan määrästä, ostajan rakennukselle suunnitellusta käytöstä ja elinkaaresta sekä muista myyjän ja ostajan välillä sovituista velvoitteista. Purettavan rakennuksen purkukustannus riippuu rakennuksen koosta, rakenteiden pilaantuneisuudesta sekä muista mahdollisesti purkuun vaikuttavista kustannuksista, kuten naapurirakennuksen rakenteiden tukemisesta.
Rakennetun kiinteistön arviointiin ilman tietoa edellä mainituista tekijöistä liittyy huomattavia epävarmuustekijöitä. Rakennetun kiinteistön vertailtavuus uudisrakennusoikeuden arvoa arvioitaessa on heikko.
Valituksessa viitatussa ensimmäisessä kiinteistön kaupassa (5.11.2007) on myyty rakennettu kiinteistö, joka on lakannut ja on nykyään osa kahta kaavatonttia. Kauppahintarekisterissä mainittu rakennusoikeuden määrä on asemakaavassa ilmoitettua rakennusoikeutta pienempi ja siten ilmoitettu rakennusoikeuden hinta 538 euroa/k-m2 on liian suuri. Lakanneella kiinteistöllä on ollut rakennuksia, joista suojeltua rakennusta ei ole purettu. Tiedossa ei ole ollut, miten kiinteistön kaupassa kauppahintaan ostohetkellä ovat vaikuttaneet muun ohella rakennusten kunto, rakennusten ylläpitokustannukset, ostajalle tuleva vuokratuotto, arvioidut purkukulut sekä mahdolliset muut arvoon vaikuttavat myyjän ja ostajan välillä sovitut asiat.
Rakennusoikeuden määrän ollessa kaupantekohetkellä voimassaolevan asemakaavan mukainen Antinkadun varren uudisrakennusoikeuden (2 600 k-m2) ja suojellun rakennuksen rakennusoikeuden (300 k-m2) yhteenlasketun määrän laskennallinen hinta olisi 240 euroa/k-m2. Kun otetaan huomioon kohteen parempi sijainti verrattuna Porin kaupunginvaltuuston päätöksen kohteena olevaan kiinteistöön, hinta vastaa suuruusluokaltaan Newsec Valuation Oy:n arvioimaa rakennusoikeuden arvoa 210 euroa/k-m2.
Kiinteistön kaupassa on myyty rakennettu kiinteistö, jonka voidaan olettaa tuottaneen kaupan jälkeen ostajalle joko negatiivista tai positiivista kassavirtaa. Koska tiedossa ei ole ollut kassavirran vaikutusta, uudisrakennusoikeuden osuutta kauppahintaan ei voida luotettavasti arvioida. Kiinteistön kauppaa ei siten voida pitää vertailtavana valituksenalaisen kohteen rakennusoikeuden arvoa arvioitaessa.
Valituksessa viitatussa toisessa kiinteistön kaupassa (4.4.2008) on myyty rakennettu kiinteistö. Kauppahintarekisterin mukaan kiinteistöllä on ollut "vain arvottomia rakennuksia" ja "osa tiedoista puuttuu". Rakennusoikeuden hinta on ollut sama kuin jäljempänä mainitussa kolmannessa kiinteistön kaupassa, jossa myytyä rakennusta ei ollut purettu. Tiedossa ei ole ollut, miten kiinteistön kaupassa kauppahintaan ostohetkellä ovat vaikuttaneet muun ohella rakennusten kunto, rakennusten ylläpitokustannukset ennen rakennusten purkamista, ostajalle mahdollisesti tuleva vuokratuotto ennen rakennusten purkamista, arvioidut purkukulut sekä mahdolliset muut arvoon vaikuttavat myyjän ja ostajan välillä sovitut asiat.
Kiinteistön kaupassa on myyty rakennettu kiinteistö, jonka voidaan olettaa tuottaneen kaupan jälkeen ostajalle joko negatiivista tai positiivista kassavirtaa. Kiinteistön kaupan rakennusoikeuden hinta vastaa toimitilakäytössä pysyneen kiinteistön rakennusoikeuden hintaa ja on yksittäisenä rakennusoikeuden hintahavaintona huomattavasti korkeampi kuin rakentamattomien asuinkerrostalokorttelialueiden rakennusoikeuden hintataso. Koska tiedossa ei ole ollut kassavirran vaikutusta, uudisrakennusoikeuden osuutta kauppahintaan ei voida luotettavasti arvioida. Kiinteistön kauppaa ei siten voida pitää vertailtavana valituksenalaisen kohteen rakennusoikeuden arvoa arvioitaessa.
