Muu päätös 3348/2015
Asia Asiakirjajulkisuutta kilpailuasiassa koskeva valitus
Valittaja Valio Oy, Helsinki
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 25.10.2013 nro 13/0760/5
Asian tausta
Kilpailuvirasto (nykyisin Kilpailu- ja kuluttajavirasto; jäljempänä myös KKV) on kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) ja kilpailulain (948/2011) nojalla selvittänyt Valio Oy:n epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevaa asiaa. Virasto on asian selvittämiseksi muun ohella pyytänyt yhtiön kilpailijoilta tutkinnan kohteena olevaa toimintaa koskevia selvityksiä.
Kilpailuvirasto on päätöksellään 20.12.2012 (dnro 478/14/2010) määrännyt Valio Oy:n lopettamaan päätöksessä kuvatun määräävän markkina-aseman väärinkäytön. Virasto on samalla tehnyt markkinaoikeudelle esityksen 70 000 000 euron seuraamusmaksun määräämiseksi yhtiölle.
Valio Oy (jäljempänä myös Valio) on 18.1.2013 valittanut Kilpailuviraston päätöksestä markkinaoikeuteen.
Markkinaoikeus on päätöksellään 26.6.2014 nrot 467–468/14 hylännyt Valion valituksen Kilpailuviraston päätöksestä 20.12.2012 sekä määrännyt yhtiön maksamaan valtiolle kilpailulaissa ja kilpailunrajoituksista annetussa laissa tarkoitettuna seuraamusmaksuna 70 000 000 euroa.
Valio Oy on valittanut markkinaoikeuden päätöksestä 26.6.2014 korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä (diaarinumero 2553/3/14).
Asiakirjapyynnön käsittely
Valio Oy on epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan KKV:n tutkinnan aikana pyytänyt virastolta muun ohella seuraavia asiakirjoja:
- Arla Ingman Oy Ab:n (nykyisin Arla Oy; jäljempänä myös Arla) vastaus viraston selvityspyyntöön 12.3.2012
- Osuuskunta Satamaidon (jäljempänä myös Satamaito) vastaus viraston selvityspyyntöön 14.2.2012; ja
- Osuuskunta Maitokolmion (jäljempänä myös Maitokolmio) vastaus viraston selvityspyyntöön 15.2.2012.
Kilpailuvirasto on 11.4.2012 ja 10.5.2012 antanut Valiolle sen pyytämät asiakirjat siten, että niistä on poistettu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (jäljempänä julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettäviksi liikesalaisuuksiksi katsotut tiedot.
Valio Oy on saattanut asian Kilpailuviraston viranomaisena ratkaistavaksi siltä osin kuin yhtiölle annetuista asiakirjoista oli poistettu liikesalaisuuksiksi katsottuja tietoja.
Kilpailuvirasto on päätöksellään 8.6.2012 (dnro 478/14/2010) hylännyt Valion asiakirjapyynnön. Yhtiölle on päätöksen yhteydessä kuitenkin annettu tarkistetut asianosaisjulkiset versiot asiakirjapyynnön kohteena olevista asiakirjoista.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Valion valituksen Kilpailuviraston päätöksestä 8.6.2012 ja yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt muun ohella Satamaidon ja Maitokolmion oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Hallinto-oikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:
Asian rajaus
Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys siitä, olisiko Kilpailuviraston (1.1.2013 alkaen Kilpailu- ja kuluttajavirasto) tullut julkisuuslain nojalla luovuttaa Valiolle tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat eli Arlan vastaus 16.4.2012 Kilpailuviraston selvityspyyntöön sekä asiakirjat "Osuuskunta Satamaidon vastaus 14.2.2012 lähetettyyn selvityspyyntöön" ja "Osuuskunta Maitokolmion vastaus 15.2.2012 lähetettyyn selvityspyyntöön" kokonaisuudessaan tai ainakin julkisuuslain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla osittain.
Tässä yhteydessä ei tule tutkittavaksi Kilpailuviraston menettely väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan asian selvittämisen yhteydessä eivätkä siten Valion valituksessaan esittämät väitteet koskien viraston hallintolain ja kilpailulain säännösten vastaista menettelyä tuossa yhteydessä.
Kilpailuvirasto on valituksen vireilletulon jälkeen päätöksellään 20.12.2012 määrännyt Valion lopettamaan määräävän markkina-aseman väärinkäytön ja esittänyt, että markkinaoikeus määräisi Valiolle 70 miljoonan euron seuraamusmaksun määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Asian käsittely on vireillä markkinaoikeudessa.
Tietojen antaminen
Sovellettavista oikeusohjeista
Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta julkisuuslaissa tai muussa laissa säädetä.
Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.
Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua tai erittäin tärkeätä yksityistä etua.
Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjajulkisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös). Pykälän 3 momentin mukaan harkittaessa yleisöltä salassa pidettävän tiedon antamista ennalta määritellylle tiedonsaajalle julkisuus- tai salassapito-olettaman sisältävän säännöksen osoittamissa rajoissa on pidettävä huolta siitä, että tiedonsaajalla on julkisuuslain mukainen vaitiolovelvollisuus ja että tietoja annetaan muille kuin viranomaisille ja niissä toimiville vain, jos tiedon antamiselle on painava yleinen syy.
Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se julkisuuslaissa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.
Julkisuuslain 26 §:n 1 momentin mukaan viranomainen voi antaa salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tiedon, jos 1) tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty; tai 2) se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen suostumuksensa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomainen voi salassapitosäännösten estämättä antaa tiedon muun ohella liike- tai ammattisalaisuudesta, jos tieto on tarpeen: 1) yksityisen tai toisen viranomaisen laissa säädetyn tiedonantovelvollisuuden toteuttamiseksi; taikka 2) tiedon antavan viranomaisen hoidettavaksi kuuluvan korvauksen tai muun vaatimuksen toteuttamiseksi.
Pyydettyjen tietojen luonne
Arla on 30.4.2009 pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään, onko Valio syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön tekemällä syksyllä 2008 S-ryhmälle perusmaitojen toimituksesta tarjouksen, joka alitti perusmaitoliiketoiminnan kustannukset. Arla on 7.5.2010 tehnyt uuden toimenpidepyynnön, jonka mukaan Valion vähittäiskaupan ryhmittymille esittämät hinnat olivat 1.3.2010 edelleen alentuneet. Kilpailuvirasto on asiaa käsitellessään pyytänyt selvityksiä muun ohella Arlalta, Satamaidolta ja Maitokolmiolta. Kilpailuviraston lausunnosta ilmenee, että nyt kysymyksessä olevia selvityksiä on pyydetty sellaisten väitteiden selvittämiseksi, jotka Valio on tehnyt Kilpailuviraston asiassa laatiman päätös- ja esitysluonnoksen antamisen jälkeen.
Kilpailuvirasto on poistanut kyseisten elinkeinonharjoittajien vastauksista Valiolle toimitetuista asianosaisjulkisista versioista selvitysten antajien liikesalaisuuksiksi ilmoittamat kohdat. Selvitysten on katsottu sisältävän lähes yksinomaan salaisina pidettäviä tietoja. Valiolle annetut asianosaisjulkiset versiot selvityksistä ovat samansisältöiset kuin mainittujen asiakirjojen julkiset versiot lukuun ottamatta Arlan selvityksen sivua 17, jonka on katsottu olevan asianosaisjulkinen.
Liikesalaisuuden käsitettä ei ole julkisuuslaissa tarkemmin määritelty. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) 24 §:n 1 momentin 20 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-how'n" suoja. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Oikeuskirjallisuudessa liikesalaisuudella on katsottu tarkoitettavan yrityksen liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita yritys ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta yrityksellä voidaan katsoa olevan erityinen intressi. Liikesalaisuudet voivat kohdistua tuotantoon tai markkinointiin liittyviin kysymyksiin, kuten tietoihin tuotteiden hinnoista, hintapolitiikasta tai alennusjärjestelmästä. Liikesalaisuuden paljastuminen merkitsisi yleensä yrityksen kilpailuedun menettämistä tai heikentymistä.
Arvioitaessa sitä, onko tietoa pidettävä yrityksen yksityisenä liikesalaisuutena, elinkeinonharjoittajan oma käsitys asiasta ei ole yksinään ratkaiseva. Arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon yrittäjän salassapitotahto ja hänen tiedon antamisen vaikutuksista esittämänsä selvitykset.
Hallinto-oikeus on tutustunut Kilpailuviraston Arlalle, Satamaidolle ja Maitokolmiolle esittämiin kysymyksiin sekä niihin annettuihin vastauksiin. Hallinto-oikeus toteaa, että kyseessä olevat selvitykset sisältävät asianomaisten elinkeinonharjoittajien hinnoittelua ja liiketoimintastrategioita koskevia tietoja. Arla, Satamaito ja Maitokolmio ovat asiaa Kilpailuvirastossa käsiteltäessä ja edelleen hallinto-oikeudessa ilmaisseet salassapitotahtonsa peitettyjen kohtien osalta. Arlan, Satamaidon ja Maitokolmion Kilpailuvirastolle antamiin vastauksiin sisältyvien tietojen paljastuminen saattaisi vaikuttaa heikentävästi niiden kilpailuasemaan markkinoilla. Vastaukset, joista Valiolle ei ole annettu tietoa, sisältävät sellaisia julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja yksityisiä liikesalaisuuksia, jotka ovat yleisöltä salassa pidettäviä.
Asianosaisen tiedonsaantioikeus
Asianosaisella on julkisuuslain 11 §:n 1 momentin nojalla oikeus saada tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, jos se voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Oikeutta tiedon saamiseen ei kuitenkaan ole muun ohella siinä tapauksessa, että tiedon antaminen on vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua.
Valio on tässä asiassa julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen.
Kilpailuvirasto on perustellut valituksenalaista päätöstään Kilpailuviraston tiedonsaantimahdollisuuksien turvaamisella siten, että virasto voi jatkossakin harjoittaa sille lainsäädännössä asetettua valvontavelvollisuutta (erittäin tärkeä yleinen etu). Päätöksessä on tuotu esiin tehokkaan puuttumisen kilpailunrajoituksiin edellyttävän, että virasto saa markkinatoimijoilta mahdollisimman yksityiskohtaisia, täsmällisiä ja ajankohtaisia tietoja. Tiedon antaminen virastolle toimitetuista yksityisiksi ja salaisiksi tarkoitetuista liikesalaisuuksista voisi jatkossa vaarantaa viraston tutkimuksissa tarvittavan informaation saamisen markkinoilta ja vähentää yritysten halukkuutta antaa tietoja kilpailunrajoituksista. Kilpailuvirasto on edelleen katsonut olevan erittäin tärkeän yksityisen edun mukaista, ettei Valio tarpeettomasti tule tietoiseksi kilpailijoidensa liikesalaisuuksista.
Yritykset, joiden liikesalaisuuksista asiassa on kysymys, ovat Valion kilpailijoita. Arla on lisäksi toimenpidepyynnön tekijä ja selvitettävän kilpailunrikkomisen kohde. Asiassa selvitetään, onko Valio käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa pyrkien sulkemaan markkinat kilpailunvastaisesti.
Arla on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että Valion pyytämät tiedot ovat yksityiskohtaisia ja erityisen arkaluontoisia liiketaloudellisia tietoja, joiden ilmaiseminen kilpailijoille tai muille olisi omiaan aiheuttamaan Arlalle merkittävää taloudellista vahinkoa. Arlan arvion mukaan sen salassapitointressi on kilpailutilanteen vuoksi korostunut nimenomaan Valioon nähden. Satamaito ja Maitokolmio ovat selityksessään tuoneet esiin salattujen tietojen olevan niiden liiketoiminnan kannalta erittäin tärkeitä ja Valion olevan alalla niitä selvästi isompi toimija.
Hallinto-oikeus toteaa, että elinkeinonharjoittajien tietoisuus siitä, että tietojen antaminen Kilpailuvirastolle kilpailunrajoitusten selvittämiseksi voisi tosiasiallisesti johtaa liikesalaisuuksien päätymiseen kilpailijoiden tietoon, olisi omiaan vähentämään elinkeinonharjoittajien halukkuutta antaa Kilpailuvirastolle sen valvontatoiminnassaan tarvitsemia tietoja ja siten vaarantaisi kilpailunrajoitusten selvittämistä. Viranomaisen valvontatoiminnan tehokkuuden ja tuloksellisuuden turvaamisen on katsottava olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaista. Toisaalta tarve liikesalaisuuden suojaamiseen voi olla erittäin tärkeä yksityinen etu, jos liikesalaisuuden paljastuminen vaikuttaisi erittäin haitallisesti salassapidon suojaamaan etuun.
Julkisuuslain 11 §:n 3 momentin mukaan, jos asiakirja kuuluu oikeudenkäyntiaineistoon, asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin on voimassa, mitä siitä säädetään oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa (370/2007) ja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa (381/2007). Tähän nähden Kilpailuviraston päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa ei ole merkitystä niillä seikoilla, jotka koskevat Valion asemaa määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä epäiltynä ja sille annettua määräystä lopettaa kilpailunrajoitus. Valion oikeus tehokkaassa puolustautumisessa tarvittaviin tietoihin toteutetaan markkinaoikeudessa, jossa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskeva asia on vireillä.
Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että Kilpailuvirasto on voinut kieltäytyä pyydetyn tiedon antamisesta asianosaisasemassa olevalle Valiolle sillä perusteella, että tietojen antaminen osaksikaan olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä ja yksityistä etua.
Sikäli kuin valituksessa on tuotu esiin EU-komission niin sanotun tietohuonemenettelyn soveltamista nyt käsiteltävänä olevaan tapaukseen, hallinto-oikeus toteaa, että asianosaisen tiedonsaantioikeudelle julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa asetetut rajoitukset koskevat myös asianosaisen edustajaa ja avustajaa. Asianosaiselta itseltään salassa pidettävää tietoa ei siten ole mahdollista antaa myöskään hänen edustajalleen tai avustajalleen.
Kilpailuviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.
Oikeudenkäyntikulut
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asiassa annettu ratkaisu ja asian laatu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että yhtiöt joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut ja
Julkisuuslaki 24 § 1 momentti 15 kohta
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Jaana Moilanen. Asian esittelijä Jonna Konstari.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Valitus
Valio Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Kilpailuviraston päätökset kumotaan siltä osin kuin yhtiölle 11.4.2012 ja 10.5.2012 annetuista asiakirjoista on poistettu liikesalaisuuksina niin sanottua kerma-ansaintaa koskevat selvitykset. Asia on palautettava virastolle uudelleen käsiteltäväksi, virasto on määrättävä antamaan Valiolle pääsy pyydettyihin asiakirjoihin kokonaisuudessaan tai aiempaa laajemmin sekä Valiolle on varattava tilaisuus tulla niistä kuulluksi.
Valio on lisäksi vaatinut, että KKV velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa korkoineen. Yhtiön oikeudenkäyntikulujen määrä on yhteensä 41 115 euroa.
Valio on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Asiakirjajulkisuutta koskeva asia liittyy vireillä olevaan Valion määräävän markkina-aseman väitettyä väärinkäyttöä koskevaan tutkintaan ja oikeudenkäyntiin. Valio on osana asiaa esittänyt, että sen hinnoittelun väitettyä poissuljentavaikutusta on arvioitava niin sanotun arvosuhteen sijasta kermalle todellisuudessa saatavan hinnan perusteella.
KKV on Valion esittämän johdosta lähettänyt selvityspyynnöt yhtiön kilpailijoina toimiville Satamaidolle, Maitokolmiolle ja Arlalle. Valio on pyytänyt virastolta nämä niin sanotut kerma-ansaintaselvitykset, jotka ovat olleet olennaisia kilpailuasian tutkinnassa, mutta virasto on kieltäytynyt niitä antamasta.
