Muu päätös 2586/2015

Kalmunevan turvetuotantoalueen hallintopakkoasia (Keuruu)

Antopäivä: 29.9.2015
Taltionumero: 2586
Diaarinumero: 4032/1/13

Asia Ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoa koskeva valitus

Valittaja Vapo Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 25.11.2013 n:o 13/0332/1

Asian aikaisempi käsittely

Martinjärven vesienhoitoyhdistys ry on vaatinut, että Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) keskeyttää välittömästi Kalmunevan turvetuotantoalueen toiminnan ympäristönsuojelulain (86/2000) 86 §:n nojalla. Lisäksi kaikki Kalmunnevan vesienkäsittelyyn liittyvät puutteet on korjattava ennen kuin tuotantoa voidaan jatkaa ja vesienkäsittelylaitteilla on jatkossa oltava yli 90 % puhdistusteho kaikissa olosuhteissa. Vaatimustaan yhdistys on perustellut sillä, että Kalmunevan turpeenottoalueen alapuolisille vesistöille ja aivan erityisesti Natura 2000 -alueille aiheutuu vakavaa pilaantumisen vaaraa Kalmunevan vesistöpäästöistä. Pihlajaveden latvavedet eivät kestä enää näitä hallitsemattomia päästöjä.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään 5.7.2013 (Dnro KESELY/108/07.00/2011) kieltänyt ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 5 §:n perusteella Vapo Oy:tä jatkamasta turvetuotantoa Keuruun kaupungissa sijaitsevalla Kalmunevan turvetuotantoalueella sekä johtamasta tuotantoalueen kuivatusvesiä pumppaamalla alapuoliseen vesistöön. Kielto on astunut voimaan 16.8.2013 ja on voimassa siihen saakka, kunnes Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto antaa vireillä olevassa ympäristölupa-asiassa ratkaisun.

Kielto ei koske jo kaivetun tai varastoidun turpeen poisvientiä alueelta eikä vesiensuojelurakenteiden huoltamista.

Päävelvoitetta on noudatettava uhalla, että Keski-Suomen ELY-keskus muutoin keskeyttää Vapo Oy:n turvetuotannon Kalmunevan turvetuotantoalueella 16.8.2013 jälkeen.

= = =

ELY-keskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Välillinen hallintopakko

Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo ympäristönsuojelulakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä (päävelvoite). Lisäksi valvontaviranomaisen on ympäristönsuojelulain 88 §:n mukaan tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, ympäristönsuojelulain nojalla antamaansa kieltoa uhalla, että toiminta keskeytetään (päävelvoitteen toteuttamiselle tehosteeksi asetettu keskeyttämisuhka).

ELY-keskus on huomauttanut, että toiminnanharjoittajan on ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista.

ELY-keskuksen näkemyksen mukaan Vapo Oy ei ole ollut riittävästi selvillä toiminnastaan aiheutuvista haitallisista ympäristövaikutuksista ja ympäristöriskeistä sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista, kuten muun muassa

1) erilaisten virtaamatilanteiden (sateiden, tulvien) ja pumppauksen aiheuttamasta kiintoainepäästökuormituksen voimakkaasta lisääntymisestä alapuoliseen vesistöön, turvesaroilta tuulen mukana leviävän pölyn kulkeutumisesta vesistöön eikä ojanpenkkojen ja pengerten sortumisherkkyydestä,

2) turvetuotantoalueen maa-aineksen savipitoisuuden merkityksestä ympärivaikutusten kannalta ja sen huomioon ottamisesta sekä

3) kaikista mahdollisuuksista vähentää haitallisia vaikutuksia.

Lisäksi ympäristönsuojelulain 5 §:n 2 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on viipymättä ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin pilaantumisen ehkäisemiseksi, jos toiminnasta aiheutuu tai uhkaa välittömästi aiheutua ympäristön pilaantumista, tai jos pilaantumista on jo aiheutunut, sen rajoittamiseksi mahdollisimman vähäiseksi (pilaantumisen torjuntavelvollisuus).

Ympäristölupahakemuksen jättämisen jälkeen erityisesti kevään 2013 aikana on käynyt ilmi, etteivät Kalmunevan vesiensuojelurakenteet ole tehostamistoimista huolimatta toimineet odotetulla tavalla. Koska turvetuotannon harjoittamisesta Kalmunevan tuotantoalueella on aiheutunut ELY-keskuksen päätöksessä kuvatulla tavalla ympäristön pilaantumista (liettymistä ja haittaa virkistyskäytölle), on Vapo Oy:llä ollut ympäristönsuojelulain 5 §:n 2 momentin perusteella velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin, jotta pilaantuminen olisi rajoitettu mahdollisimman vähäiseksi.

