Muu päätös 2326/2015

Kansanopiston ylläpitämiseen perustuvan valtionosuusrahoituksen takaisinperintä yhdistykseltä

Antopäivä: 4.9.2015
Taltionumero: 2326
Diaarinumero: 2055/2/14

Asia Vapaan sivistystyön järjestämiseen myönnettyjen valtionosuuksien takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Savonlinnan kristillinen opisto ry

Päätös, jota valitus koskee

Opetus- ja kulttuuriministeriö 12.5.2014 nro OKM/9/203/2011

1. Asian tausta

Opetusministeriö (1.5.2010 alkaen opetus- ja kulttuuriministeriö) on 21.5.1999 antamallaan päätöksellä (dnro 80/460/98) myöntänyt Savonlinnan kristillinen opisto ry:lle luvan yllä­pitää vapaasta sivistystyöstä annetun lain ja asetuksen mukaista kansanopistoa Savonlinnan kristillistä opistoa. Lupa on uusittu ministeriön 21.12.2011 antamalla päätöksellä (OKM/14/532/2011). Yhdistyksellä on lisäksi perusopetuksen ja perusopetuksen lisäopetuksen järjestämis­lupa (72/440/2001/24.6.2002, muutettu päätöksellä 562/530/2008/6.5.2009).

Vuosina 2009–2010 voimassa olleen vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitämisluvan mukaan oppilaitoksen tarkoituksena on toimia kristillisenä oppimis- ja kulttuurikeskuksena, jonka tarkoituksena on edistää yksilön kasvua sekä seurakunnallista ja yhteiskunnallista vastuuta. Koulutustehtävä perustuu kristillisille arvoille. Opetustoiminnassa painottuvat musiikki, kasvatus ja seurakunnallinen koulutus.

2. Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 18.5.2011 päättänyt vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 2 momentin nojalla toteuttaa Savonlinnan kristillinen opisto ry:n (jäljempänä myös opisto) ylläpitämän Savonlinnan kristillisen opiston valtionosuusrahoituksen perusteeksi ilmoittamien vapaan sivistystyön koulutuksen suorite- ja kustannustietojen oikeellisuuden tarkastuksen. Tarkastus on annettu Opetushallituksen tehtäväksi, ja se on kohdistettu vuosiin 2009 ja 2010.

Opetushallitus on 7.12.2012 toimittanut ministeriölle 4.12.2012 päivätyn opiston vapaan sivistystyön vuosien 2009 ja 2010 koulutuksen toimintaa ja taloutta koskevan tarkastuskertomuksen (dnro 3/060/2011).

Tarkastus on kohdistunut opiston vapaan sivistystyön koulutukseen, mukaan lukien maksullinen palvelutoiminta, vuosina 2009–2010. Tarkastus on koskenut erityisesti opiston Opetushallituksen tiedonkeruissa rahoituksen määräytymisperusteeksi ilmoittamia opiskelijaviikkoja. Myös opiston ylläpitäjän ilmoittamat kustannustiedot sekä kustannusten kohdentaminen eri valtionosuustehtäville tarkastusvuosina on tarkastettu. Tarkastuksessa on perehdytty myös opiston muuhun toimintaan yleisellä tasolla ja selvitetty perusopetuksen järjestämistä eräiltä osin.

Tarkastuskertomuksen mukaan opisto on järjestänyt runsaasti lyhytkestoista koulutusta yhteistyössä muiden organisaatioiden kanssa. Tarkastuksen kannalta keskeistä on ollut opiston muiden toimijoiden kanssa yhteistyössä järjestämän toiminnan kohdalla rajankäynti maksullisen palvelutoiminnan ja vapaan sivistystyön välillä sekä kansanopistokoulutuksen järjestämispaikan merkitys sisäoppilaitoksen rahoitusperusteen kannalta.

Opistolla on tarkastusvuosina ollut koulutusyhteistyötä koskevat sopimukset Rappeli-yhteisön, Enonkosken luostariyhteisön, Suomen Karmel-yhdistyksen, Nordic Schoolin, Kivikaverit ry:n ja Savon koti Oy:n kanssa sekä suullinen sopimus Savonlinnan kesäyliopiston kanssa vuosittaisen musiikkileirin järjestämisestä opistolla. Tarkastuksessa selvitettiin yhteistyössä järjestetyn koulutuksen sisältöjä, toteuttamistapaa ja erityisesti opiston roolia koulutuksen järjestämisessä.

Opetushallitus on tarkastuksessaan katsonut yhteistyökursseista opiston vapaan sivistystyön toiminnaksi sellaisen koulutuksen, jossa opisto on toiminut koulutuksen järjestäjänä. Koulutuksen järjestäminen koulutuksen toteuttamisessa tarkoittaa opiston osallistumista koulutuksen suunnitteluun ja opetuksen toteutukseen. Opetuksessa voidaan käyttää myös opiston ulkopuolisia opettajia tuntiopettajina tai ostaa opetuspalvelulta, myös tällöin opisto vastaa toiminnan kustannuksista ja opiston ilmoittamat tiedot vapaan sivistystyön kustannuksista ja opiskelijaviikoista vastaavat toisiaan.

Opiston tiedonkeruissa ilmoittamiin vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaisen koulutuksen opiskelijaviikkoihin sisältyy paljon yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa järjestettyä koulutusta. Yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa järjestettyjen kurssien kaikki kustannukset eivät tarkastushavaintojen perusteella kuitenkaan näy opiston kirjanpidossa eikä kaikkia kurssien kustannuksia ole näin ollen myöskään ilmoitettu tiedonkeruissa. Osa kurssien kustannuksista on jo sopimuksen perusteella määrätty yhteistyökumppanien vastattavaksi. Tarkastuskertomuksen mukaan opiston käytännöstä johtuen opiskelijaviikkokohtaiset kustannukset jäävät alhaisiksi, koska opisto ei ole maksanut eikä ilmoittanut kaikkia yhteistyökurssien kustannuksia omina kustannuksinaan. Opisto on kuitenkin ilmoittanut kyseisistä kursseista kertyneet suoritteet valtionosuus­rahoituksen perusteeksi, kuten kurssit olisivat olleet opiston itse järjestämiä ja kustantamia. Menettely on vaikuttanut osaltaan kansanopistojen vapaan sivistystyön rahoituksen yhteiseen rahoituspohjaan, jonka pohjalta valtionosuuden perusteena käytettävä opiskelijaviikon keskimääräinen yksikköhinta lasketaan joka neljäs vuosi.

Pääosa tarkastuksessa hylätyistä opiskelijaviikoista on koskenut lyhytkestoista koulutusta, jonka opisto oli ilmoittanut vapaan sivistystyön koulutuksena mutta jonka on tarkastuksessa katsottu olleen maksullista palvelutoimintaa. Pitkäkestoisen koulutuksen kohdalla opiskelijaviikkoja on hylätty loma-aikoina etäopiskeluksi lasketusta koulutuksesta. Lisäksi opiskelijaviikkoja on tarkastuksessa hylätty sen vuoksi, että koulutus oli järjestetty kokonaan opiston ulkopuolella tai että toiminnan sisältö ei ole ollut opinnollista. Muina perusteina ovat olleet kurssien opettajista lasketut opiskelijaviikot ja pyöristysero. Joitakin opiston kursseja on luokiteltu tarkastuksen perusteella ryhmään "Ei voitu laskea" tai "Tarkastelun ulkopuolelle jääneet opiskelijaviikot", jolloin kurssin opiskelijaviikkoja ei ole hylätty, vaikka niitä ei ole laskettu mukaan hyväksyttyjen kurssien opiskelijaviikkomääriin. Tarkastusmateriaalissa olleet ohjelmatiedot ovat olleet näiden kurssien kohdalla niin puutteellisia, ettei johtopäätöstä kurssin hyväksymisestä ole voitu tehdä.

Opiston ilmoittamia vuoden 2009 vapaan sivistystyön opiskelijaviikkoja on ollut 4 025. Opetushallitus on tarkastuksen perusteella hyväksynyt 1 865 opiskelijaviikkoa ja "Ei voitu laskea" -ryhmään on jäänyt 164 opiskelijaviikkoa, jolloin vuoden 2009 osalta erotukseksi on jäänyt 1 996 opiskelijaviikkoa, joita ei ole tarkastuksessa hyväksytty.

Vuoden 2010 ilmoitettuja opiskelijaviikkoja on ollut 4 343, joista tarkastuksessa on hyväksytty 2 571, "Ei voitu laskea" -ryhmään on jäänyt 67 opiskelijaviikkoa. Erotukseksi on jäänyt 1 705 opiskelijaviikkoa, joita ei tarkastuksessa hyväksytty.

Opiston ilmoittamat opiskelijaviikot vuosilta 2009 ja 2010 ovat vaikut­taneet opiston saamaan valtionosuuteen vuosilta 2011 ja 2012. Tarkastuksen perusteella Opetushallitus on esittänyt takaisinperittäväksi 166 026 euroa vuoden 2011 valtionosuudesta ja 297 700 euroa vuoden 2012 valtionosuudesta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 19.12.2012 päivätyllä kirjeellä kuullut opistoa Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta.

Savonlinnan kristillinen opisto ry on 18.3.2013 antanut asiassa lausunnon, jossa on muun ohella katsottu, että opiston yhteistyössä Nordic Schoolin kanssa järjestämä koulutus ei ole ollut vastoin opiston ylläpito- ja järjestämislupia. Nordic School ja opisto ovat tehneet sopimuksen ajalle 27.5.2008–27.5.2013. Lisäksi jokaisesta kurssista on tehty erillinen yksityiskohtainen sopimus, josta käy ilmi muun muassa opettajien palkkojen maksu, muun henkilöstön kustannukset ja eri rakennuksissa majoittumisen hinnat. Opettajat ovat pääsääntöisesti olleet Nordic Schoolin rekrytoimia, ja Nordic School on täydennyskouluttanut opistolla omia opettajiaan. Opettajille opisto on maksanut osittain palkkaa ja osittain Nordic School yhteisen sopimuksen mukaan. Nordic Schoolin kurssien oppilaat ovat tulleet Venäjältä Nordic Schoolin rekrytoimana.

Opiston henkilökunnasta on ollut käytettävissä kaikkien kurssien ajan venäjän kielen taitoinen opettaja tai yhdyshenkilö ja/tai venäläinen, paikallinen oppisopimuskoulutuksessa oleva yhdyshenkilö sekä tietokonetukihenkilö/opettaja. Opistolta on ollut lyhytkurssien aikana ja kursseja varten töissä päivystäjä, kiinteistönhoitaja, siistijä, keittiöhenkilökunta ja toimiston väki sekä osittain rehtori. Lasten ja nuorten kursseilla on ollut venäläisiä vapaa-ajan ohjaajia, lääkäreitä ja asuntolan valvojia sekä bussin kuljettaja.

Opetusta on suunniteltu yhteistyössä. Opisto on järjestänyt opetusta varten luokkatilat, liikuntasalin, saunat ja majoitustilat sekä ruokailu- ja vapaa-ajantilat ja urheilukentät. Opiston vastuulla on ollut opetustilojen kiinteistöhuolto ja kurssilaisten käytössä on ollut opiston minibussi ja sitä on kuljettanut opiston oma henkilökunta. Opiston tietokonevas­taava/opettaja on antanut Nordic Schoolin opettajille teknistä ja pedagogista tukea. Opisto on tarjonnut opetusta tukemaan mediat sekä erilaisia toimistotarvikkeita. Oppilaat, ohjaajat ja opettajat ovat olleet täysihoidossa opiston omissa tiloissa. Opisto on laskuttanut Nordic Schoolia oppilaiden lukumäärän mukaan, maksanut osittain opettajien palkat, majoittanut kurssilaiset, tiedottanut kulttuuri- ja matkailuasioissa, auttanut terveydenhuoltopalveluiden käytössä, tilannut kuljetuksia, tilastoinut kurssit ja käsitellyt asiakaspalautteet. Opiston toimisto on tehnyt oppilaiden ja opiskelijoiden todistukset ja opiston rehtori on allekirjoittanut ne.

Opiston mukaan se on toiminut koulutuksen järjestäjänä. Käytännössä opisto on vastannut pääosasta järjestelyitä. Yhteistyö ei ole lain tai asetuksen vastaista. Mikäli Nordic Schoolin kielikurssit olisivat maksupalveluna toteutettavia, opiston osuus olisi vain tilojen, majoituksen ja ruokailun järjestämistä sekä kiinteistöstä ja siivouksesta huolehtiminen. Opiston vastuu koulutuksen järjestelyistä on ollut huomattavasti laajempi. Se on muun muassa sisältänyt koulutuksen tuotteistamista ja sen jatkuvaa kehittämistä.

Rappeli-yhteisön, Enonkosken luostariyhteisön, Suomen Karmel-yhdistyksen ja Sataman valon osalta on kaikkien kanssa neuvoteltu koulutuksen järjestämisestä. Koulutusta on osittain järjestetty opiston ulkopuolella, mikä ei tarkoita, että koulutus olisi ollut vastoin opiston ylläpitämis- tai järjestämislupia. Esimerkiksi Rappeli-yhteistyössä tavoiteltiin koulutuksen piiriin syrjäytymisvaarassa olevia miehiä. Tavoitettavuuden näkökulmasta saattaa usein olla tarkoituksenmukaista viedä koulutusta suoraan ihmisille eikä aina pitäytyä yhteen ainoaan järjestämispaikkaan. Enonkosken luostariyhteisön kanssa yhteistyö on edellyttänyt koulutukselta hiljaisuutta eikä sitä voitu järjestää opistolla samaan aikaan muiden kurssien kanssa. Sataman valon kurssi ja seurakunnan kanssa järjestettävät kurssit järjestettiin muualla kuin opistolla, koska kursseille ilmoittautui paljon vanhoja ihmisiä, joilla ei ollut autoja. Kurssit oli järkevää järjestää Savonlinnan kaupungissa. Tarkastuskertomuksen menettely ei ole näiden osalta ollut yhdenmukainen, koska esimerkiksi Armollinen erämaa -kurssi samassa paikassa on hyväksytty.

Tarkastuskertomuksessa esitetyt perusteet eivät vastaa vapaan sivistystyön tarkoitusta ja tavoita. Vapaa sivistystyö tarkoittaa, että koulutukseen osallistumiskynnys olisi mahdollisimman alhainen ja koulutus johtaisi lisääntyvään sivistykseen ja ymmärtämiseen.

Tarkastuksessa on esitetty hylättäväksi lähes kaikki yhteistyökurssit, vaikka ministeriö on kehottanut yhteistyöhön. Yhteistyöhön velvoittaa myös laki, asetus ja opiston ylläpitämislupa. Opisto on toimittanut ministeriölle sen nykytilasta ja yhteistyöstä eri tahojen kanssa kertovan niin sanotun RAKE-selvityksen lokakuussa 2009. Ministeriö ei ole kieltänyt yhteistyötä. Kirjelmä ei ole vaikuttanut kielteisesti myöskään ylläpitämis­lupaan 1.1.2012 lukien, vaan lupa on uudistettu.

Opisto on koulutusta järjestäessään pyrkinyt huolehtimaan siitä, että koulutuksen suunnittelu tapahtuu joko yksin sen toimesta tai tarvittaessa yhteistyössä muiden kanssa, jolloin opistolla on mahdollisuus ottaa huomioon näiden asiantuntemus. Opisto on myöntänyt, että osa koulutus­ohjelmiin liittyvästä dokumentaatiosta on ollut puutteellisesti tehty. Kun tarkastuksessa on kiinnitetty huomiota vain kirjalliseen dokumentaatioon, havainnot eivät johda oikeaan johtopäätelmään.

Opetushallitus on antanut ministeriölle 26.8.2013 päivätyn lausunnon, jonka mukaan opiston kuvaama yhteistyö ja Nordic Schoolin kanssa tehty sopimus kattaa monipuolisemman toiminnan kuin mitä tarkastusvuosina on toteutettu. Lausunnossa on viitattu suomen kielen kursseihin, joita tarkastuksen mukaan ei kyseisinä vuosina ole järjestetty. Opetushallitus on liittänyt lausuntoonsa opiston tekemän tarjouksen ajalla 30.10.–6.11.2010 toteutetusta kurssista sekä samaa kurssia koskevan opiston laatiman laskun. Tarjous on ollut ainoa tarkastusaineisosta löytynyt tarkempi dokumentti opiston ja Nordic Schoolin välisestä kurssikohtaisesta sopimisesta. Tarjouksen mukaan opisto tarjoaa tiloja täysihoitoineen tiettyyn vuorokausihintaan ja teksteissä viitataan osallistujiin Nordic Schoolin oppilaina. Osallistujamäärästä riippuen opisto kustantaa 2–3 opettajan ja 2–3 valvojan majoitukset ja ruokailut opistolla. Tarjouksen mukaan opisto maksaa yhden opettajan palkkakulut ja muista kustannuksista vastaa Nordic School. Laskukopion mukaan opisto laskuttaa Nordic Schoolilta 22 opiskelijasta maksun täysihoidosta ja opiskelusta. Tarkastusaineiston mukaan kyseisellä kurssilla on ollut 45 osallistujaa. Tarkastuksessa ei ole selvitetty tarkemmin, mistä ristiriitaiset tiedot johtuvat, koska toiminnan on katsottu olevan maksullista palvelutoimintaa.

Takaisinperintäesityksen perusteena ei ole ollut Nordic Schoolin kurssien sisältö vaan se, ettei opisto ole toiminut kurssien järjestäjänä. Sekä tarkastusdokumenttien että opiston lausunnon perusteella opiston rooli on ollut opetustilojen ja -välineiden, ruokailu- ja majoituspalveluiden sekä kuljetusten järjestelyä eli toiminta on täyttänyt maksullisen palvelutoiminnan tunnuspiirteet.

Tarkastuksessa on kiinnitetty huomiota siihen, että huomattava osa yhteistyönä järjestetystä toiminnasta on järjestetty opiston ulkopuolella ja että opistolla ei ole ollut roolia toiminnan järjestämisessä. Armollinen erämaa -kurssia vuonna 2010 ei ole tarkastuksessa hyväksytty opiston vapaan sivistystyön toiminnaksi, koska se ei ole täyttänyt 15 tunnin vähimmäiskestoa.

Yhteistyötä sinänsä ei ole pidetty moitittavana, vaan keskeistä tarkastuksessa on ollut arvioida opiston roolia järjestäjänä yhteistyönä järjestetyissä vapaan sivistystyön koulutuksissa. Tarkastusaineisto on sisältänyt suurimmasta osasta opiston toimintaa kurssiohjelmat ja osallistujalistat. Suuria puutteita dokumentaatiossa ei ole ollut.

Savonlinnan kristillinen opisto ry on 23.10.2013 toimittanut vastineen, jossa se on muun ohella todennut, ettei se hyväksy tarkastusta. Opetushallitus on käyttänyt lausunnossaan tarkastuksen ulkopuolista asiakirjaa, jonka se on saanut tuntemattomalta taholta. Opetushallituksen olisi tullut kuulla opistoa muualta saadusta asiakirjasta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 28.3.2014 järjestänyt asiassa suullisen kuulemistilaisuuden. Opistolle on ennen kuulemistilaisuutta lähetty nähtäväksi vuosien 2011, 2012 ja 2013 valtionosuuden takaisinperintää koskeva päätösluonnos.

Savonlinnan kristillinen opisto ry on 8.4.2014 toimittanut kommenttinsa kuulemistilaisuuden pöytäkirjaluonnokseen, opiston vuoden 2013 toimintakertomuksen, tilikausien 1.1.2009–31.12.2009, 1.1.2010–1.12.2010, 1.1.2011–31.12.2011, 1.1.2012–31.12.2012 ja 1.1.2013–31.12.2013 tuloslaskelman ja taseen sekä selvityksen tarkastuksessa tarkastelun kohteena olleista kursseista.

3. Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että Savonlinnan kristillinen opisto ry on ilmoittanut virheellisesti valtionosuuden määräytymisen perusteeksi 1 996,4 opiskelijaviikkoa vuodelta 2009 ja 1 704,6 opiskelijaviikkoa vuodelta 2010. Virheellisesti valtionosuuden määräytymisen perusteeksi ilmoitettujen opiskelijaviikkojen perusteella Savonlinnan kristillinen opisto ry on päätöksen mukaan saanut valtionosuutta perusteetta 166 025,78 euroa vuonna 2011, 297 699,59 euroa vuonna 2012 ja 140 346,97 euroa vuonna 2013. Ministeriö on päättänyt periä edellä mainituin tavoin perusteettomasti saadut valtionosuudet takaisin, yhteensä 604 072,34 euroa.

Päätöksen mukaan palautettavasta määrästä peritään vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu päätöksen liitteenä 3 olevan laskelman mukaisesti. Takaisinperittävä määrä korkoineen on yhteensä 608 238,12 euroa. Takaisinmaksun tulee alkaa viimeistään 1.9.2014, ja palautettavan määrän tulee olla suoritettuna kokonaan viimeistään 30.4.2016. Tarkemmasta maksuaikataulusta sovitaan erikseen.