Valituksessa viitatussa kolmannessa kiinteistön kaupassa (7.12.2010) on myyty rakennettu kiinteistö. Kiinteistön kaupassa myytyä rakennusta ei ole purettu, vaan rakennus on ollut edelleen käytössä. Kauppahintaan ostohetkellä vaikuttaneet tekijät ovat muun ohella rakennusten kunto, rakennusten ylläpitokustannukset, ostajalle mahdollisesti tuleva vuokratuotto sekä mahdolliset muut arvoon vaikuttavat myyjän ja ostajan välillä sovitut asiat.
Kiinteistön kaupassa on myyty toimitilakäytössä pysynyt rakennus ja siis rakennettu kiinteistö, jonka voidaan olettaa tuottaneen kaupan jälkeen ostajalle positiivista kassavirtaa. Kiinteistön kauppaa ei siten voida pitää vertailtavana asuinkerrostalokorttelialueen rakennusoikeuden arvoa arvioitaessa.
Valituksessa viitattu neljäs kiinteistön luovutus (18.4.2011) on osa Porin kaupungin ja yksityishenkilön välistä kiinteistöjen vaihtoa. Kaupungin päätöksen mukaan väliraha on sovittu kaupungin luovuttaman muodostettavan tontin ehdotetun rakennusoikeuden (4 600 k-m2) ja yksityishenkilön luovuttaman tontin nykyisen rakennusoikeuden (3 758 k-m2) erotuksen perusteella. Rakennusoikeuden erotuksen arvoksi on sovittu 178 euroa/k-m2 eli alemmaksi kuin Newsec Valuation Oy:n arvioinnissa arvioitu rakennusoikeuden arvo.
A on 5.6.2015 antanut vastaselityksen, jossa hän on todennut, että Porin kaupungin lisälausunnossa tai siihen oheistetussa Newsec Valuation Oy:n lausunnossa ei ole esitetty näyttöä viimeksi mainitussa lausunnossa esitettyjen väitteiden tueksi eikä A:lla ole tarvetta enemmälti lausua lausuntojen johdosta. A on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä.
A on toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan.
Porin kaupungille on lähetetty tiedoksi A:n vastaselitys 5.6.2015 ja oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys.
Level Kiinteistöt 1 Oy:lle ja Level Kiinteistöt 2 Oy:lle on lähetetty tiedoksi korkeimman hallinto-oikeuden lausuntopyyntö 16.2.2015, Porin kaupungin lausunto 10.3.2015, A:n vastaselitys 16.4.2015, Porin kaupungin lisälausunto 18.5.2015 ja A:n vastaselitys 5.6.2015.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
1. A:n valitus hylätään pääasian osalta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.
2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty.
Porin kaupunki määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko molemmille määrille määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Pääasia
1.1 Sovellettavat oikeusohjeet
1.1.1 Unionin oikeus
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan saattaa asioita, joissa ne joutuvat tulkitsemaan ja soveltamaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä etenkin ratkaistakseen sen, olisiko valtion toimenpiteen, joka on toteutettu noudattamatta 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkovalvontamenettelyä, osalta pitänyt noudattaa mainittua menettelyä vai ei. Jos ne tulevat siihen tulokseen, että asianomainen toimenpide olisi pitänyt ennalta ilmoittaa komissiolle, niiden on todettava se sääntöjenvastaiseksi. Kansallisilla tuomioistuimilla ei sitä vastoin ole toimivaltaa ratkaista sitä, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille, sillä tämä osa valvonnasta kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan (asia C-6/12 P, EU:C:2013:525, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia C-672/13 OTP Bank, EU:C:2015:185, 31 ja 37 kohta).