KKV on asiakirjan antamista koskevan Valion valituksen vireilletulon jälkeen tehnyt päätöksen, jossa se on katsonut yhtiön käyttäneen väärin määräävää markkina-asemaa ja määrännyt yhtiön lopettamaan väitetyn väärinkäytön. KKV on samalla esittänyt, että markkinaoikeus määrää yhtiölle 70 miljoonan euron seuraamusmaksun.
Valio ei ole saanut pyytämiään asiakirjoja valmistautuessaan kilpailuasian markkinaoikeuskäsittelyyn, ei myöskään markkinaoikeudessa. Hallinto-oikeus on kuitenkin hylännyt asiakirjan antamista koskevan valituksen vedoten siihen, että Valion oikeus tehokkaassa puolustautumisessa tarvittaviin tietoihin toteutuu markkinaoikeudessa kilpailuasian käsittelyn yhteydessä.
Valion puolustautumisoikeudet eivät ole toteutuneet kilpailuasian missään vaiheessa. Valiolle kuuluu kilpailuasian asianosaisena oikeus saada tieto asiakirjoista itseään koskevassa asiassa sekä oikeus tulla kuulluksi ja puolustautua, mikä edellyttää oikeutta tutustua asiakirjoihin.
Asianosaisella on oikeus saada tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, jos se voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Asianosaisjulkisuuden kannalta merkityksellisinä voidaan pitää etenkin asiakirjoja, jotka eivät ole julkisia. Asianosaisella on oikeus saada tietoa myös salassa pidettävistä asiakirjoista. Asianosaisen oikeus saada tietoja viranomaisella olevista asiakirjoista on välttämätön, jotta asianosainen voi käyttää oikeuttaan tulla kuulluksi ja puolustautua itseään koskevassa asiassa.
Valio on asianosainen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa KKV:n tutkinnassa sekä asiaa koskevassa oikeudenkäynnissä. Valiolle kuuluvat asianosaiselle tarkoitetut tiedonsaantioikeudet, joita KKV on tekemällään päätöksellä loukannut evätessään pääsyn yhtiön pyytämiin asiakirjoihin. Myös hallinto-oikeus on sivuuttanut nämä oikeudet.
Oikeus tulla kuulluksi on keskeisimpiä oikeusturvan perusteita. Kuultavalla tulee olla mahdollisuus kommentoida vaatimuksia ja selvityksiä sekä esittää omaa kantaansa tukevat selvitykset. Asianosaisen tulee voida lausua asiassa esitettyjen seikkojen ja olosuhteiden paikkansapitävyydestä. Asianosaisen kuulematta jättäminen on menettelyvirhe. Elinkeinonharjoittajan puolustautumisoikeus on turvattu myös kilpailulaissa. KKV ei ole antanut Valiolle sen pyytämiä asiakirjoja eikä tarjonnut tilaisuutta tulla niistä kuulluksi, vaikka se on tehnyt yhtiötä koskevan päätöksen määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä.
KKV:n tutkinta on koskenut perusmaitojen valmistuksen ja tukkumyynnin markkinoita Suomessa. Perusmaitojen rasvaprosentti on pienempi kuin niiden raaka-aineena käytettävän raakamaidon, joten perusmaitoja valmistettaessa raakamaidosta irrotetaan aina perusmaitojen valmistuksen kannalta ylimääräistä rasvaa. Tämä raakamaidosta irrotettu rasva on käytännössä kermaa, jota käytetään kerma- ja rasvatuotteiden valmistukseen.
Valio on perustellut KKV:lle yksityiskohtaisesti, miksi kilpailuasiassa väitettyä poissuljentavaikutusta on keskeistä tutkia kermalle todellisuudessa saatavan hinnan perusteella. Valion esittämän johdosta KKV on lähettänyt edellä mainitut selvityspyynnöt Valion kilpailijoille. Kilpailijoiden vastauksissa on selvitetty alan toimijoiden ansaintaa kerman tuotannolla, ja niiden sisältämät tiedot ovat olleet keskeisiä asian selvittämisen kannalta. Tiedot myös osaltaan osoittavat, onko väite kilpailijoiden poissulkeutumisesta markkinoilta Valion hinnoittelun johdosta realistinen.
Asian selvittäminen KKV:ssa on ollut olennaista. Valio ei kuitenkaan ole saanut KKV:sta tietoa siitä, mihin tutkimus on tältä osin johtanut. Valio on saanut tiedoksi kilpailijoiden vastauksista vain sellaiset versiot, joista kaikki olennainen tieto on poistettu. Hallinto-oikeudelle KKV on toimittanut salassa pidettävät versiot tekemistään kerma-ansaintaa koskevista selvityksistä, mukaan lukien salassa pidettävän version Arlaa koskevasta selvityksestä.
Valion käsityksen mukaan kerma-ansainnan on tullut olla tärkeässä asemassa viraston tutkinnassa, koska kerma-ansainta on keskeinen seikka muun ohella kohdistettaessa yhteistä raakamaitokustannusta yhtäältä perusmaitoihin ja toisaalta niistä ylijäävään kerma-/rasvatuotteistoon. Kerma-ansainta on olennainen asia väitetyn poissuljentariskin ja siten väitetyn väärinkäytön selvittämisen kannalta.
Valion pyytämät asiakirjat ovat hallintolain 34 §:ssä tarkoitettuja selvityksiä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun ja joiden osalta asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä. Kilpailulaissa on vastaava puolustautumisoikeuden turvaava säännös, joka edellyttää, että elinkeinonharjoittajaa kuullaan jo KKV:ssa, ei vasta markkinaoikeudessa. KKV ja hallinto-oikeus ovat kuitenkin pitäneet riittävänä, että Valion puolustautumisoikeudet ja oikeus puolustautumisessa tarvittaviin tietoihin toteutuvat markkinaoikeudessa.
Valio ei ole tosiasiassa saanut tietoja markkinaoikeudessa. KKV on nimenomaisesti ilmoittanut markkinaoikeuden suullisen käsittelyn valmistelussa 1.11.2013, että se ei anna tietoja. Valmisteluistunnon pöytäkirjan mukaan KKV on ilmoittanut, että kerma-ansaintaselvitykset eivät ole olleet viraston päätöksen tai esityksen perusteena eikä näitä asiakirjoja ole toimitettu oikeudenkäyntiaineistoon. Pöytäkirjassa on todettu, että KKV ei ole antanut kyseisiä asiakirjoja Valiolle, koska ne sisältävät muiden liikesalaisuuksia, eikä virasto ole saanut lupaa niiden toimittamiseen. KKV:n on todettu laatineen selvityksistä tiivistelmät, joihin sen päätös ja esitys ovat perustuneet ja jotka ovat päätöksen ja esityksen liitteinä.
Markkinaoikeuden valmisteluistunnon pöytäkirjassa on tämän jälkeen todettu, että Arla on toimittanut markkinaoikeudelle Valiolle 31.10.2013 toimitetut tiedot. Näihin tietoihin on sisältynyt pieni osa kyseessä olevista kermaselvityksistä eli käytännössä kolme sivua noin 80 sivusta, jotka Arla on toimittanut vastauksena KKV:n selvityspyyntöön.
Valion olisi pitänyt saada pyydetyt tiedot jo KKV:n tutkinnan aikana. Puolustautumisoikeuksien tehokas käyttäminen edellyttää, että asianosainen voi tuoda kantansa esiin jo ensi vaiheessa asiaa tutkivassa viranomaisessa. Kuuleminen tässä vaiheessa olisi voinut tuoda esiin sellaisia seikkoja, joiden valossa asiaa ei olisi ollut aiheellista viedä lainkaan markkinaoikeuteen. Valion puolustautumisoikeudet on evätty kilpailuasian käsittelyn joka vaiheessa.
KKV on hallinto-oikeudessa virheellisesti esittänyt, että kuulemis- ja puolustautumisoikeudet toteutuvat täysimääräisesti vasta tuomioistuinkäsittelyssä. KKV:n kanta asettaa osaltaan kyseenalaiseksi sen, onko virasto ottanut asianosaisen oikeudet riittävällä tavalla huomioon. KKV on liittänyt väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevaan päätökseensä erittäin niukasti tietoa kyseisten selvitysten sisällöstä eikä ole toteuttanut hallinto-oikeudessa ilmoittamallaan tavalla lausumismenettelyä ennen päätöksensä antamista.
KKV on antanut hallinto-oikeudessa ymmärtää, että se antaa Valiolle kyseisistä asiakirjoista tietoa kilpailuasian edettyä markkinaoikeuteen, mutta virasto ei ole antanut tietoa markkinaoikeudessakaan. Hallinto-oikeus on siten perustanut päätöksensä olettamalle, joka ei ole toteutunut. Kuulemis- ja puolustautumisoikeudet eivät voi toteutua markkinaoikeudessa, koska pyydetyt tiedot eivät ole osa oikeudenkäyntiaineistoa.
Valion oikeusturva ei ole toteutunut KKV:ssa, eikä viraston menettely mahdollista yhtiön oikeusturvan toteutumista kyseisten tietojen osalta myöskään markkinaoikeudessa. KKV ei ole liittänyt kyseisiä selvityksiä lainkaan markkinaoikeudelle toimittamaansa aineistoon, eivätkä ne ole siten tulleet osaksi oikeudenkäyntiaineistoa. Valio ei ole saanut selvityksiä tiedokseen voidakseen käyttää niitä puolustuksessaan, vaikka on selvää, että virasto on käyttänyt selvityksiä päätöksensä perusteena.
Hallinto-oikeuden mukaan elinkeinonharjoittajien tietoisuus siitä, että tietojen antaminen KKV:lle kilpailunrajoitusten selvittämiseksi voisi tosiasiallisesti johtaa liikesalaisuuksien päätymiseen kilpailijoiden tietoon, olisi omiaan vähentämään elinkeinonharjoittajien halukkuutta antaa virastolle sen valvontatoiminnassaan tarvitsemia tietoja ja siten vaarantaisi kilpailunrajoitusten selvittämistä. Tämä ei kuitenkaan saisi estää oikeutta tulla kuulluksi ja puolustautua, vaan asiassa on huomioitava myös nämä oikeudet.
Hallinto-oikeus on katsonut, että puolustuksen oikeudet (oikeus tiedonsaantiin, oikeus tulla kuulluksi ja oikeus puolustautua) nyt kysymyksessä olevien kerma-ansaintaselvitysten osalta voivat toteutua markkinaoikeudessa. Edellä todetuin tavoin kerma-ansaintaselvitykset eivät kuitenkaan ole tulleet osaksi markkinaoikeuden oikeudenkäyntiaineistoa. Markkinaoikeudessa käsiteltävän asian oikeudenkäyntiaineiston osaksi on tullut vain tiivistelmä, jonka KKV on koostanut selvityksistä. Hallinto-oikeudelle selvitykset on sen sijaan toimitettu kokonaisuudessaan.
Kilpailuasian kannalta nyt kysymyksessä olevat selvitykset ovat keskeisiä. Tätä osoittaa sekin, että KKV on viitannut niihin päätöksessään ja liittänyt tiivistelmän päätöksensä liitteeksi. Valio on turvautunut käytettävissään oleviin oikeuskeinoihin saadakseen tiedon selvityksistä.
Lausunto
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että valitus hylätään. Virasto on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätös on oikea. Valio on saanut valituksen kohteena olevista asiakirjoista tiedon siinä muodossa kuin se on ollut mahdollista antaa ilman, että Valiolta asianosaisenakin salassa pidettävää tietoa on paljastunut. Julkisuusperiaatetta ei ole ollut mahdollista toteuttaa laajemmin vaarantamatta asiallisia ja laissa säädettyjä perusteita salassapidolle.
Salassapitoarvioinnilla on suojattu yksityisiä liikesalaisuuksia, joista tiedon antaminen Valiolle asianosaisaseman perusteella olisi ollut erittäin tärkeän yleisen ja yksityisen edun vastaista. Salassapitoarvioinnilla ei ole loukattu yhtiön oikeutta tulla kuulluksi eikä oikeutta puolustautua markkinaoikeudessa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa kilpailuasiassa.
Kilpailuasian selvittäminen on ollut asiakirjojen antamista koskevaa päätöstä annettaessa virastossa kesken. KKV:n lausunto hallinto-oikeudelle on niin ikään annettu aikana, jolloin viraston selvitykset ja johtopäätökset valituksen kohteena oleviin asiakirjoihin liittyvistä uusista selvityksistä eivät vielä olleet valmistuneet.
KKV on selvitysten valmistuttua tehnyt kilpailuasiaa koskevan päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen 20.12.2012. Esillä olevassa asiassa valituksen kohteena olevat asiakirjat ovat KKV:n päätöksen liitteinä niin sanottuina asianosaisjulkisina tiivistelminä, jotka on laadittu virastossa selvityspyyntöihin vastaukset antaneiden Valion kilpailijoiden suostumuksella.
Valio on saanut julkisuuslain nojalla tekemäänsä tietopyyntöön asianmukaisen vastauksen. Valio ei mitä ilmeisimmin väitä, että pyynnön kohteena olevat asiakirjat eivät sisältäisi yhtiön kilpailijoiden liikesalaisuuksina salassa pidettävää tietoa. Valion valitus perustunee julkisuuslain osalta ensisijaisesti näkemykseen siitä, että yhtiön tulisi asianosaisena saada nämä liikesalaisuudet tietoonsa mainitun lain 11 §:n nojalla.
KKV on asiakirjapyynnön johdosta tekemässään päätöksessä käsitellyt asiakirjojen sisältämien tietojen liikesalaisuusluonnetta ja niiden suhdetta julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitettuun erittäin tärkeään yleiseen ja yksityiseen etuun. Asiakirjat sisältävät tuotantolukuja, kannattavuustietoja sekä liiketaloudellisen päätöksenteon perusteita koskevia tietoja eli tietoja, joiden voidaan luonnehtia kuuluvan liikesalaisuuksien ydinalueelle. Asianosaisasemasta ei seuraa automaattista tiedonsaantioikeutta salassa pidettävään tietoon. Valio on sivuuttanut kokonaan myös sen, että sille on annettu tieto asiakirjoista asianosaisjulkisten tiivistelmien muodossa.
Valiota on kuultu kilpailulain ja hallintolain edellyttämällä tavalla. Yhtiö on sitä kuultaessa esittänyt uuden väitteen, jonka selvittämisen yhteydessä syntyneistä asiakirjoista nyt on kysymys.
KKV on selvittänyt kilpailuasiaa muun muassa Valioon kohdistetulla tarkastuksella, yrityskäynneillä, selvityspyynnöillä ja tapaamisilla ennen kuin yhtiötä on kuultu luonnoksista viraston päätökseksi ja seuraamusmaksuesitykseksi. Valiolle on varattu myös mahdollisuus esittää menettelylleen oikeuttamis- ja tehokkuusperustelut. Viraston selvitysten valmistuttua oli ilmeistä, että Valion uusi väite ei ole keskeisessä asemassa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan asian kilpailuoikeudellisessa arvioinnissa. Viraston päätös ja seuraamusmaksuesitys eivät ole perustuneet valituksen kohteena oleviin selvityksiin siten keskeisesti, että Valiota olisi tullut kuulla uudestaan.
KKV on laatinut asiakirjoista tiivistelmät, koska niiden perustana olevat tiedot ovat Valion kilpailijoiden liikesalaisuuksina salassa pidettävää tietoa. Virasto on tiivistelmät laatiessaan pyrkinyt sovittamaan yhteen kilpailijoiden liikesalaisuuksiin kohdistuvan salassapitotarpeen ja Valion oikeuden tulla kuulluksi ja puolustautua asiassa.
Kerma-ansainnasta tehdyissä selvityksissä on tiivistettynä kysymys siitä, että Valion mukaan sen kilpailijat ovat voineet kattaa perusmaitojen myynnistä syntyneet tappiot kermojen ja rasvojen myynnistä kertyneillä tuotoilla. Tiivistelmistä käy ilmi, että yhtiön väite ei pidä paikkaansa.