Ministeriö on ensin selostanut vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n 3 momentin, 3 §:n 1 ja 3 momentin, 4 §:n, 6 §:n 1 ja 2 momentin, 8 §:n 1 momentin, 10–13 §:n, 17 §:n, 19 §:n ja 21 §:n 1 ja 2 momentin, vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n ja 2 §:n 4 momentin sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:n säännöksiä ja perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Ratkaisuun vaikuttaneet seikat ja selvitykset

Opetushallitus kerää koulutuksen kustannus- ja suoritetietoja valtionosuusjärjestelmän ylläpitoa, kustannusseurantaaja ja koulutuksen arviointia varten. Vuoden 2009 perustietokyselyn ohjeistuksen mukaan vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaisen koulutuksen opiskelijaviikkomäärään ei saa sisällyttää muun muassa sellaista koulutusta, joka toteutetaan tilaajan ehdoilla, toisin sanoen tilaaja määrittelee koulutuksen tavoitteet, keskeiset sisällöt, rekrytoi osanottajat ja maksaa toiminnasta aiheutuvat menot. Maksullisen palvelutoiminnan opiskelijaviikkojen kokonaismäärä on tullut ilmoittaa erikseen.

Etäopetusta koskevan ohjeistuksen mukaan etä- ja monimuoto-opetukseen tulee liittyä yksi tai useampi vähintään 15 tuntia kestävä lähiopetusjakso, joka kerryttää suoritteita täyden määrän. Etäopetuksen tulee olla ohjattua ja sen tulee perustua toimintasuunnitelmassa määriteltyyn laajuuteen opetustunteina. Etäopetuksen opetustunnit muunnetaan laskennallisiksi työpäiviksi jakamalla ne viidellä ja edelleen opiskelijaviikoiksi jakamalla työpäivät viidellä ja kertomalla ne opiskelijamäärällä. Näin saatu etäopetuksen laskennallinen opiskelijaviikkomäärä ilmoitetaan kokonaisena (100 prosenttia). Valtionosuuden perusteena käytettäväksi etäopetuksen suoritemääräksi lasketaan viranomaisen toimesta 60 prosenttia etäopetuksen kokonaismäärästä.

Savonlinnan kristillinen opisto ry on ilmoittanut Opetushallituksen vuoden 2009 tiedonkeruussa toteutuneita vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkoja yhteensä 4 025, joista opiston ulkopuolella asuvien opiskelijaviikkoja on ilmoitettu olevan 1 838. Vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkoja opisto on vuodelta 2010 ilmoittanut 4 343, joista opiston ulkopuolella asuvien opiskelijoiden opiskelijaviikkojen määrä on ollut 1 433. Opiston vuosilta 2009 ja 2010 ilmoittamat opiskelijaviikot ovat vaikuttaneet vuosien 2011, 2012 ja 2013 rahoituksen perusteena käytettävien opiskelijaviikkojen määrään.

Opetushallituksen tarkastuskertomuksen perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö on arvioinut opiston vapaan sivistystyön rahoituksen perusteeksi vuosilta 2009 ja 2010 ilmoitettuja opiskelijaviikkoja sen mukaan, voidaanko kyseisen toiminnan katsoa täyttäneen vapaasta sivistystyöstä annetun lain ja asetuksen säännöksissä kansanopistojen valtionosuuden perusteeksi oikeuttavalle toiminnalle asetettuja edellytyksiä.

Alle 15 opetustunnin opiskelujaksojen perusteella valtionosuuden perusteeksi ilmoitetut opiskelijaviikot tulee hylätä vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n nojalla. Kansanopiston opiskelijaviikkoihin voidaan laskea vain opiskelijan saamaa ohjattua opetusta, mikä käy ilmi vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentin sanamuodosta. Jos opetusta järjestetään etä- tai monimuoto-opetuksena, tulee myös sen olla ohjattua opetusta. Opiskelijan itseopiskelua ei voida muuntaa opiskelijaviikoiksi ja ilmoittaa vapaan sivistystyön koulutuksen suoritteisiin. Myöskään mitään muuta ilman opetuksellista sisältöä olevaa toimintaa ei voida ilmoittaa opiskelijaviikkoihin, koska tällöin kyseessä ei ole vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentissa opiskelijaviikolla tarkoitettava opiskelijan saama ohjattu opetus. Opiskelijaviikkojen laskennassa opiskelijamäärään ei myöskään saa sisällyttää kurssin opettajia tai ohjaajia. Näin ollen opiskelijan itseopiskelun perusteella ilmoitetut ja muu kuin opetuksellista sisältöä olevan toiminnan sekä opettajista lasketut opiskelijaviikot tulee hylätä vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 ja 4 momentin perusteella.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain piiriin kuuluvasta toiminnasta säädetään vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:ssä. Vapaan sivistystyön oppilaitosten muista tehtävistä ja yhteistyöstä on säädetty lain 3 §:ssä. Muuna kuin vapaasta sivistystyöstä annetun lain piiriin kuuluvana toimintana oppilaitos voi harjoittaa esimerkiksi maksullista palvelutoimintaa. Maksullisella palvelutoiminnalla tarkoitetaan toimintaa sellaisilla markkinoilla, joilla yritykset tarjoavat vastaavia tuotteita ja palveluita ja joka toteutetaan tilaajan ehdoilla. Vapaan sivistystyön rahoitusjärjestelmässä maksulliseksi palvelutoiminnaksi on katsottava toiminta, jossa tilaaja määrittelee koulutuksen tavoitteet, keskeiset sisällöt, rekrytoi osanottajat ja maksaa toiminnasta aiheutuvat menot. Tällaisen toiminnan suoritteita tai kustannuksia ei saa ilmoittaa vapaasta sivistystyötä annetun lain 21 §:n nojalla valtionosuuden perusteena käytettäviin kustannuksiin eikä suoritteisiin, Siltä osin kuin Savonlinnan kristillisen opiston yhteistyössä järjestämät kurssit ovat edellä mainituilla perusteilla arvioitava maksulliseksi palvelutoiminnaksi, on opiston vapaan sivistystyön rahoituksen perusteeksi ilmoittamat opiskelijaviikot hylättävä vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2, 3 ja 13 §:n sekä vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 ja 2 §:n perusteella.

Vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:ssä säädetään kansanopiston järjestämän koulutuksen vähimmäispituudesta. Myös asetuksen 2 §:n 1 momentin sanamuodosta ilmenee, että kansanopiston valtionosuuden perusteeksi ilmoitettavat opiskelijaviikot lasketaan kansanopistossa järjestetyn opetuksen perusteella. Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n 3 momentin mukaan kansanopistot ovat sisäoppilaitoksia, joissa opiskelu on kokopäiväistä. Sisäoppilaitosmuotoisuus ja opiskelun kokopäiväisyys ovat myös kansanopistojen valtionosuuden laskemisen perusteena. Majoituksen ja ruokailun kustannukset sisältyvät yksikköhintojen laskennassa käytettäviin kustannuksiin. Kansanopiston ylläpitämisluvassa mainitaan toimipaikka, jossa kyseisen luvan mukainen toiminta on pääsääntöisesti tapahduttava. Vapaan sivistystyön koulutusta voidaan järjestää poikkeuksellisesti myös muualla kuin opiston ylläpitämisluvan mukaisessa oppilaitoksessa ja toimipaikassa, jos se on esimerkiksi opetuksen sisällön vuoksi välttämätöntä. Tällöinkin kansanopiston tulee vastata toiminnan kustannuksista ja järjestelyistä, jotta siitä syntyviä suoritteita ja kustannuksia voidaan ilmoittaa valtionosuuden perusteeksi.

Vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitämisluvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset oppilaitoksen ylläpitämiseen ja koulutuksen järjestämiseen. Lupamenettelyn kautta koulutuksen tasoon voidaan kohdistaa julkista valvontaa. Jos valtionosuuden perusteeksi ilmoitetun koulutuksen järjestämisestä vastaa muu kuin luvan saanut oppilaitoksen ylläpitäjä, ei koulutukseen kohdistu julkista valvontaa eikä koulutuksen julkiseen rahoitukseen valtionosuuden muodossa ole perusteita. Jos oppilaitoksen ylläpitäjä ei vastaa kustannuksista ja koulutuksen järjestämisestä, se saa valtionosuutta perusteettomasti ilmoittaessaan muun kuin luvan saaneen toimijan järjestämän toiminnan suoritteita vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkoihin.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n 3 momentin ja 4 §:n sekä vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n ja 2 §:n 1 momentin perusteella kansanopiston valtionosuuden perusteeksi ei voida hyväksyä sellaisen toiminnan suoritteita, joka on ilman erityistä kurssin sisällöstä johtuvaa hyväksyttävää syytä järjestetty kokonaan muualla kuin oppilaitoksen ylläpitämisluvan mukaisessa toimipaikassa ja siten, että oppilaitoksen ylläpitäjä ei ole vastannut toiminnasta aiheutuvista kustannuksista ja toiminnan järjestämisestä.

Yhteistyösopimukset ja niiden perusteella järjestetty toiminta

Vuosina 2009 ja 2010 opistolla on ollut sopimukset koulutusyhteistyöstä Rappeliyhteisön, Enonkosken luostariyhteisön, Suomen Karmel-yhdistyksen, Nordic Schoolin, Kivikaverit ry:n ja Savon koti Oy:n kanssa. Opistolla on lisäksi ollut suullinen sopimus Savonlinnan kesäyliopiston kanssa vuosittaisen musiikkileirin järjestämisestä opistolla.

Rappeliyhteisö

Vuosina 2009 ja 2010 Savonlinnan kristillisellä opistolla on ollut sopimus koulutusyhteistyöstä Rappeliyhteisön kanssa. Sopimuksen mukaan koulutus on suunniteltu ja kehitetty yhteistyössä. Opiston tehtävänä on mainittu siitä huolehtiminen, että koulutus on sisällön ja laadun perusteella kansanopistojen toimintaa säätelevien lakien mukaista. Opisto on markkinoinut koulutusta. Sopimuksen mukaan koulutukselta on edellytetty 15 tunnin vähimmäiskestoa ja opiskelijoiden vapaata hakeutumista.

Sopimuksen mukaan kurssit on rahoitettu osanottajamaksuilla ja valtionavulla.

Kaikki Rappeliyhteisön kanssa tarkastusvuosina järjestetyt kurssit on toteutettu Uuraisilla ja tilaisuuden vetäjät ovat olleet Rappeliyhteisöstä. Opiston mukaan kurssin vetäjät ovat suunnitelleet kurssit. Opisto on hyväksynyt kurssit ja opiston kurssisihteeri on hoitanut kaiken kurssiin liittyvän hallinto työn. Opisto on mainostanut kursseja ja maksanut kurssin vetäjän matka- ynnä muita kuluja. Opisto on maksanut Rappeliyhteisölle avustuksiksi nimettyjä korvauksia noin 23–30 euroa opiskelijaviikkoa kohti. Sopimuksen mukaan opiston yhdistykselle maksama summa on muodostunut opiskelijaviikkojen perusteella ja määräytynyt kurssipaikan, luentopalkkioiden ja osanottajamäärän perusteella laskua vastaan. Muiksi kustannuksiksi opisto on ilmoittanut opiskelijaviikkojen suhteessa kohdistetut toimiston, keittiön, kiinteistön ja rehtorin palkkakustannukset, vaikka koulutus on tapahtunut opiston ulkopuolella.

Rappeliyhteisön kanssa toteutettu koulutus ei ole täyttänyt vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaiselle koulutukselle asetettuja edellytyksiä. Vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaista valtionosuutta maksetaan vapaasta sivistystyöstä annettujen säädösten mukaista koulutusta antavalle koulutuksen järjestäjälle kyseisen toiminnan käyttökustannuksiin.

Rappeliyhteisön kanssa toteutettua koulutusta ei ole järjestetty opistolla taikka sen järjestämisluvan mukaisella paikkakunnalla. Opistoa ei voida katsoa opetuksen järjestäjäksi Rappeliyhteisön kanssa toteutetussa koulutuksessa. Opisto ei ole suunnitellut tai toteuttanut koulutusta taikka vastannut koulutuksesta aiheutuvista kustannuksista. Opiston roolia koulutuksen järjestämisessä voidaan pitää lähinnä taloudellisena avustamisena.

Opisto on ilmoittanut vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkoihin perusteetta Rappeliyhteisön kanssa toteutetun toiminnan suoritteita vuonna 2009 yhteensä 65 opiskelijaviikkoa. Vuonna 2010 opisto on ilmoittanut vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkoihin perusteetta Rappeliyhteisön kanssa toteutetun toiminnan suoritteita 31 opiskelijaviikkoa.

Enonkosken luostariyhteisö

Vuosina 2009 ja 2010 opistolla on ollut sopimus koulutusyhteistyöstä Enonkosken luostariyhteisön kanssa. Sopimuksen mukaan opisto on maksanut luostariyhteisölle kiinteää korvausta. Opiston ilmoituksen mukaan se on maksanut yhteisölle avustusta 21–65 euroa opiskelijaviikkoa kohti. Lisäksi opisto on ilmoittanut kursseihin kohdistuneita opiston toimiston, keittiön ja rehtorin palkkakustannuksia, vaikka vuonna 2009 luostariyhteisön kanssa yhteistyössä järjestetyistä neljästä kurssista vain yksi on järjestetty opistolla ja vuonna 2010 yhteistyössä järjestetyistä viidestä kurssista ainoastaan yksi on järjestetty Savonlinnan kristillisessä opistossa. Opetushallitus on tarkastuksessaan hyväksynyt Enonkosken luostariyhteisön kanssajärjestetyistä kursseista vapaan sivistystyön opiskelijaviikkoihin kaksi kurssia, jotka on järjestetty opistolla ja joissa opisto on maksanut kurssin vetäjälle palkan. Vuonna 2009 hyväksytystä kurssista opiston on kuitenkin katsottava ilmoittaneen valionosuuden perusteeksi perusteetta 0,6 opiskelijaviikkoa, koska opiskelijaviikkoihin on ilmoitettu mukaan yksi opettaja. Vuonna 2010 hyväksytystä Enonkosken luostariyhteisön ja Sevonlinna-Säämingin seurakunnan kanssa järjestetystä kurssista on opiston tekemän pyöristyksen vuoksi ilmoitettu valtionosuuden perusteeksi perusteetta 0,4 opiskelijaviikkoa.

Savonlinnan kristillisen opiston vapaan sivistystyön opiskelijaviikkoihin ei voida hyväksyä sellaisten yhteistyössä järjestettyjen kurssien opiskelijaviikkoja, jotka on järjestetty kokonaan muualla kuin opiston ylläpitämisluvan mukaisella paikkakunnalla ja joissa opiston ei voida kurssin järjestämiseen liittyvän tehtävänjaon vuoksi katsoa olevan koulutuksen järjestäjä.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaista valtionosuutta myönnetään vain kyseisen lain mukaisen ylläpitämisluvan saaneelle ylläpitäjälle vapaata sivistystyötä koskevien säännösten mukaisesti järjestämän koulutuksen perusteella. Savonlinnan kristillisen opiston Enonkosken luostariyhteisölle kurssien järjestämisestä maksamat summat ovat opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan olleet taloudellista avustamista koulutuksen järjestämisen sijaan. Vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkoihin on hyväksytty sellaiset kurssit, joissa koulutus on järjestetty opiston tiloissa ja joiden opettajien palkat opisto on maksanut.

Savonlinnan kristillinen opisto on ilmoittanut perusteetta valtionosuuden perusteeksi Enonkosken luostariyhteisön järjestämistä kursseista 17,6 opiskelijaviikkoa vuonna 2009 ja 15,4 opiskelijaviikkoa vuonna 2010.

Savonlinna-Säämingin evankelisluterilainen seurakunta

Opisto on tarkastusta koskevina vuosina järjestänyt kursseja ja tapahtumia paikallisen Savonlinna-Säämingin evankelisluterilaisen seurakunnan kanssa. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan yhteistyöstä ei ole ollut kirjallista sopimusta. Opetushallitus on tarkastuksessaan hyväksynyt yhteistyönä järjestetyt tilaisuudet, jos ne ovat täyttäneet 15 opetustunnin vähimmäiskeston, opistolla on ollut rooli koulutuksen järjestäjänä ja koulutukset on järjestetty vähintään osittain opiston tiloissa. Kansanopisto on kokopäiväistä opetusta antava sisäoppilaitos, jonka toimipaikka määräytyy oppilaitoksen ylläpitämisluvan perusteella. Valtionosuuden perusteeksi voidaan vain erityisestä kurssin sisällöstä johtuvasta syystä ilmoittaa myös sellaisen toiminnan suoritteita, joka tapahtuu oppilaitoksen ulkopuolella, jos luvan saanut oppilaitoksen ylläpitäjä on kuitenkin koulutuksen järjestäjä ja koulutus muutoinkin täyttää vapaasta sivistystyöstä annettujen säännösten mukaiset edellytykset.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista selvitystä, jonka perusteella ministeriö katsoisi olevan aihetta arvioida kyseistä yhteistyössä järjestettyä toimintaa Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta poikkeavasti. Kurssin sisältö tulee rakentaa siten, että 15 opetustunnin vähimmäiskesto täyttyy kaikkien opiskelijoiden kohdalla.

Opiston valtionosuuden perusteeksi ilmoittamista opiskelijaviikoista Savonlinna-Säämingin evankelisluterilaisen seurakunnan kanssa toteutettujen kurssien osalta vuodelta 2009 on ilmoitettu perusteetta 1,8 opiskelijaviikkoa opiskelijaviikkoihin ilmoitettujen opettajien ja eräiden opiskelijoiden opiskelijaviikkojen kahdenkertaisen ilmoittamisen perusteella. Vuonna 2009 opisto on ilmoittanut perusteetta valtionosuuden määräytymisen perusteeksi 26 opiskelijaviikkoa sellaisista kursseista, joiden kesto ei ole täyttänyt 15 opetustunnin vähimmäiskeston vaatimusta. Vuonna 2009 opisto on ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi 52 opiskelijaviikkoa, vaikka kurssi on järjestetty kokonaan opiston ulkopuolella eikä opistoa voida katsoa koulutuksen järjestäjäksi.

Vuonna 2010 Savonlinna-Säämingin evankelisluterilaisen seurakunnan kanssa toteutetun koulutuksen valtionosuuden perusteeksi ilmoitetuista opiskelijaviikoista on ilmoitettu perusteetta 6,8 opiskelijaviikkoa opettajien tai nimilistan mukaiseen opiskelijamäärään perustumattoman opiskelijamäärän perusteella lasketuista opiskelijaviikoista sekä 26 opiskelijaviikkoa kurssista, jonka kesto ei ole täyttänyt vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:ssä säädettyä 15 opetustunnin vähimmäiskestoa ja joka on järjestetty opiston ulkopuolella.

Savonlinnan kristillinen opisto on ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi perusteetta Savonlinna-Säämingin evankelisluterilaisen seurakunnan kanssa järjestetyn toiminnan suoritteita kansanopiston vapaan sivistystyön koulutuksen suoritteisiin vuodelta 2009 yhteensä 79,8 opiskelijaviikkoa ja vuodelta 2010 yhteensä 32,8 opiskelijaviikkoa.

Suomen Karmel-yhdistys

Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan Savonlinnan kristillisellä opistolla on ollut kirjallinen yhteistyösopimus Suomen Karmel-yhdistyksen kanssa. Sopimuksen mukaan koulutuksen suunnittelusta ja kehittämisestä vastaa yhteistyöryhmä, jossa opiston edustajina ovat opiston rehtori ja kurssisihteeri. Sopimuksen mukaan opisto maksaa yhdistykselle tietyn summan opiskelijaviikkoa kohti. Hinta määräytyy kurssipaikan, luentopalkkioiden ja osanottajamäärän perusteella, opistolta saatujen tietojen mukaan opisto on maksanut yhdistykselle 3–25 euroa opiskelijaviikkoa kohti. Muiksi kustannuksiksi opisto on ilmoittanut opiskelijaviikkojen suhteessa kohdistetut toimiston, keittiön, kiinteistön ja rehtorin palkkakustannukset, vaikka kahta tilaisuutta lukuun ottamatta kurssit on järjestetty kokonaan opiston ulkopuolella. Opetushallituksen opistolta saamien tietojen mukaan opisto on kahdessa kurssissa ollut suunnittelussa mukana, muiden kurssien kohdalla opisto on hyväksynyt kurssin.

Opiston ulkopuolella järjestetyn Karmel-yhdistyksen kanssa toteu­tetun toiminnan osalta opiston roolin koulutuksen suunnittelussa ja vastuun kustannuksista on katsottava jääneen sellaiseksi, ettei opistoa voida pitää koulutuksen järjestäjänä, jolloin toiminnasta syntyneitä suoritteita ei olisi tullut ilmoittaa vapaan sivistystyön mukaisiin opiskelijaviikkoihin eikä siitä aiheutuneita kustannuksia taikka sen suoritteisiin suhteutettuja opiston edellä mainittuja muita kustannuksia ole tullut ilmoittaa vapaan sivistystyön kustannuksiin.

