Muu päätös 3067/2015

Julkista hankintaa koskeva valitus, palveluntarjoajalle asetettu soveltuvuusvaatimus, tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu (Espoo)

Antopäivä: 30.10.2015
Taltionumero: 3067
Diaarinumero: 1220/3/14

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Espoon kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 14.3.2014 nro 161/14

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunki on ilmoittanut 10.7.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta palvelunhallintajärjestelmän hankinnasta SaaS-palveluna kolmen vuoden sopimuskaudelle sekä mahdolliselle vuoden optiokaudelle palvelusopimuksen allekirjoittamisesta lukien.

Espoon kaupungin palveluliiketoimen toimialan liiketoimintajohtaja on 3.9.2013 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 35) sulkenut Efecte Oy:n tarjouskilpailusta sekä valinnut palvelunhallintajärjestelmän sopimustoimittajaksi Sofigate Oy:n ja varatoimittajaksi Symfoni Finland Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 384 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Efecte Oy on ollut valittajana, Espoon kaupunki vastapuolena ja Sofigate Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Espoon kaupungin palveluliiketoimen toimialan liiketoimintajohtajan 3.9.2013 tekemän hankintapäätöksen (§ 35) sekä kieltänyt kaupunkia asettamansa 40 000 euron sakon uhalla panemasta päätöstä täytäntöön.

Markkinaoikeus on velvoittanut Espoon kaupungin korvaamaan Efecte Oy:n oikeudenkäyntikulut 5 000 eurolla viivästyskorkoineen sekä hylännyt kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Perustelut

Efecte Oy on esittänyt, että tarjouskilpailun voittanut Sofigate Oy on ollut esteellinen osallistumaan kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun ja että se olisi tästä syystä tullut sulkea tarjouskilpailusta. Lisäksi Efecte Oy on esittänyt, että hankintayksikön päätös Efecte Oy:n sulkemisesta tarjouskilpailusta on ollut hankintasäännösten vastainen ja että tarjouksen valintaperuste on ilmoitettu hankintailmoituksessa tulkinnanvaraisesti ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ovat olleet osittain päällekkäisiä tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa käytettyjen perusteiden kanssa.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Edellä mainitun säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 100) on todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten ja tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Hankintayksikön tulee siten hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella harkita vaatimusten tasoa. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokasta ja tarjoajaa osoittamaan teknisen suorituskykynsä ja ammatillisen pätevyytensä todistuksella ehdokkaan tai tarjoajan tai yrityksen johtohenkilöiden sekä erityisesti palvelun tai urakan suorittamisesta vastaavien henkilöiden koulutuksesta ja ammatillisesta pätevyydestä.

Edellä mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 102 ja 103) mukaan toimittajan johtohenkilöiden tai palvelun tai urakan suorittamisesta vastaavien henkilöiden koulutusta ja ammatillista pätevyyttä koskevina selvityksinä voivat tulla kysymykseen esimerkiksi tutkintotodistukset tai ansioluettelot. Koulutusta ja ammatillista pätevyyttä koskevien selvitysten vaatiminen on esitöiden mukaan perusteltua erityisesti henkilökohtaista työsuoritusta edellyttävissä palveluhankinnoissa.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Edellä mainitun säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 105 ja 106) on todettu muun ohella, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Tarjouksen vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä 52 §:n mukaisesti ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Tarjousten vertailuun tulisi ottaa vain sellaisten tarjoajien tarjoukset, joilla voidaan katsoa olevan edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulisi myös erottaa toisistaan.

Esteellisyys

Valittajan mukaan tarjouskilpailun voittaneella Sofigate Oy:llä on ollut merkittävä rooli tarjouspyynnön ja siinä esitettyjen vaatimusten laatimisessa. Valittaja on perustellut väitettään erityisesti sillä, että yksi Sofigate Oy:n työntekijöistä on ollut kysymyksessä olevan tarjouskilpailun vaatimusmäärittelyn aikaan Espoon kaupungin palveluksessa ja että Espoon kaupunki on käyttänyt tarjouspyynnön laatimisessa pohjana Sofigate Oy:n sille toimittamia tiedostoja.