Oikeuskirjallisuudessa yhteenvetoa tai tiivistelmää on pidetty ratkaisuna tilanteissa, joissa tietoja jää asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle yleisen tai yksityisen edun vuoksi, mutta viranomainen perustaa niihin ratkaisunsa tai tieto on olennaista oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta. Vaikka KKV ei pidä valituksen kohteena olevia asiakirjoja keskeisinä tai oleellisina tietoina kilpailuasiassa, se on laatinut Valiolle asiakirjoista tiivistelmät, koska on ollut ilmeistä, että yhtiö on pitänyt niitä keskeisinä. Valio on pitänyt tiivistelmää kyseeseen tulevana vaihtoehtona vielä asian hallinto-oikeuskäsittelyn aikana.
Valion saamat tiivistelmät kattavat valituksen kohteena olevista asiakirjoista sen osan, jota virasto on käyttänyt päätöksensä ja seuraamusmaksuesityksensä perusteena. Muilta osin asiakirjoja ei ole käytetty päätöksen perusteena, eikä virasto ole vedonnut niihin markkinaoikeudessa vireillä olevassa asiassa. Asiakirjat ovat markkinaoikeuden oikeudenkäyntiaineistossa vain tiivistelmien muodossa. Ne ovat olleet Valion käytettävissä yhtiön valmistautuessa markkinaoikeuskäsittelyyn.
Valion oikeus puolustautua ei asian nykyisessäkään vaiheessa edellytä yksityisten liikesalaisuuksien paljastamista yhtiölle annettuja asianosaisjulkisia tiivistelmiä laajemmin. Valio on päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen antamisen jälkeen voinut lausua tiivistelmistä haluamassaan laajuudessa markkinaoikeudelle. Mikäli vastoin viraston käsitystä katsottaisiin, että Valiota olisi tullut kuulla tiivistelmistä ennen päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen antamista, kuulemisvirhe on korjaantunut asian markkinaoikeuskäsittelyn aikana.
Kysymyksen siitä, onko vireillä olevassa Valion määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa asiassa loukattu yhtiön oikeutta tulla kuulluksi tai oikeutta puolustautua, ratkaisee ensimmäisenä asteena markkinaoikeus siellä vireillä olevan kilpailuasian yhteydessä.
Selitykset
Arla Oy on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään ja Valio velvoitetaan korvaamaan Arlan oikeudenkäyntikulut korkoineen. Yhtiö on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
KKV on perustellut yksityiskohtaisesti, miksi se ei ole antanut valituksen kohteena olevia asiakirjoja kokonaisuudessaan Valiolle. Arla yhtyy kaikilta osin KKV:n asiassa esittämään.
Asiakirjat sisältävät Arlan liiketoiminnan yksityiskohtaisimpia ja salaisimpia tietoja. Tietojen paljastaminen Valiolle olisi omiaan aiheuttamaan merkittävää vahinkoa ja haittaa Arlalle. Asian arvioinnissa on otettava huomioon myös kilpailuasiaa koskeva KKV:n päätös, joka osoittaa Valion pyrkimykset Arlan vahingoittamiseksi. Arlalla on asiakirjoja koskeva salassapitotahto.
Valion väite siitä, että se ei ole saanut mitään tietoja tietopyynnön kohteena olevista asiakirjoista, ei pidä paikkaansa. Yhtiö on saanut asiakirjoista tiivistelmät. KKV:n mukaan tiivistelmät kattavat pyydetyistä asiakirjoista sen osan, jota virasto on käyttänyt kilpailuasiassa tekemänsä päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perusteena. Tiivistelmät kuuluvat kilpailuasian oikeudenkäyntiaineistoon.
Arla on myös toimittanut markkinaoikeudelle oikeudenkäyntiaineistoon sisällytettäväksi olennaisia lisätietoja Valion vaatimuksen kohteena olevista asiakirjoista. Oikeudenkäyntiaineisto on kokonaisuudessaan käyty läpi markkinaoikeuden valmistelevassa suullisessa käsittelyssä. Valio, KKV ja Arla ovat kaikki ilmoittaneet saaneensa oikeudenkäyntiaineiston.
Valio ei ole Arlan tietojen mukaan markkinaoikeuden valmistelevassa suullisessa käsittelyssä tai ylipäätään missään markkinaoikeuskäsittelyn vaiheessa esittänyt vaatimusta nyt kysymyksessä olevien asiakirjojen saamiseksi tai sisällyttämiseksi oikeudenkäyntiaineistoon. Valio on ainoastaan vaatinut KKV:n päätöksen kumoamista asiakirjojen salassapitopäätöksestä johtuen. Valio ei siten voi nyt vedota siihen, että KKV ei ole antanut sille tarvittavia tietoja markkinaoikeudessa.
Osuuskunta Satamaito ja Osuuskunta Maitokolmio ovat yhteisessä selityksessään vaatineet, että valitus hylätään ja Valio velvoitetaan korvaamaan selityksen antajien oikeudenkäyntikulut asiassa korkoineen. Satamaito ja Maitokolmio ovat perusteluina vaatimuksilleen esittäneet muun ohella seuraavaa:
Satamaito ja Maitokolmio yhtyvät KKV:n lausunnossa esitettyyn. Hallinto-oikeuden päätös on oikea. Valio on saanut valituksen kohteena olevista asiakirjoista tiedon siinä muodossa kuin se on ollut mahdollista antaa ilman, että Valiolta asianosaisenakin salassa pidettävää tietoa on paljastunut. Valion oikeutta tulla kuulluksi ja oikeutta puolustautua markkinaoikeudessa vireillä olevassa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa asiassa ei ole loukattu.
Valiolle on annettu tieto asiakirjoista asianosaisjulkisten tiivistelmien muodossa. Asianosaisjulkisuuden rajoittamiselle on ollut olemassa hyväksyttävät ja lailliset perusteet. Valio on valituksessaan sivuuttanut kokonaan sen, että asianosaisen oikeus tiedonsaantiin ei ole ehdoton oikeus.
Valio on Satamaidon ja Maitokolmion kilpailija. Nyt kysymyksessä olevat asiakirjat sisältävät Satamaidon ja Maitokolmion erittäin tärkeitä liikesalaisuuksia, kuten hinnoittelua ja liiketoimintastrategioita koskevia tietoja. Liike- ja ammattisalaisuudet kuuluvat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.
Satamaito ja Maitokolmio ovat ilmaisseet KKV:lle salassapitotahtonsa kyseisten asiakirjojen salassa pidettyjen kohtien osalta. Valio on selvästi suurempi toimija kuin Satamaito ja Maitokolmio, minkä vuoksi liikesalaisuuksia ei tule missään tapauksessa luovuttaa Valiolle. Tiedon antaminen Valiolle olisi vastoin erittäin tärkeää yksityistä ja yleistä etua. Elinkeinonharjoittajan liikesalaisuus on yksityisen edun kannalta erityistä suojelua vaativa intressi. Yrityksille on tärkeää, että ne pystyvät tarvittaessa suojaamaan liikesalaisuudet kilpailijoiltaan. Yrityksen yksityisellä edulla on tällöin erittäin tärkeä merkitys.
Valiolle annetuista asiakirjoista poistetut tiedot ovat Satamaidon ja Maitokolmion liiketoiminnan kannalta erittäin tärkeitä. Satamaito ja Maitokolmio eivät olisi antaneet tietoja KKV:lle, jos tiedossa olisi ollut riski siitä, että tiedot saattaisivat päätyä Valiolle. Selvästi pienempien kilpailijoiden liikesalaisuuksien antaminen Valiolle heikentäisi olennaisesti Satamaidon ja Maitokolmion kilpailuasemaa ja olisi siten omiaan aiheuttamaan merkittävää taloudellista vahinkoa.
Erittäin tärkeä yleinen etu esillä olevassa asiassa on KKV:n tiedonsaantimahdollisuuksien turvaaminen siten, että virasto voi harjoittaa sille lainsäädännössä asetettua valvontavelvollisuutta. Viranomaisvalvonnan edellytysten turvaaminen sisältää erittäin tärkeitä yleisen edun elementtejä, jotka sivuuttavat asianosaisen tiedonsaantioikeuden.
Vaikuttaa siltä, että Valio käyttää valitusta keinona saada tietoonsa kilpailijoiden liikesalaisuuksia. Valion saamat asiakirjojen tiivistelmät kattavat asiakirjoista sen osan, jota KKV on käyttänyt kilpailuasiaa koskevan päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perusteena. Valion oikeutta tulla kuulluksi ja oikeutta puolustautua vireillä olevassa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa asiassa ei ole loukattu.
Vastaselitys
Valio Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:
KKV on virheellisesti esittänyt, että julkisuusperiaatetta ei ole ollut mahdollista toteuttaa laajemmin vaarantamatta asiallisia ja laissa säädettyjä perusteita salassapidolle. Julkisuuslaki ei edellytä, että tässä asiassa keskeiset ja kilpailuasian selvittämisen kannalta olennaiset tiedot salataan asianosaiselta, joka näin ollen ei pysty täysimääräisesti käyttämään puolustautumisoikeuttaan.
Asianosaisella on oikeus saada tietoonsa myös salassa pidettäviä asiakirjoja. KKV ei ole tehnyt erilaisten intressien punnintaa oikein, kun se on katsonut yleisen ja yksityisen edun ohittavan asianosaisen tiedonsaantioikeuden. Vapaamuotoinen ja yleisluotoinen intressipunninta ei ole julkisuuslain kannalta riittävä tietojen salaamiseksi asianosaiselta. Jotta KKV voisi rajoittaa asianosaisen tiedonsaantioikeutta, sen pitäisi osoittaa, että tiedon antaminen olisi julkisuuslain tarkoittamalla tavalla vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua.
Tässä asiassa kysymys on siitä, onko olemassa jokin sellainen erittäin tärkeä yleinen tai yksityinen etu, että asianosaiselle normaalisti kuuluva tiedonsaantioikeus voitaisiin sivuuttaa. Yleinen tai yksityinen etu sinänsä eivät ole riittäviä, vaan edun on oltava erittäin tärkeä. KKV ja selityksen antaneet Valion kilpailijat eivät ole osoittaneet, että kyseisen poikkeuksen soveltamisen edellytykset täyttyisivät. Asiassa ei ole osoitettu erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun olemassaoloa eikä sellaiselle edulle aiheutuvaa vahinkoa sen johdosta, että tiedot annettaisiin asianosaiselle. Tietojen antamista rajoittavaa poikkeussääntöä on tulkittava suppeasti.
KKV:lle on laissa säädetty valvontatehtävänsä kannalta tarpeelliset toimivalta- ja tiedonsaantioikeudet. Elinkeinonharjoittajat ovat velvollisia antamaan KKV:lle sen pyytämät tiedot, ja tämän velvoitteen tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko. Tietojen antaminen virastolle ei perustu yritysten vapaaehtoisuuteen tai halukkuuteen antaa tietoja, vaan virastolla on oikeus saada tiedot lain nojalla. KKV:lla on myös oikeus tehdä tarkastuksia tietojen keräämiseksi.
KKV:n valvontatehtävän hoitaminen ei siten ole millään tavoin riippuvainen siitä, evätäänkö asianosaiselta omassa asiassaan sille kuuluva tiedonsaantioikeus. Asianosaisen tiedonsaantioikeus voidaan toteuttaa julkisuuslain perusteella samanaikaisesti, kun KKV käyttää lakisääteisiä oikeuksiaan hankkia tietoa elinkeinonharjoittajalta. Esillä olevaan asiaan ei liity sellaista erittäin tärkeää yleistä etua, joka puoltaisi asianosaisen tiedonsaantioikeuden epäämistä.
Asianosaisen tiedonsaantioikeuden ohittavana erittäin tärkeänä yksityisenä etuna ei voida pitää sitä, että tiedot sisältävät lukuja ja ovat tiedonantajien mielestä liikesalaisuuksia. Hallinto-oikeus ja KKV eivät ole analysoineet tietojen merkitystä yksityiselle edulle tarkemmin tai arvioineet sitä, onko kysymyksessä erittäin tärkeä yksityinen etu.
Erittäin tärkeää yksityistä etua on arvioitava objektiivisesti, ei tiedot antaneiden tahojen subjektiivisten käsitysten mukaisesti. Lisäksi arviointi on tehtävä nyt kysymyksessä olevassa asiayhteydessä. Se, että tietoihin sisältyy tiedot antaneen tahon liikesalaisuusluonteisina käsittelemiä lukuja, ei automaattisesti tarkoita niiden paljastamisen asianosaiselle voivan aiheuttaa vahinkoa ja olla vastoin erittäin tärkeää yksityistä etua.
Asiassa ei ole osoitettu, mitä vahinkoa Arlalle, Satamaidolle tai Maitokolmiolle voisi aiheutua siitä, että Valio saisi kysymyksessä olevat tiedot käyttöönsä. Yleiset väitteet mahdollisesti aiheutuvasta vahingosta eivät asianosaisen tiedonsaanti-intressi ja asiayhteys huomioon ottaen ole riittäviä, vaan konkreettisen vahingon vaara tulisi pystyä osoittamaan riittävällä tavalla.
Valion pyytämät tiedot ovat joka tapauksessa historiallisia, kun otetaan huomioon kulunut aika ja markkinoiden erityispiirteet. Tiedoista ei voi tehdä tulevaisuuden osalta johtopäätöksiä.
Komissio on niin sanotuissa horisontaalisissa suuntaviivoissa käsitellyt tiedon iän merkitystä kilpailijoiden väliselle tietojen vaihdolle. Tulevaa käyttäytymistä koskevien tietojen vaihtoa on pidetty kriittisenä, mutta historiallisten tietojen vaihtaminen ei suuntaviivojen mukaan todennäköisesti johda kilpailunvastaiseen lopputulokseen, sillä ne eivät todennäköisesti osoita kilpailijoiden tulevaa käyttäytymistä tai merkitse yhteisymmärrystä markkinoilla. Komission mukaan ei ole olemassa ennalta määriteltyä rajaa, jonka jälkeen tiedot muuttuvat historiallisiksi eli tarpeeksi vanhoiksi, jotta niistä ei aiheudu riskiä kilpailulle. Tämä riippuu komission mukaan muun ohella markkinoiden erityispiirteistä.
Kysymyksessä olevat tiedot ovat merkityksellisiä Valion väitetyn saalistushinnoittelun tunnusmerkistön täyttymistä selvitettäessä. Valion on kilpailuasiassa voitava puolustautua määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevia väitteitä ja 70 miljoonan euron seuraamusmaksuesitystä vastaan. Asiassa ei ole kysymys vain siitä, onko Valio menetellyt menneisyydessä oikein ja onko sen maksettava seuraamusmaksu, vaan myös siitä, onko yhtiön hinnoiteltava perusmaitonsa tulevaisuudessa KKV:n edellyttämällä tavalla.
KKV on pyrkinyt prosessin eri vaiheissa vähättelemään kysymyksessä olevien tietojen merkitystä. Vaikka tietojen merkitystä ja KKV:n mahdollisia kuulemisvirheitä niihin liittyen tullaan arvioimaan kilpailuasian yhteydessä, voidaan tietojen merkitys ottaa huomioon myös tarkasteltaessa sitä, onko KKV tehnyt oikein sen intressipunninnan, jonka tuloksena se on päättänyt jättää antamatta asianosaiselle kyseiset tiedot.
KKV on lausunnossaan viitannut siihen, että Valio olisi tehnyt asiassa uuden väitteen, jonka selvittämisen yhteydessä syntyneistä asiakirjoista nyt olisi kysymys. KKV viittaa tällä ilmeisesti siihen, että Valio on ottanut viraston tutkinnan aikana esille kerma-ansainnan merkityksen siitä näkökulmasta, onko kilpailijoiden poissulkeutuminen ylipäätään mahdollista. Poissulkeutuminen on väitetyn saalistushinnoittelun kannalta olennainen, rikkomuksen tunnusmerkistöön kuuluva seikka. Valion aloitteen johdosta KKV ryhtyi selvittämään asiaa, mutta ei antanut selvityksiään Valiolle tiedoksi.