Jos kansanopisto järjestää vapaan sivistystyön säädösten mukaista koulutusta opiston ulkopuolella, sen tulee myös silloin toimia koulutuksen järjestäjänä ja järjestää opetustilojen lisäksi myös ruokailu- ja majoitusmahdollisuus. Opisto ei ole esittänyt eikä asiassa ole muutoinkaan tullut esiin sellaista selvitystä, jonka perusteella edellä mainitut opiston ulkopuolella järjestetyn toiminnan opiskelijaviikot tulisi laskea opiston vapaan sivistystyön mukaisiin suoritteisiin. Yksi vuonna 2010 Karmel-yhdistyksen kanssa järjestetty kurssi, joka on järjestetty opistolla ja jonka toteutuksessa opistolla on ollut rooli, voidaan katsoa opiston vapaan sivistystyön koulutuksen toiminnaksi.

Opisto on vuodelta 2009 ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi perusteetta Suomen Karmel-yhdistyksen kanssa toteutetun koulutuksen opiskelijaviikoista 342 opiskelijaviikkoa, koska kyseinen koulutus on järjestetty opiston ulkopuolella eikä opistoa voida pitää opetuksen suunnittelusta ja vastuusta saatujen tietojen perusteella koulutuksen järjestäjänä. Opiston vuonna 2009 Karmel-yhdistyksen kanssa järjestämistä kursseista 47 opiskelijaviikon osalta kurssi ei ole myöskään täyttynyt opetusjaksolle säädettyä 15 opetustunnin vähimmäiskestoa.

Vuonna 2010 Suomen Karmel-yhdistyksen kanssa järjestetystä toiminnasta on perusteetta ilmoitettu vapaan sivistystyö suoritteisiin 29 opiskelijaviikkoa koulutuksesta, joka on järjestetty opiston ulkopuolella eikä opistoa voida pitää koulutuksenjärjestäjänä. Opiston vuonna 2010 Karmel-yhdistyksen ja Savonlinna-Säämingin seurakunnan kanssa järjestämästä valtionosuuden perusteeksi hyväksytyn kurssin ilmoitetuista opiskelijaviikoista tulee kuitenkin vähentää kolmen opettajan perusteella ilmoitetut 2,4 opiskelijaviikkoa.

Opisto on ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi perusteetta Karmel-yhdistyksen kanssa järjestetyn toiminnan suoritteita vuodelta 2009 yhteensä 389 opiskelijaviikkoa ja 31,4 opiskelijaviikkoa vuodelta 2010.

Savonlinnan kesäyliopisto

Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan Savonlinnan kristillisellä opistolla on ollut suullinen sopimus Savonlinnan kesäyliopiston kanssa vuosittaisen musiikkileirin järjestämisestä. Opetushallituksen opistolta saaman tiedon mukaan opisto on ilmoittanut kansanopistotoimintana puolet ja kesäyliopisto puolet opetustunneista valtionosuustoimintaan. Opiston mukaan se on vastannut järjestelyistä, avustajista ja muusta henkilökunnasta. Kesäyliopisto on puolestaan rekrytoinut opettajat. Vuoden 2009 kurssiesitteen mukaan muun muassa ilmoittautumisen ja tiedusteluihin vastaamisen on hoitanut kesäyliopisto. Opistolle ei ole syntynyt varsinaisen opetuksen kustannuksia.

Opetushallituksen tarkastuskertomuksen ja sen liitteiden 7 ja 8 mukaan opistolla ei ole ollut roolia opetuksen järjestämisessä, vaan se on tarjonnut ainoastaan opetustilat ja osanottajille majoitus- ja ateriapalvelut.

Kesäyliopiston järjestämiä musiikkileirejä ei voida pitää Savonlinnan kristillisen opiston kansanopiston valtionosuudella rahoitettavana toimintana, vaan ne olisi tullut ilmoittaa opiston maksullisena palvelutoimintana.

Opisto on ilmoittanut kansaopiston valtionosuuden perusteeksi perusteetta maksulliseksi palvelutoiminnaksi katsottavan Savonlinnan kesä­yliopiston järjestämän musiikkileirin suoritteita vuodelta 2009 76 opiskelijaviikkoa ja vuodelta 2010 83 opiskelijaviikkoa.

Nordic School

Savonlinnan kristillisellä opistolla on ollut yhteistyötä vuosina 2009 ja 2010 venäläisen Nordic Schoolin kanssa. Yhteistyö on perustunut vuonna 2008 tehtyyn sopimukseen, joka koskee koulutusyhteistyötä Suomessa. Sopimuksen mukaan opisto on sitoutunut muun muassa suunnittelemaan, valmistelemaan ja järjestämään yhdessä Nordic Schoolin kanssa Suomessa toteutettavia koulutusohjelmia ja -tapahtumia kulloistenkin toimintaedellytystensä ja -mahdollisuuksiensa mukaan, vastaanottamaan ja majoittamaan asuntolaan Nordic Schoolin opistoon lähettämät opiskelijat erikseen sovittavan opiskelijamäärän ja koulutusajankohdan mukaan, järjestämään opiskelijoiden ruokailun erikseen sovittavalla tavalla, järjestämään koulutuksessa tarvittavat opetus- ja tietokoneluokat, kokous- ja konferenssitilat, liikunta- ja urheilutilat sekä muut tarvittavat tilat opiston kulloinkin käytössä olevien mahdollisuuksien mukaan ja palkkaamaan mahdollisuuksien ja tarpeiden mukaan ammatillisesti pätevää henkilökuntaa - Nordic Schoolin kanssa tapauskohtaisesti sopien. Sopimuksen mukaan osapuolet sopivat maksuista, joita kulloisenkin koulutusohjelman ja -tapahtuman järjestämisestä ja toteuttamisesta koituu, ja ilmoittavat ne tähän sopimukseen erottamattomana osana kuuluvissa lisäsopimuksissa.

Vuonna 2009 Savonlinnan kristillisessä opistossa on järjestetty seitsemän ja vuonna 2010 kahdeksan kurssia yhteistyössä Nordic Schoolin kanssa. Opiston 18.3.2013 päivätyn lausunnon mukaan jokaisesta kurssista on tehty erillinen, yksityiskohtainen sopimus, josta käy ilmi muun muassa opettajien palkkojen maksu, muun henkilöstön kustannukset ja rakennuksissa majoittumisen hinnat. Opetushallituksen mukaan ainoa tarkastusaineistossa ollut tarkempi asiakirja Nordic Schoolin kanssa tarkastusvuosina toteutetusta yhteistyöstä on ollut opiston tarjous ja lasku Nordic Schoolille ajalla 30.10.–6.11.2010 toteutetusta kurssista. Tarjouksen mukaan opisto on tarjonnut Nordic Schoolille kyseisenä aikana tiloja majoitukseen täysihoidolla tiettyyn hintaan henkilöä kohden sekä opetustiloiksi ryhmälle luokka- ja opetustiloja ryhmän koon ja tarpeen mukaan. Matkat ja muun ohjelmiston hoitaa Nordic School. Tarjouksella opisto on sitoutunut kustantamaan oppilaiden määrästä riippuen 2–3 opettajan ja valvojan majoituksen ja ruokailut sekä yhden opettajan palkkakulut. Kyseisestä kurssista käytettävissä olevan selvityksen perusteella opiston roolia ei voida pitää koulutuksen järjestäjänä. Asiakirjojen perusteella opisto on tarjonnut majoitus- ja ruokailupalveluja Nordic Schoolille tiettyyn hintaan sekä sitoutunut vastaamaan osasta opettajien ja valvojien majoitus-, ruokailu- ja palkkakustannuksia. Opistoa ei voida pitää koulutuksen järjestäjänä sillä perusteella, että opisto on tarjouksessaan sitoutunut maksamaan osittain opettajien ja valvojien kustannuksia. Edellä mainittu kustannuksista vastaaminen on vaikuttanut ennemminkin siihen, millä hinnalla opisto on palveluita tarjonnut, kuin siihen, että kyseessä olisi ollut vastuun ottaminen koulutuksen järjestämisessä.

Savonlinnan kristillinen opisto on 18.3.2013 päivätyssä lausunnossaan todennut, että Nordic Schoolin kanssa toteutetussa koulutuksessa opettajat ovat olleet pääsääntöisesti Nordic Schoolin rekrytoimia. Samoin kurssien oppilaat ovat tulleet Venäjältä Nordic Schoolin rekrytoimana. Opiston mukaan opetusta on suunniteltu yhteistyössä ja opiston henkilökunnasta on ollut käytettävissä kaikkien kurssien ajan venäjänkielentaitoinen opettaja/yhdyshenkilö ja/tai venäläinen yhdyshenkilö/opettaja. Opetushallituksen mukaan tarkastuskäynnillä on saatu sellainen käsitys, että opistolle on palkattu venäjänkielentaitoinen henkilö vasta vuonna 2011. Savonlinnan kristillinen opisto ei ole toimittanut lisäselvitystä opetus- ja kulttuuriministeriölle Nordic Schoolin kanssa järjestetystä koulutuksesta.

Muiden kurssien kuin edellä mainitun vuonna 2010 järjestetyn kurssin osalta Opetushallitus on erikseen selvittänyt opiston oman tai sen järjestämän henkilökunnan osallistumista koulutuksen toteuttamiseen. Osassa kursseja opisto on esittänyt tositteita, joissa opisto on maksanut opetuksesta kolmannelle osapuolelle (Pohjolan Kulttuuri ja Sivistys Oy ja Pohjolan Kulttuuri Oy). Tositteiden mukaan Nordic Schoolin kanssa toteutetuissa kahdessa eri koulutuksessa opistolle aiheutuneet opetuksen kustannukset ovat vuonna 2009 olleet 10 euroa ja 4,35 euroa opiskelijaviikkoa kohti laskien. Vuonna 2010 yhteistyökurssien opiskelijaviikon opetuksen kustannus vaihteli 3,15 eurosta 13,40 euroon. Kursseja on ollut kahdeksan, joista kuuden osalta on löytynyt tositteet opetuksen kustannuksista. Tiedot opettajista, joiden opetuksesta opisto on maksanut emoyhtiöille, Opetushallitus on saanut erikseen pyydettäessä yhtä kurssia lukuun ottamatta. Opisto on lisäksi ilmoittanut kustannuksina opiskelijaviikkojen suhteessa lasketut osuudet toimiston, keittiön, kiinteistön ja rehtorin palkkauskustannuksista näihin yhteistyökursseihin ja ilmoittanut suunnitelleensa kurssit yhteistyössä. Nordic Schoolin kurssit on mainittu opiston kurssikalenterissa. Opetushallituksen mukaan kurssit on Nordic Schoolin internet-sivujen perusteella markkinoitu Nordic Schoolin toimintana ja kansanopistot Suomessa mainitaan järjestämispaikkana. Nordic Schoolin opistolla järjestämien tilaisuuksien suomenkielisissä ohjelmissa kurssin ohjelma on kuvattu varsin yleispiirteisesti ja siihen on kuulunut opetuksellista sisältöä vain muutamia tunteja päivässä ja runsaasti vapaa-ajan ohjelmaa tai muuten muuta kuin opetuksellista ohjelmaa.

Yksinään opiston esittämillä seikoilla sen henkilökunnan käytettävissä olosta tai tilojen järjestämisestä Nordic Schoolin kurssien aikana taikka yhteistyöllä toteutetun koulutuksen mahdollisilla yhteiskunnallisilla vaikutuksilla ei voida katsoa olevan merkitystä sen arvioimisessa, voidaanko kyseiset kurssit katsoa opiston vapaan sivistystyön koulutuksen toiminnaksi. Kun otetaan huomioon se, että Nordic School on pääasiassa vastannut sekä opettajien että oppilaiden rekrytoinnista sekä esitetty selvitys opiston roolista opetuksen sisällön suunnittelussa, ei opiston Nordic Schoolin kanssa järjestämää toimintaa voida tarkastus vuosina 2009 ja 2010 pitää vapaan sivistystyön säännösten mukaisena kansanopiston koulutuksena, jonka suoritteet voitaisiin hyväksyä valtionosuuden perusteeksi. Kyse on ollut maksullisesta palvelutoiminnasta.

Opisto on ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi perusteetta Nordic Schoolin kanssa toteutetun toiminnan suoritteita vuodelta 2009 yhteensä 963 opiskelijaviikkoa ja vuodelta 2010 yhteensä 1 166 opiskelijaviikkoa.

Muu yhteistyössä toteutettu toiminta

Savonlinnan kristillisellä opistolla on vuonna 2010 ollut yhteistyötä Teatterimylly ry:n ja Savonlinna-Säämingin evankelisluterilaisen seurakunnan kanssa teatteriesitysten toteuttamiseksi. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan opiston rooli on ollut toteuttaa teatteritaiteen kursseja, joiden aikana näytelmää on harjoiteltu ja toteutettu. Tarkastusaineistossa ei ole ollut kyseisestä yhteistyöstä kirjallista sopimusta. Tarkastusmateriaalin perusteella ei ole ollut selvää, mitkä kurssit on järjestetty yhteistyössä Teatterimylly ry:n ja Savonlinna-Säämingin evankelisluterilaisen seurakunnan kanssa. Opisto on vuonna 2010 järjestänyt kuusi draama-kurssia. Koska kyseisten kurssien kesto ei kurssiohjelmien perusteella ole täyttänyt vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:ssä säädettyä 15 opetustunnin vähimmäiskestoa, ei kurssien suoritteita voida hyväksyä valtionosuuden perusteeksi. Opisto on ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi perusteetta 42 opiskelijaviikkoa vuonna 2010 järjestetyistä draama- ja draama harjoittelu -kursseista, joiden kesto ei ole ollut vähintään 15 opetustuntia.

Edellä mainittujen yhteistyötahojen lisäksi Savonlinnan kristillinen opisto on vuosina 2009 ja 2010 järjestänyt yhteistyössä kursseja Sataman Valo ry:n, Savonlinna-Säämingin evankelisluterilaisen seurakunnan sekä eräiden muiden seurakuntien ja muiden tahojen kanssa. Näistä Sataman Valo ry:n kanssa tai Sataman Valo ry:n ja muiden tahojen kanssa järjestettyjen kurssien suoritteista Savonlinnan kristillinen opisto on ilmoittanut kansanopiston rahoituksen perusteeksi perusteetta 15 opiskelijaviikkoa vuodelta 2009 ja 30 opiskelijaviikkoa vuodelta 2010, koska kyseinen koulutus ei ole täyttänyt vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:ssä opetusjaksolle säädettyä 15 opetustunnin vähimmäiskestoa.

Lisäksi kaikki kyseiset yhteistyössä järjestetyt kurssit on järjestetty opiston ulkopuolella. Koska kurssit on järjestetty kokonaan opiston ulkopuolella yhteistyökumppanin tiloissa eikä opistolla ole ollut järjestäjän roolia, on opiston katsottava ilmoittaneen tällä perusteella kansanopiston vapaan sivistystyön valtionosuuden perusteeksi perusteetta vuodelta 2009 yhteensä 47 opiskelijaviikkoa ja vuonna 2010 yhteensä 14 opiskelijaviikkoa.

Savonlinnan kristillinen opisto on Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan järjestänyt Palavan sydämen säätiön kanssa vuonna 2009 kaksi ja vuonna 2010 yhden kurssin, joiden kesto ei ole täyttänyt vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:ssä opetusjaksolle säädettyä 15 opetustunnin vähimmäiskestoa. Opisto on ilmoittanut näiden kurssien suoritteita perusteettomasti kansanopiston vapaan sivistystyön koulutuksen rahoituksen perusteeksi vuodelta 2009 11 opiskelijaviikkoa ja vuodelta 2010 seitsemän opiskelijaviikkoa.

Muita opiston yhteistyössä vuosina 2009 ja 2010 järjestämiä kursseja, jotka eivät ole täyttäneet vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:ssä yhdelle opetusjaksolle säädettyä 15 opetustunnin vähimmäispituutta ovat olleet Karjala-työn visiointipäivät, Karjala-työn visiointi- ja yhteyspäivät, Evankelistojen yhteyspäivät sekä Satiiri kirjallisuudessa -kirjallisuusseminaari. Edellä mainituista kursseista opisto on ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi perusteetta 26 opiskelijaviikkoa vuonna 2009 ja 49 opiskelijaviikkoa vuonna 2010.

Muita vuodelta 2009 ilmoitettuja suoritteita

Opiston itse järjestämistä kursseista se on vuonna 2009 ilmoittanut perusteetta Pyhän Hengen viikonlopun, Alfa-kurssin, Kansanopisto tänään -kurssin, Kuoro- ja kulttuurikurssin suoritteita, yhteensä 38 opiskelijaviikkoa, sekä vuonna 2010 helluntaijuhlat- ja toveripäivät tilaisuuden ja Profetaalisen sanan päivät tilaisuuden suoritteita, yhteensä 15 opiskelijaviikkoa, koska kyseiset tilaisuudet eivät ole täyttäneet yhdelle opiskelujaksolle säädettyä 15 opetustunnin vähimmäiskestoa.

Opisto on ilmoittanut vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkoihin jalkapalloleirin suoritteita 99 opiskelijaviikkoa vuonna 2009 ja 103 opiskelijaviikkoa vuonna 2010. Kyseiset leirit ovat esitetyn selvityksen perusteella olleet seurakuntien jalkapalloturnauksia, joita ei voida pitää ohjattuna vapaan sivistystyön koulutuksena. Opisto on tarjonnut tapahtumalle järjestämispaikan ja majoituksen täysihoidolla. Jalkapalloleirien suoritteet on ilmoitettu perusteetta opiston vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkoihin, koska kyse on ollut maksullisesta palvelutoiminnasta.

Vuonna 2009 opisto on ilmoittanut vapaan sivistystyön koulutuksen suoritteisiin kahdeksan opiskelijaviikkoa "Hyvinvointia suvussa" -nimisestä kurssista. Kurssin ohjelman perusteella kyseessä on ollut sukukokouksen kaltainen tilaisuus. Tilaisuuden ohjelmaan ei ole merkitty opinnollista sisältöä, vaan ohjelma koostuu ruokailuhetkistä, saunomisesta sekä muusta suvun yhdessäolosta. Tilaisuudesta ei voida katsoa muodostuvan vapaasta sivistystyöstä annetun lain ja asetuksen mukaisia kansanopiston vapaan sivistystyön koulutuksen suoritteita, vaan tilaisuus on katsottava opiston maksulliseksi palvelu toiminnaksi. Opisto on ilmoittanut perusteetta maksulliseksi palvelutoiminnaksi katsottavan toiminnan suoritteita kahdeksan opiskelijaviikkoa.

Opisto on vuonna 2009 järjestetystä Kulttuuria ja oopperaa -kurssista ilmoittanut 30 opiskelijaviikkoa opiston vapaan sivistystyön koulutuksen suoritteisiin. Kurssin ohjelmassa on ollut Retretissä ja oopperassa käyntiä eikä lainkaan sellaista ohjattua opetusta, jonka perusteella kurssin suoritteet voitaisiin vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaisesti katsoa opiston vapaan sivistystyön opiskelijaviikoiksi. Kurssi on katsottava opiston maksulliseksi palvelutoiminnaksi.

Vuonna 2009 opisto on ilmoittanut Helsingin raamattukoulun kanssa järjestetyn kulttuuri- ja opintomatkan suoritteita 22 opiskelijaviikkoa opiston vapaan sivistystyön koulutuksen valtionosuuden perusteeksi. Kyseessä on ollut Armeniaan järjestetty matka, jonka ohjelma on käytettävissä olevan selvityksen perusteella tehty päiväkohtaisesti ilman, että siitä ilmenisi ohjatun opetuksen sisältö tai määrä. Ohjelman mukaan matka on koostunut retkistä eri puolille Armeniaa. Matkan markkinointia koskevan asiakirjan mukaan matkaan sisältyy etukäteen tapaaminen ja koulutus Savonlinnan kristillisellä opistolla erillishintaan. Opistolla järjestetyn osuuden tarkemmasta sisällöstä ei ole esitetty selvitystä. Kurssille ei ole ilmoitettu opettajia, vaan kaksi matkanjohtajaa. Kulttuuri- ja opinto­matkasta esitetyn selvityksen perusteella, kyseistä matkaa ei voida pitää opiston järjestämänä vapaan sivistystyön koulutuksena, josta olisi syntynyt siitä ilmoitettuja opiskelijaviikkoja vastaavasti opiskelijan saamaa ohjattua opetusta vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Kurssin suoritteita ei voida hyväksyä opiston vapaan sivistystyön valtionosuuden perusteeksi. Opisto on ilmoittanut kurssista perusteetta 22 opiskelijaviikkoa valtionosuuden perusteeksi.

Opisto on vuodelta 2009 ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi Miestenleiristä 10 opiskelijaviikkoa. Leiri on käytettävissä olevan selvityksen perusteella koostunut aamun aloitustilaisuuksista, Savonlinnan kaupunkikierroksesta ja ilta- tai yhteisohjelmaksi kutsutuista tilaisuuksista. Miestenleirin ohjelman perusteella tilaisuudesta ei voida katsoa syntyneen vapaasta sivistys työstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kansanopiston opiskelijaviikoiksi katsottavia suoritteita. Leirin ohjelmaan ei voida katsoa sisältyneen opiskelijan saamaa ohjattua opetusta. Opisto on ilmoittanut miestenleirin suoritteita perusteetta 10 opiskelijaviikkoa vapaan sivistystyön rahoituksen perusteeksi.

