Muu päätös 3712/2015

Liikenteenharjoittajan seuraamusmaksua kansainvälisessä rautatieliikenteessä koskeva purkuhakemus

Antopäivä: 16.12.2015
Taltionumero: 3712
Diaarinumero: 634/3/13 ja 635/3/13

Asia Lainvoiman saaneiden päätösten purkamista koskeva hakemus

Hakija Joint Stock Company Russian Railways (RZD), Venäjän federaatio

Päätökset, joita hakemus koskee

1. Kaakkois-Suomen rajavartiosto 24.5.2007 nro 9106/PLS/02/07, 24.5.2007 nro 9106/PLS/03/07, 18.4.2008 nro 9106/PLS/01/08, 2.10.2008 nro 9106/PLS/05/08, 2.10.2008 nro 9106/PLS/06/08, 29.10.2008 nro 9106/PLS/07/08, 29.10.2008 nro 9106/PLS/08/08, 22.1.2009 nro 9106/PLS/10/08, 22.1.2009 nro 9106/PLS/11/08, 22.1.2009 nro 9106/PLS/12/08, 12.2.2009 nro 9106/PLS/13/08, 12.2.2009 nro 9106/PLS/14/08 ja 12.2.2009 nro 9106/PLS/15/08.

2. Kouvolan hallinto-oikeus 5.12.2008 nro 08/0622/2

Asian aikaisempi käsittely

1. Rajavartiosto on purkuhakemuksen kohteena olevilla päätöksillään määrännyt Lokakuun Rautatiet -nimiselle yhtiölle kuljetettua henkilöä kohti 3 000 euron suuruisen liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun ulkomaalaislain 179 §:n nojalla.

2. Kouvolan hallinto-oikeus on purkuhakemuksen kohteena olevalla päätöksellään hylännyt October Railway -nimisen yhtiön valituksen Kaakkois-Suomen rajavartioston päätöksistä 24.5.2007 (nrot 9106/PLS/02/07 ja 9106/PLS/03/07), joilla yhtiölle on määrätty kuljetettua henkilöä kohti 3 000 euron suuruinen liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu ulkomaalaislain 179 §:n nojalla.

Hallinto-oikeus on sovellettavat säännökset selostettuaan lausunut seuraavaa:

Saatu selvitys ja johtopäätökset

Asiassa on riidatonta, että liikenteenharjoittajana toiminut Lokakuun Rautatiet (October Railway) -niminen yhtiö on kuljettanut Suomeen kaksi venäläistä henkilöä varmistamatta, että heillä on maahantuloon vaadittava viisumi. Muutoksenhakija ei ole valituksessaan vedonnut ulkomaalaislain 179 §:n 2 momentissa mainittuihin perusteisiin, joiden nojalla seuraamusmaksua ei määrätä.

Muutoksenhakija on vedonnut siihen, että seuraamusmaksu olisi Suomen ja Venäjän rautatieyhdysliikenteen kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:n vastainen. Kuljetusehdot sääntelevät matkustajien ja kuljetusyhtiöiden välistä suhdetta. Kuljetusehdoilla ei ole rajoitettu liikenteenharjoittajalle ulkomaalaislaissa asetettuja velvollisuuksia eivätkä ne ole ristiriidassa ulkomaalaislain kanssa. Näin ollen ja aiempana mainittujen ulkomaalaislain säännösten nojalla liikenteenharjoittajalle on voitu määrätä päätöksissä tarkoitettu seuraamusmaksu.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki Suomen ja Venäjän rautatieyhdysliikenteen matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetusehtojen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta 1 § (SopS 20 ja 21/2007)

Ulkomaalaislaki 11 § 1 momentti 2 kohta, 18 § 2 momentti, 173 §, 179 § ja 181 §

Neuvoston asetus (EY) N:o 539/2001 1 artikla ja liite 1

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja-Liisa Nurmi ja Helena Asikainen. Esittelijä Tommi Toijonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Joint Stock Company Russian Railways (RZD) on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 25.2.2013 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että mainitut Kouvolan hallinto-oikeuden päätös ja Kaakkois-Suomen rajavartioston liikenteenharjoittajan seuraamusmaksuja koskevat päätökset puretaan. Lisäksi RZD on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hallintolainkäyttölain 66 §:n ja ulosottokaaren 2 luvun 3 §:n 2 momentin nojalla keskeyttää edellä mainittujen päätösten täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian. Edelleen RZD on vaatinut, että Kaakkois-Suomen rajavartiosto velvoitetaan korvaamaan RZD:lle ylimääräisestä muutoksenhausta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut 91 277,50 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