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajan osallistuminen tarjouskilpailun valmisteluun tai muu hankintayksikön avustaminen hankintamenettelyssä saattaa olla peruste sulkea tarjoaja tarjouskilpailusta, jos tämä seikka vaarantaa hankintamenettelyn avoimuuden tai tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden toteutumisen hankinnassa. Tarjouskilpailun ulkopuolelle sulkemista koskevien edellytysten olemassaolo on kuitenkin aina arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet huomioon ottaen.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valituksessa nimetty Sofigate Oy:n työntekijä on toiminut Espoon kaupungin palveluksessa ajalla 7.5.2012–28.6.2013. Kyseinen henkilö on hankintayksikön esittämän selvityksen perusteella ollut mukana valmistelemassa Espoon kaupungin perustietotekniikkakilpailutusta, mutta ei valituksessa kysymyksessä olevaa palvelunhallintajärjestelmän kilpailutusta. Hankintayksikkö on ilmoituksensa mukaan vastannut itse tarjouspyynnön laatimisesta. Myöskään Sofigate Oy:n mukaan yhtiö tai sen työntekijät eivät ole osallistuneet kyseessä olevan tarjouspyynnön laatimiseen.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa esitetty selvitys osoita, että hankintayksikön ja Sofigate Oy:n välillä olisi ollut nyt kysymyksessä olevaan hankintaan liittyen sellaista yhteistyötä, jonka voitaisiin todeta vaarantaneen tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjouskilpailussa. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettely ole ollut tältä osin hankintasäännösten vastaista.

Tarjoajan soveltuvuutta koskeva vaatimus

Tarjouspyynnön kohteena on ollut Espoon kaupungille ja sen konserniyhteisöille toimitettava palvelunhallintajärjestelmä. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan hankinnan kohteena olevan tietoteknisen palvelun on tullut sisältää palvelunhallintaa tukeva tietojärjestelmä SaaS-palveluna ja lisäksi palvelunhallinnan kehittämiseen liittyvä asiantuntijatyö.

Tarjouspyynnön kohdan "Tarjoajien kelpoisuuden arviointi" mukaan tarjoajan ja tarjouksen on tullut täyttää tarjouspyynnön liitteellä 2 esitetyt kelpoisuusehdot, jotta tarjous on päässyt mukaan tarjousten vertailuun.

Hankintayksikkö on saanut tarjouspyyntönsä perusteella kolme tarjousta. Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnön liitteellä 2 asetettua tarjoajan teknisen suorituskyvyn ja ammatillisen pätevyyden arviointiin liittynyttä soveltuvuusvaatimusta 17 e.

Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa 17 on ilmoitettu seuraavaa:

"Tarjoajan on liitettävä tarjoukseensa selvitykset toimintaan nimetyistä vastaavista henkilöistä (3) ja heidän työkokemuksestaan ja osaamisestaan. Tarjottavat henkilöt tulee olla eri henkilöitä. [---]

a. Tarjottavat henkilöt ovat suorittaneet ITILv3-sertifikaatin. Suoritusvuosi ilmoitetaan lisätietoihin (liite).

b. Tarjottavilla henkilöillä on kokemusta vähintään kolmesta palveluhallinnan käyttöönottoprojektista vuoden 2007 jälkeen. Nimeä asiakkaat ja asiantuntijan roolit sekä käytetty työmäärä (liite).

c. Vähintään yhdellä tarjottavista henkilöistä on kokemusta asiakkaan loppukäyttäjien kouluttamisesta palveluhallinnan prosessien ja järjestelmän osalta. Nimeä asiakas ja koulutuksen sisältö (liite).

d. Tarjottavalla projektipäälliköllä on projektipäällikkökokemusta vähintään kolmesta (3) palvelunhallintajärjestelmän käyttöönottoprojektista organisaatioihin, joiden koko on vähintään 5 000 henkilöä.

e. Kaikilla tarjottavilla henkilöillä on vähintään alempi korkeakoulututkinto. Nimeä lisätietoja kenttään valmistumisvuosi, oppilaitos ja koulutusohjelma."