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkien SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen edellytysten on täytyttävä, jotta kyseessä olisi valtiontuki. Kysymys on ensinnäkin oltava valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä. Kyseisen toimenpiteen on toiseksi oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava etua sille, joka on toimenpiteen kohteena. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (esimerkiksi asia C-237/04 Enirisorse, EU:C:2006:197, 38–39 kohta, asia C-172/03 Heiser, EU:C:2005:130, 27 kohta sekä asia C-280/00 Altmark Trans, EU:C:2003:415, 75 kohta).
Tuen käsitteellä ei tarkoiteta ainoastaan positiivisia suorituksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yritysten vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (esimerkiksi asia C-239/09 Seydaland, EU:C:2010:778, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä mainittu asia C-237/04 Enirisorse, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kiinteistön myyntiin voi sisältyä valtiontukeen liittyviä seikkoja erityisesti silloin, kun myynti ei tapahdu markkina-arvoon eli hintaan, johon normaalissa kilpailutilanteessa toimiva yksityinen sijoittaja olisi voinut päätyä (edellä mainittu asia C-239/09 Seydaland, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
1.1.2 Kansallinen oikeus
Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
Kuntalain (365/1995) 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta eräitä asioita, joista ei nyt ole kysymys.
Kuntalain 90 §:n (1375/2007) 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.
1.2 Komission maakauppatiedonanto
Komissio on antanut tiedonannon julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista (EYVL C 209, 10.7.1997, jäljempänä maakauppatiedonanto). Tiedonannossa komissio on kuvannut menettelyn, jota noudattaen jäsenvaltiot voivat myydä maa-alueita ja rakennuksia niin, että komissio ei katso olevan kysymys valtiontuen myöntämisestä ja siten komissiolle ilmoitettavasta toimenpiteestä.
Maakauppatiedonannon II.1 kohta koskee myyntiä tarjouskilpailulla ja II.2 kohta myyntiä ilman tarjouskilpailua. Tiedonannon perusteella mainituissa kohdissa kuvatut menettelytavat ovat vaihtoehtoisia.
Maakauppatiedonannon II.2 kohdan mukaan myynnissä ilman tarjouskilpailua yhden tai useamman riippumattoman arvioijan on suoritettava riippumaton arvio ennen myyntineuvotteluja markkina-arvon vahvistamiseksi yleisesti hyväksyttyjen markkinoiden tunnuslukujen ja arviointinormien mukaisesti. Näin määritelty markkinahinta on vähimmäisostohinta, josta voidaan sopia myöntämättä valtiontukea.
1.3 Oikeudellinen arviointi
1.3.1 Arvioinnin perusteet
Unionin oikeuden soveltamiskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että kunnan myöntämä tuki voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Kunnan tulee valtiontukiviranomaisena noudattaa päätöksenteossaan laillisia menettelyjä ja siten omaisuutensa luovuttamista valmistellessaan ottaa huomioon muun ohella unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus.
Unionin valtiontukimääräyksiä ja -säännöksiä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset. Kiinteistön kaupassa saattaa syntyä artiklassa tarkoitettua etua kiinteistön ostajalle, mikäli tämä saa ostaa kunnan omistaman kiinteistön sen markkina-arvoa alempaan hintaan.
Komission maakauppatiedonannossa on kuvattu menettely, jolla maa-alueiden ja rakennusten myynti voi tapahtua niin, ettei kysymys ole valtiontuen myöntämisestä. Maakauppatiedonannossa kuvatun menettelyn tarkoituksena on tiedonannosta ilmenevin tavoin varmistaa, että maa-alueiden tai rakennusten kauppa toteutetaan markkinahintaisena. Tiedonannossa kuvattua menettelyä noudattaen markkinahintaan toteutettavassa kaupassa maa-alueen tai rakennuksen ostajalle ei näin ollen synny SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee ensisijaisesti ratkaistavaksi, onko kaupunginvaltuuston päätös kiinteistön kaupan hyväksymisestä syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä valittajan esittämällä perusteella, että kaupunki ei ole asianmukaisesti selvittänyt unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumista järjestelyyn. Asiassa tulee tältä osin erityisesti arvioitavaksi, onko maakauppatiedonannossa kuvattua menettelyä noudatettu ja onko kiinteistön arvosta hankittu selvitys ollut riittävä niiden valtiontukimääräyksistä ja -säännöksistä johtuvien menettelytapojen noudattamiseksi, joilla varmistetaan, että kauppaan ei sisälly SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
1.3.2 Kiinteistön markkina-arvoa koskeva selvitys
Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt kiinteistön kaupan, jolla kaupunki myy Itätulli-nimisen kiinteistön Level Kiinteistöt 1 Oy:lle ja Level Kiinteistöt 2 Oy:lle. Päätöksen mukaan kiinteistön kauppahinta on 1 360 000 euroa.