Kalmunevan turvetuotantoalueella on harjoitettu tuotantoa vuodesta 1982 lähtien, ja nyt tuotannon loppuvaiheessa turpeen nostaminen alueella on paikoittain ulotettu kivennäismaakerrokseen saakka. Vapo Oy:ltä kesällä 2011 saadun tiedon mukaan ongelmana on pohjamaan savipitoisuus. Saviainesta liettyy veteen eikä laskeudu altaisiin eikä pidäty hakepatoon. Savi samentaa veden.

Kalmunevan kiintoainekuormituksesta sekä vesiensuojelurakenteiden toimivuudesta voimakkaissa virtaamatilanteissa saatujen tietojen perusteella ELY-keskus on katsonut, etteivät Kalmunevan turvetuotantoalueen vesiensuojelurakenteet kykene estämään vesistöä pilaavaa kuormitusta riittävästi.

Keski-Suomen ELY-keskus on katsonut, että toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumista voidaan rajoittaa vain kieltämällä Vapo Oy:tä jatkamasta turvetuotantoa Kalmunevalla sekä estämällä kuivatusvesien pääsy alapuoliseen vesistöön. Kyseisellä kiellolla ELY-keskus on pyrkinyt varmistamaan sen, ettei tuotantoalueelta tuleva kuormitus alapuoliseen vesistöön lisääntyisi etenkään sade- ja tulvatilanteissa. Turvetuotantokielto vähentää hienojakoisen aineen irtautumista ja kulkeutumista veden mukana.

Tosiasiaperusteluja

Kalmunevalla tuotantoa on ollut vuodesta 1982 alkaen noin 34 vuotta. Ilmakuvasta (Maanmittauslaitoksen ilmakuva-aineisto) kesältä 2011 näkyy, että alueella turvetta on nostettu kivennäismaakerrokseen asti. Kartan korkeuskäyrien perusteella näkyy, että tuotantoalueen maanpinta on ympäröivää maastoa alempana ja osittain vedenpinnan alapuolella. Erityisesti alueen pohjoisosassa näkyy turpeennoston seurauksena syntyneitä kuoppia, joihin on kerääntynyt vettä. Tämä osa alueesta vaikuttaa siis olleen veden vallassa, vaikka kesä 2011 oli melko kuiva.

ELY-keskus on todennut, että tuotannon loppuvaihetta kohti päästöt saattavat tuotantoalueilla lisääntyä odottamattomalla tavalla turpeenoton kohdistuessa vanhoihin pitemmälle maatuneisiin turvekerrostumiin ja lopulta kivennäismaahan. Kalmunevalla kivennäismaa on hienojakoista savea, joka on huonosti vettä läpäisevää. Saviainesta liettyy veteen, eikä se laskeudu altaisiin. Kosteikko ei ole pidättänyt kiintoainetta odotetulla tavalla. Pihlajaveden ja sen yläpuolisten alueiden mukaan lukien Ryönänkosken vedet ovat luonnostaan vahvasti humuspitoisia.

Vaikutukset Kalmunevan alapuoliselle vesistölle

Kalmunevan turvetuotantoalueen vedet lasketaan vesiensuojelurakenteiden kautta Suojärveen, josta ne kulkeutuvat edelleen Ryönänkosken kautta Martinjärveen ja sieltä edelleen Pihlajaveteen. Suojärvi, Ryönänkoski ja Martinjärvi kuuluvat Pihlajaveden reitin erityisen humuspitoiseen vesistöalueeseen.

Kalmunevan tuotantoalueella ei ole ollut aikaisemmin ympäristölupaa. Tuotantoalueen kuivattaminen turpeennostoa varten on aloitettu vuonna 1978 ja varsinainen toiminta 1982. Vesien käsittelymenetelminä ovat olleet laskeutusaltaat ja hakepato. Kesällä 2012 alueelle rakennettiin kosteikko ja hakepato poistettiin käytöstä. Vuonna 2011 tuotannossa oli yhteensä 62 ha. Ympärivuotinen kuormitustarkkailu aloitettiin 19.4.2011.

