Muu päätös 3197/2015

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus sosiaali- ja terveysministeriön päätöksestä (sosiaaliturvaa koskevat asiakirjat)

Antopäivä: 9.11.2015
Taltionumero: 3197
Diaarinumero: 1599/1/14

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Sosiaali- ja terveysministeriö 5.5.2014 nro STM/1731/2014

Asian käsittely sosiaali- ja terveysministeriössä

A on 21.4.2014 pyytänyt saada sosiaali- ja terveysministeriöltä osallistavaa sosiaaliturvaa koskevat muistiot ja asiakirjat. Asiakirjapyynnössä on viitattu Voima-lehden kirjoitukseen 24.1.2014, jossa A:n mukaan on todettu, että ministeriöllä on osallistavaan sosiaaliturvaan liittyviä asiakirjoja, jotka ovat ministeriön tai ministerin päätöksellä salaisia. Lisäksi kirjoituksessa on A:n mukaan viitattu lehden käsiinsä saaman muistion salaiseen työversioon. A on lausunut, että ministeriöllä ei ole lain mukaisia edellytyksiä salata asiakirjoja.

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 5.5.2014 toimittanut A:lle ministeriön osallistavaa sosiaaliturvaa kehittämään asettaman työryhmän asettamispäätöksen ja osallistavaa sosiaaliturvaa koskevan keskustelunavauksen viimeisen version, mutta hylännyt asiakirjapyynnön siltä osin kuin se on koskenut keskustelunavauksena toimivan muistion luonnosversioita.

Ministeriön päätöksessä on lausuttu muun ohella seuraavaa:

A on pyytänyt sosiaali- ja terveysministeriöltä osallistavan sosiaaliturvan valmisteluvaiheessa laadittua muistiota ja sen luonnoksia.

Sosiaali- ja terveysministeriö on asettanut työryhmän kehittämään osallistavaa sosiaaliturvaa. Työryhmän toimikausi on 30.12.2013–31.12.2014.

Ennen työryhmän asettamista Rauman kaupungin sosiaali- ja terveysjohtaja Antti Parpo luonnosteli keskustelunavauksen työryhmän työn pohjaksi. Työryhmä ei ole osallistunut keskustelunavauksena toimivan muistion valmisteluun, joten se ei edusta työryhmän näkemystä.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan viranomaisen laatima yleisesti merkittävän ratkaisun tai suunnitelman esillä olevia vaihtoehtoja, niiden perusteita ja vaikutuksia kuvaava itsenäisen kokonaisuuden muodostava selvitys, silloinkin kun se liittyy muuten keskeneräiseen asiaan, tulee julkiseksi, kun se on valmis käyttötarkoitukseensa.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan selvitys muodostaa säännöksessä tarkoitetulla tavalla itsenäisen kokonaisuuden silloin, kun selvitys on laadittu tiettyjen joko ennakolta määriteltyjen tai selvityksessä itsessään asetettujen edellytysten mukaisesti. Siten sellaiset alustavat muistiontasoiset asiakirjat, joissa yleisesti arvioidaan erilaisia vaihtoehtoja ja niihin liittyviä näkökohtia ja jotka ovat luonteeltaan viranomaisten alustavia sisäisiä keskusteluja palvelevia asiakirjoja, jäävät säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle. (HE 30/1998 vp).

Työryhmän työn pohjana toimivan keskustelunavauksen voidaan arvioida olevan hallituksen esityksen perusteluissa tarkoitettu alustava muistiontasoinen asiakirja, johon ei sovelleta lain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaista julkiseksi tuloa asian ollessa keskeneräinen. Osallistavaa sosiaaliturvaa koskevan keskustelunavauksen viimeinen versio on kuitenkin julkaistu sosiaali- ja terveysministeriön internetsivuilla ja se on päätöksen liitteenä.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan valmistelevien virkamiesten tai viranomaisen toimeksiannosta toimivien laatimat muistiinpanot tai sellaiset luonnokset, joita laatija ei ole vielä antanut asian käsittelyä varten, eivät kuulu lain soveltamisalan piiriin.