Kiinteistön kauppahinta on perustunut Newsec Valuation Oy:n 2.6.2011 päivättyyn arvioraporttiin kiinteistön markkina-arvosta. Asiassa ei ole ilmennyt, että arvioraportin laatinut yleisauktorisoitu kiinteistöarvioija ei olisi ollut maakauppatiedonannossa tarkoitetulla tavalla riippumaton tai muuten arviointitehtävään soveltuva. Tähän nähden ja kun tiedonannossa kuvatun menettelyn noudattamiseksi riittää, että kiinteistön markkina-arvon arvioi yksi riippumaton arvioitsija, kiinteistön markkina-arvoa koskeva selvitys ei ole ollut puutteellinen sillä valittajan esittämällä perusteella, että arvioita ei ollut hankittu useampia tai että myynnistä ei ollut järjestetty avointa tarjouskilpailua.
Kaupunginvaltuuston päätöksestä ilmenee, että kiinteistön myynnistä Level Kiinteistöt 1 Oy:lle ja Level Kiinteistöt 2 Oy:lle on neuvoteltu Newsec Valuation Oy:n arvion pohjalta ja neuvotteluissa on saavutettu yhteisymmärrys arvion mukaisesta kauppahinnasta. Toisin kuin valittaja on esittänyt, kiinteistön markkina-arvoa koskeva arvio on siten hankittu maakauppatiedonannon mukaisesti ennen kauppaan lopullisesti johtaneiden myyntineuvottelujen käymistä.
Newsec Valuation Oy:n arvioraportin mukaan kiinteistön arvioitu markkina-arvo voidaan jakaa kahteen osaan siten, että rakennusoikeuden arvo on 970 000 euroa ja kiinteistöllä olevan rakennuksen arvo on 390 000 euroa. Rakennusoikeuden arvioidulla arvolla on siten ollut kiinteistön kokonaisarvon määrittämisen kannalta olennainen merkitys.
Newsec Valuation Oy:n arvioraportissa on todettu, että rakennusoikeuden arvo on arvioitu kauppa-arvomenetelmällä. Raportin mukaan Maanmittauslaitoksen kauppahintarekisterin kiinteistön kauppojen perusteella asuin-/liikerakennusten korttelialueen rakennusoikeuden arvo Porin keskustan alueella on vaihdellut noin 80 eurosta/k-m2 (vuonna 2005 tehty kauppa) 190 euroon/k-m2 (vuonna 2007 tehdyt kaupat). Raportin mukaan ensin mainittu kauppa on ajallisesti liian vanha vertailukaupaksi, minkä vuoksi sen taustoja ei ole selvitetty. Raportissa on tarkasteluun otettujen toteutuneiden kauppojen ja asuinhuoneistojen velattoman neliöhinnan vertailun perusteella arvioitu valituksenalaisen päätöksen kohteena olevan kiinteistön rakennusoikeuden markkinahintatasoksi 210 euroa/k-m2.
Valittajan mukaan Porin keskusta-alueella on arvioraportissa mainittujen vuoden 2007 kauppojen jälkeen tehty useita muita kauppoja, jotka olisi tullut ottaa arviossa huomioon. Valittaja on viitannut hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevin tavoin neljään vuosina 2007–2011 tehtyyn kiinteistön luovutukseen, joissa rakennusoikeuden arvo on valittajan mukaan vaihdellut välillä 295 euroa/k-m2 – 538,46 euroa/k-m2. Valittajan mukaan arvio rakennusoikeuden markkinahinnasta olisi muodostunut olennaisesti Newsec Valuation Oy:n arvioraportissa esitettyä korkeammaksi, mikäli näiden kauppojen nykyarvoon korjatut hinnat olisi otettu huomioon.