Joint Stock Company Russian Railways (RZD) on esittänyt hakemustensa perusteena muun ohella seuraavan:

Päätökset osoitettu väärälle taholle

Seuraamusmaksupäätökset on osoitettu Lokakuun Rautatiet -nimiselle taholle, joka ei ole itsenäinen oikeushenkilö. RZD on Venäjän federaation omistama osakeyhtiö, joka itse tai tytäryhtiöidensä kautta harjoittaa muun muassa rautatieliikennettä. Lokakuun Rautatiet on RZD:n Venäjällä sijaitseva sivuliike.

Päätösten antamishetkellä Suomen ja Venäjän välisessä rautatieliikenteessä liikenteenharjoittajana toimi RZD. Kirjelmässään 16.2.2009 RZD ilmoitti Kaakkois-Suomen rajavartiostolle, että Lokakuun Rautatiet -niminen sivuliike ei ole 1.7.2006 jälkeen vastannut matkustajajunaliikenteestä.

Päätösten tiedoksianto

Päätökset on postitettu saantitodistuksin Lokakuun Rautatiet -nimiselle taholle Pietariin, vaikka RZD:n toimipaikka on Moskovassa. Päätöksiä ei siten ole annettu asianmukaisesti tiedoksi RZD:lle. Lisäksi ainoastaan neljän päätöksen osalta on esitetty kaksi postin saantitodistusasiakirjaa, joista ei kuitenkaan ilmene, että päätökset olisi annettu tiedoksi vastaanottajalle. Muiden päätösten osalta ei ole pyynnöstä huolimatta esitetty lainkaan tiedoksiantoasiakirjoja.

Päätökset on tiedoksiannossa tapahtuneen menettelyvirheen vuoksi purettava.

Virheellinen lain soveltaminen

Rautatielain (304/2011) 20 §:n 2 momentin mukaan vain VR-Yhtymä Oy on oikeutettu käyttämään rataverkkoa Suomen ja Venäjän välisessä yhdysliikenteessä, joten RZD ei toimi, eikä voi toimia liikenteenharjoittajana Suomessa. Ulkomaalaislain 173 §:ssä tarkoitettu tarkastusvelvollisuus kohdistuu liikenteenharjoittajaan, joka tuo ulkomaalaisia Schengen-alueen ulkopuolelta Suomeen. RZD on tuonut matkustajia Suomen ja Venäjän raja-alueelle, mutta ei Suomeen. Raja-alueella junan liikennöitsijä vaihtui ja RZD:n veturi korvattiin VR-Yhtymä Oy:n veturilla, jota kuljetti ja josta vastasi VR:n henkilöstö. RZD:tä ei voida pitää liikenteenharjoittajana, joka ulkomaalaislain 173 §:ssä tarkoitetulla tavalla tuo ulkomaalaisia Suomeen. Päätökset on tästä syystä lainvastaisina purettava.

Kansainvälisen oikeuden vastaisuus

Kaakkois-Suomen rajavartioston tulkinta, jonka mukaan ulkomaalaislain 173 § soveltuu RZD:n Venäjän alueella harjoittamaan raideliikenteeseen, merkitsee Suomen lainsäädäntövallan ulottamista vieraan valtion alueelle. Tämä rikkoo sekä kansainvälistä oikeutta että Suomen kansalliseen lainsäädäntöön sisältyviä julkisoikeudellisen lainsäädännön kansainvälistä soveltamisalaa koskevia periaatteita.