Vapo Oy:n päästötarkkailun tutkimustulosten ja ELY-keskuksen valvontanäytteiden perusteella on todettavissa, että Kalmunevan kuivatusvesien kiintoainepitoisuudet ovat keskimääräistä korkeampia. Vapo Oy:n Kalmunevan turvetuotantoalueen kuormitusselvityksen perusteella Kalmunevan kiintoaineen nettovuosikuormitus on ollut 5/2001-5/2012 välisenä aikana 9 424 kg. ELY-keskus on arvioinut, että vuoden 2013 kevättulvan kuormitus on vastannut edellä mainitun ajanjakson bruttokuormituksesta noin 36 %.

Vesien ekologisen luokittelun mukaan Suojärven, Ryönänkosken ja Martinjärven vesien tila on tyydyttävä. Vesiensuojelun tavoiteohjelman 2015 mukaan tarkoitus on saada vesistö hyvään tilaan vuoteen 2021 mennessä. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan tämän tavoitteen saavuttamista ei saa vaarantaa.

Vaikutukset Natura 2000 -alueille

Kalmuneva sijoittuu Pihlajaveden yläjuoksulle, useista osa-alueista muodostuvan Natura 2000 -alueen välittömään tuntumaan. Natura 2000 -alue FI0900123 Pihlajavesi-yläjuoksun pienvedet (pinta-ala yhteensä 2 592 ha) koostuu Pihlajaveden laajan vesistöaltaan ohella lähinnä järven yläjuoksun lammista, lintuvesistä, virtavesistä ja koskista sekä näiden rantametsistä. Kalmunevan purkuojan alapuolisella vesistöalueella lähin Natura-alueen osa-alue on Ryönänkoski (etäisyys suon purkuojasta noin 1 km). Ryönänkoski laskee Martinjärveen, jossa on myös Natura 2000 -alueita. Pihlajaveden ja sen yläpuolisten alueiden mukaan lukien Ryönänkosken vedet ovat luonnostaan vahvasti humuspitoisia polyhumoosisia vesiä.

Kalmunevan turvetuotantoalue on turvetuotannon pistekuormittajista lähimpänä Ryönänkosken Natura-aluetta. Kalmunevan turvetuotantoalueelta tuleva kiintoainekuormitus aiheuttaa rantojen liettymisriskin. Lisäksi Suojärveen laskevien muidenkin turvetuotantoalueiden valumat vaikuttavat yhdessä kuormitusta lisäävästi.

Päätöksen täytäntöönpano

ELY-keskus on määrännyt, että päätöstä on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

ELY-keskuksen soveltamia oikeusohjeita

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 5 § 1 ja 2 momentti, 28 § 1 momentti, 84 §, 88 §, 91 §, 92 §, 96 §, 101 § ja 105 §

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 1 § 1 momentti 7 d kohta, 5 §

1 momentti 7 c kohta

Laki ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta (113/2000) 5 §

3 momentti

Hallintolaki 34 § ja 36 §

Uhkasakkolaki 1 §, 4 §, 6 §, 7 §, 14 §, 18 §, 19 §, 22 § ja 23 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Vapo Oy:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä. ELY-keskuksen päätöksen mukainen, Vapo Oy:lle asetettu kielto Kalmunevan turvetuotannon harjoittamisen jatkamisesta ja tuotantoalueen kuivatusvesien johtamisesta pumppaamalla alapuoliseen vesistöön astuu, ellei Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto ole sitä ennen myöntänyt Kalmunevan turvetuotannolle täytäntöönpanokelpoista ympäristölupaa, voimaan 1.5.2014 uhalla, että ELY-keskus muutoin keskeyttää Kalmunevan turvetuotannon 1.5.2014 jälkeen.

Hallinto-oikeus kumoten 15.8.2013 tekemänsä välipäätöksen, jolla oli kielletty hallintopakkopäätöksen täytäntöönpano, on saattanut voimaan ELY-keskuksen määräyksen päätöksen noudattamisesta mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi: 1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä;

2) määrätä sen, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

3) määrätä 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta;

4) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan tämän lain vastaista pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että haitalliset ympäristövaikutukset ehkäistään ennakolta tai, milloin haitallisten vaikutusten syntymistä ei voida kokonaan ehkäistä, rajoitetaan ne mahdollisimman vähäisiksi (ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin periaate).

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus). Saman pykälän 2 momentin mukaan jos toiminnasta aiheutuu tai uhkaa välittömästi aiheutua ympäristön pilaantumista, toiminnanharjoittajan on viipymättä ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin pilaantumisen ehkäisemiseksi tai jos pilaantumista on jo aiheutunut, sen rajoittamiseksi mahdollisimman vähäiseksi (pilaantumisen torjuntavelvollisuus).