KKV on käsitellyt kyseisiä selvityksiä kilpailuasiassa tekemässään päätöksessä sekä liittänyt tekemänsä tiivistelmät päätökseen. Tämä osoittaa, että kerma-ansaintaselvitykset ovat olleet päätöksen perustana eivätkä ne siten ole päätöksen kannalta merkityksettömiä. Koska selvitykset ovat koskeneet väitetyn saalistushinnoittelun kannalta olennaisia asioita, niillä olisi pitänyt olla päätöksessä vieläkin suurempi merkitys. Valion olisi puolustautumistaan varten täytynyt saada tiedoksi selvityksistä myös sellaiset osat, jotka eivät ehkä tue viraston kantaa ja jotka virasto on siksi päättänyt jättää päätöksensä ulkopuolelle.
Valio ei ole saanut asianosaisena lausua selvityksistä muutoin kuin mihin KKV:n suppeat tiivistelmät ovat antaneet mahdollisuuden. Valio on pitänyt tiivistelmien antamista yhtenä mahdollisuutena saadakseen selvityksistä edes jossain määrin merkityksellistä tietoa ja voidakseen lausua niistä asian ollessa vielä virastossa tutkintavaiheessa. KKV ei ole kuitenkaan missään vaiheessa laatinut selvityksistä sellaisia tiivistelmiä, joissa olisi ollut merkityksellistä tietoa siinä määrin, että ne olisivat riittävästi voineet täyttää asianosaisen tiedonsaantioikeuden ja antaneet mahdollisuuden tulla niistä asianmukaisesti kuulluksi tutkinnan aikana.
KKV on jatkanut tutkimuksiaan kerma-ansaintaa koskevien selvitysten pohjalta vielä kilpailuasiassa antamansa päätöksen jälkeen valmistautuessaan markkinaoikeuden suulliseen käsittelyyn. Vastaavia kysymyksiä on käsitelty viraston nimeämien todistajien toimesta laajasti myös markkinaoikeuden julkisessa suullisessa käsittelyssä. KKV:n toiminta osoittaa viraston tunnistaneen selvitysten keskeisen merkityksen.
KKV:n tutkimuspäällikkö on pyytänyt sähköpostitse Arlalta vastauksia kysymyksiin, jotka ovat liittyneet yhtiön aiempiin kerma-ansaintaselvityksiä koskeneisiin vastauksiin. KKV on todennut tarvitsevansa kyseisiä tietoja markkinaoikeuskäsittelyyn valmistautumiseen. Arlan vastaukset on yhtä lausetta lukuun ottamatta kokonaan peitetty Valiolta.
Epäselvää on, millä perusteella KKV voi ylipäätään jatkaa tutkimuksia päätöksenteon jälkeen ja kerätä toimenpidepyynnön tekijältä taustatietoa suullista käsittelyä varten ilman, että materiaali tulee osaksi oikeudenkäyntiaineistoa tai asianosainen saa sitä tiedokseen. Valio ei ole voinut varmentua viraston sitä vastaan käyttämän aineiston luotettavuudesta eikä tulla siitä kuulluksi. Viraston toiminta osoittaa, että kyseiset tiedot ovat olleet kilpailuasian kannalta merkityksellisiä.
Arlan mukaan Valio ei voisi vedota markkinaoikeudessa saamiensa tietojen puutteellisuuteen, kun Valio ei ollut kyseisiä tietoja oikeudenkäynnissä vaatinut. Tietojen oikea-aikainen antaminen olisi edellyttänyt, että Valio olisi saanut ne tiedoksi jo KKV:n tutkinnan aikana, jotta se olisi voinut lausua tiedoista ja jotta tällä olisi voinut olla vaikutusta KKV:n päätökseen. KKV on kuitenkin jättänyt tiedot myös kilpailuasiassa antamansa päätöksen ja samalla markkinaoikeuden oikeudenkäyntiaineiston ulkopuolelle.
Tutkinnan aikana tapahtuneita kuulemisvirheitä ei voida korjata markkinaoikeuskäsittelyn aikana. Näin on varsinkin silloin, kun se materiaali, josta asianosaista ei viranomaistutkinnan aikana ole kuultu, ei ole tullut oikeudenkäyntiaineiston osaksi. KKV:n puutteellisen päätöksen täydentäminen muutoksenhakuvaiheessa ei ole mahdollista, joten Valio on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa päätöksen ja palauttaa asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi.
KKV on poikkeuksellisesti pyrkinyt oma-aloitteisesti täydentämään päätöstään markkinaoikeuskäsittelyn aikana muun muassa toimittamalla siihen uusia, muutettuja sivuja. Tässäkään yhteydessä virasto ei ole esittänyt markkinaoikeudelle nyt kysymyksessä olevia tietoja. Valio ei myöskään tiedä, miltä osin Arlan toimittamat lisätiedot mahdollisesti vastaavat KKV:n Valiolta salaamia selvityksiä. Markkinaoikeudessa kuultavan tahon oma-aloitteinen ja hyvin rajallinen tiedon antaminen ei voi korjata KKV:n laiminlyöntiä asiassa. KKV:n virheen korjaaminen ja Valion oikeussuojan toteutuminen markkinaoikeuskäsittelyn yhteydessä on käytännössä mahdotonta ilman, että asia palautetaan virastolle uudelleen käsiteltäväksi.
Markkinaoikeus ei tutki Valion pääsyä nyt kyseessä oleviin asiakirjoihin, koska asia on saatettu toimivaltaiseen hallinto-oikeuteen erikseen tutkittavaksi. Markkinaoikeus ei voi ratkaista asianosaisen pääsyä muihin kuin niihin asiakirjoihin, jotka ovat osa markkinaoikeuden oikeudenkäyntiaineistoa.
Valion oikeussuojan kannalta on kestämätöntä, jos hallinto-oikeus katsoo asian tulevan selvitetyksi markkinaoikeudessa ja markkinaoikeus puolestaan hallinto-oikeudessa. Tällöin on olemassa vaara, että Valion oikeussuoja asiassa ei pääse toteutumaan mitään kautta.
Lisäselitykset
Valio Oy on 1.7.2014 antanut lisävastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Markkinaoikeus on päätöksellään 26.6.2014 hylännyt Valion valituksen Kilpailuviraston kilpailuasiassa tekemästä päätöksestä 20.12.2012 sekä määrännyt yhtiön maksamaan valtiolle seuraamusmaksua 70 000 000 euroa. Markkinaoikeus on päätöksessään ottanut kantaa nyt kysymyksessä oleviin kerma-ansaintaselvityksiin.
Markkinaoikeuden päätöksen mukaan hallintolain mukaisen hyvän hallintotavan voidaan katsoa edellyttävän, että KKV vähintäänkin antaa viraston hallintomenettelyn aikana Valiolle tiedoksi yhtiön vastineiden antamisen jälkeen muilta markkinatoimijoilta saamansa kerma-ansaintaselvitykset. Markkinaoikeus on siis katsonut, että KKV on toiminut hyvän hallintotavan vastaisesti, kun se ei ole antanut Valiolle pääsyä kerma-ansaintaselvityksiin.
Hallinto-oikeus on menetellyt asiakirjajulkisuutta koskevassa asiassa virheellisesti, kun se ei ole ottanut kantaa KKV:n menettelyn hallintolain ja hyvän hallintotavan mukaisuuteen, vaan on jättänyt tämän markkinaoikeuden tutkittavaksi. Hallinto-oikeuden olisi pitänyt voida kumota viraston päätös hyvän hallintotavan vastaisena myös siinä tilanteessa, että se on tutkinut asiaa ensisijaisesti sillä perusteella, olisiko viraston pitänyt luovuttaa asiakirjat julkisuuslain perusteella.
Vaikka markkinaoikeus on todennut viraston menettelyn hallintolain ja hyvän hallintotavan vastaisuuden, se ei ole voinut kumota viraston asiakirjajulkisuutta koskevassa asiassa antamaa päätöstä. Markkinaoikeus ei toisaalta ole myöskään käyttänyt mahdollisuuttaan pyytää kyseisiä selvityksiä oikeudenkäyntiaineistoon.
Valio on johdonmukaisesti turvautunut käytettävissään oleviin oikeussuojakeinoihin saadakseen pääsyn kerma-ansaintaselvityksiin. Yhtiö ei kuitenkaan ole saanut asiakirjoja tietoonsa, vaikka myös markkinaoikeus on katsonut KKV:n menetelleen virheellisesti, kun se ei ole antanut yhtiölle näitä selvityksiä.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 16.9.2014 antanut lisälausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Kerma-ansaintaselvityksissä on tiivistettynä kysymys siitä, että Valio on väittänyt sen kilpailijoiden voivan kattaa perusmaitojen myynnistä syntyneet tappiot kermojen ja rasvojen myynnistä kertyneillä tuotoilla. Kysymys kilpailijoiden mahdollisuudesta kattaa tappiot Valion väittämin tavoin ei ole merkityksellinen yhtiön määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan asian kilpailuoikeudellisessa arvioinnissa. Valion väite ei myöskään pidä paikkaansa.
Valion viittaamasta selvityspyynnöstä, jonka KKV on lähettänyt Arlalle, ei voida tehdä johtopäätöksiä kerma-ansaintaselvitysten merkittävyydestä kilpailuasiassa. Selvityspyyntö on liittynyt vain tosiseikkojen varmistamiseen kilpailuasian edettyä markkinaoikeuden suulliseen käsittelyyn. KKV on halunnut oikeudenkäyntiin valmistautuessaan varmistaa, että tietyt yksityiskohdat Arlan vastauksessa oli ymmärretty oikein. Tällainen valmistautuminen oli tarpeen, koska oli odotettavissa, että Valio ottaa kerma-ansaintaa koskevia seikkoja esille.
KKV on voinut kilpailuasian tuomioistuinkäsittelyn estämättä käyttää sille kilpailulain mukaan kuuluvaa toimivaltaa. Virastolla tulee olla mahdollisuus selvittää päätöksensä vaikutuksia markkinoilla riippumatta siitä, onko asia vireillä tuomioistuimessa vai ei. Elinkeinonharjoittajilla on kilpailulakiin perustuva velvollisuus antaa tietoja.
Valio on todennut, että Arlan vastaukset olisi yhtä lausetta lukuun ottamatta kokonaan peitetty Valiolta. Valio on jostain syystä jättänyt mainitsematta, että Arlan vastaukset on yhtiön suostumuksella myöhemmin annettu asianosaisjulkisena Valiolle. Arlan alkuperäinen salassapitoarvio ei ottanut huomioon markkinaoikeuden suullisen käsittelyn aikana Valion tietoon tulleita seikkoja. Virasto kehotti Arlaa arvioimaan salassapitotahtonsa uudelleen suhteessa suullisessa käsittelyssä esillä olleisiin tietoihin. Suostumus tarkkojen tietojen luovuttamiseen asianosaisjulkisena perustunee siihen, että Arla on arvioinut Valiolla alan toimijana olevan oikeudenkäynnin jälkeen jo tosiasiassa käsitys liikesalaisuuden sisällöstä.
Arlan markkinaoikeudelle toimittamissa tiedoissa on puolestaan ollut kysymys siitä, että Arla on suostunut aiemmin liikesalaisuuksiksi katsomien tietojen antamiseen Valiolle asianosaisena. Tiedoissa on tarkasti yksilöity, minkä asiakirjan tiedosta on kyse.
Valio on viitannut markkinaoikeuden päätökseen valikoivasti ja tarkoitushakuisesti. Markkinaoikeus on päätöksessään todennut muun ohella, että KKV on hyvää hallintotapaa noudattaen antanut Valiolle kerma-ansaintaselvitykset asianosaisjulkisina versioina ja tiivistelminä. Markkinaoikeus on myös todennut, että virasto ei ole selvitysten johdosta muuttanut merkityksellisesti päätös- ja esitysluonnoksessa olleita johtopäätöksiä ja että Valio on voinut lausua selvityksistä asianosaisjulkisilta osiltaan markkinaoikeudessa.
Valio Oy on 17.10.2014 antanut lisävastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Kerma-ansaintaselvityksillä on merkitystä kilpailuasian kannalta. Saalistushinnoitteluväitteen tutkinnassa ja yhtä tehokkaan kilpailijan poissulkeutumisen arvioinnissa on otettava huomioon sekä maito- että kerma-ansainta, kun kaikille meijeritoimijoille syntyy saman raaka-aineen eli raakamaidon jalostuksesta väistämättä maitoa ja kermaa. Yhtä tehokkaana kilpailijana ei voida pitää toimijaa, joka ei käytä rationaalisti hyödykseen raaka-aineesta väistämättä irtoavaa toista ainesosaa.
Vaikka tarkastelu pääasiassa rajattaisiin KKV:n esittämällä tavalla perusmaitoihin, joudutaan saalistusväitteiden arvioinnissa joka tapauksessa kohdistamaan perusmaidoille jokin raaka-ainekustannus. Tässä tarkoituksessa raaka-ainekustannus tulee pystyä allokoimaan perusmaitoon käytettävälle proteiiniosalle ja pienelle rasvaosalle sekä tuotantoprosessissa väistämättä erotettavalle rasvaosalle eli kermalle. KKV ja Valio ovat eri mieltä siitä, miten tämä kustannus tulee jakaa.
Valion käsityksen mukaan KKV:n valitsema tarkastelutapa (30/70) on väärä, ja kustannus tulisi jakaa raakamaidon ainesosille markkina-arvojen eli liikevaihtojen suhteessa. Muuten raakamaidon kustannukset painottuvat suhteettoman paljon perusmaidoille, vaikka tosiasiassa tehokas meijeriyritys ansaitsee perusmaitojen valmistukseen käytettävästä raakamaidosta irtoavalla kermaosalla normaalisti lähes yhtä paljon kuin perusmaidoistakin, kun se myy kermatuotteita kuluttajille kotimaan markkinoilla.
Kerma-ansaintaselvitykset olisivat olleet välttämättömiä paitsi nippuansainnan (kerma+maito), myös oikean raakamaidon kustannusallokaation selvittämisessä. Valion käsityksen mukaan on todennäköistä, että myös muut kotimaan markkinoilla kermatuotteita myyvät yritykset ansaitsevat kermatuotteilla hyvin. Jos raaka-ainekustannus jaetaan jalosteiden kerryttämän liikevaihdon perusteella, väitteet Valion menettelyn aiheuttamasta poissuljennasta ovat perusteettomia.
Arla myy Suomen markkinoilla kermaa ja vie sitä Ruotsiin konsernin sisäisellä siirtohinnalla eli teollisuusrasvan hinnalla, mikä selittää sen kirjanpidollista tappiota Suomen tytäryhtiössä. Jos Arla pyrkisi myymään kerman kuluttajille Suomen markkinoilla vertailukohtana käytettävän yhtä tehokkaan kilpailijan tavoin, sen ansainta kermalla olisi suurempi. Liikevaihtopohjainen jakaminen on oikea tapa tarkastella perusmaitoihin kohdistuvaa raaka-ainekustannusta, kun relevanttina markkinana pidetään sekä maidon että kermatuotteiden myynnissä Suomea.
Kilpailijoiden kerma-ansaintaa Suomessa ei voida jättää ottamatta huomioon. Kerma-ansaintaselvitysten olisi siksi pitänyt olla tärkeässä asemassa jo KKV:n tutkiessa asiaa. Vaikka KKV olisi pitänyt selvityksiä vähämerkityksellisinä, selvityksiä erittäin tärkeinä pitävän Valion olisi pitänyt voida lausua niistä ja tarvittaessa osoittaa KKV:lle yksityiskohtaisesti niiden merkitys. Toisin kuin virasto on väittänyt, Valion tähän mennessä saamat epätäydellisetkin tiedot kerma-ansaintaselvityksistä tukevat yhtiön kantaa.