Opiskelijaviikolla tarkoitetaan yhden opiskelija viiden työpäivän pituista opiskelujaksoa kansanopistossa, jona aikana hän on saanut ohjattua opetusta keskimäärin vähintään viisi tuntia päivässä. Tätä lyhyemmät ja pitemmät opiskelujaksot muutetaan jakamalla työpäivien lukumäärä viidellä (A vapaasta sivistystyöstä 2 § 1 momentti). Opiskelijaviikkojen laskemisessa tai niiden ilmoittamisessa tehtävästä pyöristämisestä täysiin opiskelijaviikkoihin ei ole säädetty tai ohjeistettu, vaan opiskelijaviikot tulee ilmoittaa niiden toteutuman mukaisesti pyöristämättä. Vuodelta 2009 ilmoitetuista opiskelijaviikoista opisto on edellä mainittujen kurssien lisäksi ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi perusteetta yhteensä 13 opiskelijaviikkoa, jotka on laskettu opettajista tai sellaisen opiskelijamäärän mukaan, joka ei Opetushallituksen tekemän tarkastuksen perusteella ole vastannut koulutuksen nimilistojen opiskelijamäärää taikka opiston pyöristettyä opiskelijoiden saaman ohjatun opetuksen perusteella lasketut desimaaleihin päättyvät opiskelija­viikot seuraavaan täyteen opiskelijaviikkoon.

Muita vuodelta 2010 ilmoitettuja suoritteita

Opisto on vuodelta 2010 ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi Kuorokurssin 23 opiskelijaviikkoa. Kyseisen kurssin ohjelman mukaan kyseessä on ollut Kristel-kuoron leiri, joka on koostunut kuoron harjoituksista, kuoron sääntömääräisestä kokouksesta, konsertista ja päiväjuhlasta. Kurssista saadun selvityksen perusteella kurssiin ei voida katsoa sisältyneen sellaista opiston järjestämää ohjattua opetusta, jonka perusteella opistolle voitaisiin katsoa syntyneen vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:ssä ja 2 §:n 1 momentissa tarkoitettuja kansanopiston suoritteita. Opiston roolista ja leirin sisällöstä saadun selvityksen perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että opisto on ilmoittanut perusteetta kurssin suoritteita 23 opiskelijaviikkoa opiston vapaan sivistystyön koulutuksen valtionosuuden perusteeksi.

Opisto on vuodelta 2010 ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi Kristillisten eläkeläisten syyspäivien suoritteita 30 opiskelijaviikkoa. Kyseisen tilaisuuden ohjelmasta saadun selvityksen perusteella tilaisuuteen ei ole kuulunut lainkaan sellaista ohjattua opetusta, jonka perusteella kurssista voitaisiin laskea vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n ja 2 §:n 1 momentin mukaisesti kansanopiston opiskelijaviikkoja. Tilaisuuden ohjelman perusteella kyseessä on ollut Kristillisen eläkeliiton syyskokous- ja -juhlatilaisuus, jonka järjestämiseksi opisto on tarjonnut puitteet. Kyseinen tilaisuus on katsottava opiston maksulliseksi palvelutoiminnaksi, ja opisto on ilmoittanut kyseisen kurssin suoritteita perusteetta 30 opiskelijaviikkoa vapaan sivistystyön koulutuksen valtionosuuden perusteeksi.

Opisto on vuonna 2010 järjestetystä Kulttuuria ja oopperaa -kurssista ilmoittanut 26 opiskelijaviikkoa opiston vapaan sivistystyön koulutuksen suoritteisiin. Kurssin ohjelmassa on ollut Retretissä ja oopperassa käyntiä eikä lainkaan sellaista ohjattua opetusta, jonka perusteella kurssista voitaisiin katsoa syntyneen opistolle vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaisesti määräytyviä suoritteita. Kurssi on katsottava opiston maksulliseksi palvelutoiminnaksi. Kurssin suoritteet 26 opiskelijaviikkoa on ilmoitettu perusteetta opiston valtionosuuden perusteeksi.

Vuodelta 2010 ilmoitetuista opiskelijaviikoista opisto on ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi perusteetta yhteensä 44,4 opiskelijaviikkoa, jotka on laskettu opettajista tai sellaisen opiskelijamäärän mukaan, joka ei opetushallituksen tekemän tarkastuksen perusteella ole vastannut koulutuksen nimilistojen opiskelijamäärää tai kurssin ohjelman perusteella laskettujen opetustuntien määrää taikka opiston pyöristettyä desimaaleihin päättyvät opiskelijaviikot seuraavaan täyteen opiskelijaviikkoon.

Vuosien 2009 ja 2010 pitkäkestoisen koulutuksen opiskelija viikot

Opetushallitus on tarkastanut opiston pitkäkestoisen koulutuksen siten, että opiskelijaviikot on laskettu johtokunnan kokouspöytäkirjojen opiskelijamäärien ja lukuvuosikalenterin työpäivämerkintöjen perusteella. Opetushallituksen saamia opiskelijaviikkomääriä on verrattu opiston opiskelijaviikkolaskelmaan. Vuoden 2009 opiskelijaviikkojen osalta Opetushallituksen laskelma on ollut 87 opiskelijaviikkoa vähemmän kuin opiston laskemassa. Vuoden 2010 osalta Opetushallituksen laskelmassa pitkäkestoisen koulutuksen opiskelijaviikkoja on saatu 15 opiskelijaviikkoa enemmän kuin opiston vastaavassa laskelmassa. Opiston mukaan eroa laskentaan on saattanut aiheuttaa opiskelijaviikkoihin lasketut arkipyhät, joita taulukkolaskenta ei ole erotellut. Opetushallituksen mukaan eroa laskelmissa ovat saattaneet aiheuttaa myös loma-aikojen etäopiskelupäivät, joita oli merkitty lukuvuosikalenteriin, mutta joita ei hyväksytty tarkastuksessa, koska esitetyn selvityksen perusteella kyseessä ei ole ollut opiskelijaviikkoihin laskettavasta vapaasta sivistystyöstä annetun lain ja asetuksen mukaisesta ohjatusta ja toimintasuunnitelmaan perustuvasta etäopetuksesta. Opisto ei ole myöskään ilmoittanut valtionosuusjärjestelmän tiedonkeruissa etäopiskelun opiskelijaviikkoja.

Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo käytettävissä olevan selvityksen perusteella, että opisto on ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi pitkäkestoisen koulutuksen osalta perusteetta 87 opiskelijaviikkoa vuonna 2009.

Takaisinperittävä määrä

Savonlinnan kristillinen opisto ry on ilmoittanut kansanopiston vapaan sivistystyön koulutuksen valtionosuuden perusteeksi vuodelta 2009 yhteensä 4 025 opiskelijaviikkoa ja vuodelta 2010 yhteensä 4 343 opiskelijaviikkoa. Opetushallitus on vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n 2 momentin mukaisessa Savonlinnan kristillisen opiston vapaan sivistystyön koulutuksen talouden ja toiminnan tarkastuksessa katsonut kansanopiston vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaiseksi valtionosuuden perusteeksi oikeuttavan toiminnan suoritteiksi vuonna 2009 yhteensä 2 028,6 opiskelijaviikkoa ja vuonna 2010 yhteensä 2 638,4 opiskelijaviikkoa.

Opiston valtionosuuden perusteeksi ilmoittamista vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikoista tulee edellä mainituilla perusteilla vä­hentää vuodelta 2009 yhteensä 1 996,4 opiskelijaviikkoa ja vuodelta 2010 yhteensä 1 704,6 opiskelijaviikkoa. Valtionosuuden perusteeksi perusteetta ilmoitettujen opiskelijaviikkojen perusteella Savonlinnan kristillinen opisto on saanut päätöksen liitteenä 2 olevan laskelman mukaisesti perusteetta valtionosuutta 166 025,78 euroa vuonna 2011, 297 699,59 euroa vuonna 2012 ja 140 346,97 euroa vuonna 2013.

Muuta

Savonlinnan kristillinen opisto ry on katsonut, että sen ylläpitämän kansanopiston vapaan sivistystyön koulutuksen toimintaan ja talouteen kohdistunut tarkastus ja valtionosuuden takaisinperintä asettavat opiston eriarvoiseen asemaan muihin kansanopistoihin nähden. Opisto on myös esittänyt, että tarkastus on toteutettu epäasianmukaisesti eikä tarkastuksessa ole otettu huomioon kansanopiston vapaan sivistystyön koulutukseen liittyviä pedagogisia näkökohtia.

Jokainen valtionosuutta saava vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjä voi joutua talouden ja toiminnan tarkastuksen kohteeksi. Vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaista rahoitusta saavan oppilaitoksen ylläpitäjän talouteen ja toimintaan tehtävät tarkastukset perustuvat mainitun lain 21 §:ään ja sen tarkoituksena on selvittää oppilaitoksen ylläpitäjän rahoituksen määräämiseksi antamien tietojen oikeellisuus. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteuttaa vastaavia tarkastuksia myös muissa koulutusmuodoissa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 58 §:n nojalla. Oppilaitosten ylläpitäjiin ja koulutuksen järjestäjiin kohdistuvien tarkastusten toimittamisesta päätetään yhdenmukaisin perustein, eikä ylläpitäjien tai koulutuksen järjestäjien voida katsoa olevan lähtökohtaisesti eri asemassa sen perusteella kenen toiminta on tarkastettu ja kenen ei. Tätä päätöstä koskevassa tarkastuksessa tarkastuksen kohteena on ollut Savonlinnan kristillisen opiston vapaan sivistystyön koulutuksen toiminta ja talous. Se, että opisto on esittänyt muiden kansanopistojen toimineen vastaavalla tavalla, ei poista opiston toiminnassa tapahtuneita virheitä.

Opetushallituksen tarkastuksen perusteella valtionosuuden perusteeksi ilmoitetuista suoritteista on esitetty vähennettäväksi pääsiassa sellaisten kurssien opiskelijaviikkoja, joita ei voida katsoa opiston vapaan sivistystyön koulutukseksi, vaan esimerkiksi maksulliseksi palvelutoiminnaksi tai muun tahon kuin opistonjärjestämäksi koulutukseksi. Opiston valtionosuuden perusteeksi ilmoittamia opiskelijaviikkoja ei ole esitetty hylättäväksi sen vuoksi, että opiston antamassa koulutuksessa olisi katsottu olevan pedagogiikkaan liittyviä puutteita.

Opisto ei ole esittänyt mitään sellaisia seikkoja, joiden perusteella tarkastuksen toteuttamisen voitaisiin objektiivisesti arvioiden katsoa olleen epäasianmukaista. Pelkästään väite epäasianmukaisesta tarkastuksen toteuttamisesta tai tarkastajien koulutuksesta esitetyt seikat eivät anna aihetta epäillä tarkastuksen toteuttamisen asianmukaisuutta. Tarkastuksessa on ollut mukana henkilöitä, joilla on kokemusta vastaavista myös muita koulutusmuotoja koskevista tarkastuksista. Opetushallituksen ulkopuoliselta taholta saama asiakirja on käsinkirjoitettua osiota lukuun ottamatta vastannut tarkastusaineistossa ollutta asiakirjaa. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kuullut opistoa Opetushallituksen käytössä olleesta asiakirjasta. Käsinkirjoitetulla osalla kurssin osallistujamäärästä ja maksetusta summasta ei ole ollut merkitystä asian ratkaisussa, koska kyseessä on katsottu olleen opiston maksullinen palvelutoiminta.

Opisto on vaatinut palautettavan määrän kohtuullistamista ja vedonnut muun muassa siihen, että säännökset ja niiden tulkinta on ollut epäselvää, asian käsittely on kestänyt kauan, takaisinperintä täysimääräisenä tulee ajamaan opiston konkurssiin, osa virheellisyyksistä on johtunut inhimillisistä erehdyksistä ja, että opisto on tarkastuksen perusteella muuttanut toimintaansa.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 19 §:n mukaan perusteettoman edun palauttamisesta on voimassa, mitä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 61–63 §:ssä säädetään. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:n mukaan jos toiminnan järjestäjä on saanut perusteettomasti myönnettyä etuutta, opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Jos palautettava määrä on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Liikaa maksettu valtionosuus on siten pääsääntöisesti perittävä kokonaisuudessaan takaisin. Jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi.

Edellä tässä päätöksessä todetuilla perusteilla merkittävin takaisinperinnän peruste on ollut maksulliseksi palvelutoiminnaksi katsottava, mutta opiston vapaan sivistystyön koulutuksen suoritteiksi ilmoitetut opiskelijaviikot. Maksullista palvelutoimintaa koskevat säännökset ovat olleet voimassa olevassa vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa sen voimaantulosta 1 päivänä tammikuuta 1999 lukien. Myös mainitulla lailla kumotussa laissa valtionosuutta saavista kansanopistoista annetussa laissa (1218/1993) on ollut säännökset maksullisesta palvelutoiminnasta. Opetusha1lituksen vuosia 2009 ja 2010 koskevissa kustannus- ja perustietokyselyohjeissa on todettu, että vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaisten opiskelijaviikkojen määrään ja kustannuksiin ei saa ilmoittaa maksullista palvelutoimintaa eli sellaista koulutusta ja sellaisen toiminnan kustannuksia, jota toteutetaan tilaajan asettamilla ehdoilla. Ohjeiden mukaan maksullinen palvelutoiminta on oppilaitoksen ylläpitäjän vapaan sivistystyön toimintaa sellaisilla markkinoilla, joilla yritykset tarjoavat vastaavia tuotteita ja palveluja. Ohjeiden mukaan maksullisella palvelutoiminnalla tarkoitetaan sellaista toimintaa, jonka kansanopisto toteuttaa koulutuksen tilaajan asettamilla ehdoilla, toisin sanoen tilaaja määrittelee koulutuksen tavoitteet, keskeiset sisällöt, rekrytoi osanottajat ja maksaa laskun sopimuksen mukaan.

Ottaen huomioon takaisinperinnän perusteena olevien opiskelijaviikkojen hylkäysperusteet ja niitä koskevien säännösten yksiselitteisyys (maksullinen palvelutoiminta, 15 opetustunnin vähimmäiskesto, koulutuksen järjestäminen ylläpitämisluvan saaneen tahon toimesta sekä opiskelijan saama opetus suoritteiden perusteena), ei sovellettavia säännöksiä tai sitä koskevaa ohjeistusta voida pitää sillä tavoin epäselvänä, että takaisinperittävää määrää olisi sen perusteella kohtuullista olla perimättä takaisin. Toimintaa koskevien säännösten tunteminen kuuluu kansanopiston ylläpitämisluvan edellytyksenä oleviin ammatillisiin edellytyksiin.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 18.5.2011 päättänyt Savonlinnan kristillisen opisto ry:n ylläpitämän Savonlinnan kristillisen opiston valtionosuusrahoituksen perusteeksi ilmoittamien vapaan sivistystyön koulutuksen suorite- ja kustannustietojen oikeellisuuden tarkistamisesta. Opetushallitus on tehnyt opistolle tarkastuskäynnin 14.6.2011 ja antanut tarkastuskertomuksen opetus- ja kulttuuriministeriölle 4.12.2012. Tarkastus on koskenut vuodelta 2009 ilmoitettua 4 025 opiskelijaviikkoa ja vuodelta 2010 ilmoitettua 4 343 opiskelijaviikkoa. Ottaen huomioon asian laadun ja laajuuden sekä opistolle varatut tilaisuudet lausua ja antaa asiassa lisäselvitystä, ei asian käsittelyn kestoa kokonaisuudessaan voida pitää sillä tavoin kohtuuttomasti pitkittyneenä, että takaisinperittävää määrää olisi myöskään sen vuoksi aiheellista kohtuullistaa.

Opiston esittämät tarkastuksen perusteella tehdyt muutokset suoritteiden ja kustannusten kirjaamisessa sekä yhteistyössä järjestettävän toiminnan menettelyissä voidaan pitää osoituksena opiston tavoitteesta järjestää jatkossa valtion rahoituksella vain siihen oikeuttavaa toimintaa. Tämä pyrkimys ei kuitenkaan muuta sitä tosiasiaa, että opisto on tässä päätöksessä mainitulla tavalla saanut perusteetta valtionosuutta vuosina 2011, 2012 ja 2013 ja siten osaltaan vaikuttanut myös muiden kansanopistojen valtionosuuden määrään kyseisinä vuosina.

Takaisinperittävän määrän kohtuullistamiselle ei ole perusteita. Takaisinperittävän määrän suhde opiston taloudesta esitettyyn selvitykseen on otettu huomioon takaisinmaksuajassa.

Lopuksi

Opetushallitus on tarkastuksessaan jättänyt tarkastelun ulkopuolelle sellaisten kurssien suoritteet, joita koskeva dokumentaatio on ollut niin puutteellista, ettei sen perusteella ole voitu todeta koulutuksen kuulumista vapaan sivistystyön koulutuksen piiriin. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei päätöksellään ryhdy toimenpiteisiin näiden tarkastuksen ulkopuolelle jätettyjen kurssien osalta mutta kiinnittää opiston huomiota valtionosuuden perusteisiin vaikuttavien tietojen dokumentointiin.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n mukaan oppilaitoksen yllä­pitäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle rahoituksen määräämiseksi tarvittavat tiedot ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot: Opetushallitus toteuttaa vuosittain rahoitusjärjestelmän edellyttämän perustietojen eli suoritteiden tiedonkeruun ja kustannustiedonkeruun ja tuottaa niiden pohjalta ministeriölle rahoituksen laskennassa ja päätöksenteossa tarvittavat raportit. Oppilaitosten ylläpitäjät vastaavat antamiensa suorite- ja kustannustietojensa oikeellisuudesta. Oppilaitosten ilmoittamat vapaan sivistystyön koulutuksen käyttökustannukset vaikuttavat valtionosuuden perusteena käytettäviin yksikköhintoihin.

Savonlinnan kristillinen opisto ry:n vuosilta 2009 ja 2010 tiedonkeruissa ilmoittamiin vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkoihin on sisältynyt runsaasti muiden toimijoiden kanssa järjestettyä koulutusta. Opisto on ilmoittanut suoritetiedonkeruissa vuosilta 2009 ja 2010 runsaasti edellä tässä päätöksessä kuvatulla tavalla muuta kuin vapaan sivistystyön rahoitukseen oikeuttavan yhteistyössä järjestetyn koulutuksen suoritteita ja saanut valtionosuutta siten, kuin koulutus olisi ollut opiston itsensä järjestämää ja kustantamaa. Koska opisto ei ole kuitenkaan maksanut ja ilmoittanut yhteistyökurssien kustannuksia omina kustannuksinaan, sen opiskelijaviikkokohtaiset kustannukset ovat jääneet alhaisiksi. Menettely on vaikuttanut osaltaan kansanopistojen vapaan sivistystyön rahoituksen yhteiseen kustannuspohjaan, jonka perusteella valtionosuuden perusteena käytettävä opiskelijaviikon keskimääräinen yksikköhinta lasketaan joka neljäs vuosi.

Vapaan sivistystyön ja maksullisen palvelutoiminnan kustannukset on kirjattava aiheuttamis­periaatteen mukaisesti niille toiminnoille, joihin ne kuuluvat ja ilmoitettava Opetushallituksen tiedonkeruissa sen mukaisesti.

Opisto on opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittamassaan lausunnossa vedonnut muun muassa siihen, että opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole opiston vuonna 2009 kansanopistojen rakenteellisesta kehittämisestä antaman lausunnon perusteella kieltänyt yhteistyötä tai ottanut muuten yhteyttä opistoon. Vapaan sivistystyön kehittämisohjelmaan liittyvää lausuntoa ei ole pyydetty kansanopistoilta niiden vapaan sivistystyön koulutuksen rahoituksen oikeellisuuden tarkastamiseksi. Savonlinnan kristillinen opisto ei myöskään ole opetus- ja kulttuuriministeriölle 29.10.2009 saapuneessa selvityksessään antanut yhteistyöstään muiden tahojen kanssa sellaisia tarkempia tietoja, joiden perusteella kerrotun yhteistyön vuoksi olisi ollut aihetta olla opistoon yhteydessä. Vapaan sivistystyön oppilaitosten yhteistyötä muiden tahojen kanssa ei ole kielletty, mutta mikäli yhteistyössä harjoitetun toiminnan suoritteita ilmoitetaan valtionosuuden perusteeksi, tulee toiminnan täyttää vapaan sivistystyön koulutukselle säädetyt edellytykset.

4. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

4.1 Savonlinnan kristillinen opisto ry:n valitus

Savonlinnan kristillinen opisto ry on valituksessaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös kumotaan ja poistetaan (1), päätös kumotaan (2) tai päätöstä muutetaan siten, että valtionosuudet vuosilta 2011, 2012 ja 2013 jätetään ensisijaisesti kokonaan tai toissijaisesti osittain perimättä takaisin.