Hankintalain esitöissä todetulla tavalla hankintayksikön tulee harkita hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella lain 56 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten tasoa, ottaen huomioon, että soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua (HE 50/2006 vp s. 100).

Hankintalain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu suhteellisuusperiaate edellyttää lain esitöiden mukaan, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Siten esimerkiksi tarjoajien kelpoisuusehtojen asettamisessa on huomioitava hankinnan luonne ja arvo (HE 50/2006 vp s. 47).

Kysymyksessä olevan hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella on ollut perusteltua, että hankintayksikkö on asettanut tarjoajille soveltuvuusvaatimuksia myös palvelusta vastaavien henkilöiden työkokemukseen ja osaamiseen liittyen edellyttäen, että tarjoajille asetettavat ehdottomat vaatimukset ovat kohtuullisia ja syrjimättömiä. Ylimitoitetut soveltuvuusvaatimukset ovat tosiasiallisesti omiaan kokonaan estämään muutoin hankinnan toteuttamiseen soveltuvien tarjoajien osallistumisen tarjouskilpailuun.

Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintayksikkö on asettanut palvelusta vastaavien henkilöiden työkokemukselle ja osaamiselle edellä mainitut, varsin yksityiskohtaiset soveltuvuusvaatimukset. Valittajan poissulkemisperusteena käytetyssä soveltuvuusvaatimuksessa hankintayksikkö on edellyttänyt, että kaikilla tarjottavilla henkilöillä on vähintään alempi korkeakoulututkinto ilman, että hankintayksikkö on samalla asettanut edellyttämälleen alemmalle korkeakoulututkinnolle mitään sisällöllisiä vaatimuksia. Asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella kyseistä vaatimusta olisi pidettävä hankintayksikön ja hankinnan kohteen kannalta ehdottoman perusteltuna ja välttämättömänä. Vaatimus on myös saattanut perusteettomasti heikentää kilpailua rajaamalla tarjouskilpailuun osallistumaan pyrkivien tarjoajien määrää.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että valittajan poissulkemisperusteena käytettyä tarjouspyynnön vaatimusta 17 e on pidettävä liian ankarana ja suhteellisuusperiaatteen vastaisena vaatimuksena, joka on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun sekä rajoittanut perusteettomasti kilpailua.

Tarjouksen valintaperuste ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet

Hankintailmoituksen kohdassa IV.2.1 "Ratkaisuperusteet" on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi "taloudellisesti edullisin tarjous, kun otetaan huomioon eritelmissä, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa mainitut perusteet". Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden ja painoarvojen perusteella.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoitusta ei ole muotoiltu sillä tavoin, että sen perusteella olisi voinut käsittää valintaperusteena käytettävän halvinta hintaa. Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö eivät siten ole eronneet valintaperusteen osalta toisistaan vaan tarjouksen valintaperusteeksi on tullut molempien asiakirjojen perusteella ymmärtää kokonaistaloudellinen edullisuus.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä ilmoitetut kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ovat olleet valituksessa yksilöityjen vertailuperusteiden osalta hankintasäännösten vastaisia. Valittajan mukaan hankintayksikkö on käyttänyt projektipäällikön ja asiantuntijoiden kokemuksen ja osaamisen vertailussa perusteita, jotka hankintasäännösten vastaisesti ovat olleet päällekkäisiä tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa käytettyjen perusteiden kanssa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnöstä tulee riittävän selvästi ilmetä tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja se, miltä osin tarjoajilta pyydettyjä selvityksiä tullaan käyttämään tarjoajan soveltuvuuden ja miltä osin tarjousten vertailussa tarjousten keskinäisen paremmuuden arvioinnissa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus katsoo, että valituksessa viitatut tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet on erotettu tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi toisistaan, jotta tarjoajat ovat tarjouksiaan antaessaan tienneet, millä seikoilla on merkitystä tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja millä seikoilla tarjousten keskinäisen paremmuuden vertailussa. Vertailuperusteet eivät ole olleet valittajan esittämin tavoin päällekkäisiä soveltuvuusarvioinnissa käytettyjen perusteiden kanssa. Hankintayksikön ei siten voida katsoa menetelleen tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kyseessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Pasi Yli-Ikkelä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Espoon kaupunki on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen ja hylkää Efecte Oy:n valituksen markkinaoikeudelle sekä velvoittaa Efecte Oy:n korvaamaan Espoon kaupungin arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 13 152,06 eurolla viivästyskorkoineen. Espoon kaupunki on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus vahvistaa välipäätöksellä, että kaupunki ei ole velvollinen noudattamaan markkinaoikeuden valituksenalaista päätöstä sekä sallii kaupungin jatkaa nyt kysymyksessä olevan palvelun järjestämistä sen välttämättömiltä osin väliaikaisjärjestelyjen puitteissa siihen saakka, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu.

Espoon kaupunki on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Espoon kaupunki on toiminut hankintasäännösten mukaisesti asettaessaan tarjouspyynnössä soveltuvuusvaatimukseksi tutkintovaatimuksen. Tutkintovaatimus on ilmoitettu selvästi tarjouspyynnössä, ja se on liittynyt hankinnan kohteeseen, ollut oikeassa suhteessa hankinnan päämäärään nähden sekä ollut välttämätön hankinnan toteutumiselle.

Espoon kaupunki on käyttänyt hankintasäännösten mukaista harkintavaltaansa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Hankinnan onnistuneen toteuttamisen takaamiseksi Espoon kaupungin on tullut asettaa tarjouspyynnössä esitetyn kaltainen soveltuvuusehto, jonka mukaan kaikilla palvelusta vastaavilla henkilöillä on tullut olla vähintään alempi korkeakoulututkinto.

Hankinnan kohteena on palvelunhallintajärjestelmä, joka on erittäin merkittävä osa Espoon kaupungin toimintaa ja palvelujen tarjontaa. Kyseisen palvelunhallintajärjestelmän kautta hallitaan Espoon kaupungin toiminnan kannalta olennaisia ja keskeisiä tietojärjestelmiä, joiden arvo on moninkertainen verrattuna pelkän palvelunhallintajärjestelmän arvoon. Järjestelmän kautta reititetään kaikki keskeisten järjestelmien palvelupyynnöt ja häiriöilmoitukset. Palvelunhallintajärjestelmän toteuttaminen vaatii laajojen kokonaisuuksien hallintaa, kehittynyttä tietoteknistä osaamista ja varmaa johtamistaitoa. Kyseisen hankinnan onnistuneella toteuttamisella on suuri merkitys niin taloudellisesti kuin toiminnallisestikin Espoon kaupungin palvelunhallinnan toiminnalle. Kyseessä on palvelunhallintajärjestelmä, joka vaikuttaa koko Espoon kaupungin toimintaan.

Vastaavasti kuin esimerkiksi merkittävissä rakennusurakoissa, Espoon kaupungin on tullut varmistaa, että palvelunhallintajärjestelmä saadaan ajallaan käyttöön asianmukaisin, sovituin sisällöin. Kaupungin toiminnan jatkuvuuden takaaminen on edellyttänyt, että kaupunki ei ota riskiä siitä, että projektipäällikkö ei kykenisi johtamaan projektia asianmukaisesti. Alemman korkeakoulututkinnon on katsottu takaavan projektipäällikön osaamisen vähimmäistason käsillä olevassa hankinnassa. On ollut selvää, että tarjottavan henkilön korkeakoulututkinnon on tullut liittyä hankinnan kohteeseen. Alalla ammattimaisesti toimivien yritysten on tullut ymmärtää soveltuvuusedellytyksen merkitys ja sisältö hankintakokonaisuuteen nähden.

