Muu päätös 3395/2015

Asemakaavaa koskeva valitus (Mikkeli)

Antopäivä: 23.11.2015
Taltionumero: 3395
Diaarinumero: 1271/1/15

Asia Asemakaavaa koskeva valitus

Valittaja Kiinteistö Oy Mikkelin Mannerheimintie 30

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 27.3.2015 nro 15/0086/3

Asian aikaisempi käsittely

Mikkelin kaupunginvaltuusto on 16.6.2014 (§ 74) hyväksynyt Mikkelin kaupungin 2. kaupunginosan (Maunuksela) kortteleita 1, 15 ja korttelin 6 osaa sekä katu- ja puistoaluetta koskevan asemakaavan muutoksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valituksenalaisen asemakaava-alueen rajaus

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n 1 momentin mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys, erityisesti asuntotuotannon tarve, taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Kaupunginhallitus on päätöksellään 9.6.2014 § 249 muuttanut esitystään kaupunginvaltuustolle siten, että kaavaehdotuksesta on poistettu Saksalankadun pohjoispuolen ne osat, jotka eivät ole kaupungin tai sairaanhoitopiirin omistuksessa. Myös kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt vahvistamatta Mikkelin sairaalan kaavan pohjoiset alueet.

Kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että kaupungin tavoitteena on ollut löytää vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja valittajan tontilla sijaitsevalle vähittäiskaupalle ja muille keskustan ja Satamalahden alueella toimiville vähittäiskaupoille, vähittäiskaupan suuryksiköille ja tilaa vievän erikoiskaupan suuryksiköille, joiden asiakaskunnasta merkittävä osa asioi toimintapaikoille omalla autolla. Kaupunki on tarjonnut valittajalle vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja useamman vuoden ajan. Lausunnon mukaan monista yrityksistä huolimatta yhteistä näkemystä korvaavasta paikasta ei ole löytynyt, minkä vuoksi kaupunginhallitus ja kaupunginvaltuusto ovat mahdollistaneet neuvotteluiden jatkumisen valittajan kanssa jättämällä vahvistamatta kaavan pohjoiset alueet.

Valittajan tontti on voimassa olevassa asemakaavassa liike- ja pienteollisuusrakennusten korttelialuetta (ALT-1).

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä selostettujen maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n, 50 §:n ja 51 §:n perusteella kunnalla on laaja harkintavalta sen suhteen, minne asemakaava laaditaan ja mitä alueita kaavoitettavaan alueeseen sisällytetään. Kaavan laatimisen tarpeellisuus kuuluu kunnan ratkaistavaksi. Kaava-aluetta on valituksessa tarkoitetun tontin osalta muutettu siten, että kaava-alueen pohjoiset alueet on jätetty vahvistamatta, jolloin myös valittajan tontti on jäänyt kaava-alueen ulkopuolelle. Hallinto-oikeus toteaa, että valituksessa tarkoitettu tontti on voimassa olevassa asemakaavassa osoitettu liike- ja pienteollisuusrakennusten korttelialueeksi (ALT-1), mikä mahdollistaa edelleen valittajan liiketoiminnan tontilla. Valituksenalainen kaava ei ole lainvastainen, vaikka valittajan tontti onkin jätetty kaavamuutoksen ulkopuolelle.

Yleiskaavan ohjausvaikutus

Valituksenalaisenalainen suunnittelualue on voimassa olevissa asemakaavoissa sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialuetta (YS), yleisten rakennusten korttelialuetta (Y) ja liike- ja toimistorakennusten sekä autopaikkojen korttelialuetta (KLPA-1). Valituksenalaisessa asemakaavassa edellä mainittujen korttelialueiden rakennusoikeudet kasvavat ja KLPA-1 korttelialue on muutettu autopaikkojen korttelialueeksi (LPA).