Yhdistys on lisäksi vaatinut, että ministeriö velvoitetaan korvaamaan opiston oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti laillisine viivästyskorkoineen siitä lukien, kun 30 päivää on kulunut päätöksen antamisesta. Yhdistys on pyytänyt, että asiassa järjestetään tarpeellisilta osin suullinen käsittely, jonka tulisi kohdistua vaatimuskohtiin 2–3. Yhdistys on pyytänyt saada nimetä henkilötodistelua ja teemat myöhemmin.

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

1. Valituksenalaisen päätöksen kumoamista ja poistamista koskeva vaatimus perustuu hallintolain 50 §:ään. Ministeriö on maksanut opistolle valtionosuutta vuosille 2011, 2012 ja 2013. Maksatus perustuu ministeriön valtionosuutta koskeviin päätöksiin. Valituksenalainen päätös kohdistuu lainvoimaisiin myöntöpäätöksiin. Ministeriö ei ole saanut antaa uutta päätöstä ennen kuin se on poistanut mielestään virheelliset myöntöpäätökset. Myöntöpäätösten korjaaminen opiston vahingoksi edellyttäisi suostumusta, mitä ei ole pyydetty eikä annettu.

Asiassa ei ole kyse opistosta johtuvasta selvästi puutteellisesta tai virheellisestä selvityksestä. Valituksenalaisesta päätöksestä ei ilmene, että myöntöpäätökset olisi poistettu ennen kuin ministeriö on ratkaissut asian uudelleen. Valituksenalainen päätös on annettu hallintolain 50 §:n vastaisesti.

2. Asiassa on riitaista, onko opisto saanut valtionosuutta perusteetta vuosina 2011–2013. Opisto ei ole menetellyt vapaasta sivistystyöstä annetun lain vastaisesti tai saanut perusteetonta etua. Laki ei mahdollista väitetyn perusteettoman edun palauttamista. Viranomainen on menetellyt hallintolain vastaisesti, ja päätös on syrjivä.

Asiassa on riidatonta, että vapaan sivistystyön tarkoituksena on järjestää elinikäisen oppimisen periaatteen pohjalta yhteiskunnan eheyttä, tasa-arvoa ja aktiivista kansalaisuutta tukevaa koulutusta. Vapaana sivistystyönä järjestettävän koulutuksen tavoitteena on edistää ihmisten monipuolista kehittymistä, hyvinvointia sekä kansanvaltaisuuden, moniarvoisuuden, kestävän kehityksen, monikulttuurisuuden ja kansainvälisyyden toteutumista. Vapaassa sivistystyössä korostuu omaehtoinen oppiminen, yhteisöllisyys ja osallisuus. Opiston ylläpitämisluvan mukainen koulutustehtävä pohjaa kristillisiin perusarvoihin. Koulutuksessa tulee painottaa sosiaalisuuden vahvistamista ja erityisryhmien huomioimista. Opiston koulutus painottuu taide-, taito-, kulttuuri- ja musiikkiaineisiin. Opisto järjestää maahanmuuttajakoulutusta sekä kieli- ja kansainvälisyyskoulutusta. Jo näiden seikkojen perusteella valituksenalainen päätös on lainvastainen. Siinä ei ole otettu huomioon lain tarkoitusta, tavoitteita eikä opiston ylläpitämisluvan tehtäviä.

Valtionosuuden määräytymisen perusteeksi ei ole ilmoitettu virheellisiä opiskelijaviikkoja. Opisto on toteuttanut lain tarkoitusta ja noudattanut opiston ylläpitämisluvassa asetettuja velvoitteita. Kyseessä on kansalaisten tarpeista viriävä ja sen oma-aloitteisuutta korostava toiminta.

Laki korostaa omaehtoista oppimista, yhteisöllisyyttä ja osallisuutta. Kansanopisto ei ole ammattiin valmistava oppilaitos. Sillä on muut tavoitteet. Koulutuksen järjestämismuoto tulee ottaa koulutuksessa huomioon. Se vaikuttaa myös siihen, kuinka paljon opettajia ja muuta henkilöstöä on tarpeen palkata.

Opetushallituksen tarkastuksessa lain tarkoitus ja tavoitteet sekä opiston erityispiirteet on sivuutettu. Tarkastuksessa ei ole huomioitu erilaisia kohderyhmiä, joille opiston on pitänyt rakentaa oppimisen kannalta optimaaliset ympäristöt. Jos opisto ei olisi näin toiminut, se olisi menetellyt vastoin ylläpitämislupaansa. Ministeriö on kuitenkin perustanut päätöksensä lähes sellaisenaan tarkastuskertomuksen kannanottoihin ja johtopäätelmiin. Tarkastuskäynnillä opiston esittämät kannat ovat jääneet vaille merkitystä.

Ministeriö ei ole antanut painoarvoa Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukselle (81/2004). Siinä on kiinnitetty huomiota kansanopistojen asemointiin osana koulutusjärjestelmää sekä vapaata sivistystyötä koskevan lainsäädännön ja ohjauksen puutteisiin. Tarkastuskertomuksen mukaan opistojen toiminnan ohjauksen perustaa tulisi monelta osin uudistaa, täsmentää ja vahvistaa. Näitä asioita koskevat muutokset edellyttäisivät monilta osin myös toimintaa ohjaavien säännösten muuttamista.

Ministeriö on perustanut opiskelijaviikkojen hylkäämiset lainkohtiin, jotka eivät mahdollista hylkäämistä. Vain alle 15 opetustunnin kestoa koskeva edellytys on hylkäämiseen riittävän tarkka, ja sekin on jossain määrin tulkinnanvarainen. Muut mainitut lainkohdat ovat tulkinnanvaraisia eivätkä oikeuta hylkäämään opiskelijaviikkoja. Opisto on koulutusta järjestäessään pitänyt selvänä, että koulutus kuuluu valtionosuuden piiriin. Epäselvissä tulkintatilanteissa se on konsultoinut niiden tahojen kanssa, jotka tuntevat vapaata sivistystyötä.

Ministeriö on päätöksessään maininnut maksullisen palvelutoiminnan ja viitannut vapaasta sivistystyöstä annetun lain 3 §:n 1 momenttiin. Lainkohdasta ei ilmene, milloin ja millä edellytyksillä koulutusta on pidettävä valtionosuuteen oikeuttavana. Lainkohta vain mahdollistaa, että opisto voi järjestää koulutusta tukevaa tai siihen läheisesti liittyvää kehittämis- ja palvelutoimintaa. Lainkohdan perusteella ei voi hylätä 1 176 opis­kelijaviikkoa vuodelta 2009 ja 1 408 opiskelija viikkoa vuodelta 2010.

Ministeriö on päätöksessään todennut "järjestetty opiston ulkopuolella" ja "opisto ei ole ollut opintojen järjestäjä" ja viitannut vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n 3 momenttiin ja asetuksen 1 §:ään ja 2 §:n 1 momenttiin. Säännöksissä ei tarkasti sanota, millä edellytyksillä koulutusta ei saisi järjestää opiston ulkopuolella. Säännöksistä ei myöskään ilmene, mitä koulutuksen järjestämisellä tarkoitetaan eikä niissä ei ole kielletty koulutuksen järjestämistä opiston ulkopuolella. Tätä ei ole myöskään käytännössä edellytetty. Ministeriö on päätöksessään todennut, että "valtionosuuden perusteeksi voidaan vain erityisestä kurssin sisällöstä johtuvasta syystä ilmoittaa myös sellaisia suoritteita, joka tapahtuu oppilaitoksen ulkopuolella, jos luvan saanut oppilaitoksen ylläpitäjä on kuitenkin koulutuksen järjestäjä ja koulutus muutoinkin täyttää vapaasta sivistystyöstä annettujen säännösten mukaiset edellytykset." Ministeriön viittaamat edellytykset, joilla oppilaitoksen ulkopuolella järjestettävien kurssit kuitenkin oikeuttavat valtionosuuteen, ovat ministeriön itsensä keksimät. Laki ei tunne näitä edellytyksiä. Ilmoitetut säännökset eivät oikeuta hylkäämään 545 opiskelijaviikkoa vuodelta 2009 ja 89 opiskelijaviikkoa vuodelta 2010.

Ministeriö on päätöksessään todennut, että "sisältö ei ole ollut opinnollista" ja viitannut vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n 3 momenttiin sekä asetuksen 1 §:ään ja 2 §:n 1 momenttiin. Säännöksissä ei määritellä, milloin koulutus on opinnollista. Lainsäädännössä ei ole annettu viranomaisille oikeutta määritellä koulutuksen "opinnollisuutta". Vapaasta sivistystä annetun lain 2 §:n 3 momentti edellyttää, että opinnot ovat omaehtoisia. Säännökset eivät oikeuta hylkäämään 10 opiskelijaviikkoa vuodelta 2009 ja 54 opiskelija viikkoa vuodelta 2010.

Opettajien perusteella laskettujen opiskelijaviikkojen sekä pyöristys- tai muun laskueron osalta hylkäämisperusteena on vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentti. Säännös ei sisällä mitään opettajien perusteella lasketusta opiskelijaviikosta eikä se tunne pyöritys- tai muita laskueroja. Säännös ei oikeuta hylkäämään 15,4 opiskelijaviikkoa vuoden 2009 osalta ja 54 opiskelijaviikkoa vuoden 2010 osalta.

Pitkäkestoisen koulutuksen virheellisesti ilmoitetut opiskelijaviikkojen osalta hylkäysperustetta ei ole mainittu, vaikka viranomaisen tulee perustella päätöksensä ja hylkäämisperusteen tulee perustua lakiin. Hylkääminen on lainvastainen. Joka tapauksessa vuoden 2010 liian vähäisenä ilmoitetut opiskelijaviikot tulee lukea opiston hyväksi.

Perusteettoman edun palautusvastuulle on vakiintuneesti asetettu kolme edellytystä, joiden tulee täyttyä samanaikaisesti; edun syntyminen, edun perusteettomuus ja hyötyminen toisen kustannuksella eli edun ja sitä vastaavan menetyksen syy-yhteys. Edellytykset eivät tässä asiassa täyty.

On tulkinnanvaraista, onko opistolle syntynyt etua. Opisto on saanut valtionosuutta, joka on koitunut opiskelijoiden eduksi halvempina maksuina. Etua on ehkä syntynyt sekä opistolle että opiskelijoille. Valtionosuuden maksatus on perustunut lain tarkoituksen ja tavoitteiden toteuttamiseen. Opisto on järjestänyt lain mukaisia omaehtoisia opintoja, ja koulutus on ollut ylläpitämisluvan mukaista. Ministeriö ei ole osoittanut lainsäännöstä, jota opisto olisi rikkonut tai jonka vastaisesti opisto olisi menetellyt. Perusteeton etu ei voi syntyä siten, että ministeriö tulkitsee lakia omalla tavallaan ilman, että lainsäädäntö antaa sille oikeutuksen.

Perusteettoman edun palautus on mahdollinen vain, jos kyse on yhtenäisestä varallisuudensiirrosta. Kuten edellä todettiin, etua lienee syntynyt opistolle ja opiskelijoille. Opiskelijoiden saama etu muodostuu edullisemmista maksuista sekä saadusta sivistyksestä. Ei siis ole perusteetonta etua, joka opiston tulisi palauttaa.

Voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista väitetyn perusteettoman edun palauttamista. Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 19 §:n mukaan saamatta jääneen etuuden suorittamisesta, perusteettoman edun palauttamisesta ja niitä koskevasta suoritusvelvollisuuden raukeamisesta on voimassa, mitä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 61–63 §:ssä säädetään. Mainitut pykälät tulevat sellaisenaan sovellettavaksi.

Rahoituslain 62 §:ssä edellytetään, että valtionosuuden tulee olla myönnetty opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain nojalla, jotta se voitaisiin määrätä palautettavaksi. Koska valtionosuus on myönnetty vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaan, ei sitä voida määrätä palautettavaksi rahoituslain nojalla. Rahoituslain soveltamisalaan ei sisälly vapaaseen sivistystyöhän perustuva rahoitus. Tämän vuoksi väitettyä perusteetonta etua ole mahdollista periä takaisin.

Ministeriö ei ole kuullut opistoa Opetushallituksen käytössä olleesta asiakirjasta, mikä on vastoin hallintolain 34 §:ää. Opisto on ottanut asian esille havaittuaan, että viranomaiset käyttävät väärennettyä asiakirjaa. Ensimmäisen kerran asiakirja on tullut opiston tietoon sen jälkeen, kun Opetushallitus oli antanut 26.8.2013 päivätyn lausuntonsa ministeriölle. Opetushallitus on tarkastusta suorittaessaan menetellyt hallintolain vastaisesti käyttäessään asiakirjaa, joka on ollut anonyymin tahon viranomaisille lähettämä. Asiakirjasta ilmenevät tiedot eivät pidä paikkaansa. Opetushallitus ei ole tarkastuksen aikana pyytänyt opistolta selvitystä asiakirjasta.

Opisto on pyytänyt Opetushallitukselta 20.9.2013 vastausta erinäisiin kysymyksiin. Opetushallituksen vastauksesta 1.10.2013 ilmenee, että se on saanut kyseessä olevan asiakirjan 1.3.2011. Vastauksessa annetut tiedot eivät pidä paikkaansa. Tarkastusta suorittaessa sillä on ollut käytettävissä kaikki opiston asiakirjat, myös oikeansisältöinen asiakirja. Siitä huolimatta Opetushallitus on käyttänyt vääränsisältöistä asiakirjaa. Sittemmin Opetushallitus on liittänyt vääränsisältöisen asiakirjan lausuntoonsa ministeriölle eikä tuolloinkaan tuonut esille, että asiakirja-aineistossa on tämäntyyppinen asiakirja. Väärä asiakirja on vaikuttanut tarkastukseen ja tarkastuskertomukseen.

Ministeriö on ollut tietoinen käytännöistä, joiden mukaan opiskelijaviikot on ilmoitettu. Toimenpiteitä kohdistetaan muutamaan tahoon, kun samanaikaisesti toiset toimivat edelleen vääräksi väitetyn käytännön mukaisesti. Päätös on perustuslain vastainen ja syrjivä.

3. Jos korkein hallinto-oikeus ei hyväksy kohtien 1–2 vaatimuksia, päätöstä on muutettava kohtuullistamisperusteella siten, että valtionosuudet vuosilta 2011, 2012 ja 2013 jätetään ensisijaisesti kokonaan tai toissijaisesti osittain perimättä takaisin.

Kohtuullistamisvaatimus perustuu opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:ään. Opisto on ennen päätöksen antamista kuulemistilaisuudessa kertonut perusteita luopumiselle. Ministeriö ei ole ottanut niitä huomioon. On kohtuutonta, jos opiston tulee täysimääräisesti maksaa takaisin väitetty perusteeton etu. Opisto on joitakin virheitä lukuun ottamatta toiminut lain, annetun ohjeistuksen, ylläpitämislupansa ja sääntöjensä mukaan.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastuskertomuksessaan useissa kohdissa todennut, että säännökset ovat epäselviä ja aiheuttavat väärinkäsityksiä. Lainsäädäntö sekä siitä esitetyt tulkinnat ja ohjeistukset ovat puutteellista ja sekavia. Opiston tulkinnat on ensin hyväksytty viranomaisen taholta, eikä niihin ole puututtu. Tulkintojen tueksi ei ole saatu yksiselitteisiä ohjeita, vaikka niitä on kysytty tai annetut ohjeet ovat olleet tulkinnanvaraisia.

Kansanopistoihin sovellettava lainsäädäntö on muuttunut vuoden 1999 alusta. Kansanopistoista ja niiden valtionavusta oli aiemmin omat lakinsa. Uudessa lainsäädännössä kansanopistot sisältyvät vain yhtenä vapaan sivistystyön ryhmänä lain soveltamisalan piiriin. Normiohjausta purettaessa purettiin myös säännöksiä, jotka mahdollistivat ulkopuolisen arvioinnin tekemisen edellytykset. Tämä lienee ollut syynä siihen, että pyydettyä ohjeistusta ei ole annettu tai se on ollut epäselvää ja epäyhtenäistä. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 259/54/02 on päivätty 23.9.2004. Siihen mennessä muutettu laki oli ehtinyt olla voimassa lähes viisi vuotta.

Moni koulutuksista, jotka ministeriön näkemyksen mukaan eivät oikeuta valtionapuun, oli aloitettu tai käynnissä jo 2000-luvun alkuvuosista lukien. Esimerkiksi Nordic School alkoi vuosituhannen vaihduttua. Ministeriö on ollut koulutuksista koko ajan tietoinen. Menettely ja siihen liittyvä takaisinperintä on kohtuuton.

Jos kyse olisi ollut väärinkäytöksistä, olisi valtionosuuden maksatus tullut vapaasta sivistystyöstä annetun lain 18 a §:n nojalla keskeyttää. Tätä ei ole tehty. Sen sijaan ylläpitämislupa on uusittu 21.12.2011 annetulla päätöksellä. Opisto ei ole tiennyt, että sen toiminta ei vastaisi lakia.

Opisto on muuttanut toimintaansa ohjeistusta saatuaan. Opistolle ei ole kertynyt palautettavaa varallisuutta. Valtionosuudet on käytetty sivistystyöhön. Ei ole kohtuullista, että sivistykseen käytetyt varat joudutaan palauttamaan. Taloudellisen uhan vuoksi opisto ei ole voinut sitoutua kehittämisinvestointeihin. Laajalti uutisoitujen väärinkäytösepäilyjen vuoksi opisto on kärsinyt imagohaittaa. Tarkastuksiin liittyvä työpanos on ollut suuri, ja se on ollut pois kehittämistyöstä.

Asian käsittely on viivästynyt kohtuuttomasti. Jos väitetyn perusteettoman edun taustalla oleviin asioihin olisi puututtu ripeämmin, ei takaisinperintää tarvittaisi. Toteutuessaan päätös johtaa opiston ylitsepääsemättömiin vaikeuksiin. Ministeriön ohjeistuksen mukainen myöhempi kurssitoiminnan alasajo tulee valtionosuuden rahoitusmallista johtuen johtamaan opiston saaman valtionosuuden merkittävään pienentymiseen ilman takaisinperintääkin.

Oikeudenkäynti johtuu muusta kuin opiston virheestä. Olisi kohtuutonta, jos opisto joutuisi pitämään omat oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

4.2 Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunto

Opetus- ja kulttuuriministeriö on esittänyt valituksen ja yhdistyksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien vaatimusten hylkäämistä. Lisäksi lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

1. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole muutettu aikaisempia valtionosuuden perusteena käytettävien opiskelijaviikkojen määrän vahvistamista koskevia päätöksiä. Kyseessä on vapaasta sivistystyöstä annetun lain 19 §:ssä olevan viittaussäännöksen nojalla sovellettavan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:n perusteella tehty päätös.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 10 ja 11 §:n mukaan ministeriö vahvistaa vuosittain valtionosuuden laskemisen perusteena käytettävien opiskelijaviikkojen määrän ja määrää opiskelijaviikkojen yksikköhinnat seuraavaa vuotta varten. Kansanopistojen vuoden 2011 valtionosuuden perusteena käytettävien opiskelijaviikkojen määrän vahvistaminen ja opiskelijaviikon yksikköhinnan määrääminen on tehty 9.11.2010 ja 3.3.2011 annetuilla päätöksillä (OKM/14/221/2010). Vuoden 2012 valtionosuuden perusteena käytettävien opiskelijaviikko­jen määrän vahvistaminen ja yksikköhinnan määrääminen on tehty ministeriön 10.11.2011 antamalla päätöksellä (OKM/36/221/2011). Vuoden 2013 valtionosuuden perusteena käytettävien opiskelijaviikkojen määrän vahvistaminen ja yksikköhinnan määrääminen on tehty ministeriön 13.11.2012 antamalla päätöksellä (OKM/64/221/2012).

Valtionosuudet kullekin ylläpitäjälle on maksettu edellä mainittujen päätösten perusteella. Päätökset perustuvat valtion talousarviossa vahvistettuun kaikille kansanopistoille yhteensä jaettavissa olevien opiskelijaviikkojen määrään ja koskevat kaikkia kansanopistoja. Kunkin opiston osuus opiskelijaviikoista ja valtionosuudesta kansanopistojen käyttökustannuksiin riippuu sen varainhoitovuotta edeltävää vuotta kahtena edeltävänä vuonna ilmoittamien suoritteiden suhteesta muiden kansanopistojen ilmoittamiin suoritteisiin ja jaettavissa olevaan opiskelijaviikkojen kokonaismäärään.

Laissa ei ole säädetty, että liikaa saadun määrän palauttamisen ratkaisemiseksi olisi korjattava valtionosuuden myöntöpäätöstä ja sovellettava hallintolain virheen korjaamista koskevia säännöksiä. Perusteettoman edun palauttamista koskeva asia voidaan ratkaista vapaasta sivistystyöstä annetun lain ja niin sanotun rahoituslain perusteella ilman valtionosuuden perusteena käytettävien opiskelijaviikkojen vahvistamista koskevien päätösten korjaamista.