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava lupa (ympäristölupa). Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista. Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 7 d kohdan mukaan seuraavilla ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentissa tarkoitetuilla toiminnoilla on oltava ympäristölupa: turvetuotanto ja siihen liittyvä ojitus, jos tuotantoalue on yli 10 hehtaaria.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan tai päätöksen nojalla harjoitettuun, ympäristönsuojelulain nojalla luvanvaraiseen toimintaan on haettava mainitun lain mukaista ympäristölupaa asetuksella tarkemmin säädettävän ajan kuluessa, jos toiminta on ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetussa Euroopan yhteisön neuvoston direktiivissä (96/61/EY) tai ilmansuojeluasetuksen muuttamisesta annetussa asetuksessa (306/1996) voimaantulosäännöksessä tarkoitettua toimintaa. Saman pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupaa on haettava koko toimintaan, jos toiminnan muuttamiseen tarvitaan ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin nojalla lupa tai aiemmin myönnetyssä luvassa on määrätty luvan tarkistamisesta määräajassa. Saman pykälän 3 momentin mukaan lupa-asian käsittelee se viranomainen, joka on ympäristönsuojelulain nojalla toimivaltainen käsittelemään vastaavan uuden toiminnan lupahakemuksen. Lupahakemuksen vireilläolo ei estä toiminnan jatkamista.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 6 §:n mukaan muusta kuin 5 §:ssä tarkoitetusta ympäristöluvan varaisesta toiminnasta, jota on voitu harjoittaa 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen päätösten nojalla tai muutoin lain mukaisesti, on tehtävä ilmoitus alueelliselle ympäristökeskukselle ympäristönsuojelun tietojärjestelmään merkitsemistä varten vuoden kuluessa ympäristönsuojelulain voimaantulosta tai muuhun asetuksella säädettävään myöhempään ajankohtaan mennessä. Ilmoituksen sisällöstä säädetään tarkemmin ympäristönsuojelulain nojalla annettavalla asetuksella. Ilmoituksen tekemättä jättämiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain säännöksiä tietojen luovuttamisen laiminlyönnistä.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan jos 6 §:ssä tarkoitettu toiminta ja sitä koskevat määräykset eivät kokonaisuutena arvioiden olennaisilta osin täytä ympäristönsuojelulain vaatimuksia, valvontaviranomaisen on omasta tai haitankärsijän aloitteesta velvoitettava toiminnanharjoittaja hakemaan ympäristölupaa määräajassa. Luvan tarvetta arvioitaessa on erityisesti otettava huomioon toiminnan luonne ja ympäristövaikutukset sekä vaikutusalueen vakiintunut maankäyttömuoto. Päätökseen, jolla on velvoitettu hakemaan lupaa, ei saa hakea erikseen muutosta. Saman pykälän 2 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on annettava valvontaviranomaisen pyynnöstä tarpeelliset tiedot luvan tarpeen arvioimiseksi. Tietojen luovuttamisen laiminlyöntiin sovelletaan ympäristönsuojelulakia.

Kalmunevan turvetuotanto, vesien käsittelymenetelmät ja lupahanke

31.10.2011 päivätyn ympäristölupahakemuksen mukaan Kalmunevan turvetuotantoalueen kunnostustyöt on aloitettu vuonna 1978 ja tuotanto vuonna 1982. Tuotantoa on enimmillään ollut noin 95 hehtaarin alalla, mistä noin 33 hehtaaria on jo poistunut tuotannosta. Lupahakemuksen jättöhetkellä hakijan hallussa oleva ala on yhteensä 101 hehtaaria, mistä 58,3 hehtaaria on tuotantokelpoista alaa. Vuoteen 2012 saakka Kalmunevan turvetuotantoalueen vesienkäsittelymenetelminä ovat olleet laskeutusaltaat ja hakepato ja vuodesta 2012 eteenpäin laskeutusaltaat ja kosteikko.

Kalmuneva sijaitsee Kokemäenjoen vesistöalueella. Kalmunevan kuivatusvedet johdetaan kahden laskeutusaltaan (patorakenteet + pintapuomit) kautta ympärivuotisesti heinäkuussa vuonna 2012 käyttöön otetulle kosteikolle, josta edelleen alapuoliseen vesistöön Suojärveen. Suojärvestä vedet virtaavat Ryönänkosken kautta Martinjärveen, josta edelleen Pihlajaveteen.