Valituksenalaisella asemakaava-alueella on voimassa oikeusvaikutukseton yleiskaava vuodelta 1990. Kun yleiskaava on oikeusvaikutukseton, sillä ei ole oikeudellista merkitystä asemakaavamuutoksen hyväksymistä koskevan päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa.

Laadittaessa asemakaavaa alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on otettava huomioon yleiskaavan sisältövaatimukset. Näin voidaan turvata yleiskaavalla suunniteltavaksi tarkoitetun laajemman alueen huomioon ottaminen.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan asemakaavaprosessin yhteydessä on otettu huomioon yleiskaavan sisältövaatimukset. Kaupunki on aloittanut uuden kantakaupungin osayleiskaavan laadinnan, johon sairaala-alue kuuluu. Lausunnossa on todettu, että erillistä osayleiskaavan muutosta ei laadita, koska nyt kyseessä on selkeä hankekohtainen kaava. Perusteena on ollut mahdollistaa sairaanhoitopiirin nykyinen ja tuleva sairaalatoiminta Mikkelissä ja se, että osayleiskaavan rajaus ja kaavoitusprosessin sisältö sekä vaikutukset eivät olisi merkittävästi eronneet vastaavista prosesseista asemakaavoituksen yhteydessä. Lausunnon mukaan osayleiskaavatasoiset selvitykset ovat olleet osana asemakaavaprosessia ja niiden kattavuus on todettu riittäviksi yhteisissä neuvotteluissa ELY-keskuksen kanssa.

Valituksenalaisen asemakaavan kaavaselostuksessa on todettu yleiskaavatason tavoitteet ja lueteltu selvitykset, joihin asemakaavaratkaisun tulee perustua. Kaavaselostuksessa on selostettu selvityksiä ympäristön tilasta, kuten maaperästä, vesiolosuhteista ja rakennetusta ympäristöstä. Taustaselvityksenä kaavahankkeessa on ollut muun muassa luontoselvitys, rakennushistoriaan liittyviä selvityksiä sekä liikenneverkon toimivuustarkastelu. Kaavaselostuksen mukaan keskustan osayleiskaavan tarkistuksessa sairaalahankkeen toiminnalliset ja alueelliset vaateet tullaan huomioimaan valituksenalaisen asemakaavan mukaisesti.

Näissä oloissa valituksenalainen asemakaavan muutos on voitu hyväksyä ennen laadittavana olevaa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Se, voidaanko alueelle laatia asemakaava ennen yleiskaavaa, ratkaistaan kussakin yksittäistapauksessa erikseen.

ELY-keskuksen toiminta

Maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edistää ja ohjaa kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on erityisesti valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, muut alueiden käyttöä ja rakentamista koskevat tavoitteet sekä kaavoitusasioiden ja rakennustoimen hoitoa koskevat säännökset siten kuin tässä laissa säädetään.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan kaupunki on keskustellut ennen kaavoituksen vireille tuloa ELY-keskuksen kanssa tarvittavista toimenpiteistä. Kaavaselostuksen liitteenä on muistio ELY-keskuksen edustajien ja kaupunkisuunnittelun työkokouksesta 14.11.2011, muistio asemakaavan muutoksen työkokouksesta 14.10.2013, johon ELY-keskuksen, kaupungin ja sairaanhoitopiirin edustajat ovat osallistuneet sekä yhteenveto 6.11.2013 pidetystä ELY-keskuksen edustajien ja kaupunkisuunnittelun kaavaneuvottelusta. Lisäksi ELY-keskus on antanut lausunnot asemakaavamuutoksen luonnos- ja ehdotusvaiheessa.

Hallinto-oikeus toteaa, että ELY-keskus on maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n mukaisesti ohjannut ja valvonut valituksenalaisen päätöksen mukaista kaavan laadintaa.