KKV on menetellyt virheellisesti jatkaessaan asian selvittämistä päätöksenteon jälkeen. Viraston olisi tullut varmistaa asiaan liittyvät tosiseikat jo asian ollessa viraston käsittelyssä ja Valiota olisi tullut kuulla niistä tehtävistä johtopäätöksistä. Viraston tarve varmistaa tietoja myöhemmin osoittaa, että asia ei ole ollut päätöksentekohetkellä ratkaisukypsä. Mikäli virasto olisi aidosti uskonut kerma-ansainnan olevan täysin merkityksetön, sen ei olisi tarvinnut tehdä uusia selvityksiä tai varmistuksia voidakseen vastata Valion suullisessa käsittelyssä esiin ottamiin asioihin.
KKV on sinänsä toimittanut Valiolle Arlan vastauksista version, josta aiemmin siihen tehdyt mustaukset oli poistettu. Esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole tästä selvityksestä kysymys. Joka tapauksessa tiedot tulivat Valiolle liian myöhään eli vasta markkinaoikeuden suullisen käsittelyn jälkeen.
Valion muut kilpailijat kuin Arla ovat kotimarkkinayrityksiä, joiden kerma-ansainta tulee Suomen markkinoilta. Konsernin sisäinen siirtohinnoittelu Ruotsiin tai muille vientimarkkinoille ei siten vääristä ansaintalukuja. Valio ei ole asianmukaisesti saanut näitä koskevia tietoja.
KKV on menetellyt virheellisesti. Menettelyn virheellisyyttä ei poista se, että toimenpidepyynnön tekijä on oikeudenkäynnin yhteydessä joltain osin paljastanut viraston antamatta jättämiä tietoja Valiolle. Vastuu tutkintamenettelyn asianmukaisuudesta ja asianosaisen riittävän tiedonsaannin turvaamisesta asian kaikissa vaiheissa on viranomaisella. Viranomainen ei olisi saanut salata Valiolta asiassa keskeisiä selvityksiä.
KKV:n viittaamat seikat tietojen yksilöinnistä eivät ole asianosaisen tiedonsaanti- ja puolustautumisoikeuden turvaamiseksi riittäviä. Koska Valio ei ole saanut alkuperäisestä asiakirjasta versiota, jossa tiedot on paljastettu, sen on mahdotonta varmistua siitä, mitkä tiedot ovat myöhemmin tulleet ilmi ja mitkä ovat jääneet piiloon ja miltä osin ylipäätään kyse on samoista tiedoista kuin alkuperäisissä selvityksissä. Tiedot tulee antaa asianosaiselle alkuperäisessä asiayhteydessä ja kokonaan. Valio on lisäksi saanut Arlan kautta markkinaoikeudessa esiin tulleet rajalliset tiedot joka tapauksessa liian myöhään.
Asiassa ei ole kysymys yksinomaan Arlan kerma-ansaintaselvityksistä, vaan myös Satamaidon ja Maitokolmion virastolle antamista selvityksistä. Valio ei ole saanut myöskään näiden kilpailijoiden kerma-ansaintaselvityksistä enempää tietoa kuin myöhemmät KKV:n laatimat tiivistelmät. Valion olisi tullut saada pääsy myös näihin tietoihin oikea-aikaisesti.
Valion tapa viitata markkinaoikeuden päätökseen ei ole valikoiva tai tarkoitushakuinen. Kerma-ansaintaa koskevat selvitykset ovat olleet merkityksellisiä Valion väitetyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön arvioinnin kannalta.
Kilpailu- ja kuluttajavirastolle on lähetetty tiedoksi Valion lisävastaselitys 17.10.2014.
Arla Oy:lle, Osuuskunta Satamaidolle ja Osuuskunta Maitokolmiolle on lähetetty tiedoksi Valion vastaselitys, Valion lisävastaselitys 1.7.2014, KKV:n lisälausunto 16.9.2014 ja Valion lisävastaselitys 17.10.2014.
Salassapidon perusteita koskevat yksilöidyt pyynnöt ja niihin annetut vastaukset
Korkein hallinto-oikeus on 6.8.2015 pyytänyt KKV:lta lisälausuntoa salassapidon perusteista. Korkein hallinto-oikeus on lisälausuntopyynnössään yksilöinyt asiakirjapyynnön kohteena olevista asiakirjoista useita sivuja ja kohtia, joiden osalta virastoa on pyydetty esittämään tarkemmat perusteet salassapidolle, sekä todennut, että eräät pyynnössä yksilöidyt tiedot vaikuttavat alustavasti sellaisilta, että niihin mahdollisesti liittyvä salassapitointressi olisi turvattavissa myös esimerkiksi pelkkiä lukutietoja tai virkkeitä poistamalla. Korkein hallinto-oikeus on myös kiinnittänyt KKV:n huomiota siihen, että Satamaitoa koskevan asiakirjan salassa pidettäväksi ilmoitettuun kohtaan 8.g sisältyy tietoja, jotka ilmenevät myös saman asiakirjan julkisiksi ilmoitetuista liitteistä.
Korkein hallinto-oikeus on lisälausuntopyynnössään ilmoittanut, että mikäli KKV katsoo pyynnössä yksilöityihin tai muihin asiakirjojen kohtiin sisältyvien tietojen olevan annettavissa Valiolle laajemmin kuin virasto on päätöksessään 8.6.2012 katsonut, lisälausuntoa salassapidon perusteista ei tarvitse antaa. KKV:a on tässä tapauksessa pyydetty toimittamaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle uudet, sellaisenaan Valiolle annettavissa olevat versiot kaikista niistä asiakirjojen sivuista, joiden osalta viraston käsitys salassapidon laajuudesta on muuttunut.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 19.8.2015 antanut lisälausunnon. Lisälausuntoon on oheistettu Valiolle annettavaksi uusi versio Satamaidon asiakirjasta, jossa kohta 8.g on ilmoitettu osin julkiseksi. Lisälausunnossa on todettu muilta osin muun ohella seuraavaa:
KKV on selvittänyt Arlan, Satamaidon ja Maitokolmion salassapitotahdon. Tämä on otettu huomioon tietojen salassapidossa tehdyssä kokonaisarvioinnissa.
KKV on ottanut lisäksi huomioon muun muassa sen, vaikuttaisiko asiakirjakohtaisesti valittu tekninen tapa toteuttaa asianosaisjulkisuus tosiasiallisesti Valion tietoisuuteen asiakirjojen sisällöstä. Lisälausuntopyynnössä yksilöityjen kohtien laajempi osajulkisuus tarkoittaisi sitä, että niihin jäisi peittämättä hajanaisia tai yksittäisiä sanoja. Osajulkisuuden toteuttaminen toisin valitulla teknisellä toteutustavalla ei tosiasiallisesti vaikuttaisi tietojen asianosaisjulkisuuteen Valiolle.
Osajulkisuuden toteuttamiseen liittyy myös vaikeus ennakoida tarkasti yksittäisten sanojen riittävä peittäminen, jotta salassa pidettävä tieto ei olisi pääteltävissä esimerkiksi peittämättä jätetyistä sanoista tai peitettyjen sanojen pituudesta. Kohdat sisältävät salassa pidettävää tietoa muun ohella selvitysten antajien sisäisestä tavasta jäsentää liiketoimintaansa. Tältä osin osajulkisuus on toteutettu varovaisuuden periaatetta noudattaen.
Asiaan liittyy myös rajanveto siitä, missä määrin asiakirjoista on tarkoituksenmukaista laatia osajulkisia versioita. Salassa pidettävien osien erottaminen julkisista osista ei ole kaikilta osin riittävän selvää, eivätkä asiakirjojen kohdat ole salassa pidettävien osien peittämisen jälkeen sellaisia, että niiden sisältö olisi ymmärrettävissä oikein.
Arla ja Maitokolmio ovat selvityksissään referoineet vastauskohtaisesti viraston selvityspyynnössä esitetyn kysymyksen, ja Satamaidon vastaukset vastaavasti seuraavat selvityspyynnössä esitettyjä kysymyksiä. Osajulkisuuden toteuttaminen toisin valitulla teknisellä toteutustavalla ei tosiasiallisesti vaikuttaisi tietojen asianosaisjulkisuuteen suhteessa Valioon, koska vastauksista jäisi pääosin näkyviin vain osa KKV:n esittämän kysymyksen sanoista. Kyseiset kysymykset ovat asianosaisjulkisia Valiolle.
Korkein hallinto-oikeus on 20.8.2015 pyytänyt Arlalta sekä Satamaidolta ja Maitokolmiolta lisäselitystä salassapidon ja salassapitotahdon perusteista pyynnöillä, joiden sisältö on vastannut olennaisin osin KKV:lle osoitettua lisälausuntopyyntöä. Lisäselityspyynnöissä on yksilöity kullekin vastaanottajalle erikseen kohdat, joiden osalta lisäselitys on ainakin tullut antaa, ja pyydetty tarvittaessa toimittamaan uudet, sellaisenaan Valiolle annettavissa olevat versiot asiakirjoista, mikäli käsitys salassapidon laajuudesta on asiakirjojen edellä mainittujen tai muiden kohtien osalta muuttunut.
Arla Oy on 31.8.2015 antanut lisäselityksen. Lisäselitykseen on oheistettu Valiolle annettavaksi uudet versiot Arlaa koskevan asiakirjan 15 sivusta. Uusissa versioissa on peitetty vähemmän tietoja kuin aiemmin ja eräiden sivujen osalta salassapidosta on luovuttu kokonaan.
Arla on lisäselityksessään todennut, että uusissa versioissa on liikesalaisuutena peitetty yksityiskohtaista numerotietoa ja tietoa, joka koskee yhtiön sisäisen kannattavuuslaskennan yksityiskohtia. Yksityiskohtaiset kannattavuuslaskentaa koskevat tiedot ovat Arlan keskeisimpiä liikesalaisuuksia, joiden paljastaminen erityisesti Valiolle olisi omiaan aiheuttamaan Arlalle taloudellista vahinkoa. Kaikessa yritystoiminnassa kannattavuuslaskenta ja kannattavuuden ohjaaminen ovat olennaisia yrityksen kilpailukyvyn osatekijöitä, joita koskevien tietojen avulla kilpailijat voisivat helposti aiheuttaa yritykselle taloudellista vahinkoa esimerkiksi hintakilpailussa.
Osuuskunta Satamaito ja Osuuskunta Maitokolmio ovat 2.9.2015 antaneet yhteisen lisäselityksen oheistamatta selitykseen uusia versioita Satamaitoa tai Maitokolmiota koskevista asiakirjoista. Lisäselityksessä on todettu muun ohella seuraavaa:
Satamaidon ja Maitokolmion asiakirjoihin sisältyvät tiedot eivät ole annettavissa Valiolle laajemmin kuin KKV on päätöksessään 8.6.2012 katsonut. Ajan kulumisella tai muulla perusteella ei ole merkitystä. Asiakirjat sisältävät erittäin tärkeitä liikesalaisuuksia.
Korkeimman hallinto-oikeuden lisäselityspyynnössä yksilöityjen kohtien salassapitointressi ei ole turvattavissa pyynnössä viitatuin tavoin lukutietoja tai virkkeitä poistamalla. Satamaito ja Maitokolmio eivät missään tapauksessa hyväksy menettelyä, jossa tietoja luovutettaisiin tällä tavoin Valiolle. Asiakirjat sisältävät Satamaidon ja Maitokolmion liikesalaisuuksia, kuten hinnoittelua ja liiketoimintastrategioita koskevia tietoja, jotka liittyvät niiden elinkeinotoimintaan.
Valio Oy on 18.9.2015 antanut lisävastaselityksen KKV:n lisälausunnon 19.8.2015, Arlan lisäselityksen 31.8.2015 sekä Satamaidon ja Maitokolmion lisäselityksen 2.9.2015 johdosta sekä toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan. Valiolle on vastaselityspyynnön yhteydessä tai aiemmin toimitettu tiedoksi korkeimman hallinto-oikeuden lisälausuntopyyntö 6.8.2015 ja lisäselityspyynnöt 20.8.2015.
Valio on lisävastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
KKV ei ole edelleenkään esittänyt perusteita sille, miksi asianosaisena olevan Valion tiedonsaantioikeus voitaisiin syrjäyttää erittäin tärkeän yksityisen edun vuoksi. Virasto on viitannut kilpailijoiden salassapitotahtoon, mutta ei ole perustellut, miten niiden salassapitointressiä ja Valion tiedonsaanti-intressiä olisi punnittu vastakkain.
Kilpailijoiden salassapitotahto on laajempi kuin oikeutettu salassapitointressi. Viranomaisen ohjenuorana ei saisi ylipäätään olla yrityksen salassapitotahto, vaan asianosaisen oikeutettuun tiedonsaantioikeuteen suhteutettu salassapitointressi.
KKV on viitannut siihen, että kilpailijoiden salassa pidettävä tieto voisi olla pääteltävissä esimerkiksi peittämättä jätetyistä sanoista tai peitettyjen sanojen pituudesta. Virasto ei ole kuitenkaan tarkemmin perustellut, millainen salassapitointressi tällaiseen päätelmään voisi liittyä ja miten se suhteutuisi Valion tiedonsaantioikeuteen, vaan väite jää yleiseksi. Myös viraston väite siitä, että osajulkisuus voisi johtaa siihen, ettei asiakirjan sisältö olisi ymmärrettävissä oikein, jää perustelemattomaksi ja yleiseksi.
Arla on toimittanut salassapidon laajuuden osalta tarkistettuja versioita yhtiötä koskevan asiakirjan eräistä sivuista. Valiolla ei kuitenkaan ole tarkistettujenkaan salassapitomerkintöjen jälkeen tiedonsaanti- ja puolustautumisintressinsä mukaista mahdollisuutta selvittää Arlan perusmaitomyynnin väitettyä tappiollisuutta ja sen taustalla olevaa raakamaitokustannusten kohdistamista Arlan maito- ja kermatuotteisiin.
Asiakirjassa olevat tiedot ovat siten vanhoja, ettei niillä ole enää kilpailun kannalta merkitystä. Arla ei kuitenkaan ole vieläkään avannut tietoja tarkemmin, vaan on väittänyt, että yksityiskohtaiset kannattavuuslaskentaa koskevat tiedot ovat sen keskeisimpiä liikesalaisuuksia, joiden paljastaminen erityisesti Valiolle olisi omiaan aiheuttamaan Arlalle taloudellista vahinkoa.
Arlan ja KKV:n väittämä tarve salassapidolle on erikoinen myös siksi, että kilpailuasiassa Valiolle on markkinaoikeudessa annettu tietoja Arlan kohdistusperiaatteista enemmän kuin mitä Arla nyt on antanut. Saatuaan nämä tiedot Valio on markkinaoikeudessa pystynyt kommentoimaan Arlan kannattavuuslaskentaa. Kilpailijoiden kohdistusperiaatteiden selvittäminen raakamaidon hankintakustannuksessa on väitetyn kilpailunrikkomuksen kannalta keskeistä, koska KKV:n kilpailuasiassa tekemän päätöksen yksi merkittävä peruste on ollut se, että virasto on katsonut kilpailijoiden kärsineen perusmaitojen myynnissä raskaita tappioita.
Valion markkinaoikeudessa saamat tiedot olivat asianosaisen oikeuksien kannalta riittämättömät. Valio on kuitenkin tiedot saatuaan antanut markkinaoikeudelle selvitystä, jonka mukaan muun ohella Arlan ruotsalaisen maidon maahantuonti tai perusmaitojen myynti Suomessa ei ole todellisuudessa voinut olla tappiollista.
Satamaito ja Maitokolmio ovat korkeimman hallinto-oikeuden lisäselityspyynnöstä huolimatta edelleen kieltäytyneet antamasta lisätietoja Valiolle. Satamaito ja Maitokolmio eivät ole esittäneet perusteluita sille, miksi ne ovat katsoneet, että ajan kulumisella ei ole tietojen antamisen kannalta merkitystä.