Kalmunevalla ei ole ympäristölupaa tai siihen rinnastettavaa päätöstä. Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ennen 1.1.2010 Keski-Suomen ympäristökeskus) on päätöksellään 6.10.2009 velvoittanut Vapo Oy:n hakemaan ympäristölupaa. Vapo Oy on määräajassa jättänyt lupahakemuksen Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastoon.

Johtopäätökset ja oikeudellinen arviointi

Kysymyksessä oleva turvetuotanto on aloitettu ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa. Kun otetaan huomioon Kalmunevalla harjoitetun turvetuotantotoiminnan laajuus, toiminnan kuivatusvesien johtamisesta on tuotantoalueella käytössä olleet vesienkäsittelymenetelmätkin huomioon ottaen saattanut ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa aiheutua sellaista vesistön pilaantumisen vaaraa, jonka vuoksi toiminnalle olisi tullut hakea vesioikeudellista lupaa vesilain (264/1961) 1 luvun 19 §:ssä tarkoitetun vesien pilaantumisen perusteella. Näin ollen Kalmunevan kuivatusvesien johtaminen vesistöön on ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa ollut vesiluvanvaraista toimintaa. Valvontaviranomaisen sallivalla toimintatavalla Kalmunevan turvetuotannon jatkamisesta ilman lupaa ei valituksenalaisessa asiassa ole oikeudellisesti ratkaisevaa merkitystä.

Ympäristönsuojelulain voimaan tullessa Kalmunevan kuivatusvesien johtamiseen ei ole ollut vesilakiin perustuvaa lupaa tai siihen verrattavaa päätöstä. Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 5–7 §:ien mukaisia siirtymäsäännöksiä ei siten sovelleta tässä asiassa, koska turvetuotantoa ei ole ennen ympäristönsuojelulakia harjoitettu sille myönnetyn luvan nojalla tai muutoinkaan laillisesti. Ympäristönsuojelulain ja -asetuksen mukaan Kalmunevan turvetuotantotoiminta on ympäristöluvanvaraista toimintaa, koska alueen pinta-ala on yli 10 hehtaaria.

Kalmunevan turvetuotantotoiminnan vesienkäsittelyn tehostamisella ei ole tässä hallintopakkoasiassa oikeudellista merkitystä, koska toiminnan nykyisenkin pinta-alan perusteella mainittu turvetuotanto on ympäristönsuojelulain mukaan luvanvaraista toimintaa ja koska toimintaa ei ole harjoitettu sille myönnetyn luvan nojalla.

Lupahakemuksen vireilläolo Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastossa ei oikeuta Vapo Oy:tä jatkamaan Kalmunevan turvetuotannon harjoittamista. Ympäristöluvanvaraisen toiminnan harjoittaminen edellyttää täytäntöönpanokelpoista ympäristölupaa tai sitä vastaavaa aikaisempaa vesilupaa. Vapo Oy on harjoittaessaan Kalmunevan turvetuotantotoimintaa toiminut vastoin ympäristönsuojelulakia. Ottaen huomioon, että Kalmunevan turvetuotannolla ei ole ympäristölupaa hallinto-oikeus saattaa voimaan ELY-keskuksen Vapo Oy:lle asettaman kiellon Kalmunevan turvetuotannon harjoittamisen jatkamisesta ja tuotantoalueen kuivatusvesien johtamisesta pumppaamalla alapuoliseen vesistöön.

Hallinto-oikeus katsoo yllä esitetyn perusteella, että Keski-Suomen ELY-keskus on voinut kieltää Kalmunevan turvetuotannon. Toiminnan luonne huomioon ottaen hallinto-oikeus on asettanut kiellon voimaantuloajankohdaksi 1.5.2014. Kielto astuu tuolloin voimaan, jos Vapo Oy ei ole sitä ennen saanut Kalmunevan turvetuotantoon täytäntöönpanokelpoista ympäristölupaa. Lausuminen muista esiin tulleista vaatimuksista näin ollen raukeaa. Kalmunevan turvetuotannon mahdollisen lopettamisen tai keskeytymisen osalta hallinto-oikeus toiminnanharjoittajan vastuun suhteen viittaa ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin kohdan 1 mukaiseen haittojen minimointivelvollisuuteen ja 5 §:n 2 momentin mukaiseen ympäristön pilaantumisen torjuntavelvollisuuteen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Yrjänä Honkavaara, Janne Marttila ja Mauri Kerätär. Esittelijä Maria Ingerström.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vapo Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä voimaan saatettu määräys hallintopakkopäätöksen noudattamisesta muutoksenhausta huolimatta kumotaan erillisellä päätöksellä ja että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pääsääntö on, että hallintopakkopäätös on sitova vasta lainvoimaisena.