Muut valitusperusteet

Kaavaselostuksen mukaan valituksenalaisen kaavan tarkoituksena on ratkaista Mikkelin keskustaan sijoittuvien sairaalan ja terveyskeskuksen kiinteistöjen sijoittaminen ja rakentaminen seuraavan vuosikymmenen tarpeet huomioiden. Keskeistä on perusterveydenhoidon ja erikoissairaanhoidon integroiminen asiakkaiden, kuntien ja henkilökunnan eduksi. Tavoitteena on tehdä sairaala- ja terveydenhuoltorakennuksille mahdollisimman väljänä asemakaavana eräänlainen maksimikehikko, jonka puitteissa vaiheittain tarkentuvat suunnittelu- ja toteutusosiot voidaan ratkaista.

Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vastineen mukaan laajaa sairaala-aluetta ei ole mahdollista taloudellisista syistä siirtää täysin uuteen paikkaan, vaan alueelle on tarkoituksenmukaista keskittää nyt hajallaan olevia toimintoja ja saavuttaa tätä kautta koko alueen väestölle paremmin toimivat sosiaali- ja terveyspalvelut kustannustehokkaammin.

Asemakaavan muutoksella sairaalan pääkorttelin (2-1-4) eli sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialueen (YS) rakennusoikeus kasvaa 24 000 kerrosneliömetrillä ja pysäköintitalon alue (2-15) eli autopaikkojen korttelialueen (LPA) rakennusoikeus kasvaa 8 200 kerrosneliömetrillä. Rakennusoikeus kasvaa myös korttelin 6 tontilla 100, joka on myös osoitettu sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialueeksi (YS).

Kun otetaan huomioon asemakaavamuutoksen tarkoitus ja tavoite ja se, että kysymyksessä on olemassa olevan sairaala-alueen laajentaminen, valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen valituksessa kaavamuutoksen kerrosalasta ja tehokkuudesta esitetyn perusteella.

Kaavaselostuksessa on arvioitu valituksenalaisen kaavan vaikutuksia rakennettuun ympäristöön, luontoon ja luonnonympäristöön, ihmisiin ja yrityksiin. Mikkelin seudun elinkeinoyhtiö Miset Oy on laatinut asemakaavamuutoksen ennakoitavissa olevista yritysvaikutuksista arvioinnin. Se, että vaikutusten arviointi ei ole perustunut valittajan muistutuksessaan esille tuomaan, ei tee valituksenalaisesta päätöksestä lainvastaista. Valittajan muistutus on käsitelty kaupunginhallituksen kokouksessa 9.6.2014 § 249. Mahdollisuus muistutuksen tekemiseen ei tarkoita sitä, että asemakaava tulisi laatia muistutuksessa esitetyn mukaisesti. Kaavan yritysvaikutusten arviointia on pidettävä riittävänä. Myöskään sitä, että asemakaavaratkaisu vaikuttaa mahdollisesti haitallisesti valittajan kiinteistön arvoon ja yrityksen liiketoimintaan, ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettuna maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheutuvana kohtuuttomana rajoituksena tai kohtuuttomana haittana.

Hallinto-oikeus voi tutkia ainoastaan valituksenalaisen päätöksen laillisuutta. Tämän vuoksi hallinto-oikeus ei voi tämän päätöksen yhteydessä tutkia ja keskeyttää mahdollisia muita sairaalahankkeen tarveselvityksiä.

Johtopäätös

Kaupunginvaltuuston asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 ja 54 §

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Helena Asikainen, Terhi Helttunen ja Riikka Tiainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kiinteistö Oy Mikkelin Mannerheimintie 30 on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asemakaavamuutoksen valmistelu on vuosikausia koskenut myös asemakaava-alueen vieressä sijaitsevaa yhtiön omistamaa tonttia 2-6-99, josta asiakirjoissa on käytetty myös nimitystä Pultin tontti.

Kaupunginvaltuusto on päättänyt jättää asemakaavan valmistelusta ja tehdystä esityksestä poiketen tontin sekä eräitä muita alueita asemakaavamuutoksen ulkopuolelle. Tätä muutosta ei ole perusteltu. Tosiasiallisesti kyseinen Etelä-Savon sairaanhoitopiirin sairaalan asemakaavan muutos koskee jo nyt rajanaapurina olevaa yhtiön tonttia ja sillä harjoitettavaa liiketoimintaa.