Edellä mainituilla perusteilla sosiaali- ja terveysministeriö ei toimita A:n käyttöön keskustelunavauksena toimivan muistion luonnosversioita.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että sosiaali- ja terveysministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan luovuttamaan hänelle osallistavaan sosiaaliturvaan liittyvän kehittämistyöryhmän keskustelunavauksen luonnos. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Keskustelunavauksena toimineen muistion laatinut Rauman kaupungin sosiaali- ja terveysjohtaja Parpo on kunnan virkamies. Kysymys on siis kunnallishallinnon tason ja valtioneuvoston tason eli kahden eri viranomaisen välisestä asiakirjaliikenteestä. Asiakirja ei ole ministeriön sisäinen ja se on tullut julkiseksi heti ministeriölle saavuttuaan.

Asiakirja on joka tapauksessa saatettu jo julkiseksi julkaisemalla keskustelunavaus. Asia ei siis tältä osin ole keskeneräinen.

Pyydetty asiakirja on luonnos, mutta ei alustava eikä työstämätön, vaan virallinen esitys ministeriölle. Luonnos on annettu esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Kysymys ei ole niin sanotusta ei-asiakirjasta, joka jäisi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalan ulkopuolelle. Keskustelunavauksen sivulla 2 mainitun perusteella pyydetty asiakirja on luovutettu ministerille ja sitä on käsitelty asiantuntijatyöryhmässä.

Ministeriön salaamat tiedot on mainittu Voima-lehden numeroon 1/2014 sisältyvässä artikkelissa. Pyydetty asiakirja on siis jo vuodettu yksityiselle taholle ja se on ollut internetissä yleisesti saatavilla.

A on kahdella lisäkirjelmällään täydentänyt valitustaan, ja todennut muun ohella, että pyydetty asiakirja on ollut valmis käyttötarkoitukseensa, kun sen tarkoituksena on ollut työryhmän keskustelunavauksen luonnostelu. Asiakirja on myös mahdollisesti ollut arkistoitava, mikä tukee sen julkisuutta.

Sosiaali- ja terveysministeriö on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Ministeriö on viitannut viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 3 momentin 2 kohtaan ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Osallistavaa sosiaaliturvaa kehittävän työryhmän käytössä tai käsittelyssä ei ole ollut keskustelunavauksena toimivan muistion luonnosversioita.

Valituksessaan A on muuttanut vaatimustaan aiemmasta ministeriölle osoittamastaan asiakirjapyynnöstä. Valituksessaan hän vaatii keskustelunavauksen sivulla 2 mainittua luonnosta ("Ideapaperi osallistavasta sosiaaliturvasta"), joka on luovutettu ministeri Risikolle syyskuussa 2013. A ei ole aiemmin esittänyt ministeriölle tätä luonnosta koskevaa asiakirjapyyntöä. Ministeriö on toimittanut luonnoksen A:lle 18.6.2014.

A on vastaselityksessään ilmoittanut pitävänsä vaatimuksensa voimassa valituksenalaista asiakirja-aineistoa koskevilta osin ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Vaikuttaa siltä, että ministeriön salaama asiakirja-aineisto on arkistolainsäädännön mukaan arkistoitavaa aineistoa. Tällöin asiakirjat eivät ole viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisen ulkopuolelle jääviä niin sanottuja ei-asiakirjoja.

Yleisesti merkittävään asiaan liittyvä selvitys tulee julkiseksi heti, kun se on valmis käyttötarkoitukseensa. Luonnoksen/luonnosten voidaan arvioida olevan valmiita käyttötarkoitukseensa, sillä niiden tarkoituksena oli työryhmän keskustelunavauksen luonnostelu. Koska keskustelunavaus on julkaistu ministeriön internetsivulla ja koska ministeriön mainitsema “ideapaperikin" on jo julkinen, luonnosten käyttötarkoitus on täyttynyt. Ne ovat keskustelunavauksen valmisteluaineistoa.

Asiakirjat on annettu asian käsittelyä tai esittelyä varten, vaikka ne eivät edustaisikaan työryhmän näkemystä. Jos asiakirjat eivät kerran edusta työryhmän näkemystä, eri viranomaisten välisen asiakirjaliikenteen tunnusmerkit saattaisivat täyttyä, jolloin ne olisivat tulleet julkisiksi jo ennen virallista keskustelunavausta.