Soveltuvuusvaatimukset eivät ole olleet perusteettomia tai ylimitoitettuja siten, että niiden myötä olisi voitu sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle muutoin soveliaita yrityksiä. Soveltuvuusedellytyksillä on pyritty kohtuudella turvaamaan hankinnan riskitön toteutuminen ja varmistamaan tarjoajan soveltuvuus hankinnan toteuttamiseen sen edellyttämällä laatutasolla.

Soveltuvuusehto vastuuhenkilöiden alemmasta korkeakoulututkinnosta on ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen. Hankinnan kohteena oleva järjestelmä yhdistää olennaisella tavalla Espoon kaupungin käytössä olevat muut tietojärjestelmät, ja muiden tietojärjestelmien palvelupyynnöt ja virhetilanteet välitetään sen kautta oikealle taholle. Espoon kaupungille on ollut olennaista, että tarjoajan tarjoaman tiimin osaamisella on voitu minimoida kaikki henkilötason toimintaan liittyvät riskit. Näin ollen, osana muita henkilöille asetettuja vaatimuksia, on henkilöiltä vaadittu alempaa korkeakoulututkintoa.

Koulutukseen liittyvät vaatimukset ovat varsin tyypillisiä julkisissa toiminnoissa, ja esimerkiksi Espoon kaupungin kriittisiä toimia hallinnoivilta henkilöiltä edellytetään poikkeuksetta ylempää korkeakoulututkintoa. Lisäksi Suomen valtion asiantuntijatehtäviä sisältäviin virkoihin on hakemisen ehtona ylempi korkeakoulututkinto. Käsillä olevassa hankinnassa on arvioitu, että ylemmän korkeakoulututkinnon vaatiminen vastuuhenkilöiltä saattaisi rajoittaa tarjouskilpailuun osallistuvien yritysten määrää. Asianmukaiseksi koulutusvaatimukseksi on näin ollen määritetty alempi korkeakoulututkinto, jonka on arvioitu kattavan tarpeellisen koulutuksen Espoon kaupungin toiminnan kannalta kriittisen järjestelmän toteuttamiseksi ja hallinnoimiseksi. Soveltuvuusvaatimus on ollut tarkoituksenmukaisessa suhteessa hankittavan järjestelmän kriittisyyteen.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi Espoon kaupunki on ollut velvollinen sulkemaan Efecte Oy:n tarjouskilpailusta. Efecte Oy:n tarjoamalla projektipäälliköllä ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytettyä alemman korkeakouluasteen tutkintoa.

Efecte Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Espoon kaupungin vaatimukset ja velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan Efecte Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 420 eurolla viivästyskorkoineen.

Efecte Oy on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Espoon kaupunki on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti asettaessaan tarjouspyynnössä kaikkien kolmen nimettävän henkilön osalta soveltuvuusvaatimukseksi alemman korkeakoulututkinnon, joka on voinut olla mikä tahansa alempi korkeakoulututkinto.

Tarjouspyynnössä on vaadittu, että kaikilla tarjottavilla henkilöillä on tullut olla vähintään alempi korkeakoulututkinto. Vaatimus on IT-alalla irrelevantti. Efecte Oy:n tarjoaman projektipäällikön korkein tutkinto on ollut datanomin tutkinto. Kyseinen tutkinto on arvostettu IT-alan toisen asteen tutkinto, johon sisältyy myös liiketaloudellisia elementtejä. Tutkinnon laajuus on 120 opintoviikkoa. Tutkinto antaa erinomaiset eväät vaaditulle projektinjohtamiselle, ja se olisi ehdottomasti pitänyt hyväksyä. Kyseinen tutkinto vastaa vähintään alempaa korkeakoulututkintoa.

Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity, minkä alan alempaa korkeakoulututkintoa vaaditaan. Tässä tilanteessa olisi riittänyt esimerkiksi tekstiili- tai musiikkialan alempi korkeakoulututkinto, mutta ei hyvin laaja, nimenomaan nyt kysymyksessä olevaan projektinjohtoon valmentava datanomin tutkinto.

Tarjouspyynnössä olisi pitänyt käyttää IT-alalla vallitsevia termejä ja vaatimustasoja kuten PMBOK, Prince2 tai muuta vastaavaa projektin johtamiseen liittyvää sertifiointia tai ammattitaidon takaavaa mittaria. Tutkintovaatimus ei ole taannut palvelunhallintajärjestelmän toteuttamiseen liittyvää laajaa kokonaisuuksien hallintaa.

Soveltuvuusvaatimus on laadittu voittaneen tarjoajan Sofigate Oy:n toimesta, ja sillä on pyritty yksinomaan siihen, ettei Efecte Oy pystyisi täyttämään vaatimuksia. Soveltuvuusvaatimuksilla on suosittu Sofigate Oy:tä ja syrjitty muita tarjoajia. Vaatimus on ollut liian ankara ja suhteellisuusperiaatteen vastainen. Tutkintovaatimus ei ole ollut oikeassa suhteessa hankinnan päämäärään nähden, eikä se ole ollut välttämätön hankinnan toteutumiselle. Soveltuvuusvaatimuksen johdosta vain muutama tarjoaja on voinut osallistua tarjouskilpailuun, kun muutoin tarjoajia olisi ollut lukuisia.

Tarjoajien soveltuvuus tulee arvioida ennen varsinaista tarjousten arviointia. Efecte Oy on suljettu tarjouskilpailusta vasta tarjouskilpailun ratkaisemisen ja hankintapäätöksen antamisen yhteydessä.

Tarjoajan soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailussa. Nyt kysymyksessä olevassa kilpailutuksessa asiantuntijan rooli ei ole niin tärkeä, että sillä voisi perustella kriteereiden päällekkäisyyttä ja henkilön osaamisen erottamattomuutta palvelun sisällöstä.

Sofigate Oy:lle on varattu tilaisuus antaa selitys Espoon kaupungin valituksen johdosta ja lähetetty tiedoksi Efecte Oy:n selitys. Sofigate Oy ei ole antanut selitystä.

Espoon kaupunki on antanut vastaselityksen, jossa se on viitannut markkinaoikeudessa esittämäänsä sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on yksiselitteisesti katsonut, että Espoon kaupungin ja Sofigate Oy:n välillä ei ole ollut sellaista yhteistyötä, jonka olisi todettu vaarantaneen tarjoajien tasavertaisen kohtelun. Markkinaoikeuden arvio tarjoajien tasavertaisen kohtelun toteutumisesta hankintamenettelyssä on ollut oikea, sillä Sofigate Oy ei ole osallistunut käsillä olevan hankinnan valmisteluun tai toteuttamiseen. Hankintadokumentaatio ja hankinnan valmistelu on suoritettu Espoon kaupungin sisäisenä työnä.

Kiistanalainen soveltuvuusvaatimus on katsottu tarpeelliseksi Espoon kaupungin suorittamassa hankinnan valmistelussa, ja vaatimusta on käytetty myös muissa vastaavissa merkittävää vastuuta sisältävissä Espoon kaupungin palveluhankinnoissa.