Tontille on ilmeisesti jo useita vuosia sitten alettu suunnitella sairaanhoitopiirin käyttöön tulevaa sairaalarakennusta paikoitustaloineen, vaikka asemakaavaa ei oltu vielä käynnistetty tai vahvistettu. Yhtiön lupaa hankkeelle ei ole pyydetty. Vaikka menettely ei ole laitonta, on se ainakin hyvän tavan vastaista. Lisäksi se on yhtiön liiketoimintaa haittaavaa. Suunnittelu on aiheuttanut yhtiölle ja sen asiakkaille jo nyt tuntuvaa taloudellista haittaa sekä epävarmuutta.

Hankkeen poikkeuksellisen suuren noin 9,6 hehtaarin koon sekä suuren kerrosalan ja rakentamisen tehokkuuden sekä massiivisten liikennemäärien vuoksi on alueen osayleiskaava tai yleiskaava muutettava ennen asemakaavan vahvistamista. Asianmukainen maankäyttö edellyttää voimassa olevaa yleiskaavaa, joka on tarvittaessa päivitettävä riittävän ajoissa. Asiassa ei ole näin menetelty, joten menettely on maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n 1 momentin vastainen. Kunnalla on harkintavaltaa sen suhteen, minne asemakaavaa laaditaan ja mitä alueita kaavoitettavaan alueeseen sisällytetään. Tämä ei tarkoita kuitenkaan sitä, että kunta voisi kaavoittaa kaupunkikeskustaan ilman voimassa olevaa yleiskaavaa pinta-alaltaan hyvin suurta kerrosalaa edellyttävään rakentamiseen.

Asiakirjojen mukaan on alueellinen ELY-keskus antanut luvan muuttaa asemakaavaa yleiskaavan tai osayleiskaavan sekä maankäyttö- ja rakennuslain vastaisesti. ELY-keskus on siten laiminlyönyt maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n mukaiset asemakaavoitusta koskevat tehtävänsä ja Mikkelin kaupunginvaltuusto on tehnyt lainvastaisen päätöksen.

Laajeneva sairaala lisää alueen liikennettä ja tarvitsee käyttöönsä myös hyvin massiiviset pysäköintirakennukset (LPA-merkintä).

Asemakaavaa valmisteltaessa on lain mukaan suoritettava yritysvaikutusten arviointi ja otettava huomioon muutoksen vaikutus yhtiön kiinteistön arvoon sekä yhtiön toimintaan. Yritysvaikutusten arviointi on asemakaavaa laadittaessa kohdistunut ensisijaisesti vain sairaalatoimintoihin ja sitä palveleviin yrityksiin. Kiinteistönomistajaan tai rakennuksessa vuokralla toimivan yrityksen edustajiin ei ole oltu millään tavalla yhteydessä. Mikkelin kaupunginvaltuustolla ei näin ollen ole ollut oikeaa tietoa asiasta päättäessään.

Suunniteltu sairaala-alue laajenisi toteutuessaan asiakirjojen mukaan jo lähivuosina yhtiön omistamalle tontille. Laajenemisen kokonaan mahdollistava uusi erillinen asemakaavamuutos tulee koskemaan yhtiön omistamaa Pultin tonttia ja myös muita nyt asemakaava-alueen ulkopuolelle jätettyjä tontteja. Tämän johdosta on välttämätöntä tarkastella koko alueen asemakaavamuutoksen edellytyksiä. Hankkeen asemakaavoituksen pilkkomisen alueellisesti ja aikataulullisesti vaiheittaiseksi tarkoituksena on välttää alueen osayleiskaavan laatiminen.

Mikkelin kaupunginhallitus on antanut selityksen.

Yhtiö on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Esa Hakkola.

 
Julkaistu 23.11.2015