Mitään perustetta tai tosiasiallista syytä määrätä päätös täytäntöönpantavaksi ennen sen lainvoimaisuutta ei asiassa ole esitetty, eikä sellaisena voida pitää päätöksessä kuvattua poikkeuksellista tulvatilannetta vuoden 2013 keväällä. Täytäntöönpanomääräyksen antaminen on lisäksi ELY-keskuksen päätöksessä jäänyt kokonaan perustelematta, eikä hallinto-oikeuskaan ole perustellut päätöstään tältä osin lainkaan. Pelkästään tämä muodollinen puute tekee täytäntöönpanomääräyksistä lainvastaisia. Täytäntöönpanomääräys aiheuttaa voimaan jäädessään tai tullessaan todennäköisesti ympäristöhaittaa vesien hallitsemattoman ympäristöön pääsyn johdosta ja lisäksi vesienhallintarakenteiden tuhoutumista.

Hallinto-oikeus on rikkonut reformatio in peius -kieltoa. Kiellon mukaan muutoksenhakutuomioistuin ei saa muuttaa valituksenalaista tuomiota muutoksenhakijan vahingoksi. Kielto sääntelee muutoksenhakutuomioistuimen tutkimisvallan rajoja. Asiassa ei hallinto-oikeudessa ole ollut tutkittavana se, onko Vapo Oy:n toiminta Kalmunnevalla ollut vesilain (264/1961) mukaisen luvan tarpeessa tai luvatonta ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa ja siten myös edelleen. Asiassa olisi tullut ainoastaan ratkaista se, voiko toiminnan keskeyttämistä koskeva hallintopakkopäätös perustua ympäristönsuojelulain 5 §:n selvilläolovelvollisuuden tai ympäristön pilaantumisen estämistoimenpiteiden laiminlyömiseen ja jos vastaus kysymykseen on myönteinen, täyttyvätkö näiden laiminlyöntien tunnusmerkit tässä tapauksessa siten, että toiminnan keskeyttämistä koskeva hallintopakkopäätös on voitu laillisesti antaa.

Hallinto-oikeus ei päätöksessään ole perustellut kantaansa, miksi toiminta ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa olisi edellyttänyt vesilain (264/1961) mukaista lupaa. Hallinto-oikeuden päätös tältä osin on ilmeisesti perustunut pelkästään toiminta-alueen kokoon suhteessa uusiin tuotantoalueisiin. Vesilain mukainen luvantarve ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa ei kuitenkaan perustunut mihinkään nimenomaisesti määriteltyyn tuotantoalueen kokoon, vaan tapauskohtaiseen vaikutusarvioon. Hallinto-oikeuden olisi tullut antaa Vapo Oy:lle ja valvontaviranomaiselle tilaisuus esittää kantansa lupatilanteesta ja lupavelvollisuudesta ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa.

Toiminnan keskeyttämistä tarkoittavaa hallintopakkopäätöstä ei toiminnanharjoittajan oikeuksiin puuttuvana toimenpiteenä voida perustaa ympäristönsuojelulain 5 §:n yleisluonteisiin velvoitteisiin. Selvilläolovelvollisuus voidaan vaatia täyttämään edellyttämällä selvitysten tekemistä. Poikkeuksellinen tilanne, kuten vuoden 2013 tulva, ei tarkoita, että toiminnanharjoittaja olisi rikkonut velvollisuuttaan ryhtyä pilaantumista estäviin toimenpiteisiin siten kuin ympäristövastuudirektiivin perusteella lakiin sisällytetty lainkohta tarkoittaa. Jos keskeyttämisen kuitenkin katsotaan olevan mahdollista 5 §:n yleisvelvoitteiden perusteella, ei Vapo Oy:n toiminnassa Kalmunevalla ole ilmennyt mitään keskeyttämistä edellyttävää laiminlyöntiä eikä sellaisena voida pitää kevään 2013 poikkeuksellista tulvatilannetta.