A on vastaselityksensä täydennyksenä toimittanut muun ohella Voima-lehden käsiinsä saaman muistion.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 6 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä, seuraavasti:

(- - -)

9) muu kuin 1–3 sekä 5–8 kohdassa tarkoitettu asiakirja, kun asia, jota se koskee, on siinä viranomaisessa käsitelty loppuun.

Julkisuuslain 9 §:n 2 momentin mukaan tiedon antaminen asiakirjasta, joka 6 ja 7 §:n mukaan ei ole vielä julkinen, on viranomaisen harkinnassa. Harkinnassa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin (701/2005) mukaan ministeriön mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n asiakirjapyynnön siltä osin kuin se on koskenut osallistavaa sosiaaliturvaa koskevana keskustelunavauksena toimivan muistion luonnosversioita. Nämä asiakirjat ovat liittyneet sellaiseen asiaan, jonka käsittely on asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä ollut kesken. Kun otetaan huomioon julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 9 kohta ja 9 §:n 2 momentti, sosiaali- ja terveysministeriö on voinut hylätä asiakirjapyynnön mainittujen asiakirjojen osalta. Ministeriön päätös ei ole lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon julkisuuslain 33 §:n 1 momentti ja hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, A:n valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

Äänestyslausunto ja eriävä mielipide

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto:

"Kumoan sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen siltä osin kuin A:n asiakirjapyyntö on hylätty. Palautan asian tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n asiakirjapyynnön siltä osin kuin se on koskenut osallistavaa sosiaaliturvaa koskevana keskustelunavauksena toimivan muistion luonnosversioita. Päätöksen perusteluina on tältä osin viitattu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 3 momentin 2 kohtaan, jonka mukaan mainitussa laissa tarkoitettuna viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten.

Ministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että asiakirjapyynnön mainitun lainkohdan nojalla tapahtuneen hylkäämisen lähempi peruste on ollut se, että osallistavaa sosiaaliturvaa kehittävän työryhmän käytössä tai käsittelyssä ei ole ollut keskustelunavauksena toimivan muistion luonnosversioita.

Sosiaali- ja terveysministeriö on julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetyn perusteella ja edellä mainittu ministeriön 30.12.2013 asettama osallistavan sosiaaliturvan kehittämisen työryhmä puolestaan saman momentin 8 kohdassa säädetyn perusteella julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen. Julkisuuslaissa tarkoitetussa mielessä ministeriö ja työryhmä ovat siten erillisiä viranomaisia.

Koska keskustelunavauksena toimivan muistion luonnosversioita ei asiassa saadun selvityksen mukaan ole ollut edellä mainitun työryhmän käytössä tai käsittelyssä, asiakirjapyyntö on sinänsä ollut hylättävissä siltä osin kuin kysymys on ollut siitä, ovatko nämä asiakirjat sanotun työryhmän asiakirjoja.

Asiakirjapyyntöä ei kuitenkaan ollut osoitettu työryhmälle vaan sosiaali- ja terveysministeriölle. Tästä huolimatta ministeriö on edellä kuvatusti käsitellyt sitä edellä tarkoitettujen asiakirjojen osalta ainoastaan siltä kannalta, ovatko ne työryhmän asiakirjoja. Ministeriö ei siten ole käsitellyt asiakirjapyyntöä sanottujen asiakirjojen osalta toimivaltaansa kuuluvilta osin eli siltä kannalta, ovatko ne ministeriön asiakirjoja.

Edellä lausuttuun nähden ministeriön päätös on kumottava siltä osin kuin A:n asiakirjapyyntö on hylätty ja asia on palautettava tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi. Ministeriön on asiaa uudelleen käsitellessään tarkasteltava asiakirjapyyntöä siltä kannalta, ovatko osallistavaa sosiaaliturvaa koskevana keskustelunavauksena toimivan muistion luonnosversiot ministeriön asiakirjoja ja onko ne A:lle annettava."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Mikko Rautamaan esitys asian ratkaisemiseksi oli saman sisältöinen kuin hallintoneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto.

 
Julkaistu 9.11.2015