Ulkomaalaislain 179 § perustuu Schengenin yleissopimukseen ja neuvoston direktiiviin 2001/51/EY. Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1(b) kohdassa tarkoitettu liikenteenharjoittajan velvollisuus tarkastaa matkustajien matkustusasiakirjoja koskee vain lento- ja meriliikennettä. Yleissopimuksen 26 artiklan 3 kohdan mukaan velvollisuus koskee myös matkustajaryhmien kuljettamista linja-autolla poislukien rajaliikenne. Siten Schengenin yleissopimuksessa tarkoitettu matkustusasiakirjojen tarkastusvelvollisuus ei koske raideliikennettä eikä muuta linja-autoliikennettä kuin mainittua ryhmälinja-autoliikennettä.

Kyseisiä yleissopimuksen velvoitteita ei ulotettu koskemaan tavanomaista reittilinja-autoliikennettä tai minkäänlaista raideliikennettä käytännön syistä. Tavanomaisessa reittilinja-autoliikenteessä ja junaliikenteessä – toisin kuin laiva- ja lentoliikenteessä – matkustajat nousevat kulkuneuvoon useilta eri pysäkeiltä, eikä liikenteenharjoittajalla ole tällöin käytännön mahdollisuutta selvittää kaikkien matkustajien viisumi- ja muiden matkustusasiakirjojen voimassaoloa.

Ei ole olemassa sellaista hyväksyttävää kansainvälisoikeudellista perustetta, jonka nojalla Suomen laissa voitaisiin asettaa venäläiselle oikeushenkilölle velvoitteita ryhtyä aktiivisiin matkustusasiakirjojen tarkastustoimenpiteisiin Venäjän alueella uhalla, että toimenpiteiden laiminlyönti johtaa julkisoikeudellisen rangaistusmaksun langettamiseen.

Suomen lainsäädäntövalta kohdistuu lähtökohtaisesti vain valtion omaan alueeseen. Vaatimus ulkomaisen oikeussubjektin riittävän merkittävästä yhteydestä asianomaiseen valtioon on kansainvälisessä oikeudessa yleisesti hyväksytty edellytys sille, että valtio voi ulottaa julkisoikeudellisen lainsäädäntönsä koskemaan kyseistä ulkomaista oikeussubjektia.

Se, että Suomen rajalle saapuu ulkomaalaisia henkilöitä ilman asianmukaisia maahantuloasiakirjoja, on Suomen Rajavartiolaitoksen kannalta luonnollisesti epätoivottavaa. Tämä ei kuitenkaan muodosta sellaista Suomeen kohdistuvaa vaikutusta, joka kansainvälisen oikeuden mukaan oikeuttaisi Suomen lainsäätäjän asettamaan matkustusasiakirjojen tarkastusvelvoitteen sellaiselle ulkomaalaiselle liikenteenharjoittajalle, joka ei lainkaan toimi Suomen alueella.

Suomi ei voi asettaa RZD:lle nyt kyseessä olevaa tarkastusvelvollisuutta ilman asiaan soveltuvaa Suomen ja Venäjän välisen valtiosopimuksen määräystä. Suomen viranomaiset ovatkin Suomen ja Venäjän välillä solmitun rautatieyhdysliikennesopimuksen uudistamista koskevissa neuvotteluissa esittäneet, että uuteen sopimukseen kirjattaisiin nimenomainen määräys, joka oikeuttaisi sopimusvaltiot perimään ulkomaalaislain 179 §:ssä tarkoitettuja seuraamusmaksuja. Tämä osoittaa, ettei ulkomaalaislaki oikeuta maksujen määräämiseen nyt kyseessä olevassa tapauksessa. Venäjä on sopimusneuvotteluissa vastustanut kyseessä olevan sopimusmääräyksen sisällyttämistä valtiosopimukseen, mikä on otettava huomioon arvioitaessa sitä, onko rajavartiolaitoksen tulkinta kansainvälisen oikeuden mukainen.

Suomen ja Venäjän rautatieyhdysliikenteen matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetusehdot on vahvistettu maiden välisellä valtiosopimuksella. Sopimuksen 2 artiklan 4 § koskee tulli- ja muita viranomaismääräyksiä. On selvää, että viisumia ja muita matkustusasiakirjoja koskevat määräykset ovat näitä sopimuksessa tarkoitettuja tulli- ja muita viranomaismääräyksiä. Kouvolan hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan sanottu sopimusmääräys tarkoittaa pelkästään rautatien vastuuta suhteessa matkustajiin. Kysymys on kuitenkin valtiosopimuksesta, jolloin sopimusmääräyksen on katsottava soveltuvan sopijapuolina olevien valtioiden keskinäisessä suhteessa. Myös Venäjän rajaviranomaiset tulkitsevat kyseistä määräystä niin, että se estää Venäjän viranomaisia langettamasta Suomesta Venäjälle saapuvien henkilöiden matkustusasiakirjojen puutteellisuuden perusteella seuraamusmaksuja VR-Yhtymä Oy:lle. Valtiosopimusten tulkinnassa on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä siihen, että sopijapuolten tulkinnat ovat sopusoinnussa keskenään.