Kalmunevan turvetuotanto ei vastoin hallinto-oikeuden käsitystä ole edellyttänyt vesilain (264/1961) mukaista vaikutuksiin perustuvaa tapauskohtaisesti harkittavaa lupaa. Vesilain aikana, ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa, toimintaa on tarkkailtu kulloinkin toimivaltaisten viranomaisten ohjeiden mukaisesti. Ympäristönsuojelulain voimaan tullessa toiminta rekisteröitiin lain vaatimusten edellyttämällä tavalla vuonna 2001 eikä siltä edellytetty ympäristöluvan hakemista. Vasta vuonna 2009 ympäristökeskus kehotti Vapo Oy:tä hakemaan ympäristölupaa pääasiassa tuotannon suunniteltua pidemmän ajan ja turpeenoton kehittyneiden vesienhallintakeinojen johdosta. Kalmunevan turvetuotantotoiminta on ollut lainmukaista ja toiminnanharjoittaja on noudattanut ELY-keskuksen ja sen edeltäjien ohjeita toiminnassa. Toiminnanharjoittajalla on ollut oikeus luottaa ELY-keskuksen ja sen edeltäjäviranomaisten valvontatoiminnan johdonmukaisuuteen ja lainmukaisuuteen. Hallinto-oikeuden päätös, jossa on nyt vuosia jälkikäteen todettu toiminnan olleen vesilain mukaisen luvan tarpeessa, on aineellisoikeudellisesti virheellinen ja Vapo Oy:n oikeusturvaa vaarantava.

Toiminnan keskeyttämiselle ei ole Kalmunevan tai vastaanottavan vesistön olosuhteista johdettavia perusteita. Kalmunevalla esille tulleet asiat, jotka käyvät ilmi hallintopakkopäätöksestä, ovat tyypillisesti sellaisia, jotka käsitellään ympäristölupamenettelyssä. Toiminnan keskeyttäminen aiheuttaa ongelmia vesien hallinnassa ja vaurioittaa jo rakennettua kosteikkoa. Toiminnan keskeyttäminen on lisäksi kohtuuttoman ankara, suhteellisuusperiaatteen vastainen toimenpide, erityisesti koska ELY-keskus ei ole millään lievemmällä valvontakeinolla puuttunut toimintaan aikaisemmin. Kevään 2013 tulvatilanne on ollut poikkeuksellinen eikä tulvatilanteen takia ole perusteita asettaa hallintopakkoa ja kieltää toimintaa.

Keski-Suomen ELY-keskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 16.12.2013 myöntänyt Kalmunevan turvetuotannolle ympäristöluvan ja luvan toiminnan aloittamiseen muutoksenhausta huolimatta. Lupapäätös on siten täytäntöönpanokelpoinen, ellei hallinto-oikeus valituksen johdosta toisin määrää. Valituksissa hallinto-oikeudelle ei ollut vaadittu lupapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä, joten Vapo Oy:n vaatimus valituksenalaisessa päätöksessä asetetun täytäntöönpanon kieltämisestä on aiheettomana hylättävä.

Muutoin ELY-keskus on viitannut päätöksensä perusteluihin sekä varovaisuusperiaatteeseen. ELY-keskus on antanut hallintopakkomääräyksensä, jotta turvetuotantoalueella ei ennen aluehallintoviraston lupa-asian ratkaisua kaivettaisi tai tehtäisi muitakaan turvetuotantotoimenpiteitä ja siten aiheutettaisi lisää ympäristön pilaantumisvaaraa. ELY-keskus on halunnut odottaa lupaviranomaisen ratkaisua, joka ohjaisi sitä, minkälaisia vesiensuojelutoimenpiteitä alueella tulee tehdä.

Hallintopakkomääräyksen tarkoituksena on ollut välttää mahdollisesti tarpeeton kiintoainepäästöjä lisäävä kaivaminen savipitoisella, kivennäismaahan asti kaivetulla suolla, erityisesti mahdollisten syyssateiden sekä keväällä lumen sulamisen aiheuttamien tulvien takia. Myös toiminnan keskeyttämistä vaatineiden haitankärsijöiden vaatimuksen mukaan vesienkäsittelyyn liittyvät puutteet on korjattava ennen kuin tuotantoa voidaan jatkaa. Ympäristöluvanvaraisen toiminnan vesiensuojeluratkaisut määrätään luparatkaisussa. Päästöt turvesoilta ovat voimakkaimmillaan sateiden ja lumen sulamisen aiheuttamina tulva-aikoina. Näitä tulvia ei voida pitää poikkeuksellisina tilanteina.