Valittaja on esittänyt kolmen viittaamansa kaupan osalta kiinteistöjen kauppahintarekisterin otteet, joista ilmenevät muun ohella kiinteistön kauppahinta, kaupan osapuolet, luovutuspäivä, kiinteistön maapinta-ala, rakennusoikeuden määrä sekä kiinteistön sijainti. Valittaja on toimittanut valokuvaselvitystä kiinteistöillä sijaitsevista rakennuksista ja esittänyt, että rakennukset ovat purkukuntoisina tosiasiassa arvottomia. Valittaja on selvittänyt karttaliitteellä kiinteistöjen sijainnin suhteessa valituksenalaisen päätöksen kohteena olevaan kiinteistöön ja esittänyt, että kiinteistöt ovat sijaintinsa puolesta tämän kanssa vertailukelpoisia.
Newsec Valuation Oy:n arvioraportista ilmenee, että siinä mainittujen Porin keskusta-alueella marraskuussa 2007 tehtyjen kauppojen rakennusoikeuden arvoa koskevat tiedot perustuvat kiinteistöjen kauppahintarekisteriin. Arvioraportissa olevassa taulukossa tältä osin esitetyt rakennusoikeuden arvoa kuvaavat luvut on laskettu jakamalla taulukossa ilmoitettu kiinteistön hinta kiinteistöllä olevan rakennusoikeuden määrällä. Arvioraportin tiedot ovat siten tältä osin perustuneet samaan lähteeseen kuin valittajan esittämät tiedot, ja raportin perusteella rakennusoikeuden arvo on laskettu samalla tavalla kuin valittaja on viittaamiensa vertailukauppojen osalta tehnyt.
Newsec Valuation Oy:n arvioraportissa tarkastellut keskusta-alueen kiinteistön kaupat on tehty lokakuussa 2005 ja marraskuussa 2007 eli yli 3,5 ja yli 5,5 vuotta ennen arvioajankohtaa. Yhtä kauppaa lukuun ottamatta kyseisissä kaupoissa myyjänä on ollut kunta. Raportin mukaan Porin kaupungin alueella on tehty 12 vertailukelpoista kerrostalokorttelialueen kauppaa vuoden 2005 alusta lukien, mutta siitä ei ilmene perusteita, joilla vertailukelpoisena pidetyt ja sen vuoksi tarkasteluun valitut kaupat on valikoitu. Raportista ei myöskään ole todettavissa, miksi vertailukelpoisten kauppojen tarkastelujakso on aloitettu vuoden 2005 alusta lukien, vaikka raportin toisessa kohdassa on todettu, että toukokuussa 2005 tehty kauppa on ollut vertailukaupaksi liian vanha.
Porin kaupunki on hallinto-oikeudessa ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle valituksen johdosta antamassaan lausunnossa pitänyt valittajan rakennusoikeuden arvosta esittämiä näkemyksiä perustelemattomina ja puutteelliseen analyysiin perustuvina. Kaupunki on todennut, että valittajan esittämissä rakennusoikeuden arvoa koskevissa tiedoissa ei ole otettu huomioon esimerkiksi kauppaan sisältyvien rakennusten arvoa, mutta ei ole selvittänyt, onko ja millä tavalla kyseinen seikka otettu huomioon Newsec Valuation Oy:n arvioraportissa tarkasteltujen kauppojen osalta. Kaupunki ei myöskään ole esittänyt tarkempaa selvitystä niistä perusteista, joiden vuoksi valittajan viittaamia vuosina 2007–2011 toteutettuja kiinteistön kauppoja ei ole otettu rakennusoikeuden arvon määrittämisessä huomioon.
Kaupunki on vasta korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä 18.5.2015 antamassaan lisälausunnossa ottanut yksityiskohtaisesti kantaa valittajan esittämiin väitteisiin ja niiden perusteena oleviin seikkoihin. Kaupungin lisälausuntoon on oheistettu alkuperäisen arvioraportin laatineen Newsec Valuation Oy:n lausunto, jossa arvioraportin perusteita on tarkemmin selvitetty.