Tutkintovaatimuksen asettaminen ei lain tai oikeuskäytännön mukaan ole ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista, kun otetaan huomioon hankittavan järjestelmän merkitys kaupungin toiminnalle sekä perusteltu huoli hankkeen onnistumisesta. Vaatimalla vähintään alempaa korkeakoulututkintoa Espoon kaupunki on pyrkinyt varmistamaan hankinnan asianmukaisen toteutumisen ja IT-järjestelmiensä toimivuuden. Vaatimus on ollut perusteltu. Esimerkiksi Valtiontalouden tarkastusvirasto on todennut, että IT-alan järjestelmätoimittajat ovat aiheuttaneet veronmaksajille satojen miljoonien menetykset, jotka ovat johtuneet järjestelmätoimittajien ammattitaidottomuudesta.

Palveluhankinnoissa palvelun suorittajan osaaminen ja ominaisuudet ovat lähellä sitä palvelutuotetta, jonka henkilöstö saa suorituksellaan aikaan. Projektipäällikön rooli kyseisessä hankkeessa on merkittävä. Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus alemmasta korkeakoulututkinnosta

on ollut tarkkarajainen jo siinä mielessä, että se on sulkenut pois kaikki toisen asteen tutkinnot, kuten ylioppilastutkinnon tai datanomin tutkinnon. Toisen asteen tutkinto on luonteeltaan perustutkinto, ja palveluhankkeen tärkeyden sekä vaativuuden on katsottu edellyttävän korkeakouluopintoja. Asiassa on toissijaista, mitkä alemman korkeakouluasteen tutkinnot olisi kelpuutettu soveltuvuusvaatimuksen osalta, kun toisen asteen tutkinnot on jätetty soveltuvuusvaatimuksen ulkopuolelle.

Efecte Oy:lle ja Sofigate Oy:lle on lähetetty tiedoksi Espoon kaupungin vastaselitys.

Espoon kaupunki on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Efecte Oy:lle ja Sofigate Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Espoon kaupungin valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan Efecte Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 420 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Korkein hallinto-oikeus hylkää Espoon kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Lausuminen Espoon kaupungin täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista raukeaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Pääasia

Tarjouspyynnössä on markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla edellytetty, että kaikilla palvelusta vastaavilla henkilöillä on vähintään alempi korkeakoulututkinto ilman, että hankintayksikkö olisi samalla asettanut edellyttämälleen tutkinnolle mitään sisällöllisiä, hankinnan kohteen laatuun ja laajuuteen liittyviä vaatimuksia. Espoon kaupunki on täällä todennut pitävänsä selvänä, että tarjottavan henkilön tutkinnon on tullut liittyä hankinnan kohteeseen. Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdan 17 e alempaa korkeakoulututkintoa koskeva soveltuvuusvaatimus on kuitenkin asetettu siten yleisenä, ettei vaatimuksesta itsestään tai edes yhdessä muiden soveltuvuusvaatimusten kanssa ole ollut tehtävissä päätelmää soveltuvuusvaatimuksen mukaisen tutkinnon liitynnästä hankinnan kohteeseen.