Hallintopakkopäätöksen täytäntöönpanomääräyksen osalta ELY-keskus on viitannut ympäristönsuojelulain 101 §:n 3 momenttiin ja uhkasakkolain 15 §:n 1 momenttiin. Hallintopakkopäätös on voitu määrätä täytäntöönpantavaksi muutoksenhausta huolimatta. Asiassa ei ole esitetty sellaista, jonka perusteella hallinto-oikeuden päätöstä tulisi muuttaa. ELY-keskus on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Martinjärven vesienhoitoyhdistys ry on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa yhdistys on esittänyt valituksen ja päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

Vapo Oy on antanut vastaselityksen. Hallintopakkopäätös on kumottava paitsi sisällöltään lainvastaisena myös sen vuoksi, että sen täytäntöönpanolle ei enää ole edellytyksiä Kalmunnevan turvetuotannon saatua täytäntöönpanokelpoisen ympäristöluvan. Erillistä päätöstä täytäntöönpanomääräyksen kumoamiseksi ei tämän vuoksi kuitenkaan enää tarvita.

Hallinto-oikeus on Vapo Oy:n valituksen vastaisesti antanut ratkaisun asiaan, josta valituksessa ei ole ollut kysymys, ja ratkaissut asian valittajan vahingoksi. ELY-keskuksen päätös on perustunut oletettuun selvilläolovelvollisuuden rikkomiseen ja velvollisuuteen torjua pilaantumista. Hallinto-oikeus on Vapo Oy:n valituksesta pysyttänyt päätöksen sillä perusteella, että Vapo Oy:llä ei olisi toimintaan oikeuttavaa lupaa. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia vain se, voiko toiminnan keskeyttämistä koskeva päätös perustua selvilläolovelvollisuuden tai ympäristön pilaantumisen estämisen laiminlyömiseen. Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) mukaan turvetuotantoa on voitu jatkaa hakematta ympäristölupaa. Asian muuttuminen toiseksi on aiheuttanut se, että Vapo Oy:llä ei ole ollut tilaisuutta lausua vesilain (264/1961) ja ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain soveltamisesta hallintopakkoasiaan ennen kuin vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Ympäristöministeriön ohjeessa dnro 3/401/2001 alueellisille ympäristökeskuksille on ohjeistettu turvetuotantoa koskeviin rekisteri-ilmoituksiin liittyvää lupaharkintaa. Ohjeen mukaan 50–100 hehtaarin suuruisille alueille ei tarvita ympäristölupaa, jos on ilmeistä, että oikein järjestetty toiminta ei aiheuta ympäristönsuojelulain vastaista seurausta eikä kenenkään oikeusturva kärsi. Näin ollen ympäristökeskuksella on ollut harkintavaltansa mukaan mahdollisuus päättää, että Kalmunevan toiminnalta ei edellytetä ympäristölupaa. Yhdistyksen mainitsema vaatimus hakea yli 10 hehtaarin suuruisille turvetuotantoalueille ympäristölupaa perustuu ympäristönsuojelulakiin, jota ei ole voitu soveltaa ennen lain voimaantuloa olemassa olleeseen turvetuotantotoimintaan.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään asiassa dn:o 809/1/15 antamallaan päätöksellä antanut ratkaisun Vapo Oy:n valitukseen Vaasan hallinto-oikeuden 12.2.2015 antamasta päätöksestä n:o 15/0049/1 Kalmunevan turvetuotantoa koskevassa ympäristölupa-asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Asiassa ei ole ollut kysymys ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 5–7 §:ssä tarkoitetusta tilanteesta. Toiminnan luvantarve on siten 1.3.2000 lukien tullut arvioida ympäristönsuojelulain (86/2000) perusteella. Ympäristönsuojelulain ja -asetuksen (169/2000) mukaan Kalmunevan turvetuotantotoiminta on ollut ympäristöluvanvaraista toimintaa, koska alueen pinta-ala on ollut yli 10 hehtaaria. Asiakirjoista kuitenkin ilmenee, että Kalmunevan turvetuotantotoiminnalla ei ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden hallintopakkoasiaa koskevien päätösten antamisen aikaan ole vielä ollut ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Tällä perusteella turvetuotantotoimintaan on ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla voitu kohdistaa hallintopakkomääräyksiä.

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 3 momentin mukaan viranomainen voi määrätä, että saman lain 84 §:ssä tarkoitettua määräystä tai päätöstä on muutoksenhausta huolimatta noudatettava. Tähän nähden hallinto-oikeus on yhtiön valituksen hylätessään voinut päätöksensä mukaisesti, aiemmin antamansa täytäntöönpanokiellon kumoten, saattaa voimaan ELY-keskuksen määräyksen päätöksen noudattamisesta mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet päätöksessä viitattuja ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) säännöksiä lukuun ottamatta sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Timo Kairesalo ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 29.9.2015