KKV ei ole tosiasiassa antanut kotimaisten meijeriyritysten kerma-ansainnasta mitään selvitystä. Valio ei ole päässyt tarkastamaan sitä, mitkä näiden meijeriyritysten kohdistusperiaatteet raakamaidon hankintakustannuksissa ovat ja mitä tulosta kilpailijoiden perusmaitojen myynti osoittaa, mikäli raakamaidon hankintakustannus jaettaisiin kilpailijoiden Suomessa myymien maitotuotteiden ja kermatuotteiden markkina-arvojen pohjalta.
Olisi kohtuutonta, että Valio joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valio on joutunut turvautumaan käytössään oleviin erillisiin oikeussuojakeinoihin voidakseen käyttää asianosaiselle kuuluvia oikeuksiaan. Oikeudenkäynti on johtunut KKV:n virheestä. Valio ei ole velvollinen korvaamaan muiden kuluja.
Muut selvitykset
Arla Oy on 21.9.2015 toimittanut lisäselvityksen asiakirjoihinsa sisältyvistä yleisöjulkisista tiedoista.
Kilpailu- ja kuluttajavirastolle on lähetetty tiedoksi Arlan lisäselvitys 21.9.2015, Valion lisävastaselitys ja oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys 18.9.2015, Satamaidon ja Maitokolmion lisäselitys 2.9.2015 sekä Arlan lisäselitys 31.8.2015.
Arla Oy:lle, Osuuskunta Satamaidolle ja Osuuskunta Maitokolmiolle on lähetetty tiedoksi Valion lisävastaselitys 18.9.2015.
Osuuskunta Satamaito ja Osuuskunta Maitokolmio ovat toimittaneet yhteisen selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan.
Arla Oy on ilmoittanut, että se ei esitä asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta.
Valio Oy:lle on lähetetty tiedoksi Arlan lisäselvitys 21.9.2015, Satamaidon ja Maitokolmion oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys sekä Arlan oikeudenkäyntikuluvaatimusta koskeva ilmoitus.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on antanut Valion oikeudenkäyntikuluja koskevan lausunnon, joka on lähetetty tiedoksi Valiolle.
Valio Oy on antanut oikeudenkäyntikuluja koskevan selityksen, joka on lähetetty tiedoksi KKV:lle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Osuuskunta Maitokolmion ja Osuuskunta Satamaidon hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevia vaatimuksia.
2. Valio Oy:n valituksesta lausuminen raukeaa pääasian osalta siltä osin kuin yhtiö on saanut valituksen kohteena olevat asiakirjat. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.
3. Hallinto-oikeuden ja Kilpailuviraston päätökset kumotaan pääasian osalta siltä osin kuin Valio Oy:n asiakirjapyyntö on hylätty valituksen kohteena oleviin asiakirjoihin sisältyvien julkisten ja asianosaisjulkisten tietojen osalta. Valio Oy:lle annetaan mainitut tiedot korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liitteistä ilmenevällä tavalla.
Muutoin pääasian osalta valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei näiltä osin muuteta.
4. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Valio Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto määrätään korvaamaan Valio Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 000 eurolla ja hallinto-oikeudessa 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko molemmille määrille määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.
Osuuskunta Maitokolmion ja Osuuskunta Satamaidon korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Tutkimatta jättäminen
Osuuskunta Maitokolmio ja Osuuskunta Satamaito eivät ole valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla niiden hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset on hylätty. Valitusajan päättymisen jälkeen esitetty vaatimus näiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on jätettävä tutkimatta.
2. Lausumisen raukeaminen
Kilpailuviraston valituksenalaisen päätöksen 8.6.2012 jälkeen Valio on saanut seuraavat asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat tai niiden osat, joita yhtiölle ei ollut valituksenalaisella päätöksellä annettu joko lainkaan tai joista virasto oli osittain poistanut liikesalaisuuksiksi katsottuja tietoja:
- asiakirjan "Arlan vastaus viraston selvityspyyntöön 12.3.2012" sivut 38, 39 ja 47 kokonaan sekä sivun 8 siten, että sivulta on poistettu vähemmän tietoja kuin Valiolle sen asiakirjapyynnön johdosta annetusta versiosta (korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jaksossa "Asian tausta" tarkoitetun kilpailuasian markkinaoikeuskäsittelyn aikana saadut asiakirjat);
- asiakirjan "Arlan vastaus viraston selvityspyyntöön 12.3.2012" sivut 27, 56 ja 62 kokonaan (korkeimman hallinto-oikeuden lisäselityspyynnön 20.8.2015 johdosta saadut asiakirjat);
- asiakirjan "Arlan vastaus viraston selvityspyyntöön 12.3.2012" sivut 19, 21, 24, 26, 28, 35, 36, 37, 43, 44 ja 68 siten, että sivuilta on poistettu vähemmän tietoja kuin Valiolle sen asiakirjapyynnön johdosta annetuista versioista (korkeimman hallinto-oikeuden lisäselityspyynnön 20.8.2015 johdosta saadut asiakirjat); sekä
- asiakirjan "Satamaidon vastaus viraston selvityspyyntöön 14.2.2012" kohta 8.g siten, että siitä on poistettu vähemmän tietoja kuin Valiolle sen asiakirjapyynnön johdosta annetusta versiosta (korkeimman hallinto-oikeuden lisälausuntopyynnön 6.8.2015 johdosta saatu asiakirja).
Valiolla ei ole pääasian osalta enää oikeussuojan tarvetta niiltä osin kuin yhtiö on pyytämänsä asiakirjat tai niiden osat saanut. Lausuminen valituksesta näiltä osin raukeaa.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liitteenä oleviin asiakirjoihin on kuhunkin lisätty korkeimmassa hallinto-oikeudessa koko asiakirjan kattava juokseva sivunumerointi viittaamisen helpottamiseksi. Edellä mainitut sivunumerot viittaavat tähän sivunumerointiin.
3. Pääasia
3.1 Asian tausta ja tarkastelun rajaus
KKV (aiemmin Kilpailuvirasto) on kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) ja kilpailulain (948/2011) nojalla selvittänyt Valion epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevaa asiaa. Virasto on päätöksellään 20.12.2012 määrännyt Valion lopettamaan päätöksessä kuvatun määräävän markkina-aseman väärinkäytön ja tehnyt samalla markkinaoikeudelle esityksen 70 000 000 euron seuraamusmaksun määräämiseksi yhtiölle. Kilpailuasian käsittely on sittemmin edennyt korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jaksossa "Asian tausta" kuvatulla tavalla.
KKV on kilpailuasiaa koskevassa päätöksessään ja seuraamusmaksuesityksessään soveltanut muun ohella Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 102 artiklaa. KKV on Valion asiaa käsitellessään toiminut EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklassa tarkoitetussa asemassa.
KKV on kilpailuasiaa selvittäessään pyytänyt Valion kilpailijoilta tutkinnan kohteena olevaa toimintaa koskevia selvityksiä. Valio on ennen kilpailuasiaa koskevan päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen 20.12.2012 tekemistä, kilpailuasian tutkinnan ollessa vireillä, pyytänyt virastolta nyt kysymyksessä olevia asiakirjoja. Virasto on kilpailuasian tutkinnan aikana tekemällään päätöksellä 8.6.2012 antanut yhtiölle asiakirjat siten, että niistä on peitetty liikesalaisuuksina salassa pidettäviksi katsotut tiedot.
Valio on vaatinut, että Kilpailuviraston päätös 8.6.2012 kumotaan siltä osin kuin virasto ei ole antanut yhtiölle niin sanottuja kerma-ansaintaselvityksiä, jotka on peitetty yhtiölle annetuista asiakirjoista. Valituksen mukaan kerma-ansaintaselvitykset sisältävät tietoja, joissa selvitetään alan toimijoiden ansaintaa kerman tuotannolla.
Asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat eivät, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on edellä perustelujen jaksossa 2 lausuttu huomioon ottaen kysymys, kuulu kilpailuasian oikeudenkäyntiaineistoon. Esillä olevassa asiassa tulee siten ratkaistavaksi, onko KKV voinut julkisuuslain nojalla kieltäytyä antamasta Valiolle sen pyytämiä, kyseisiin asiakirjoihin sisältyviä tietoja sillä perusteella, että ne ovat mainitussa laissa tarkoitettuja liikesalaisuuksia, vai onko yhtiöllä mainitun lain nojalla oikeus saada tiedot kokonaan tai ainakin laajemmin kuin se on nyt saanut.
Valion valituksessa viitattu kysymys siitä, onko yhtiön oikeutta asianmukaiseen puolustautumiseen kilpailuasiassa loukattu tai onko viraston menettely kilpailuasiassa ollut muutoin yhtiön esittämillä perusteilla kilpailu- tai muun lain vastaista, tulee ratkaistavaksi kilpailuasian yhteydessä. Kilpailuasia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä (diaarinumero 2553/3/14).
3.2 Sovellettavat oikeusohjeet
EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. Artiklan 2 kohdan mukaan tähän oikeuteen sisältyy erityisesti muun ohella:
a) jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti; ja
b) jokaisen oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ottaen huomioon oikeutetun luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden vaatimukset.
Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
Kilpailulain 38 §:ssä on säädetty elinkeinonharjoittajan puolustautumisoikeudesta. Pykälän 2 momentin mukaan tutkinnan kohteena olevalla elinkeinonharjoittajalla on pyynnöstä suullisesti tai muulla sopivalla tavalla oikeus saada tieto tutkintaa koskevista asiakirjoista ja asian käsittelyvaiheesta siltä osin kuin siitä ei voi aiheutua haittaa asian selvittämiselle, jollei julkisuuslaissa tai Euroopan unionin säädöksissä toisin säädetä.
Sovellettavat julkisuuslain säännökset ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen jaksosta "Sovellettavista oikeusohjeista".
Julkisuuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) on lain 10 §:n (tiedonsaanti salassa pidettävästä asiakirjasta) yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
"Usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla."
Samassa hallituksen esityksessä on lain 24 §:n (salassa pidettävät viranomaisen asiakirjat) 1 momentin 20 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Hallituksen esityksessä on viitattu rikoslaissa käytettyyn yrityssalaisuuden käsitteeseen ja todettu tältä osin seuraavaa:
"Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito."
Hallituksen esityksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Hallituksen esityksen mukaan momentin 18 kohta, oikeastaan 20 kohta, kokonaisuutena vastaa kuitenkin näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa.
Lisäksi hallituksen esityksessä on lain 11 §:n (asianosaisen oikeus tiedonsaantiin) 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että asiakirjalla, joka voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn, tarkoitetaan asiakirjaa, joka kysymyksessä olevassa asiassa on viranomaiselle esitetty tai jonka viranomainen asiaa käsitellessään on itse hankkinut tai laatinut. Lisäedellytys on, että asiakirja tosiasiallisesti voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Viranomaisen ratkaisun sisältöön asiakirjan ei välttämättä tarvitse olla vaikuttanut.
Hallituksen esityksessä on lain 11 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että sen selvittäminen, onko tiedon antaminen asiakirjasta vastoin erityisen tärkeää yleistä tai yksityistä etua, edellyttää aina tapauskohtaista arviointia. Viranomaisen tapauskohtaisessa kokonaisharkinnassa on pyrittävä sovittamaan yhteen yksilön oikeusturvan kannalta keskeinen vaatimus oikeudesta saada tietää itseään koskevan ratkaisun perusteet ja toista koskevat tärkeät edut samoin kuin keskeisten yhteiskunnallisten tavoitteiden ja sääntelyiden tarkoituksen toteutuminen.
3.3 Oikeudellinen arviointi
3.3.1 Kysymyksenasettelu
Korkeimman hallinto-oikeuden perustelujen jaksossa 3.1 todetuin tavoin ja rajauksin asiassa on kysymys Valion oikeudesta pyytämiinsä asiakirjoihin siltä osin kuin niistä on peitetty liikesalaisuuksiksi katsotut tiedot.
Asiassa tulee ensin arvioitavaksi, ovatko Valiolle annetuista asiakirjoista peitetyt tiedot julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja tietoja (korkeimman hallinto-oikeuden perustelujen jakso 3.3.2). Kun muuhun salassapitoperusteeseen ei asiassa ole vedottu, muiden kuin tällaisten tietojen on katsottava olevan julkisia.
Siltä osin kuin Valiolle annetuista asiakirjoista peitetyt tiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja tietoja, asiassa tulee arvioitavaksi, onko Valiolla kuitenkin kilpailuasian asianosaisena oikeus saada myös kyseiset tiedot (korkeimman hallinto-oikeuden perustelujen jakso 3.3.3). Tältä osin asiassa on ratkaistava, sovelletaanko asiakirjoihin asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevia säännöksiä ja, mikäli sovelletaan, koskeeko tietojen antamista jokin julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa tarkoitettu asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitusperuste.
Siltä osin kuin Valiolle annetuista asiakirjoista peitetyt tiedot ovat julkisia tai asianosaisjulkisia, asiassa tulee arvioitavaksi, onko kyseiset tiedot mahdollista antaa Valiolle julkisuuslain 10 §:ssä säädetyllä tavalla eli siten, että yhtiöltä salassa pidettävä osa ei tule tietoon (korkeimman hallinto-oikeuden perustelujen jakso 3.3.4). Valiolla on oikeus saada ne julkiset ja asianosaisjulkiset tiedot, jotka ovat sille tällä tavoin annettavissa.
3.3.2 Asiakirjojen sisältämien tietojen luonne
3.3.2.1 Arvioinnin perusteet
Liikesalaisuuden käsitettä ei ole täsmällisesti määritelty julkisuuslaissa tai muuallakaan lainsäädännössä. Julkisuuslain säätämiseen johtaneen edellä viitatun hallituksen esityksen mukaan liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Kysymys on elinkeinotoimintaa koskevasta tiedosta, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan tälle tai tiedon antaneelle elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa.
Kysymystä siitä, ovatko Valiolle annetuista asiakirjoista peitetyt tiedot julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja tietoja, arvioidaan seuraavassa erikseen Arlaa koskevan asiakirjan osalta sekä Maitokolmiota ja Satamaitoa koskevien asiakirjojen osalta.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liitteenä oleviin Arlaa, Maitokolmiota ja Satamaitoa koskeviin asiakirjoihin on kuhunkin lisätty korkeimmassa hallinto-oikeudessa koko asiakirjan kattava juokseva sivunumerointi viittaamisen helpottamiseksi. Jäljempänä mainitut sivunumerot viittaavat tähän sivunumerointiin.
3.3.2.2 Arlaa koskeva asiakirja
Asiakirjapyynnön kohteena oleva Arlan vastaus viraston selvityspyyntöön 12.3.2012 on asiakirja, jossa on yhteensä 79 sivua. Valio on saanut vastauksesta kokonaan peittämättömänä 37 sivua. Muut sivut yhtiö on saanut osittain tai kokonaan peitettyinä.
Arlan vastauksen sivuilta 4, 6, 8, 10, 13, 16, 19, 21, 24, 32–37, 41, 43, 44, 50, 57, 60, 65, 68, 71 ja 75–79 peitetyt tiedot muodostuvat yksittäisistä lukutiedoista, sanoista tai virkkeen osista taikka lukutietoja sisältävistä kaavioista, taulukoista ja niihin liittyvistä selitteistä ja huomautuksista. Kyseiset kohdat sisältävät tarkkoja luku- ja muita tietoja erityisesti yhtiön tuotanto- ja raaka-ainemääristä, tuotantokustannuksista, liiketoiminnan kannattavuudesta, hinnoittelun ja kannattavuuslaskelmien perusteista sekä liiketoiminnan suuntaamiseen, seurantaan ja tuloksellisuuden arvioimiseen liittyvistä seikoista.
Arlan vastauksen sivuilta 12, 20, 23, 26, 28, 31, 42, 48, 52–55 ja 70 peitetyt tiedot muodostuvat puolestaan kokonaisista virkkeistä tai tekstikappaleista. Kyseisissä kohdissa on kuvattu erityisesti yhtiön tuotannon suuntaamista, sisäisten kannattavuus-, kustannus- ja arvostuslaskelmien perusteita, hinnoittelun ja siirtohinnoittelun perusteita sekä erilaisia sopimusjärjestelyjä.