Opisto on saanut liikaa valtionosuutta, koska se on ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi suoritteita, jotka eivät oikeuta kansanopiston valtionosuuteen. Valtionosuuden myöntäminen liian suurena on aiheutunut opiston omasta menettelystä.

2. Useiden hylättyjen opiskelijaviikkojen kohdalla on täyttynyt useampi kuin yksi päätöksen yhteenvetotaulukossa ilmoitetuista hylkäysperusteista. Tarkemmat perustelut kunkin kurssin hylkäysperusteista on ilmoitettu muualla päätöksen perusteluissa. Samoin sovellettavat säännökset ja niitä koskevat perustelut on todettu valituksenalaisessa päätöksessä.

Valituksenalainen päätös ei koske eikä siinä ole otettu kantaa opiston valtionosuuteen oikeuttavan toiminnan opetusjärjestelyihin. Takaisinperinnän aiheellisuuden arvioinnissa on ollut olennaista erityisesti se, onko opisto ollut lainkaan itse vastuussa koulutuksen järjestämisestä vai onko se esimerkiksi toiminut vain toisen tahon järjestämän koulutuksen taloudellisena avustajana tai majoitus- ja ruokailupalveluiden tarjoajana ja ovatko muut valtionosuuteen oikeuttavalle toiminnalle säädetyt edellytykset täyttyneet.

Lakiin vapaasta sivistystyöstä on tehty useita muutoksia valtiontalouden tarkastusviraston vuoden 2004 tarkastuskertomuksen valmistumisen jälkeen. Kyseisen tarkastuskertomuksen havainnoilla ei ole valituksenalaisen päätöksen kannalta olennaista merkitystä, koska takaisinperinnän perusteena olevat säännökset ja ohjeistukset ovat tarkastusta koskevina vuosina olleet Opetushallituksen tarkastushavaintoja koskevilta osin yksiselitteisiä. Vapaata sivistystyötä koskevien säännösten tunteminen kuuluu vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitämisluvan myöntämisen edellytyksenä oleviin ammatillisiin edellytyksiin. Jos kansanopiston ylläpitäjä ei tunne sen toimintaa koskevia säännöksiä, ei sillä voida katsoa olevan ammatillisia edellytyksiä oppilaitoksen ylläpitämiseen.

Alle 15 opetustunnin keston perusteella hylätyt opiskelijaviikot

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 6 §:n 2 momentin valtuutussään­nöksen nojalla opetustilaisuuksien vähimmäispituuksista kansanopistoissa on säädetty vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:ssä. Sen mukaan kansanopiston yhtenä opiskelujaksona järjestämän koulutuksen vähimmäispituus on 15 opetustuntia.

Kansanopistot ovat vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n mukaan sisäoppilaitoksia, ja asetuksen 1 §:n perustelujen mukaan on pidetty tarkoituksenmukaisena vaatia niiden koulutustilaisuuksilta 15 opetustunnin vähimmäiskestoa. Perustelujen mukaan säännös sisältää myös yhtenäisen opiskelujakson vaatimuksen, jolloin opetusta ei voida jaksottaa esimerkiksi iltaopetuksena useille päiville. Vastaavaa yhtenäisen opiskelujakson vaatimusta ei ole esimerkiksi kansalaisopistojen koulutuksessa. Kansalaisopistot toimivat pääsääntöisesti iltaisin, ja annettavat opetustunnit voidaan jaksottaa ylläpitäjän tarkoituksenmukaiseksi katsomalla tavalla. Eroavaisuus on otettu huomioon myös valtionrahoituksen perusteissa. Suoritteena ja rahoituksen perusteena on opetustunti, eikä rahoitukseen sisälly ruokailun tai majoituksen osuutta.

Opiston ilmoittamia opiskelijaviikkoja, joiden kohdalla 15 opetustunnin vähimmäiskesto ei ole täyttynyt, ei voi pitää kansanopiston vapaan sivistystyön koulutuksen piiriin kuuluvana ja valtionosuuteen oikeuttavana toimintana.

Maksullisena palvelutoimintana hylätyt opiskelijaviikot

Opiston maksulliseksi palvelutoiminnaksi katsotun toiminnan suoritteet on hylätty vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2, 3 ja 13 §:n sekä vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 ja 2 §:n perusteella. Mainitun lain 3 §:ssä säädetään vapaan sivistystyön oppilaitosten muista tehtävistä ja yhteistyöstä. Pykälän 1 momentin mukaan vapaan sivistystyön oppilaitokset voivat myös järjestää koulutusta tukevaa tai siihen läheisesti liittyvää kehittämis- ja palvelutoimintaa, jolla lain esitöiden mukaan tarkoitetaan muun muassa maksullista palvelutoimintaa (HE 175/2009 vp ja HE 86/1997 vp). Lain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan valtionosuuteen vaikuttavia yksikköhintoja laskettaessa käyttökustannuksina ei pidetä oppilaitoksen maksullisen palvelutoiminnan kustannuksia.

Saman lain 21 §:n mukaan vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat tiedot ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot. Opetushallitus kerää vuosittain valtionosuusjärjestelmän edellyttämät tiedot vapaan sivistystyön oppilaitosten edellisen vuoden toteutuneista kustannuksista, tuloista ja suoritteista. Ylläpitäjät toimittavat tiedot lomakkeella, jossa maksullisen palvelutoiminnan kustannukset ja suoritteet on tullut ilmoittaa erillään vapaan sivistystyön lain mukaisen toiminnan kustannuksista ja suoritteista. Lomakkeen täyttämistä koskevissa Opetushallituksen ohjeissa on vuosien 2011, 2012 ja 2013 koskevien tietojen osalta todettu, että maksullinen palvelutoiminta on oppilaitoksen ylläpitäjän toiminta sellaisilla markkinoilla, joilla yritykset tarjoavat vastaavia tuotteita ja palveluja. Maksullisen palvelutoiminnan kustannukset eivät kuulu valtionosuuspohjaan. Maksullisella palvelutoiminnalla tarkoitetaan toimintaa, jonka kansanopisto toteuttaa koulutuksen tilaajan asettamilla ehdoilla. Toisin sanoen tilaaja määrittelee koulutuksen tavoitteet, keskeiset sisällöt, rekrytoi osanottajat ja maksaa laskun sopimuksen mukaan. Maksullisen palvelutoiminnan kustannuksiin ja tuloihin ilmoitetaan esimerkiksi maksullisena palvelutoimintana järjestetty koulutus ja ulkopuolisten ja henkilökunnan ruokailun ja majoituksen kustannukset ja tulot.

Maksullisessa palvelutoiminnassa oppilaitoksen ylläpitäjä perii järjestämästään koulutuksesta tai muista palveluista maksuja ulkopuolisilta palveluiden hankkijoilta, kuten toisilta koulutuksen järjestäjiltä, julkisilta yhteisöiltä tai yksityisiltä yhteisöiltä ja säätiöiltä. Oppilaitosten tulee kattaa maksullisen palvelutoiminnan kustannukset palveluista perittävillä maksuilla, jotka puolestaan eivät vaikuta lakisääteiseen rahoitukseen. Maksullisena palvelutoimintana järjestettävä koulutus, tutkimus ja muu palvelutoiminta on siten pidettävä erillään vapaan sivistystyön rahoitusjärjestelmästä. Maksullisen palvelutoiminnan kustannusten ottaminen huomioon yksikköhinnoissa vääristäisi valtionosuuspohjia ja kilpailuolosuhteita markkinoilla.

Opiston maksulliseksi palvelutoiminnaksi on katsottu toiminta, jossa opisto on tarjonnut korvausta vastaan majoitus-, ruokailu- ja opetustiloja sekä mahdollisia muita palveluita yhteistyökumppanin tilauksen ja tarpeiden mukaan, mutta ei ole vastannut oppilaiden tai opettajien rekrytoinnista taikka opetustilaisuuksien sisällön suunnittelusta ja toteutuksesta.

Koulutus on järjestetty opiston ulkopuolella ja opisto ei ole ollut koulutuksen järjestäjä

Vuosilta 2009 ja 2010 opiston vapaan sivistystyön koulutuksen suoritteiksi ilmoitettuja opiskelijaviikkoja on hylätty sillä perusteella, että suoritteiden perusteina ilmoitetut tilaisuudet on järjestetty opiston ulkopuolella eikä opisto ole vastannut koulutuksen järjestämisestä ja kustannuksista. Tilaisuudet on järjestetty yhteistyökumppanin tiloissa ja yhteis­työkumppanin vetäjien toimesta, jotka ovat myös vastanneet kurssien suunnittelusta. Opisto on maksanut järjestäjälle avustuksiksi katsottavia summia, jotka ovat vaihdelleet muutamasta eurosta kymmeniin euroihin opiskelijaviikkoa kohden. Opisto on kuitenkin ilmoittanut näistä tilaisuuksista suoritteita ja opiston toimiston, keittiön, kiinteistön ja rehtorin palkkauksen kustannuksia, vaikka tilaisuuksia ei ole järjestetty opistolla.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n 3 momentin mukaan, sellaisena kuin se on ollut voimassa 31.12.2009 saakka, kansanopistot ovat sisäoppilaitoksia. Lain 2 §:n 3 momenttia on muutettu 1.1.2010 voimaan tulleella lailla (1765/2009) siten, että säännöksen mukaan kansanopistot ovat kokopäiväistä opetusta antavia sisäoppilaitoksia. Säännöksen sanamuodon perusteella on selvää, että kansanopiston lain piiriin kuuluvalta toiminnalta edellytetään, että opetuksen järjestäjänä on kansanopisto, joka on sisäoppilaitos. Sisäoppilaitoksen luonteeseen kuuluu, että opisto tarjoaa opiskelijoille majoituksen ja ruokailun ja nämä kulut on otettu huomioon myös kansanopistojen yksikköhinnoissa.

Mainitun lain 4 §:n mukaan ministeriö voi myöntää muun ohella rekisteröidylle yhteisölle luvan mainitun lain mukaisen oppilaitoksen ylläpitämiseen. Edellytyksenä on, että on olemassa sivistystarve ja että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset oppilaitoksen ylläpitämiseen ja koulutuksen järjestämiseen. Luvassa määrätään ylläpitäjää ja oppilaitosta koskevien tietojen lisäksi oppilaitoksen koulutustehtävä ja muut koulutuksen järjestämiseen liittyvät ehdot. Lupamenettelyn kautta julkista rahoitusta saavaan koulutukseen voidaan kohdistaa julkista valvontaa. Jos valtionosuuden perusteeksi ilmoitetun koulutuksen järjestämisestä vastaa muu kuin luvan saanut oppilaitoksen ylläpitäjä, ei toimintaan kohdistu julkista valvontaa eikä koulutuksen julkiseen rahoitukseen valtionosuuden muodossa ole perusteita. Jos oppilaitoksen ylläpitäjä ei vastaa kustannuksista ja koulutuksen järjestämisestä, se saa valtionosuutta perusteettomasti ilmoittaessaan muun kuin luvan saaneen toimijan järjestämän toiminnan suoritteita vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkoihin.

Edellä mainittujen säännösten perusteella kansanopiston valtionosuuden perusteeksi ei voida hyväksyä sellaisen toiminnan suoritteita, jotka on ilman erityistä kurssin sisällöstä johtuvaa hyväksyttävää syytä järjestetty kokonaan muualla kuin oppilaitoksen ylläpitämisluvan mukaisessa toimipaikassa ja siten, että oppilaitoksen ylläpitäjä ei ole vastannut toiminnasta aiheutuvista kustannuksista ja toiminnan järjestämisestä.

Tilaisuuden sisältö ei ole ollut opinnollista

Muun muassa vapaasta sivistystyöstä annetun lain 1 §:n, 2 §:n 3 momentin, 4 §:n 2 ja 3 momentin sekä 6 §:n sanamuoto sisältävät vaatimuksen siitä, että lain piiriin kuuluva toiminta on koulutusta ja sen sisältö opinnollista. Myös opiskelijaviikon määritelmä vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentissa edellyttää, että opiskelija on saanut ohjattua opetusta.

Mainitun lain 2 §:n 3 momentin kansanopistojen toimintaa koskevassa yleissäännöksessä mainittu omaehtoinen oppiminen ei tarkoita, että opiskelijaviikon määritelmässä oleva edellytys ohjatusta opetuksesta voitaisiin sivuuttaa ja opiskelijaviikkoihin ilmoittaa vapaa-ajantoiminnaksi katsottavan toiminnan suoritteita. Tämän vuoksi vapaan sivistystyön koulutuksen suoritteiden perusteeksi ei voida hyväksyä vuonna 2010 järjestettyä Kristel-kuoron leiriä, jonka ohjelma on koostunut kuoroharjoituksista, kuoron sääntömääräisestä kokouksesta ja juhlatilaisuuksista.

Myöskään vuonna 2009 järjestetystä miesten leiristä ei voida laskea suoritteita opiston vapaan sivistystyön koulutukseen, koska ohjelman perusteella tilaisuus on koostunut Savonlinnan kaupunkikierroksesta, saunomisesta sekä muusta vapaa-ajan ohjelmaksi katsottavasta toiminnasta. Vuodelta 2010 valtionosuuden perusteeksi ilmoitetuista opiskelijaviikoista on hylätty 23 opiskelijaviikkoa opinnollisuus-perusteella, ei 54 opiskelijaviikkoa.

Opettajista lasketut opiskelijaviikot, pyöristys- tai muu laskuero

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan vapaan sivistystyön oppilaitosten vuotuinen valtionosuuden peruste lasketaan kansanopistossa kertomalla sille vahvistettujen opiskelijaviikkojen määrällä opiskelijaviikkoa kohden määrätty yksikköhinta. Opiskelijaviikkojen määrä vahvistetaan oppilaitosten kahdelta varainvuotta edeltänyttä vuotta edeltäneiltä vuosilta ilmoittamien opiskelijaviikkojen perusteella.

Opiskelijaviikolla tarkoitetaan vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan yhden opiskelijan viiden työpäivän pituista opiskelujaksoa kansanopistossa, jona aikana hän on saanut ohjattua opetusta keskimäärin vähintään viisi tuntia päivässä. Tätä lyhyemmät ja pitemmät opiskelujaksot muutetaan opiskelijaviikoiksi jakamalla työpäivien lukumäärä viidellä. Säännöksen sanamuodon perusteella on selvää, että kansanopiston suoritteiksi voidaan ilmoittaa ainoastaan opiskelijan saamaa opetusta kansanopistossa. Näin ollen opettajien työtunneista ei synny kansanopiston rahoituksen perusteena olevia suoritteita.

Mainitussa opiskelijaviikon määritelmää ja laskemista koskevassa säännöksessä ei myöskään ole säädetty siitä, että muutettaessa viiden työpäivän pituista opiskelujaksoa lyhyempiä tai pitempiä opiskelujaksoja opiskelijaviikoiksi, voitaisiin desimaaleihin päättyvät opiskelijaviikot pyöristää seuraavaan täyteen opiskelijaviikkoon, kuten opiston ilmoittamien mainitulla perusteella hylättyjen opiskelijaviikkojen kohdalla on tehty.

Säännöksen sanamuodon perusteella on selvää, että opiskelijaviikot tulee laskea ja ilmoittaa toteutuneen mukaisesti ilman pyöristämistä ylöspäin.

Pitkäkestoisen koulutuksen virheellisesti ilmoitetut opiskelijaviikot

Opetushallitus on tarkastuksessaan laskenut opiston pitkäkestoisen koulutuksen toteutuneet opiskelijaviikot vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentissa säädetyillä perusteilla. Laskelmat on tehty johtokunnan kokouspöytäkirjojen opiskelijamäärien ja lukuvuosikalenterin työpäivämerkintöjen perusteella.

Opiskelijaviikkojen määrä on vuodelta 2009 ollut 87 opiskelijaviikkoa vähemmän kuin mitä opisto on ilmoittanut valtionosuuden perusteeksi. Opiston mukaan eroa laskentaan on saattanut aiheuttaa opiston laskelmassa mukaan otetut arkipyhät, joita taulukkolaskenta ei ole erotellut.

Opetushallituksen mukaan eroa tarkastusmateriaalin perusteella on saattanut aiheuttaa myös loma-aikojen etäopiskelupäivät, joita oli merkitty lukuvuosikalenteriin, mutta joita ei tarkastuksessa ole hyväksytty, koska kyse ei ole ollut opiskelijaviikkoihin laskettavasta ohjatusta etäopetuksesta eikä opisto ole ilmoittanut tiedonkeruissa lainkaan etäopetuksen opiskelijaviikkoja.

Tarkastuksessa vuoden 2010 pitkäkestoisen koulutuksen suoritteiden laskemisessa saadut 15 opiskelijaviikkoa enemmän kuin, mitä opisto on ilmoittanut, on otettu huomioon takaisinperittävässä määrässä. Takaisinperittävä määrä on laskettu siten, että opiston saamasta valtionosuudesta on vähennetty se määrä, jonka opisto olisi saanut valtionosuutta, jos opiskelijaviikot olisi ilmoitettu sen mukaisina kuin Opetushallituksen tarkastuksen perusteella on katsottu opiston vapaan sivistystyön koulutuksen suoritteiksi vuosilta 2009 ja 2010.

Valtionosuuteen oikeuttaviksi suoritteiksi on laskelmassa otettu huomioon vuodelta 2010 pitkäkestoisen koulutuksen osalta Opetushallituksen laskelman mukaiset 1 943 opiskelijaviikkoa opiston ilmoittamien 1 928 opiskelijaviikon sijaan ja lyhytkestoisen koulutuksen osalta yhteensä 695,4 opiskelijaviikkoa opiston ilmoittamien 2 415 opiskelijaviikon sijaan, eli yhteensä 2 638,4 opiskelijaviikkoa.

Ministeriön päätös perustuu niin sanotun rahoituslain 62 §:ään, jossa säädetään liikaa saadun valtionosuuden määräämisestä palautettavaksi. Ratkaisevaa on ollut se, onko toiminta, johon valtionosuus on myönnetty ja maksettu, täyttänyt laissa toiminnalle säädetyt edellytykset. Jos toiminta ei ole täyttänyt laissa sille säädettyjä edellytyksiä, on valtionosuuden saaja saanut valtionosuutta perusteetta ja ministeriön on perittävä etuus takaisin.

Opisto on saanut perusteetta valtionosuutta, koska se on ilmoittanut vapaan sivistystyön koulutuksen rahoituksen perusteeksi sellaisen toiminnan suoritteita, joka ei ole ollut vapaasta sivistystyöstä annetun lain säännösten mukaista valtionosuuteen oikeuttavaa toimintaa.

Valtion talousarviossa kansanopistoille osoitettu valtionosuus on jaettu opistojen välillä niiden ilmoittamien suoritteiden suhteessa siten, että enemmän suoritteita tehnyt opisto on saanut enemmän kuin vähemmän suoritteita tehnyt opisto. Näin ollen opisto on toiminnallaan vaikuttanut myös muiden opistojen jako-osuuteen kansanopistoille myönnettävästä valtionosuudesta.

Hallintolaissa ei säädetä siitä, että viranomainen ei saisi hyödyntää asian käsittelyssä muualta kuin asianosaiselta itseltään saatua selvitystä. Opiston viittaama asiakirja on 28.10.2010 päivätty opiston lasku Nordic Schoolille, joka on käsin kirjoitettua osiota lukuun ottamatta sisällöltään vastannut opiston Opetushallitukselle toimittamaa asiakirjaa. Opetushallituksen anonyymiltä lähteeltä saamaan laskuun on kirjoitettu käsin, että kurssilla on ollut 86 henkeä ja käteisellä on tuotu noin 22 000 euroa. Alkuperäisen laskun mukaan lasku on koskenut 22 opiskelijan täysi­hoitoa ja hinta on ollut 350 euroa opiskelijaa kohden.

Sillä, kuinka monta opiskelijaa kurssille on osallistunut ja kuinka monesta opiskelijasta opisto on Nordic Schoolia laskuttanut, ei ole ollut merkitystä sen arvioinnissa, onko kyseinen kurssi ollut opiston vapaan sivistystyön koulutusta vai opiston maksullista palvelutoimintaa. Anonyymilta taholta saadulla asiakirjalla ei siten ole ollut sellaista merkitystä asian ratkaisun kannalta, jota alkuperäisellä, opiston käytössä olleella asiakirjalla ei ole ollut. Asiakirja on ollut myös opiston käytössä olleessa aineistossa, eikä ulkopuoliselta taholta saadussa asiakirjassa olleilla seikoilla ole ollut vaikutusta asian ratkaisuun. Joka tapauksessa ministeriö on lähettänyt kyseisen ulkopuoliselta taholta saadun asiakirjan opiston lausuttavaksi 13.9.2013 päivätyllä kirjeellä.

Ainoastaan ministeriöllä on vapaasta sivistystyöstä annetun lain 21 §:n nojalla toimivalta toimittaa mainitun lain mukaisen rahoituksen määräämiseksi toimitettujen tietojen oikeellisuuden tarkastus tai antaa tarkastus Opetushallituksen tehtäväksi. Näin ollen opistossa toimitetuissa vero- tai muita tarkastuksia tehneillä viranomaisilla ei ole ollut toimivaltaa tutkia opiston vapaan sivistystyön koulutuksen rahoituksen perusteeksi ilmoitettujen tietojen oikeellisuutta.