Kun soveltuvuusvaatimus on ollut mainitulla tavalla yleinen ja kohdistunut lisäksi samalla tavoin kaikkiin vastaaviin henkilöihin, ei kaupungin täällä esittämä selvitys hankittavan järjestelmän suuresta merkityksestä kaupungin IT-järjestelmän toiminnalle ja kaupungin tarpeesta varmistaa hankinnan asianmukainen toteutuminen anna aihetta pitää soveltuvuusvaatimusta myöskään suhteellisuusperiaatteen mukaisena. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaoikeus on muutoin mainitsemillaan perusteilla voinut katsoa, että kyseinen soveltuvuusvaatimus on ollut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastainen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että hankintayksikön on hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa noudatettava julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:n 1 momentissa mainittuja tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden periaatteita. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajan osallistuminen tarjouskilpailun valmisteluun tai muu hankintayksikön avustaminen hankintamenettelyssä saattaa vaarantaa hankintamenettelyn avoimuuden tai tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden toteutumisen. Mainittujen periaatteiden vaarantumista on aina arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet huomioon ottaen.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-538/13, eVigilo antamassaan tuomiossa (ECLI:EU:C:2015:166, 43 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö) todennut, että hankintaviranomaisen pitää joka tapauksessa tarkastaa mahdollisten eturistiriitojen olemassaolo ja toteuttaa tarkoituksenmukaiset toimenpiteet estääkseen, paljastaakseen ja poistaakseen eturistiriidat.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Espoon kaupunki on järjestänyt toimittajatapaamisia ja julkisen markkinavuoropuhelun nyt kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun liittyen. Kaupunki on maaliskuussa 2013 tavannut neljä toimittajaa. Näistä yksi on ollut voittanut tarjoaja Sofigate Oy, jota on 21.3.2013 järjestetyssä tapaamisessa edustanut yhtiön konsultti. Toimittajatapaamisissa on ensin käyty läpi Espoon kaupungin Tietotekniikkapalvelujen palvelutuotteet ja kaupungin kokoama palvelunhallintajärjestelmän vaatimusmäärittely. Sen jälkeen on keskusteltu toimittajien edustamien järjestelmien ominaisuuksista, niiden vastaavuudesta kaupungin tarpeisiin, käyttöönottoprojektin vaatimuksista ja toimittajien vastaavista järjestelmätoimituksista muille asiakkaille. Kaupunki on antanut toimittajille mahdollisuuden tapaamisten jälkeen toimittaa yhteenvedon toimittajien näkemyksistä järjestelmävaatimuksiin sekä käyttöönottoprojektin osaamisvaatimuksiin. Kaupunki on tapaamisten jälkeen saanut muun ohella Sofigate Oy:ltä Excel-tiedostoja, joita kaupunki on päättänyt käyttää tarjouspyyntöasiakirjojen pohjana. Kaupungin mukaan se on yhdistänyt Sofigate Oy:ltä saamiinsa tiedostoihin aiemmin kokoamansa sekä muilta toimittajilta saamansa vaatimukset. Lopullinen tarjouspyyntö on päivätty 3.7.2013, ja tarjoukset on tullut jättää 16.8.2013 mennessä.

Espoon kaupunki on asiassa saadun selvityksen mukaan laatinut tarjouspyynnön liitteen 3 liitteen 3.1 Vertailuperusteet – Kokemus ja osaaminen sekä liitteen 4 Pakolliset ja vertailtavat toiminnalliset, tekniset ja tietoturvavaatimukset hyödyntäen ainakin osaksi mainittuja voittaneen tarjoajan sille toimittamia tiedostoja. Kyseiset tarjouspyyntöasiakirjat ovat sisältäneet muun ohella tarjoajien henkilöstön kokemusta ja osaamista koskevan vertailuperusteen arviointikriteerit sekä palvelunhallintajärjestelmää koskevat pakolliset vaatimukset ja vertailtavat ominaisuudet, joten niillä on ollut olennainen merkitys hankinnan kohteen määrittelyn ja tarjousvertailussa huomioon otettavien seikkojen osalta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Espoon kaupunki on edellä kuvatulla menettelyllään, kun erityisesti huomioon otetaan voittaneen tarjoajan tiedostojen toimittamisen ja lopullisten tarjouspyyntöasiakirjojen laatimisen välinen läheinen ajallinen yhteys, asettanut voittaneen tarjoajan kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa lähtökohtaisesti muita tarjoajia parempaan asemaan. Voittaneen tarjoajan toimittamien tiedostojen hyödyntäminen tarjouspyynnön liitteenä olleiden asiakirjojen laatimisessa on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että Espoon kaupunki on menetellyt tarjouspyynnön laadinnassa myös tältä osin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Espoon kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Efecte Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Espoon kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Efecte Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei valituksessa esitetyistä täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Vesa-Pekka Nuotio ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 30.10.2015