Arlan vastauksesta peitetyt tiedot ovat luonteeltaan taloudellisia, yhtiöön ja sen liiketoimintaan liittyviä tietoja. Tiedot kuvaavat yksityiskohtaisesti ja osin liiketoiminnoittain eriteltyinä yhtiön toiminnan järjestämisperiaatteita, laajuutta, kohdistumista, kannattavuutta ja tulonmuodostuksen perustaa. Tietojen laatu ja yksityiskohtaisuus huomioon ottaen voidaan pitää todennäköisenä, että tietojen luovuttaminen ulkopuolisille olisi omiaan vaikuttamaan kielteisesti Arlan toimintaedellytyksiin. Arla on ilmaissut halunsa pitää tiedot salassa, ja sillä voidaan myös katsoa olevan liiketoimintaansa liittyvä perusteltu intressi pitää kyseiset tiedot salassa.
Edellä olevan perusteella Arlan vastauksesta peitettyjen, korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymyksessä olevien tietojen on katsottava olevan kokonaisuudessaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia.
3.3.2.3 Maitokolmiota ja Satamaitoa koskevat asiakirjat
Maitokolmion vastaus viraston selvityspyyntöön 15.2.2012 on asiakirja, jossa on yhteensä 12 sivua. Asiakirjan kolme ensimmäistä sivua sisältävät numeroidut vastaukset yhdeksään kysymykseen (kohdat 1–9 mahdollisine alakohtineen) ja muut sivut Maitokolmion tilinpäätösasiakirjoja. Valion saamista asiakirjoista on sivuilta 1–3 peitetty vastaukset kohtien 2–3 ja 5–9 osalta kokonaan. Muut sivut Valio on saanut.
Satamaidon vastaus viraston selvityspyyntöön 14.2.2012 on asiakirja, jossa on yhteensä 16 sivua. Vastauksen kaksi ensimmäistä sivua sisältävät numeroidut vastaukset yhdeksään kysymykseen (kohdat 1–9 mahdollisine alakohtineen). Muista sivuista 13 sisältää Satamaitoa koskevia tietoja ja yksi Valion tilinpäätöstietoja. Valion saamista asiakirjoista on sivuilta 1–2 peitetty vastaukset kohtien 2, 5–7 ja 9 osalta kokonaan sekä kohdan 8 osalta osittain sekä sivut 3–11 kokonaan.
KKV on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että kaikki Maitokolmion ja Satamaidon vastauksista peitetyt tiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia. Oikeudenkäynnin aikana virasto on kuitenkin esittänyt (lisälausunto 19.8.2015), että osa peitetyistä tiedoista onkin julkisia, mutta niiden erottaminen salassa pidettävistä tiedoista ei ole riittävän selvää, eikä niiden antaminen olisi julkisuuslain 10 §:ssä säädetyllä tavalla mahdollista.
Maitokolmion vastauksen sivun 1 kohdat 2–3 sekä Satamaidon vastauksen sivut 3–11 muodostuvat taulukon muodossa esitetyistä lukutiedoista. Maitokolmion vastauksen sivujen 1–3 kohdat 5–9 sekä Satamaidon vastauksen sivujen 1–2 kohdat 2 ja 5–9 muodostuvat puolestaan vapaasta sanallisesta kuvauksesta ilman taulukoita tai kaavioita. Edellä mainitut kohdat sisältävät yksityiskohtaisia luku- ja muita tietoja erityisesti Maitokolmion ja Satamaidon myynti- ja tuotantomääristä, arvosuhteesta, liiketoiminnan kannattavuudesta, hinnoittelun perusteista sekä liiketoiminnan suuntaamiseen, seurantaan ja tuloksellisuuden arvioimiseen liittyvistä seikoista. Kohtiin sisältyy myös Maitokolmion ja Satamaidon arvioita kilpailijoidensa liiketoiminnasta ja kannattavuudesta.
Maitokolmion ja Satamaidon vastaukset sisältävät toisaalta myös kohtia, joista ei ilmene edellä mainittuja liiketoiminnan yksityiskohtia. Vastauksiin sisältyy muun ohella yleisluontoisia tietoja siitä, minkälaista liiketoimintaa on harjoitettu ja millä aikavälillä, sekä yleisluontoista tietoa niistä päätuoteryhmistä, joiden tuloksellisuutta on vastauksessa tarkasteltu. Satamaidon vastauksen sivun 1 kohtaan 8.g sisältyy lisäksi tietoja, jotka ovat edelleen, KKV:n lisälausuntoon 19.8.2015 oheistetussa uudessakin versiossa suoraan todettavissa saman asiakirjan julkisiksi ilmoitetuista osista.
Maitokolmion ja Satamaidon vastauksista peitetyt edellä mainitut yksityiskohtaiset luku- ja muut tiedot ovat luonteeltaan taloudellisia, kyseisiin elinkeinonharjoittajiin ja niiden liiketoimintaan liittyviä tietoja. Tiedot kuvaavat yksityiskohtaisesti ja osin liiketoiminnoittain eriteltyinä Maitokolmion ja Satamaidon toiminnan järjestämisperiaatteita, laajuutta, kohdistumista, kannattavuutta ja tulonmuodostuksen perustaa. Tietojen laatu ja yksityiskohtaisuus huomioon ottaen voidaan pitää todennäköisenä, että tietojen luovuttaminen ulkopuolisille olisi omiaan vaikuttamaan kielteisesti Maitokolmion ja Satamaidon toimintaedellytyksiin. Maitokolmio ja Satamaito ovat ilmaisseet halunsa pitää tiedot salassa, ja niillä voidaan myös katsoa olevan liiketoimintaansa liittyvä perusteltu intressi pitää kyseiset tiedot salassa.
Maitokolmion ja Satamaidon vastauksista peitettyjä edellä mainittuja yleisluontoisia tietoja tai tietoja, jotka ovat suoraan todettavissa saman asiakirjan julkisista osista, ei sen sijaan voida pitää liikesalaisuutta kuvaavina tietoina, joihin kohdistuisi perusteltu salassapitointressi. Kyseisten tietojen ei voida katsoa olevan myöskään muita julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja tietoja.
Edellä olevan perusteella Maitokolmion ja Satamaidon vastauksesta peitettyjen, korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymyksessä olevien yksityiskohtaisten luku- ja muiden tietojen on katsottava olevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia. Sen sijaan edellä tarkoitettuja yleisluontoisia tietoja ja julkisista osista suoraan todettavissa olevia tietoja ei voida pitää mainitun lainkohdan nojalla salassa pidettävinä. Kun muuhun salassapitoperusteeseen ei ole vedottu, viimeksi mainittujen tietojen on katsottava olevan julkisia.
3.3.3 Asianosaisen tiedonsaantioikeus
Edellä todetuin tavoin Arlan vastauksesta peitetyt, korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymyksessä olevat tiedot ovat liikesalaisuuksia. Samoin tiedot, jotka on peitetty Maitokolmion ja Satamaidon vastauksista ja jotka eivät ole edellä jaksossa 3.3.2.3 esitetyin perustein julkisia, ovat liikesalaisuuksia. Liikesalaisuutta koskevat tiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettäviä.
Asiassa tulee näiltä osin arvioitavaksi, onko Valiolla kuitenkin kilpailuasian asianosaisena oikeus saada liikesalaisuutta koskevat tiedot. Asiassa on ratkaistava, sovelletaanko asiakirjoihin julkisuuslain 11 §:n 1 momentin asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevia säännöksiä ja, mikäli sovelletaan, koskeeko tietojen antamista Valiolle jokin julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa tarkoitettu asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitusperuste.
3.3.3.1 Asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevien säännösten soveltuminen
Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Säännöksen esitöiden (HE 30/1998 vp) perusteella asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee muun ohella asiakirjaa, jonka viranomainen on asiaa käsitellessään hankkinut tai laatinut ja joka on tosiasiallisesti voinut vaikuttaa asian käsittelyyn.
KKV on hankkinut asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat tutkiessaan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jaksossa "Asian tausta" tarkoitettua kilpailuasiaa. Valio on tuossa asiassa julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen.
KKV on kilpailuasiassa 20.12.2012 tekemässään päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä viitannut Arlan, Maitokolmion ja Satamaidon virastolle antamiin, nyt kysymyksessä oleviin tietoihin ja tehnyt niistä johtopäätöksiä (364 kohta). Päätökseen ja seuraamusmaksuesitykseen on oheistettu kolme sivua Arlan vastauksesta (liite 26) sekä koosteiksi kutsutut kappaleet Maitokolmion ja Satamaidon vastauksista (liitteet 98 ja 99).
Arla, Maitokolmio ja Satamaito ovat antaneet asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat KKV:lle vastauksena viraston niille osoittamiin selvityspyyntöihin. Asiakirjojen sisältämien tietojen on näin ollen katsottava olevan myös muilta kuin edellä mainitussa päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä nimenomaisesti viitatuin osin sellaisia, että niillä on voinut olla merkitystä kilpailuasian tutkinnan kannalta.
Edellä olevan perusteella asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat ovat julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla voineet vaikuttaa Valion asian käsittelyyn. Valion oikeutta kyseisiin asiakirjoihin on siten arvioitava asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevien säännösten perusteella.
3.3.3.2 Asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittaminen
Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta muun ohella asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua (1 kohta) eikä julkisessa hankinnassa tietyin rajoituksin toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin (6 kohta; 701/2011).
Liikesalaisuus on asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitusperusteissa mainittu nimenomaisesti vain julkista hankintaa koskevan asian osalta, josta nyt ei ole kysymys. Muissa asioissa asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee siten lähtökohtaisesti myös liikesalaisuuksia, edellyttäen kuitenkin, että liikesalaisuutta koskevan tiedon antaminen ei ole julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua.
Asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittaminen yleisen tai yksityisen edun perusteella tulee julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan sanamuodon mukaan kysymykseen vain niissä tilanteissa, joissa suojattava etu on erittäin tärkeä. Julkisuuslain esitöiden (HE 30/1998 vp) mukaan kyseisen rajoitusperusteen soveltamisen tulee perustua tapauskohtaiseen harkintaan, jossa on pyrittävä sovittamaan yhteen yksilön oikeusturvan kannalta keskeinen vaatimus oikeudesta saada tietää itseään koskevan ratkaisun perusteet ja toista koskevat tärkeät edut samoin kuin keskeisten yhteiskunnallisten tavoitteiden ja sääntelyiden tarkoituksen toteutuminen.
Kilpailulain (948/2011) ja sitä edeltäneen kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. KKV:n tehtävänä on selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia sekä laissa säädetyin edellytyksin ryhtyä toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. KKV:lle laissa säädetyn tehtävän hoitaminen edellyttää, että virasto kykenee hankkimaan tietoja kilpailunrajoituksista ja niiden vaikutuksista tehokkaasti.
Kilpailunrajoitusten ja niiden vaikutusten selvittäminen edellyttää yksityiskohtaisten taloudellisten ja muiden tietojen hankkimista tarkastelun kohteena olevista markkinoista sekä kilpailunrajoituksesta epäillyn ja usein myös muiden samalla markkinalla toimivien elinkeinonharjoittajien liiketoiminnasta. Yksityiskohtaisiin tietoihin sisältyy tyypillisesti tietojen antajien liikesalaisuuksia, joita ne eivät ilman KKV:n tutkintaa ilmaisisi ulkopuolisille.
Kilpailuasiaan eri tavoin liittyvillä tahoilla voi olla huomattavan erilainen intressi asian selvittämiseen, mikä vaikuttaa tosiasiallisesti muun ohella siihen, millä tavalla ne antavat KKV:lle kilpailunrajoitusta koskevia tietoja. Asian selvittämiseen myönteisesti suhtautuva taho voi antaa virastolle asian selvittämistä edistäviä tietoja oma-aloitteisesti taikka pyydettyä laajemmin tai yksityiskohtaisemmin.
Kilpailunrajoitusten selvittämisen tehokkuuden kannalta edellä kuvatulla tavalla saatavilla tiedoilla on keskeinen merkitys. Tätä osoittavat osaltaan kilpailulain säännökset, joiden mukaan tietojen oma-aloitteinen ja vapaaehtoinen toimittaminen KKV:lle sekä yhteistyö asian selvittämisessä voivat olla peruste alentaa tietoja antaneen elinkeinonharjoittajan omaa vastuuta kilpailunrajoituksesta (kilpailulaki 14–18 §). Kilpailulain lähtökohtana ei ole, että tietojen hankkiminen yksinomaan laissa tarkoitettuja pakkokeinoja käyttämällä turvaisi riittävästi KKV:n tehtävän hoitamista.
Kilpailuasiaan liittyvien tahojen halukkuus antaa KKV:lle asian selvittämistä edistäviä tietoja vähenee, mikäli kilpailunrajoituksesta epäilty elinkeinonharjoittaja saisi tietoihin sisältyvät liikesalaisuudet sellaisenaan tietoonsa. Tällainen, ilman julkisuuslain 11 §:n 2 momentin edellyttämää harkintaa tehtävä tietojen luovuttaminen vaarantaisi vakavasti yhtäältä KKV:n tiedonhankinnan tehokkuuden ja siten viraston laissa säädetyn tehtävän hoitamisen sekä toisaalta liikesalaisuuden suojan. Tämä olisi erittäin tärkeän yleisen ja yksityisen edun vastaista.
Valion asianosaisjulkisuuden rajoittaminen sanotuilla perusteilla edellyttää kuitenkin kokonaisharkintaa, jossa yleisen ja yksityisen edun asianmukainen suoja sovitetaan yhteen Valion oikeusturvasta johtuvien vaatimusten kanssa. Tässä harkinnassa, jota hallinto-oikeus ei ole lainkaan suorittanut, tulee ottaa huomioon muun ohella asian laatu ja pyydettyjen tietojen tarkempi sisältö.
Valion asiakirjapyyntö liittyy edellä kuvattuun kilpailuasiaan, jossa yhtiötä on määrätty lopettamaan hinnoittelussaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidetty menettely ja jossa markkinaoikeus on velvoittanut yhtiön maksamaan valtiolle määrältään huomattavan 70 miljoonan euron seuraamusmaksun. Valion kilpailuasiaa koskeva valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä. On ilmeistä, että asian taloudellinen ja muu merkitys Valiolle on erittäin merkittävä.
Asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat ovat, kuten korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelujen jaksossa 3.3.3.1 on todettu, voineet vaikuttaa kilpailuasian käsittelyyn. Valiolle kuuluvaa asianosaisen tiedonsaantioikeutta ei rajoita se, että KKV on ilmoittanut vetoavansa kyseisiin asiakirjoihin vain siltä osin kuin ne on liitetty sen kilpailuasiassa tekemään päätökseen ja seuraamusmaksuesitykseen. Asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee kyseisiä asiakirjoja julkisuuslain 11 §:stä johtuvin tavoin ja rajoituksin, vaikka KKV ei ole katsonut niiden osoittavan kilpailunrajoituksen olemassaoloa eikä siksi ole liittänyt niitä asiassa tekemäänsä päätökseen ja seuraamusmaksuesitykseen.
Asiakirjapyynnön kohteena olevien tietojen laadun osalta KKV on esittänyt muun ohella, että liikesalaisuuden ydinalueelle kuuluvat Arlan, Maitokolmion ja Satamaidon tuotantoluvut, kannattavuustiedot ja liiketaloudellisen päätöksenteon perusteita koskevat tiedot. Arla on puolestaan esittänyt sisäisen kannattavuuslaskentansa yksityiskohtia koskevien tarkkojen numero- ja muiden tietojen olevan yhtiön keskeisimpiä liikesalaisuuksia. Maitokolmio ja Satamaito ovat maininneet esimerkkinä erittäin tärkeistä liikesalaisuuksistaan hinnoittelua ja liiketoimintastrategioita koskevat tiedot niitä kuitenkaan tarkemmin yksilöimättä. Arla, Maitokolmio ja Satamaito ovat kaikki myös viitanneet KKV:n asiassa tältä osin esittämään.