Liikenne- ja viestintäministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lausunnossa todennut muun ohella seuraavaa:

Suomen ja Venäjän rautatieyhdysliikenteen matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetusehdoista vahvistetussa valtiosopimuksessa (SopS 21/2007, jäljempänä kuljetusehdot) määrätään matkustajien ja kuljetusehdoissa tarkoitettujen kuljetusyhtiöiden välisestä suhteesta. Kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:n määräys on sanamuodoltaan sekä siitä kuljetusyhtiölle aiheutuvien velvollisuuksien suhteen tulkinnanvarainen. Kuljetusehtojen valmistelun yhteydessä tehdyistä pöytäkirjoista ei saa selvyyttä asianomaisen sopimusmääräyksen tulkinnasta.

Suomen ja Venäjän välisestä rautatieyhdysliikenteestä solmitun sopimuksen (SopS 48/1997, jäljempänä yhdysliikennesopimus) 1 artiklan 2 kohtaa on tulkittu siten, että vastuu kuljetusyhtiöltä toiselle siirtyy valtakunnan rajan jälkeen ensimmäisellä rautatieasemalla. Lisäksi rautatieyhdysliikennettä koskevan rautatielain (304/2011) 20 §:n 2 momentista johtuu, että VR-Yhtymä Oy:llä on yksinoikeus Suomen ja Venäjän välisessä rautatieyhdysliikenteessä.

Koska yhdysliikennesopimus liitännäissopimuksineen on osittain vanhentunut ja EU-lainsäädännön vastainen, liikenne- ja viestintäministeriö on käynnistänyt Venäjän liikenneministeriön kanssa neuvottelut sopimusten uudistamiseksi. Uudella sopimuksella on tarkoitus vahvistaa nykyinen käytäntö, jonka mukaan kuljetusyhtiön vastuu kuljetuksesta päättyy rautatieraja-asemalle.

Voimassa olevissa sopimuksissa ei ole määräyksiä kuljetusyhtiön velvollisuudesta tarkastaa, että matkustajalla on junaan noustessaan toisen valtion alueelle matkustamiseen vaadittavat asiakirjat. Liikenne- ja viestintäministeriö ehdotti sopimusneuvotteluissa määräyksen sisällyttämistä uuteen sopimukseen, mutta Venäjän vastustuksen vuoksi kyseinen artikla poistettiin sopimusluonnoksesta.

Ulkoasiainministeriön oikeuspalvelun korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:ssä käytetyille termeille ja käsitteille on annettava valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 31 (1) artiklan mukaisesti niille kuuluvassa yhteydessä niiden tavallinen merkitys, jolloin kyseisen kohdan otsikko "matkatavaran ja käsimatkatavaran tarkastus" tulisi ottaa tulkinnassa huomioon. Lisäksi tulkinnassa tulisi ottaa huomioon mahdolliset siihen liittyvät muut sopimukset tai asiakirjat, kuten kuljetusehtoja koskevissa valtiosopimusneuvotteluissa mahdollisesti laaditut pöytäkirjat Suomen ja Venäjän välillä, sekä noudatettu käytäntö valtioiden välillä. Valtiosopimusten määräykset ovat osapuolia sitovia ja niitä on noudatettava, vaikka ne olisivat ristiriidassa kansallisen lain säännösten kanssa.

Mikäli kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:ssä tarkoitettujen "tulli- ja viranomaismääräysten" voidaan tulkita tarkoittavan myös passeja, viisumeita tai muita matkustusasiakirjoja, johtuisi mainitun määräyksen toisesta alakohdasta, että Venäjän rautatie ei vastaisi näiden asiakirjojen puuttumisesta aiheutuvista seurauksista. Tämän vuoksi kysymyksessä oleva sopimusmääräys estäisi ulkoasiainministeriön näkemyksen mukaan ulkomaalaislaissa säädettyjen seuraamusmaksujen määräämisen.