Ministeriö voi päättää tehdä lain 21 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen minkä tahansa vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjän talouteen ja toimintaan. Koska jokainen ylläpitäjä voi joutua tarkastuksen kohteeksi, ei ylläpitäjien voida katsoa olevan eriarvoisessa asemassa sen perusteella, kenen toiminta on tarkastettu ja kenen ei.

Opiston vaatimus valituksenalaisen päätöksen muuttamisesta

Takaisinperinnän perusteita, kuten maksullista palvelutoimintaa, toisen tahon järjestämää koulutusta, opetusjakson vähimmäiskestoa taikka suoritteen perusteena olevaa opiskelijan saamaa ohjattua opetusta koskevat säännökset sekä Opetushallituksen tiedonkeruun ohjeet ovat niin yksi­selitteisiä, että takaisinperinnän kohtuullistamiselle ei ole perusteita.

Ylläpitäjien vuosittain rahoituksen perusteeksi ilmoittamia tietoja ei tarkisteta erikseen. Ylläpitäjä vastaa siitä, että sen toimittamat tiedot ovat oikein ja valtionosuuden perusteeksi ilmoitettu toiminta lainmukaista. Tietojen oikeellisuus voidaan tarkastaa lain 21 §:n nojalla. Vasta kun opiston koulutus on tarkastettu, on sen toiminnan puutteisiin ja lainvastaiseen menettelyyn voitu puuttua.

Ministeriö on 18.5.2011 tekemällään päätöksellä päättänyt Savonlinnan kristillisen opiston vuosien 2009 ja 2010 vapaan sivistystyön koulutuksen toimintaan ja talouteen kohdistuvan tarkastuksen toimittamisesta. Vuoden 2010 kustannustietoja on voinut antaa ja korjata 14.4.2011 saakka. Tähän nähden tarkastuksen toimittamisesta päättäminen ei ole viivästynyt, vaan se on tehty viivytyksettä tietojen ilmoittamisen jälkeen. Tarkastus on koskenut ainoastaan opiston vuosien 2009 ja 2010 valtionosuuden perusteeksi ilmoittaman vapaan sivistystyön koulutuksen toimintaa ja taloutta, eikä sen perusteella ole mahdollista ottaa kantaa siihen, onko opiston toiminta tätä aikaisempina vuosina ollut lain mukaista. Vuonna 2011 myönnetyn ylläpitämisluvan myöntämisen yhteydessä ei ole tutkittu sitä, ovatko opiston aikaisemmilta vuosilta valtionosuuden perusteeksi ilmoittamat tiedot olleet lain mukaisia. Ylläpitämisluvan myöntämisen edellytykset on tutkittu 1.1.2010 voimaan tulleen lain muutoksen 1765/2009 ja sen voimaantulosäännöstä koskevan lain muutoksen 1104/2010 johdosta.

Takaisinperinnän kohtuullistaminen ei ole perusteltua silläkään perusteella, että opisto on pyrkinyt sittemmin muuttamaan toimintaansa lain mukaiseksi. Myöhemmät toimenpiteet toiminnan muuttamiseksi lainmukaiseksi eivät ole vaikuttaneet siihen, että päätöksessä mainitut opiston valtionosuuden perusteeksi ilmoittamat suoritteet vuosilta 2009 ja 2010 eivät ole olleet vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa kansanopistojen oikeuttavaa toimintaa.

Oikeudenkäyntikuluvaatimus

Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus tulee perusteettomana hylätä. Oikeudenkäynnin aiheena ei ole viranomaisen virheellinen menettely vaan opiston lainvastainen menettely. Valituksenalaisen päätöksen perusteena olevia säännöksiä ei ole pidettäva sillä tavoin epäselvinä tai tulkinnanvaraisina, että ne aiheuttaisivat ministeriölle korvausvelvollisuuden.

Suullisen käsittelyn toimittaminen

Opiston mukaan suullisen käsittelyn tulisi kohdistua sen vaatimuksiin valituksenalaisen päätöksen kumoamisesta ja muuttamisesta. Mainituilta osin opisto on vedonnut seikkoihin, jotka koskevat sovellettujen säännösten soveltamista ja tulkintaa. Oikeusohjeiden soveltaminen ja tulkinta kuuluu korkeimmalle hallinto-oikeudelle viranpuolesta tehtäväksi, eikä suullisen käsittelyn järjestäminen sitä tarkoitusta varten ole tarpeen.

Ministeriön päätös perustuu opiston toiminnan ja talouden tarkastukseen ja siitä laadittuun tarkastuskertomukseen. Opetushallitus on tarkastanut opiston koulutusta koskevat asiakirjat, kuten kurssiohjelmat, osallistujalistat, opiston toimintasuunnitelma sekä tilinpäätökset ja vuosikertomukset ja tilikartat. Tarkastus on toteutettu opiston toimittaman asiakirja-aineiston perusteella. Tarkastus perustuu käytännössä oppilaitoksen ylläpitäjän kirjallisen aineiston läpikäyntiin. Ylläpitäjän on huolehdittava koulutuksen asianmukaisen toteuttamisen ohella siitä, että valtionosuuksien maksamisen edellytysten toteutuminen on jälkikäteenkin selkeästi todennettavissa. Suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa uutta selvitystä, eikä se edistä asian selvittämistä. Asia on ratkaistavissa asiakirja-aineiston perusteella.

4.3 Savonlinnan kristillinen opisto ry:n vastaselitys ja lisälausuma

Savonlinnan kristillinen opisto ry on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vapaasta sivistystyötä annetun lain 19 §:ssä on selvästi säädetty, että perusteettoman edun palauttamisesta on voimassa, mitä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 61–63 §:ssä säädetään. Viimeksi mainitut säännökset tulevat sellaisenaan sovellettavaksi. Mainitun lain 62 § edellyttää, että perusteettomasti myönnetyn valtionosuuden tulee olla myönnetty mainitun lain nojalla, jotta se voitaisiin määrätä palautettavaksi. Nyt esillä oleva valtionosuus on myönnetty toisen lain nojalla, joten sitä ei voida määrätä palautettavaksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain nojalla.

Hallintolaki on yleislaki. Sitä on sellaisenaan sen soveltamisalalla noudatettava. Erityislakiin ei ole tarvetta kirjata, että yleislakia sovelletaan. Jos hallintolaki olisi ollut tarkoitus syrjäyttää, olisi siitä ollut erityislaissa nimenomainen päätöksenantomenettelyä koskeva säännös.

Valtiontalouden tarkastusvirasto, monet kansanopistot ja myös Hyvinkään käräjäoikeus ovat sitä mieltä, että säännökset ja ohjeistukset ovat ristiriitaisia. Laki on tulkinnanvarainen, ja ohjeistukselta puuttuu lainsäädännöllinen peruste. Yhdistys on liittänyt vastaselityksensä Hyvinkään käräjäoikeuden tuomion 26.6.2014 numero 14/126974. Kyse on avustuspetosta koskevasta rikosasiasta. Vaikka Kiljavan opiston ja Savonlinnan kristillisen opiston ylläpitämisluvan mukainen koulutustehtävä ja toiminnot poikkeavat merkittävästi toisistaan, voidaan tuomiosta silti todeta, että ministeriön väitteet lain ja ohjeistuksen yksiselitteisyydestä eivät pidä paikkaansa.

Viranomaisen näkemyksen mukaan laki on ollut yksiselitteinen eikä tarvetta sen muuttamiselle tai lisäohjeistukselle ole ollut. Kansanopisto­yhdistyksen piirissä on kuitenkin asioiden selkeyttämiseksi ja ongelmien ratkaisemiseksi jouduttu perustamaan niin sanottu pelisääntötyöryhmä. Ryhmän perustaminen osoittaa, että säännökset eivät ole yksiselitteisiä.

Vapaan sivistystyön vapaus on sitä, että koulutusta voidaan toteuttaa monella eri tavalla ja sisällöllä. Ministeriön koulutuksen opinnollisuutta koskevat väitteet eivät siten perustu lakiin eikä kansanopistoissa omaksuttuihin käytäntöihin. Takaisinperittävät valtionosuudet eivät osaksikaan ole koskeneet koulutusta, jota olisi tarjottu yritysten henkilökunnalle. Laillisuusperiaate ei salli, että ohjeet tai määritelmät poikkeavat laista tai sen esitöistä.

Yhdistys kiistää ministeriön väitteen siitä, että asiakirja on ollut myös opiston käytettävissä olevassa aineistossa. Viranomainen on itse myöntänyt, että se on saanut asiakirjan anonyymilta lähettäjältä. Se olisi tullut esittää valittajalle. Kun näin ei ole tehty, tarkastusta suorittaneiden virkamiesten virheellinen käsitys valittajan toimista on vaikuttanut tarkastuksen lopputulokseen ja valituksenalaiseen päätökseen. Asiassa on tapahtunut menettelyvirhe.

Oikeudenkäynti johtuu tulkinnanvaraisesta epäselvästä lainsäädännöstä sekä puutteellista ja ristiriitaisista ohjeista. Olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi kantamaan oikeudenkäyntikulut. Hyvinkään käräjäoikeuden tuomio osoittaa, että suullisen käsittelyn järjestäminen on tarpeen asian selvittämiseksi.

Opisto on antamaansa lisälausumaan muun ohella liittänyt Vapaan sivistystyön rakenne- ja rahoitustyö­ryhmän Kansanopistojaoston yhteenvetomuistion.

4.4 Opetus- ja kulttuuriministeriön selvitys

Opetus- ja kulttuuriministeriö antanut selvityksen, jossa se on muun ohella kiistänyt yhdistyksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Selvitys on lähetetty tiedoksi Savonlinnan kristillinen opisto ry:lle.

5. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätökseen liitetty valitusosoitus poistetaan.

Korkein hallinto-oikeus on, siirtämättä asiaa opetus- ja kulttuuriministeriölle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi, enemmän viivästyksen välttämiseksi ottanut Savonlinnan kristillinen opisto ry:n tekemän valituksen välittömästi tutkittavakseen.

2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

3. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

4. Savonlinnan kristillinen opisto ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Muutoksenhakutietä koskeva oikeudellinen arviointi

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Hallintolainkäyttölain 3 §:n mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan mainitun lain asemesta.

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 22 §:n (632/1998) 1 momentin mukaan asianomaisen ministeriön mainitun lain tai sen nojalla annetun asetuksen perusteella tekemään valtionosuutta koskevaan päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta. Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen tyytymättömällä oppilaitoksen ylläpitäjällä on oikeus kirjallisesti vaatia päätökseen oikaisua ministeriöltä kolmen kuukauden kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on muun ohella vapaasta sivistystyöstä annetun lain nojalla tehnyt 12.5.2014 päivätyn päätöksen vuosilta 2011–2013 perusteettomasti saatujen valtionosuuksien takaisinperinnästä. Ministeriön päätöksen muutoksenhakua koskevan kohdan mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitus saadaan tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Valitusaika on 30 päivää tiedoksi saannista. Päätökseen on lisäksi liitetty muutoksenhakua koskevan ohjauksen mukainen tarkempi valitusosoitus.

Edellä mainittujen muutoksenhakua koskevien säännösten perusteella opetus- ja kulttuuriministeriön vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitettuun valtionosuutta koskevaan päätökseen tulee hakea muutosta ensi vaiheessa tekemällä opetus- ja kulttuuriministeriölle mainitun lain 22 §:n 2 momentissa tarkoitettu oikaisuvaatimus. Saman momentin nojalla vasta oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Ministeriön valituksenalaiseen päätökseen olisi näin ollen tullut liittää oikaisuvaatimusosoitus. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus poistaa ministeriön päätökseen virheellisesti liitetyn valitusosoituksen.

Korkein hallinto-oikeus on, siirtämättä asiaa ministeriölle uudelleen oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi, ottanut asian enemmän viivästyksen välttämiseksi välittömästi ratkaistavakseen.

2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on pykälän 3 momentin mukaan ilmoi­tettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

Edellä mainittuja säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon myös lailla (438/1990) voimaan saatettu Euroopan ihmisoikeussopimus. Se on paitsi Suomea sitova kansainvälinen velvoite myös osa valtion sisäistä lainsäädäntöä. Sopimuksen 6 artikla asettaa vähimmäisvaatimukset oi­keudenmukaiselle oikeudenkäynnille. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oi­keus kohtuullisen ajan ku­luessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeu­den­käyntiin laillisesti pe­rus­tetussa riippumattomassa ja puo­lueettomassa tuomioistuimessa sil­loin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvolli­suuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Euroopan ihmisoikeussopimusta on sovellettava ottaen huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö.

Yhdistys on valituksessaan pyytänyt suullisen käsittelyn järjestämistä tarpeellisilta osin kohdistaen pyyntönsä erityisesti valituksen vaatimuksiin 2 ja 3. Vastaselityksessään yhdistys on esille nostamaansa Hyvinkään käräjäoikeuden tuomioon rikosasiassa R 13/1202 viitaten katsonut, että suullisen käsittelyn järjestäminen on tarpeen asian selvittämiseksi.

Valituksenalainen päätös tässä asiassa ja asian selvittäminen opetus- ja kulttuuriministeriössä perustuvat pitkälti Opetushallituksen ministeriölle 7.12.2012 toimittamaan Savonlinnan kristillisen opiston vuosien 2009 ja 2010 koulutuksen toimintaa ja taloutta koskevaan tarkastuskertomukseen. Ministeriö on kirjallisesti kuullut yhdistystä tarkastuskertomuksesta ja Opetushallituksen ministeriölle asiassa antamasta lausunnosta. Lisäksi ministeriö on järjestänyt asiassa kuulemistilaisuuden 28.3.2014. Opistolle on ennen kuulemistilaisuutta lähetetty nähtäväksi valtionosuuksien takaisinperintää koskeva päätösluonnos. Kuulemistilaisuuden jälkeen ministeriö on vielä varannut yhdistykselle tilaisuuden lausua kuulemistilaisuuden pöytäkirjasta sekä toimittaa lisäselvitystä kuulemistilaisuudessa esittämistään seikoista. Yhdistys on toimittanut asiassa vastineen ja selvitystä 8.4.2014.

Käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys Savonlinnan kristillinen opisto ry:n vuosina 2009 ja 2010 järjestämästä koulutustoiminnasta ja sen vaikutuksista yhdistykselle vuosille 2011–2013 myönnettyihin valtionosuuksiin. Yhdistyksen ylläpitämän opiston toimintaa mainittuina vuosina koskevat seikat ja muut asian ratkaisuun vaikuttavat seikat käyvät takaisinperintäpäätöksen laillisuuden arvioinnin kannalta tarvittavassa määrin ilmi asiakirjoista.

Kun edellä lausuttuun nähden otetaan huomioon ne perusteet, joiden vuoksi yhdistys on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, sekä selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ilmeisen tarpee­tonta.

3. Pääasia

3.1 Sovelletut oikeusohjeet ja niiden esityöt

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 1 §:n (632/1998) mukaan vapaan sivistystyön tarkoituksena on elinikäisen oppimisen periaatteen pohjalta tukea yksilöiden persoonallisuuden monipuolista kehittymistä ja kykyä toimia yhteisöissä sekä edistää kansanvaltaisuuden, tasa-arvon ja moniarvoisuuden toteutumista suomalaisessa yhteiskunnassa.

Lain 1.1.2010 voimaan tulleen 1 §:n (1765/2009) 1 momentin mukaan vapaan sivistystyön tarkoituksena on järjestää elinikäisen oppimisen periaatteen pohjalta yhteiskunnan eheyttä, tasa-arvoa ja aktiivista kansalaisuutta tukevaa koulutusta. Pykälän 2 momentin mukaan vapaana sivistystyönä järjestettävän koulutuksen tavoitteena on edistää ihmisten monipuolista kehittymistä, hyvinvointia sekä kansanvaltaisuuden, moniarvoisuuden, kestävän kehityksen, monikulttuurisuuden ja kansainvälisyyden toteutumista. Vapaassa sivistystyössä korostuu omaehtoinen oppiminen, yhteisöllisyys ja osallisuus. Uudistetun lain 1 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 175/2009 vp) pykälän ensimmäinen momentti kuvaisi vapaan sivistystyön tarkoitusta pääosin aiemmin voimassa olleen pykälän tapaan.

Saman lain 2 §:ssä säädetään lain piiriin kuuluvasta toiminnasta.

Lain 2 §:n 3 momentin (632/1998) mukaan kansanopistot ovat sisäoppilaitoksia, joiden tarkoituksena on edistää kansalaisten omaehtoista opiskelua siten, että kukin kansanopisto voi samalla painottaa arvo- ja aatetaustaansa ja kasvatustavoitteitaan.

Lain 1.1.2010 voimaan tulleen 2 §:n 3 momentin (1765/2009) mukaan kansanopistot ovat kokopäiväistä opetusta antavia sisäoppilaitoksia, jotka järjestävät nuorille ja aikuisille omaehtoisia opintoja, edistävät opiskelijoiden opiskeluvalmiuksia sekä kasvattavat heitä yksilöinä ja yhteiskunnan jäseninä.

Uudistetun lain 2 §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 175/2009 vp) kansanopistojen ominaispiirre on edelleen niiden sisäoppilaitosmuotoisuus ja tähän liittyy myös niiden toiminta kokopäiväisiä opintoja tarjoavina oppilaitoksina. Opintojen kokopäiväisyys ja sisäoppilaitosmuoto mahdollistavat sen, että opistot voivat painottaa myös kasvatustehtäväänsä ja hyödyntää sisäoppilaitoksen opetuksen järjestämiselle antamia monia mahdollisuuksia. Suuri osa opistoista on erilaisilta arvo- ja aatetaustoilta syntyneitä. Mahdollisuus painottaa arvo- ja aatetaustaa on aiemmin mainittu nimenomaan kansanopistojen ominaispiirteenä, mutta ehdotuksessa tätä koskeva säännös on liitetty mukaan uutena momenttina koskemaan kaikkia vapaan sivistystyön oppilaitoksia.

Lain 3 §:ssä säädetään muista tehtävistä, 1.1.2010 lukien muista tehtävistä ja yhteistyöstä.

Lain 3 §:n 1 momentin mukaan vapaan sivistystyön oppilaitokset voivat järjestää myös koulutusta tukevaa tai siihen läheisesti liittyvää kehittämis- ja palvelutoimintaa (632/1998, 1765/2009). Säännökseen 1.1.2010 lukien lisätyn 3 momentin (1765/2009) mukaan vapaan sivistystyön oppilaitosten tulee olla yhteistyössä muiden alueella toimivien tai valtakunnallisten vapaan sivistystyön oppilaitosten, koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen kanssa.

Uudistetun lain 3 §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 175/2009 vp) yhteistyö voi olla alueellista tai valtakunnallisella tasolla tapahtuvaa ja voi vaihdella paikallisista olosuhteista, kieliolosuhteista, koulutuksen järjestäjäverkon tilanteesta ja oppilaitoksen vakiintuneista yhteistyöverkostoista riippuen. Yhteistyön tekemisellä muiden vapaan sivistystyön oppilaitosten kanssa voitaisiin myös välttää mahdollisia koulutustarjonnan päällekkäisyyksiä.

Lain 4 §:ssä säädetään oppilaitoksen ylläpitämisestä.

Lain 4 §:ssä (632/1998) säädetään oppilaitoksen ylläpitämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi myöntää muun ohella säätiölle luvan mainitun lain mukaisen oppilaitoksen ylläpitämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetussa luvassa määritellään ylläpitäjää ja oppilaitosta koskevien tietojen lisäksi oppilaitoksen tarkoitus, koulutustehtävä, opetuskieli sekä muut tarpeelliset koulutuksen järjestämiseen liittyvät ehdot. Muutoksista ylläpitämislupaan sekä muiden kuin kunnallisten vapaan sivistystyön oppilaitosten yhdistämisestä päättää ministeriö.

Lain 1.1.2010 voimaantulleen 4 §:n 1 momentin (1765/2009) mukaan opetusministeriö voi myöntää muun ohella rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan mainitun lain mukaisen oppilaitoksen ylläpitämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan luvassa määrätään ylläpitäjää ja oppilaitosta koskevien tietojen lisäksi oppilaitoksen koulutustehtävä, opetuskieli sekä tarvittaessa erityinen koulutustehtävä ja muut koulutuksen järjestämiseen liittyvät ehdot. Muutoksista ylläpitämislupaan päättää opetusministeriö.

Lain 6 §:n 1 momentin mukaan oppilaitoksen tulee laatia opetuksen järjestämistä koskeva toimintasuunnitelma. Pykälän 2 momentin mukaan koulutustilaisuuksien vähimmäispituuksista kansanopistoissa ja liikunnan koulutuskeskuksissa säädetään asetuksella.