Korkeimman hallinto-oikeuden perustelujen jaksosta 3.3.2 ilmenevin tavoin asiakirjapyynnön kohteena oleviin asiakirjoihin sisältyvät Arlan, Maitokolmion ja Satamaidon liikesalaisuudet liittyvät moniin eri aihekokonaisuuksiin ja myös muihin kuin edellä mainittuihin seikkoihin. Liikesalaisuudet ovat sisällöltään, yksityiskohtaisuudeltaan ja ilmaisutavaltaan vaihtelevia. Kun myös otetaan huomioon se, mitä Arla, Maitokolmio ja Satamaito ovat tärkeimmistä liikesalaisuuksistaan esittäneet, on ilmeistä, että asiakirjoihin sisältyvät liikesalaisuudet ovat merkitykseltään ja siten suojaamisen tarpeeltaan eriasteisia. Tämä on otettava huomioon, kun arvioidaan, onko tiedon antaminen Valiolle julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun vastaista.
Arlaa, Maitokolmiota ja Satamaitoa on kuultu Valion vaatimusten johdosta sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa että hallinto-oikeudessa, jolloin niillä on ollut mahdollisuus esittää yksityiskohtainen selvitys eri tietojen salassapidon perusteista ja Valiolle antamisen mahdollisesta vahingollisuudesta. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi pyytänyt Arlalta, Maitokolmiolta ja Satamaidolta erikseen selvitystä asiakirjojen eräiden kohtien salassapidon perusteista.
Arlan, Maitokolmion ja Satamaidon esittämän selvityksen ja asiakirjoista tehtävissä olevien havaintojen perusteella kyseisten elinkeinonharjoittajien keskeisimpien liikesalaisuuksien on katsottava liittyvän tarkkoihin tuotantolukuihin, sisäisen kannattavuuslaskennan yksityiskohtiin ja hintojen muodostamisen tarkkoihin perusteisiin. Voidaan pitää varsin todennäköisenä, että näitä koskevien tietojen antaminen Valiolle vaikuttaisi erittäin kielteisesti Arlan, Maitokolmion ja Satamaidon kilpailuedellytyksiin. Tällaisten tietojen päätyminen Valiolle vaarantaisi myös kaikkein vakavimmin niitä edellä todettuja tehokkaan tiedonhankinnan edellytyksiä, jotka liittyvät KKV:n laissa säädetyn tehtävän hoitamiseen.
Tämän vuoksi ja asiaa kokonaisuutena arvioiden korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainittujen keskeisimpien liikesalaisuuksien antaminen Valiolle olisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla erittäin tärkeän yleisen ja yksityisen edun vastaista. Valiolla ei siten ole asianosaisen tiedonsaantioikeutta näihin tietoihin.
Saadun selvityksen perusteella asiassa ei sen sijaan ole todettavissa, että muilta osin tietojen antaminen Valiolle johtaisi sellaisen yleisen tai yksityisen edun vaarantumiseen, joka muodostaisi tätä Valion kannalta erittäin merkittävää asiaa kokonaisuutena arvioitaessa julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun perusteen asianosaisjulkisuuden rajoittamiselle. Valion asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittamiselle ei siten ole näiden tietojen osalta perustetta.
Valio on saanut kilpailuasian markkinaoikeuskäsittelyn aikana asianosaisasemansa perusteella muun ohella Arlan vastauksen sivun 39, joka sisältää Arlan liiketoiminnan kannattavuutta koskevia tietoja. Siltä osin kuin kyseiseltä sivulta Valiolle annetut tiedot tosiasiassa ilmenevät myös muualta Arlan vastauksesta (sivut 32–37), Valiolle kuuluvaa asianosaisen tiedonsaantioikeutta ei ole perustetta edellä mainituista syistä rajoittaa. Vastaavasti Valion tiedonsaantioikeutta ei ole perusteita rajoittaa Satamaidon vastauksen sivun 11 kannattavuusvertailun osalta, kun vertailussa käytetyt luvut perustuvat olennaisesti tilinpäätöstietoihin ja maidon kokonaismäärään, jota koskeva tieto on vertailussa käytettyä vuotta 2009 myöhempien vuosien osalta jo annettu Valiolle.
3.3.4 Osajulkisuuden toteuttaminen
Korkeimman hallinto-oikeuden perustelujen jaksoissa 3.3.2.3 ja 3.3.3.2 todetuin tavoin Arlan, Maitokolmion ja Satamaidon vastauksista peitetyt tiedot ovat osittain julkisia tai asianosaisjulkisia. Näiltä osin asiassa on vielä arvioitava, onko kyseiset tiedot mahdollista antaa Valiolle julkisuuslain 10 §:ssä säädetyllä tavalla eli siten, että yhtiöltä salassa pidettävä osa ei tule tietoon.
Julkisuuslain 10 §:n mukaan, kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Säännöksen esitöiden (HE 30/1998 vp) mukaan osajulkisuus edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että sen sisältö on ymmärrettävissä oikein.
Julkisuuslain 10 §:n mukainen osajulkisuus tarkoittaa jo käsitteellisesti sitä, että tieto asiakirjan sisällöstä annetaan asiakirjan pyytäjälle vain osittain. Säännöksen perusteluissa viitatun ymmärrettävyyden vaatimuksen ei siten voida katsoa tarkoittavan sitä, että osajulkisuus ei koskaan tulisi kysymykseen tilanteissa, joissa osa asiakirjan sisällöstä peitetään, vaikka onkin ilmeistä, että asiakirja ei ole peitetyiltä osin samalla tavalla ymmärrettävissä kuin peittämätön asiakirja. Ymmärrettävyyden vaatimuksen on katsottava tarkoittavan ennen kaikkea sitä, että osajulkisuutta ei saa toteuttaa tavalla, joka johtaisi harhaanjohtavaan tai asiallisesti virheelliseen käsitykseen asiakirjan sisällöstä.
Selvää on, että asiakirjan ymmärrettävyys on sitä heikompi, mitä enemmän sen sisällöstä on peitetty. Tällaisessakin tilanteessa kuitenkin esimerkiksi otsikkotason tietojen, virkkeen osien tai yksittäisten sanojen osajulkisuuden perusteella asiakirjan pyytäjä voi saada yleistasoisen kuvan siitä, mitä asiakokonaisuuksia asiakirjassa on käsitelty.
Osajulkisuus on toteutettava julkisuuslain 10 §:ssä säädetyin edellytyksin. Mikäli kyseisessä pykälässä säädetyt edellytykset osajulkisuudelle ovat olemassa, julkisten tai asianosaisjulkisten tietojen luovuttamisesta ei voida kieltäytyä sillä KKV:n lisälausunnossaan 19.8.2015 esittämällä perusteella, että asiakirjan pyytäjällä olisi kyseinen tieto mahdollisesti jo muuta kautta käytettävissään tai että osajulkisuuden toteuttaminen ei olisi viranomaisen mielestä tarkoituksenmukaista.
Korkein hallinto-oikeus on lisäselityspyynnöllä 20.8.2015 pyytänyt Maitokolmiota ja Satamaitoa esittämään tarkemmat perusteet niitä koskevien asiakirjojen salassapidolle. Pyynnössä on yksilöity Maitokolmion ja Satamaidon vastauksista ne kohdat, joiden osalta tarkemmat perusteet on tullut esittää, sekä ilmoitettu, että kyseiset kohdat vaikuttavat alustavasti sellaisilta, että niihin mahdollisesti liittyvä salassapitointressi olisi turvattavissa myös esimerkiksi pelkkiä lukutietoja tai virkkeitä poistamalla.
Maitokolmio ja Satamaito ovat yhteisessä lisäselityksessään 2.9.2015 todenneet, että asiakirjojen sisältämien liikesalaisuuksien salassapito ei ole turvattavissa korkeimman hallinto-oikeuden pyynnössä viitatuin tavoin lukutietoja tai virkkeitä poistamalla. Maitokolmio ja Satamaito eivät kuitenkaan ole perustelleet näkemystään muutoin kuin toistamalla jo aiemmin esittämänsä käsityksen siitä, että tiedot ovat liikesalaisuuksia. Maitokolmio ja Satamaito eivät ole esittäneet, millä tavoin esimerkiksi vastauksiin sisältyvien yksityiskohtaisten lukutietojen salassa pidettävyys vaarantuisi, jos koko vastauksen peittämisen asemesta vain kyseiset lukutiedot peitettäisiin.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjapyynnön kohteena oleviin asiakirjoihin sisältyvät julkiset ja asianosaisjulkiset tiedot ovat eroteltavissa Valiolta salassa pidettävistä tiedoista. Julkisten ja asianosaisjulkisten tietojen antaminen on julkisuuslain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.
Edellä olevan perusteella Valiolla on oikeus saada asiakirjoihin sisältyvät julkiset ja asianosaisjulkiset tiedot. Asiakirjat on tällä perusteella annettava Valiolle siten kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liitteistä ilmenee.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen nojalla Valiolle annetaan tietoja:
- Arlaa koskevan asiakirjan (korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liite 1) sivuilta 8, 12, 26, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 42, 43, 48, 52, 53, 54, 57, 68, 70, 75, 76, 77, 78 ja 79;
- Maitokolmiota koskevan asiakirjan (korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liite 2) sivuilta 1, 2 ja 3; sekä
- Satamaitoa koskevan asiakirjan (korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liite 3) sivuilta 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 ja 11.
Valiolle edellä mainituilta sivuilta tämän päätöksen nojalla annettavat tiedot annetaan yhtiölle asianosaisaseman perusteella, jollei annettavaa tietoa ole erikseen merkitty julkiseksi (julkista tietoa osoittava merkintä: alleviivaus katkoviivalla).
3.3.5 Ajan kulumisen merkitys
Asiakirjapyynnön johdosta tehdyn päätöksen lainmukaisuutta on lähtökohtaisesti arvioitava sen tilanteen valossa, jossa päätös on tehty. Kun kuitenkin otetaan huomioon Valion asiakirjapyynnön liityntä korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevaan kilpailuasian oikeudenkäyntiin, esillä olevassa asiassa on otettu huomioon myös asiakirjapyynnön johdosta tehdyn päätöksen jälkeisen ajan kulumisen mahdollinen vaikutus salassapitoon.
Asiakirjapyynnön kohteena olevat, Valiolta edellä olevan perusteella salassa pidettävät tiedot koskevat sinänsä pääosin useamman vuoden takaisia tietoja. Edellä todettu peruste rajoittaa Valiolle kuuluvaa asianosaisen tiedonsaantioikeutta Arlan, Maitokolmion ja Satamaidon tarkkoihin tuotantolukuihin, kannattavuuslaskennan yksityiskohtiin ja hintojen muodostamisen perusteisiin liittyvien keskeisimpien liikesalaisuuksien osalta ei kuitenkaan ole ajan kulumisen myötä poistunut, kun aiempia vuosia koskevista tiedoista on yhä tehtävissä päätelmiä nykyisestä tuotannosta, kannattavuudesta ja hintojen muodostamisen perusteista.
3.3.6 Pääasian lopputulos
Hallinto-oikeuden ja KKV:n (aikaisemmin Kilpailuvirasto) päätökset on pääasian osalta kumottava siltä osin kuin Valion asiakirjapyyntö on hylätty valituksen kohteena oleviin asiakirjoihin sisältyvien julkisten ja asianosaisjulkisten tietojen osalta. Valiolle on annettava mainitut tiedot korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liitteistä ilmenevällä tavalla.
Muilta nyt kysymyksessä olevilta osin Valion asiakirjapyynnön on voinut hylätä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole tältä osin syytä muuttaa.
4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä kyseisessä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
KKV on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että kaikki Valiolle annetuista Arlan, Maitokolmion ja Satamaidon vastauksista peitetyt, tässä asiassa kysymyksessä olevat tiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia. Oikeudenkäynnin aikana virasto on kuitenkin esittänyt (lisälausunto 19.8.2015), että osa peitetyistä tiedoista onkin julkisia, mutta niiden antaminen ei olisi julkisuuslain 10 §:ssä säädetyllä tavalla mahdollista.
Korkein hallinto-oikeus on todennut osin vastoin KKV:n päätöksessä esitettyä kantaa, että Valiolle annetuista asiakirjoista peitetyt tiedot ovat olleet osittain julkisia ja osittain asianosaisjulkisia. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi todennut vastoin viraston oikeudenkäynnin aikana esittämää, valituksenalaisesta päätöksestä poikkeavaa kantaa, että julkiset ja asianosaisjulkiset tiedot on mahdollista antaa Valiolle julkisuuslain 10 §:ssä säädetyllä tavalla. Valio on lisäksi saanut osan asiakirjapyynnön kohteena olevista asiakirjoista korkeimman hallinto-oikeuden asiassa tekemien välitoimien myötä.
KKV:n päätöksen jälkeinen ajan kuluminen ei, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ollut kysymys, ole johtanut siihen, että Valiolle olisi nyt ollut mahdollista antaa enemmän tietoja kuin päätöstä tehtäessä 8.6.2012. Siltä osin kuin Valion valitus on hyväksytty, yhtiön tiedonsaantioikeuden rajoittamiselle ei ole ollut alun perinkään perustetta.
Oikeudenkäynnin on edellä olevan perusteella katsottava johtuneen hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla viranomaisen virheestä. Vaikka Valion valitus on osittain hylätty, olisi edellä sanottuun nähden kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan.
Edellä olevan perusteella hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin Valion oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty. KKV on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä, asian hoitamisen eri asteissa edellyttämiin tarpeellisiin toimenpiteisiin sekä asian laatuun, laajuuteen ja lopputulokseen nähden kohtuullisena pidettävällä tavalla.
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon pääasian lopputulos sekä hallintolainkäyttölain 74 §, Maitokolmiolle tai Satamaidolle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.
Liitteet
1. Arlan vastaus viraston selvityspyyntöön 12.3.2012
2. Maitokolmion vastaus viraston selvityspyyntöön 15.2.2012
3. Satamaidon vastaus viraston selvityspyyntöön 14.2.2012
Liitteitä koskevat huomautukset
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liitteet 1–3 sisältävät salassa pidettäviä tietoja. Päätöksen liitteenä 1–3 olevat asiakirjat ovat Valiolle annettavia asianosaisjulkisia versioita.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen nojalla Valiolle annetaan tietoja:
- Arlaa koskevan asiakirjan (korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liite 1) sivuilta 8, 12, 26, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 42, 43, 48, 52, 53, 54, 57, 68, 70, 75, 76, 77, 78 ja 79;
- Maitokolmiota koskevan asiakirjan (korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liite 2) sivuilta 1, 2 ja 3; sekä
- Satamaitoa koskevan asiakirjan (korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liite 3) sivuilta 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 ja 11.
Valiolle edellä mainituilta sivuilta tämän päätöksen nojalla annettavat tiedot annetaan yhtiölle asianosaisaseman perusteella, jollei annettavaa tietoa ole erikseen merkitty julkiseksi (julkista tietoa osoittava merkintä: alleviivaus katkoviivalla).
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen liitteenä olevien asiakirjojen muille kuin edellä mainituille sivuille saattaa myös sisältyä tietoja, jotka Valiolle on annettu sen asianosaisaseman perusteella. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen jaksossa 2 tarkoitetut sivut ovat, siltä osin kuin niitä ei ole edellä erikseen mainittu, liitteenä olevissa asiakirjoissa siinä muodossa kuin Valio on ne KKV:n päätöksen 8.6.2012 jälkeen eri tavoin saanut.
Julkisuuslain 23 §:n 1–3 momentissa on säädetty vaitiolovelvollisuudesta ja hyväksikäyttökiellosta koskien muun ohella asianosaisaseman perusteella saatuja salassa pidettäviä tietoja.