Mikäli taas kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:n ei voida tulkita tarkoittavan passeja, viisumeja tai muita matkustusasiakirjoja ja mikäli muussakaan valtioiden välisessä sopimuksessa ei ole asiasta määräyksiä, kyseessä on sopimussuhteessa sääntelemätön seikka. Tilannetta tulisi tällöin arvioida territoriaaliperiaatteen valossa.

Kysymyksenalaista on, voidaanko Suomen lainsäädäntöä soveltaa liikenteenharjoittajaan, jos tämä ei missään vaiheessa toimi Suomen alueella. Vaikka venäläinen kuljetusyhtiö toimisi liikenteenharjoittajana Suomen alueella sijaitsevalle raja-asemalle asti ja olisi raja-asemalle saapuessaan kuljettanut ulkomaalaisen ilman vaadittavaa matkustusasiakirjaa Suomeen, olisi mahdollisesti ongelmallista, että ulkomaalaislain 173 §:n asettama velvoite tulisi käytännössä täyttää Suomen valtion alueen ja siten Suomen lainsäädäntövallan ulkopuolella ilman valtioiden välistä sopimusta.

Joint Stock Company Russian Railways on saanut lausunnot tiedoksi.

Kaakkois-Suomen rajavartiosto on saanut lausunnot tiedoksi.

Rajavartiolaitoksen esikunta ja Kaakkois-Suomen rajavartiosto ovat antaneet lausunnot purkuhakemuksen, liikenne- ja viestintäministeriön sekä ulkoasiainministeriön lausuntojen johdosta. Lausunnoissa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kaakkois-Suomen rajavartioston määräämien seuraamusmaksujen perusteena on ollut se, ettei matkustajaliikennettä harjoittanut liikenteenharjoittaja ole ulkomaalaislain edellyttämällä tavalla varmistunut siitä, että Venäjältä Suomeen junalla kuljetetuilla ulkomaalaisilla on ollut maahantuloon vaadittava matkustusasiakirja sekä vaadittava viisumi tai oleskelulupa.

Maksun määräämisen oikeusperusta

Ulkomaalaislain 179 §:ssä on liikenteenharjoittajalle säädetty ankara vastuu ulkomaalaislain 173 §:n mukaisen tarkastusvelvollisuuden laiminlyönnistä.

Lain esitöiden mukaan seuraamusmaksu koskee Schengenin ulkorajat ylittävää liikennettä. Valituksenalaisissa tapauksissa kyseessä ollut junaliikenne on suoraan sovellettavan Schengenin rajasäännöstön (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006) mukaista ulkorajaliikennettä. Tällaista EU:n ulkorajat ylittävää junaliikennettä tulee Suomeen ainoastaan Venäjän kautta, joten seuraamusmaksu voi rautatieliikenteen osalta kohdistua vain Venäjältä tulevaan rautatieliikenteeseen.

Seuraamusmaksun määrääminen perustuu Euroopan unionin säännöksiin. Liikenteenharjoittajan maksuvelvollisuudesta on säädetty kansallisella lailla ja Rajavartiolaitos osallistuu lain valvontaan ja täytäntöönpanoon. Säännöksessä määriteltyjen edellytysten täyttyessä Rajavartiolaitoksen on määrättävä liikenteenharjoittajalle seuraamusmaksu, mikäli ulkomaalaislain 179 §:n 2 momentissa säädettyjä perusteita maksun määräämättä jättämiselle ei ole. Rajanylitysliikennettä harjoittavia liikenteenharjoittajia on kohdeltava tasapuolisesti ja yhdenvertaisesti eikä kilpailevia liikenteenharjoittajia voi asettaa kansallisuuden, liikennemuodon tai muun syyn perusteella eriarvoiseen asemaan.

Liikenteenharjoittajan on mahdollista tarkastaa matkustusasiakirjat ennen valtakunnanrajan ylittämistä tai Suomen alueella ennen saapumista Vainikkalaan, joka on raideliikenteen rajanylityspaikka Suomen alueella ja jossa matkustajat voivat halutessaan poistua junasta.