Lain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 86/1997 vp) on muun ohessa todettu, että kansanopistojen valtionosuuteen oikeuttavan koulutuksen kestolle on asetettu 15 tunnin vähimmäisvaatimus pitkälti internaatista aiheutuvien kustannusten vuoksi ja että opetuksen vähimmäiskestoa sekä päivittäisen ja viikottaisen työajan kestoa koskevat säännökset on tarkoitus säilyttää asetuksessa nykyisellään.

Lain 4 luvussa säädetään käyttökustannusten valtionosuuksista.

Lain 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan vapaan sivistystyön oppilaitosten vuotuinen valtionosuuden peruste lasketaan kansanopistossa kertomalla sille vahvistetulla opiskelijaviikkojen määrällä opiskelijaviikkoa kohden määrätty yksikköhinta.

Lain 9 §:n 1 momentin mukaan muun ohella kansanopiston ylläpitäjälle myönnetään valtionosuutta 57 prosenttia 8 §:n mukaan lasketusta euromäärästä.

Lain 10 §:n (1200/2005) 1 momentin mukaan opetusministeriö vahvistaa vuosittain muun ohella valtionosuuden laskemisen perusteena käytettävän opiskelijaviikkojen määrän. Pykälän 2 momentin mukaan suoritteiden määrien laskemisesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Lain 11 §:n (1200/2005) 1 momentin mukaan opetusministeriö määrää muun ohella opiskelijaviikkojen yksikköhinnat seuraavaa vuotta varten. Yksikköhinnat määrätään varainhoitovuodelle arvioidun kustannustason mukaisiksi.

Lain 13 §:n (632/1998) 1 momentin 6 ja 7 kohtien mukaan yksikköhintoja laskettaessa käyttökustannuksina ei pidetä oppilaitoksen maksullisen palvelutoiminnan kustannuksia eikä muita kuin välittömästi oppilaitoksen sisäisestä hallinnosta aiheutuneita kustannuksia.

Lain 19 §:n (632/1998) mukaan saamatta jääneen etuuden suorittamiseen, perusteettoman edun palauttamiseen sekä niitä koskevaan suoritusvelvollisuuden raukeamiseen noudatetaan, mitä kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 18–20 §:ssä säädetään.

Lain 1.1.2010 voimaantulleen 19 §:n mukaan muun ohella perusteettoman edun palauttamisesta ja sitä koskevasta suoritusvelvollisuuden raukeamisesta on voimassa, mitä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 61–63 §:ssä säädetään.

Lain 21 §:ssä (1200/2005) on säädetty tietojen toimittamisesta ja tarkastuksesta. Pykälän 1 momentin mukaan vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle mainitussa laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat tiedot ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot siten kuin opetusministeriö päättää. Lain 1.1.2010 voimaan tulleen 21 §:n 1 momentin (1765/2009) mukaan tietojen toimittamisesta säädetään tarkemmin opetusministeriön asetuksella.

Lain 21 §:n 2 momentin (1103/2010) mukaan valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi antaa tarkastuksen Opetushallituksen tehtäväksi. Valtionapuviranomainen voi antaa tarkastuksen myös ulkopuolisen tilintarkastajan tehtäväksi. Tilintarkastajan tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetussa laissa (467/1999) tai tilintarkastuslaissa (459/2007) tarkoitettu hyväksytty tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö. Tilintarkastajalla tulee olla riittävä perehtyneisyys opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmään. Tilintarkastusyhteisön on nimettävä tarkastuksesta päävastuullinen tilintarkastaja.

Lain 21 §:n 3 momentin (493/2009) mukaan rahoituksen saajan on korvauksetta annettava tarkastajalle kaikki tarkastuksen kannalta välttämättömät tiedot ja selvitykset, asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto sekä muutoinkin avustettava tarkastuksessa. Tarkastajalla on oikeus päästä tarkastuksen edellyttämässä laajuudessa rahoituksen saajan hallinnassa tai käytössä oleviin rahoitettavassa toiminnassa käytettäviin tiloihin ja muille alueille. Tarkastusta ei kuitenkaan saa suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa. Tarkastajalla on oikeus ottaa tarkastuksen kohteena oleva aineisto haltuunsa, jos tarkastaminen sitä edellyttää. Aineiston haltuunotosta on tarkastuksen yhteydessä laadittava pöytäkirja. Siinä on mainittava haltuunoton tarkoitus ja haltuun otettu aineisto. Aineisto on palautettava viipymättä, kun sitä ei enää tarvita tarkastuksessa.

Vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n (805/2005) mukaan kansanopiston yhtenä opiskelujaksona järjestämän koulutuksen vähimmäispituus on 15 opetustuntia.

Asetuksen 1 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (opetusministeriön perustelumuistio 29.10.1998), koska kansanopistot ovat sisäoppilaitoksia, tarkoituksenmukaisina on pidetty vaatia niiden koulutustilaisuuksilta 15 opetustunnin vähimmäiskestoa.

Asetuksen 2 §:n 1 momentin (1201/2005) mukaan opiskelijaviikolla tarkoitetaan yhden opiskelijan viiden työpäivän pituista opiskelujaksoa kansanopistossa, jona aikana hän on saanut ohjattua opetusta keskimäärin vähintään viisi tuntia päivässä. Tätä lyhyemmät ja pitemmät opiskelujaksot muutetaan opiskelijaviikoiksi jakamalla työpäivien lukumäärä viidellä. Pykälän 4 momentin (1152/2008) mukaan kansanopiston toimintasuunnitelmaan perustuvaan etä- ja monimuoto-opetukseen tulee liittyä yksi tai useampi vähintään 15 tuntia kestävä lähiopetusjakso. Kansanopiston lähiopetusta korvaavien ja toimintasuunnitelman mukaisesti toteutettujen etäopetusjaksojen 1 momentin mukaisesti lasketuista opiskelijaviikoista ja 3 momentin mukaisesti lasketuista opiskelijavuorokausista otetaan valtionosuuden perusteena käytettäviä opiskelijaviikkoja ja opiskelijavuorokausia laskettaessa huomioon 60 prosenttia.

Kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n 1 momentin mukaan, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta, on valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Pykälän 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan valtionapuviranomainen tai muu asianomainen ministeriö voi päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavien valtionosuuksien yhteydessä.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (jäljempänä rahoituslaki, 1705/2009) 62 §:ssä säädetään perusteettoman edun palauttamisesta. Rahoituslain 62 §:n 1 momentin (1705/2009) mukaan, jos 1 tai 2 §:ssä tarkoitettu opetuksen tai muun toiminnan järjestäjä on saanut perusteettomasti mainitun lain nojalla myönnettyä valtionosuutta tai rahoitusta, opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Pykälän 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Pykälän 3 momentin (1705/2009) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavan vuoden valtionosuuden yhteydessä.

Hallintolain 50 §:n mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos:

1) päätös perustuu selvästi virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen;

2) päätös perustuu ilmeiden väärään lain soveltamiseen;

3) päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe; tai

4) asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka voi olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan korjata 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa asianosaisen eduksi tai vahingoksi. Päätöksen korjaaminen asianosaisen vahingoksi suostumusta ei kuitenkaan tarvita, jos virhe on ilmeinen ja se on aiheutunut asianosaisen omasta menettelystä. Päätös voidaan korjata 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa ainoastaan asianosaisen eduksi.

3.2 Tosiseikat ja oikeudelliset johtopäätökset

3.2.1 Hallintolain 50 §:ään perustettu vaatimus valituksenalaisen päätöksen kumoamisesta

Nyt ratkaistavana olevassa asiassa ei ole kysymys hallintomenettelyssä tapahtuneen ja hallintolain 50 §:ssä tarkoitetun asiavirheen korjaamisesta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei perusteettoman edun palauttamista koskevien vapaasta sivistystyöstä annetun lain 19 §:n (632/1998), kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:n (1705/2009) soveltaminen kysymyksessä olevassa asiassa edellytä ministeriön edellä tarkoitettujen valtionosuuspäätösten poistamista valituksessa esitetyllä tavalla.

3.2.2 Opetushallituksen tarkastus ja muu asiassa esitetty selvitys

Yhdistykselle on myönnetty vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitettu lupa yllä­pitää Savonlinnan kristillistä opistoa. Vuosina 2009–2010 voimassa olleen vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitämis­luvan mukaan opisto on kristillinen oppimis- ja kulttuurikeskus, jonka tarkoituksena on edistää yksilön kasvua sekä seurakunnallista ja yhteiskunnallista vastuuta. Tarkoitustaan opisto toteuttaa muun ohella järjestämällä yleissivistävää koulutusta. Opisto järjestää myös muuta palvelutoimintaa. Opetustoiminnassa painottuvat musiikki, kasvatus ja seurakunnallinen koulutus. Luvan mukaan oppilaitoksen sijaintipaikka on Savonlinna.

Opetushallitus on opetus- ja kulttuuriministeriön toimeksiannosta suorittanut Savonlinnan kristillinen opisto ry:n ylläpitämän Savonlinnan kristillisen opiston valtionosuusrahoituksen perusteeksi ilmoittamien vapaan sivistystyön koulutuksen suorite- ja kustannustietojen oikeellisuuden tarkastuksen, joka on kohdistettu vuosiin 2009 ja 2010. Tarkastus on koskenut erityisesti opiston Opetushallituksen tiedonkeruissa ilmoittamia opiskelijaviikkoja. Tarkastuksessa on ollut käytettävissä opistolta saatu tarkastuskertomuksesta tarkemmin ilmenevä aineisto.

Opetushallituksen perustieto- ja kustannuskyselyn ohjeistuksen mukaan maksullinen palvelutoiminta on oppilaitoksen ylläpitäjän vapaan sivistystyön toimintaa sellaisilla markkinoilla, joilla yritykset tarjoavat vastaavia tuotteita ja palveluja. Maksullisella palvelutoiminnalla tarkoitetaan sellaista toimintaa, jonka kansanopisto toteuttaa koulutuksen tilaajan asettamilla ehdoilla, toisin sanoen tilaaja määrittelee koulutuksen tavoitteet, keskeiset sisällöt, rekrytoi osanottajat ja maksaa toiminnasta aiheutuneet menot.

Tarkastuskertomuksen mukaan opistolle ei ollut laadittu toimintasuunnitelmaa vuodelle 2009 ja opistolta saatu vuoden 2010 toimintasuunnitelma on ollut erittäin yleispiirteinen. Toimintasuunnitelmassa ei tarkemmin eritellä vapaan sivistystyön pitkäkestoista koulutusta eikä lyhytkursseja. Toimintasuunnitelman mukaan maksullisen palvelutoiminnan mainontaa lisätään kohderyhmille, joista tärkeimpinä mainitaan seurakunnat, kristilliset yhteisöt, venäläiset ja kulttuurimatkailuryhmät. Maksullisen palvelutoiminnan yhteydessä mainitaan samoja kohderyhmiä, joita koskevaa toimintaa on tarkastuksessa erityisesti selvitetty.

Tarkastuksessa selvitettiin yhteistyössä järjestetyn koulutuksen sisältöjä, toteuttamistapaa ja erityisesti opiston roolia koulutuksen järjestämisessä. Kurssikohtaisen tarkastusaineiston perusteella osa yhteistyökoulutuksesta järjestettiin toistuvasti opiston ulkopuolella. Lisäksi osassa koulutuksia opiston rooli koulutuksen järjestäjänä ei näkynyt lainkaan koulutus­tilaisuuksien ohjelmissa. Tarkastuksessa on opiston roolin selvittämi­seksi pyydetty lisätietoja tietyistä kursseista, jotka aineiston perusteella olivat yhteistyössä toteutettuja ja jotka opisto on ilmoittanut kansanopiston vapaan sivistystyön opintoviikoiksi. Lisätietoja on pyydetty muun ohella kursseista, jotka on toteutettu yhteistyössä Rappeli-yhteisön, Enontekiön luostariyhteisön, Suomen Karmel -yhdistyksen, Nordic Schoolin ja Savonlinnan kesäyliopiston kanssa. Opistolta saadut lisätiedot ja mainittujen yhteistyökumppaneiden kanssa toteutettu toiminta on yhteistyökumppaneittain tarkemmin arvioitu tarkastuskertomuksessa.

Tarkastuskertomuksesta ilmenee, että yhteistoiminnan perusteella ilmoitettujen opintoviikkojen hylkääminen on perustunut muun ohella siihen, että toteutettu koulutus on tapahtunut opiston ulkopuolella ja kurssin ovat suunnitelleet sen vetäjät, jotka ovat olleet yhteistyökumppanina olevasta yhteisöstä samalla, kun opisto on hyväksynyt kurssit ja suorittanut niihin liittyvän hallintotyön. Hylkäämisen perusteena on niin ikään ollut toiminnan järjestäminen yhteistyökumppanin tiloissa tilanteessa, jossa opiston rooliksi on jäänyt yhteistyökumppanin taloudellinen avustaminen koulutusten järjestämisessä. Hylkäämiseen ovat johtaneet myös tilanteet, joissa opisto ei ole osallistunut opetuksen järjestämiseen vaan opistoa on käytetty vain kurssin järjestämispaikkana ja se on tarjonnut ainoastaan opetustilat ja osanottajille majoitus- ja ateriapalvelut. Tarkastuskertomuksen mukaan hylätyksi on tullut myös kursseja, joita koskevan selvityksen mukaan koulutuksen vähimmäispituus, 15 tuntia, ei ole täyttynyt.

Tarkastuksessa on käyty läpi myös opiston arkistoimat tiedot vapaan sivistystyön lyhytkestoisesta koulutuksesta. Pitkäkestoisen koulutuksen tarkastus toteutettiin siten, että johtokunnan kokouspöytäkirjojen opiskelijamäärien ja lukuvuosikalenterin työpäivämerkintöjen perusteella laskettiin opiskelijaviikot, joita verrattiin opiston opiskelijaviikkolaskelmaan. Hylätyksi tarkastuksessa ovat tulleet muun ohella arkipyhät, joita taulukkolaskenta ei ole erotellut, sekä loma-aikojen etäopiskelupäivät. Pääosa hylätyistä opiskelijaviikoista on koskenut lyhytkestoista koulutusta, jonka kursseja on hylätty muun ohella sillä perusteella, että toiminnan sisältö ei ole ollut opinnollista. Muun syyn perustella hylätyt opiskelijaviikot ovat olleet muun ohella opettajista laskettuja opiskelijaviikkoja.

Ministeriön valituksenalainen päätös on perustunut Opetushallituksen tarkastuskertomukseen, josta yhdistys on antanut lausuntonsa ministeriölle. Ministeriö on lisäksi pyytänyt asiassa Opetushallituksen lausunnon, josta niin ikään on kuultu yhdistystä. Opisto on lausunnossaan muun ohella ilmoittanut, ettei se hyväksy tarkastusta ja että Opetushallitus on käyttänyt lausuntoa antaessaan tarkastuksen ulkopuolista asiakirjaa. Ministeriö on vielä 28.3.2014 asian kirjallisen selvittämisen jälkeen järjestänyt kuulemistilaisuuden päätösluonnoksesta.

3.2.3 Ministeriön päätöksen laillisuusarviointi ja johtopäätökset

Ratkaistavana on kysymys siitä, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaista päätöstä pidettävä hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisena. Päätös koskee Savonlinnan kristillinen opisto ry:n Opetushallituksen suorittaman tarkastuksen mukaan tiedonkeruussa vuosilta 2009 ja 2010 virheellisesti ilmoittamia opiskeluviikkoja ja yhdistyksen näin perusteetta saamiksi katsottujen valtionosuuksien takaisinperintää. Takaisinperintä kohdistuu yhdistyksen vuosien 2011–2013 valtionosuuksiin.

Vuonna 2009 voimassa olleen vapaasta sivistystyöstä annetun lain 1 §:n (632/1998) nojalla vapaan sivistystyön tarkoituksena on ollut elinikäisen oppimisen periaatteen pohjalta tukea säännöksessä mainittujen tavoitteiden toteutumista. Vuonna 2010 voimassa olleen lain 1 §:n (1765/2009) nojalla vapaan sivistystyön tarkoituksena on ollut järjestää elinikäisen oppimisen periaatteen pohjalta säännöksessä mainittuja arvoja tukevaa koulutusta. Kun lisäksi otetaan huomioon vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n 3 momentissa (632/1998, 1765/2009) säädetty kansanopistojen toiminta sisäoppilaitoksina ja se, että vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n (805/1998) nojalla kansanopiston opiskelujakson muodostaa koulutus, joka on kansanopiston järjestämää, kansanopiston valtionosuuteen oikeuttavana koulutuksena ei ole pidettävä sellaista toimintaa, jossa kansanopisto ei ole ollut koulutuksen järjestäjänä, koulutus on järjestetty kokonaan kansanopiston ulkopuolella tai toiminnan sisältö ei ole ollut opinnollista. Näiden seikkojen vuoksi ministeriön päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena siltä osin kuin siinä on edellä mainittujen seikkojen nojalla katsottu opiston ilmoittaneen virheellisesti opiskelijaviikkoja vuosilta 2009 ja 2010 valtionosuuden määräytymisen perusteeksi.

Valtionosuuden peruste lasketaan vapaasta sivistystyöstä annetun lain 10 §:n (1200/2005) 1 momentin nojalla kansanopistossa sille vahvistetun opiskelijaviikkojen määrän perusteella. Opiskelijaviikolla tarkoitetaan yhden opiskelijan viiden työpäivän pituista opiskelujaksoa kansanopistossa, jona aikana hän on saanut ohjattua opetusta keskimäärin vähintään viisi tuntia päivässä. Kansanopiston yhtenä opiskelujaksona järjestämän koulutuksen vähimmäispituus vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n (805/1998) mukaan on 15 opetustuntia. Näin ollen ministeriön päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena siltä osin kuin siinä on katsottu edellä mainitun seikan nojalla opiston ilmoittaneen virheellisesti opiskelijaviikkoja valtionosuuden määräytymisen perusteeksi vuosilta 2009 ja 2010.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ministeriön päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena myöskään siltä osin kuin hylätyksi ovat tulleet opettajien perusteella tai muulla tavoin virheellisesti lasketut opiskelijaviikot taikka kysymys on ollut pyöristys- tai muun laskueron perusteella hylätyistä opiskelijaviikoista.

Yhdistys on valituksessaan lisäksi katsonut, että ministeriön päätös on syrjivä ja kuulemisvirheen perusteella lainvastainen. Kuulemisvirhettä koskeva valitusperuste liittyy asiassa esitetyn selvityksen perusteella Opetushallituksen 1.3.2011 anonyymiltä lähettäjältä postitse saamaan asiakirjaan. Valituksen mukaan asiakirja on tullut opiston tietoon sen jälkeen, kun Opetushallitus on antanut 26.8.2013 päivätyn lausuntonsa ministeriölle. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ministeriö on valituksenalaisesta päätöksestä ja asiakirjoista tarkemmin ilmenevin tavoin varannut opistolle tilaisuuden lausua Opetushallituksen lausunnosta ja sen liitteistä. Opisto on myös antanut lausunnon. Valituksenalaista päätöstä ei näin ollen ole valittajan esittämällä tavalla kuulemisvirheen perusteella pidettävä lainvastaisena. Ministeriön päätös ei myöskään loukkaa yhdenvertaisuuden periaatetta tai ole muullakaan tavoin syrjivä valituksessa esitetyillä tarkastukseen valikoitumista koskevilla perusteilla.

3.2.4 Kohtuullistamista koskeva vaatimus

Yhdistys on valituksessaan katsonut valtionosuuksien palauttamisen olevan kohtuutonta ja toissijaisesti vaatinut palautettavan määrän kohtuullistamista kokonaisuudessaan tai ainakin osittain. Perusteiksi vaatimukselleen yhdistys on esittänyt muun ohella, että sovellettava lainsäädäntö on tulkinnanvarainen ja epäselvä. Päätös toteutuessaan johtaisi opiston ylitsepääsemättömiin vaikeuksiin. Myös ministeriön ohjeistuksen mukainen kurssitoiminnan alasajo tulee valituksen mukaan valtionosuuden rahoitusmallista johtuen aiheuttamaan opiston valtionosuuden merkittävän pienenemisen.

Etuuden palauttamista ei edellä mainituilla perusteilla tai muutenkaan asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole pidettävä kohtuuttomana rahoituslain 62 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

3.2.5 Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla Savonlinnan kristillinen opisto ry on saanut vapaasta sivistystyöstä annetun lain 19 §:ssä ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:ssä tarkoitetulla tavalla vuosina 2011–2013 perusteettomasti ensin mainitussa laissa tarkoitettua kansanopiston käyttökustannusten valtionosuutta. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös, jolla on määrätty mainitun perusteetta saadun etuuden palauttamisesta ja perittävästä korosta, ei siten ole valituksessa esitetyillä erusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

4. Oikeudenkäyntikulut

Yhdistyksen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on osittain kohdistunut aikaan ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä. Näin ollen kysymys on ollut hallintomenettelyyn kohdistuneista kustannuksista. Hallintolain 64 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa kukin vastaa omista kuluistaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 75 § ja oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 8 §, säätiön vaatimus on tältä osin hylättävä.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 4 §, Savonlinnan kristillinen opisto ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Eila Rother, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Mia Ekman.

 
Julkaistu 4.9.2015