Newsec Valuation Oy:n edellä mainitussa lausunnossa on esitetty perusteet, joilla vertailukelpoisena pidetyt ja sen vuoksi tarkasteluun valitut kaupat on alkuperäiseen arvioraporttiin valikoitu. Lausunnossa on lisäksi yksityiskohtaisesti ja kunkin kaupan osalta erikseen selvitetty ne syyt, joiden vuoksi valittajan viittaamia vuosina 2007–2011 tehtyjä kauppoja ei ole otettu arvioraportissa huomioon.
Maakauppatiedonannon mukaan riippumattoman arvioijan suorittama arvio on tehtävä yleisesti hyväksyttyjen markkinoiden tunnuslukujen ja arviointinormien mukaisesti. Kun otetaan huomioon Newsec Valuation Oy:n arvioraportissa ja erityisesti edellä mainitussa lausunnossa esitetyt arvioraporttia täydentävät ja täsmentävät seikat, asiassa ei ole todettavissa, että kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen mukainen kauppahinta olisi perustunut rakennusoikeuden markkina-arvon osalta tiedonannosta tältä osin johtuvien vaatimusten vastaisesti tehtyyn arvioon.
Newsec Valuation Oy:n arvioraportista ilmenee, että rakennusoikeuden arvon arvioimisessa on otettu huomioon vertailukauppojen osalta vuosittainen arvonnousu, sekä se, mihin muihin seikkoihin kiinteistön markkina-arvoa koskeva arvio on perustunut. Asiassa ei ole todettavissa, että arvioraportin mukainen arvio olisi tältä osin tai muutoin valittajan esittämillä perusteilla sillä tavoin puutteellinen, että se ei maakauppatiedonannon tarkoittamalla tavalla osoittaisi kiinteistön todellista markkina-arvoa.
1.3.3 Muut valitusperustelut, johtopäätökset ja pääasian lopputulos
Kaupunginvaltuuston päätöksen mukainen kiinteistön kauppahinta on määritelty maakauppatiedonannon mukaista menettelyä noudattaen ja vastaa saadun selvityksen perusteella tiedonannossa tarkoitettua markkinahintaa. Tämän vuoksi asiassa ei ole todettavissa, että kauppahintaan sisältyisi SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua kiinteistön ostajalle.
Kun ainakin yksi SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista valtiontuen kumulatiivisista edellytyksistä jää näin ollen täyttymättä, ei kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen kohteena olevassa toimenpiteessä ole kysymys kyseisessä artiklassa tarkoitetusta valtiontuesta. SEUT 108 artiklan 3 kohdassa säädetty ilmoitusvelvollisuus ei näin ollen myöskään koske kyseistä toimenpidettä.
Edellä olevan perusteella kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt valittajan esittämillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä. Päätös ei ole lainvastainen myöskään sillä valittajan esittämällä perusteella, että kiinteistön myyminen yhdelle toimijalle alihintaan olisi merkinnyt yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista tai toimivallan ylittämistä.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen pääasian osalta ei ole perusteita.
2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä kyseisessä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Kaupungin tulee valtiontukiviranomaisena ottaa omaisuutensa luovuttamista valmistellessaan huomioon muun ohella unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus. Kaupungin on tässä tarkoituksessa huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä.
Valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumisen arvioiminen valittajan väitteiden johdosta on edellyttänyt kaupunginvaltuuston päätöksen perusteiden tarkempaa selvittämistä oikeudenkäynnin aikana. Kaupunki on vasta korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lisälausunnossa esittänyt sellaisen selvityksen päätöksensä perusteista, jonka perusteella päätöksen lainmukaisuutta on tässä suhteessa ollut mahdollista luotettavasti arvioida. Asiassa ei ole todettavissa, että tätä selvitystä ei olisi ollut mahdollista esittää jo hallinto-oikeudessa.
Pääasian lopputuloksesta huolimatta olisi edellä lausutun perusteella hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan. Porin kaupunki on siten määrättävä korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut edellä ratkaisuosasta ilmenevällä, asian laatuun, laajuuteen ja lopputulokseen nähden kohtuullisena pidettävällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.