Euroopan unionin neuvoston direktiivi 2001/51/EY asettaa vähimmäistason, mutta ei estä säätämästä asiassa kansallisesti laajemmassa viitekehyksessä niin, että tarkastusvelvollisuus ja sen laiminlyöminen koskevat myös muita kuin direktiivissä mainittuja liikenteenharjoittajia. Vaikka Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1 (b) kohta koskee vain meri- ja ilmatiekuljetuksia, voidaan kuitenkin jäsenvaltiolle annetusta mahdollisuudesta ottaa käyttöön muitakin toimenpiteitä tai seuraamuksia saada tukea sille, että Suomella on oikeus määrätä kansallisesti liikenteenharjoittajille osoitetuista seuraamuksista, kuten ulkomaalaislaissa on säädetty.

Seuraamusmaksupäätösten kohdistaminen

Ulkomaalaislain esitöiden mukaan seuraamusmaksu kohdistetaan liikenteenharjoittajaan, joka on kuljettanut ulkomaalaisen maahan riippumatta siitä, onko se itse hoitanut vaadittavien asiakirjojen tarkastamisen vai järjestänyt sen muulla tavalla. Lokakuun Rautatiet on 16.2.2009 asti ollut Schengenin rajasäännöstön ja ulkomaalaislain mukainen liikenteenharjoittaja. Lokakuun Rautateille ei ole 16.2.2009 jälkeen kohdistettu seuraamusmaksuja, koska OAO RZD:n varapresidentti on tuolloin kirjeellään ilmoittanut, että Lokakuun Rautatiet ei enää toimi liikenteenharjoittajana kyseisessä matkustajaliikenteessä. Ennen tätä ilmoitusta rajavartiostolla on ollut perusteet kohdistaa seuraamusmaksut Lokakuun Rautateille.

Ulkomaalaislaissa ja sen perusteluissa ei täsmennetä liikenteenharjoittajan määritelmää, eikä viranomaisen selvittämisvelvollisuutta tältä osin. Kaakkois-Suomen rajavartiosto on hallintolain 31 §:n edellytykset täyttävällä tavalla ja ankaran vastuun periaatteiden mukaisesti selvittänyt liikenteenharjoittajan, ilmoittanut kuulemismahdollisuudesta ja määrännyt seuraamusmaksun saatuaan selvityksen liikenteenharjoittajalta. Selvityksissä liikenteenharjoittajalla olisi ollut mahdollisuus esittää väite maksun kohdistamisesta väärään tahoon. Tällaista väitettä ei ole kuitenkaan esitetty.

Tiedoksiannot

Kaakkois-Suomen rajavartiosto on antanut päätökset tiedoksi lähettämällä ne postin välityksellä saantitodistusmenettelyä käyttäen aina sille taholle, joka liikenteenharjoittajan oman ilmoituksen mukaan on ollut liikenteenharjoittajana tapahtumahetkellä. Posti ei ole ilmoittanut, että lähetyksen vastaanotto ei olisi onnistunut. Vuodesta 2010 alkaen tiedoksianto on toteutettu yleistiedoksiantona, mikäli saantitodistusmenettely ei ole onnistunut. RZD on käynyt Rajavartiolaitoksen kanssa kirjeenvaihtoa asiasta, joten perustellusti on voitu olettaa, että maksupäätökset ja muu kirjeenvaihto ovat menneet perille RZD:lle. Muunlainen tulkinta johtaisi siihen, että yhtiön toimintamuodon ja nimen muuttamisella voitaisiin kiertää maksuvelvollisuuden kohdistumista ja määräämistä.

Alueperiaate

Suomen valtiolla on kansainvälisoikeudellisiin periaatteisiin viitaten suvereniteettiinsa perustuva oikeus säännellä henkilöiden maahantuloa, maassa oleskelua ja maahantulon edellytyksiä sekä asettaa liikenteenharjoittajille sanktioita, mikäli asetettuja velvollisuuksia ei ole noudatettu.

Leo Tolstoi-junaa operoi Venäjällä Federal Passenger Company (FPC) ja Suomessa VR-Yhtymä. Junan saapuessa Venäjältä Vainikkalan rajanylityspaikalle sitä kuljettanut veturi vaihdetaan VR-Yhtymän veturiin. Junaan nousee suomalainen konduktööri, joka vastaa matkustajaturvallisuudesta Suomessa. Hänellä ei ole kuitenkaan matkustusasiakirjojen tarkastamisvelvollisuutta eikä esimiesasemaa suhteessa venäläiseen henkilökuntaan. Junan venäläinen henkilökunta kuljettajaa lukuun ottamatta jatkaa tehtävissään Vainikkala-Helsinki-Vainikkala osuuden. Vastuunjaosta operaattoreiden kesken ei ole erikseen kirjallisesti sovittu, vaan toiminta perustuu rautatieyhdysliikennesopimuksen määräyksiin. Venäläinen liikenteenharjoittaja tosiasiassa kuljettaa matkustajia Suomen alueella aina Vainikkalan rajanylityspaikalle asti. Valtio-omisteisiin liikenteenharjoittajiin ei sovelleta poikkeavia säännöksiä.

Vaikka rautatielain 20 §:n mukaan vain VR-Yhtymä on oikeutettu käyttämään Suomen rataverkkoa, tosiasiassa sitä käyttää myös venäläinen liikenteenharjoittaja. Matkustajaliikennettä valtioiden välillä harjoittava liikenteenharjoittaja on ulkomaalaislain nojalla velvollinen varmistamaan, että sen kuljettamilla henkilöillä on maahantuloon vaadittava matkustusasiakirja sekä vaadittava viisumi tai oleskelulupa.

Suomen ja Venäjän välillä sovitut kuljetusehdot

Suomen ja Venäjän välisestä rautatieyhdysliikenteestä on valtioiden välillä solmittu sopimus rautatieyhdysliikenteestä (SopS 48/1997). Matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetusehdot on vahvistettu Suomen ja Venäjän välisellä valtiosopimuksella (SopS 21/2007). Näissä sopimuksissa ei ole tarkemmin sovittu matkustusasiakirjojen tarkastamisesta. Kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:ssä matkustajalle säädetty velvollisuus noudattaa itseään sekä matka- ja käsimatkatavaransa tarkastamista koskevia tulli- ja muita viranomaismääräyksiä ei poista viranomaisen tarkastusvelvollisuutta. Säännöksessä ei mainita matkustusasiakirjoja, joten 2 momentissa tarkoitetun rautateiden vastuun poistavan säännöksen ei voida katsoa soveltuvan matkustusasiakirjojen tarkastamisvelvollisuuteen.

Kuljetusehdot sääntelevät hallinto-oikeuden toteamalla tavalla ainoastaan matkustajien ja kuljetusyhtiöiden välistä suhdetta eikä niillä ole rajoitettu liikenteenharjoittajalle ulkomaalaislaissa asetettuja velvollisuuksia. Myös rautatieliikenteenharjoittajan vastuusta vapautumisen voidaan katsoa koskevan pelkästään liikenteenharjoittajan vastuuta suhteessa matkustajaan. Koska kyseessä on valtion suvereniteettiin kuuluvien maahantuloedellytysten valvominen ja siihen liittyvä liikenteenharjoittajalle asetettu velvollisuus, voidaan ulkomaalaislain säännöksin asettaa liikenteenharjoittajalle velvollisuus matkustusasiakirjojen tarkastamiseksi.

Maksun määräämättä jättämisen perusteet

Liikenteenharjoittajan tarkastusvelvollisuus on ankaraa vastuuta, josta liikenteenharjoittaja voi vapautua osoittamalla, että se on täyttänyt velvollisuutensa tarkastaa ulkomaalaiselta vaadittavan matkustusasiakirjan sekä viisumin tai oleskeluluvan. Liikenteenharjoittajan vastuuta ei myöskään poista pelkästään se, että liikenteenharjoittaja osoittaa kouluttaneensa tarkastustyötä tekevän henkilöstön ja järjestäneensä tarkastustoiminnan yleiset puitteet asianmukaisesti.

Ulkorajat ylittävää liikennettä harjoittavan liikenteenharjoittajan voidaan kohtuudella edellyttää tuntevan omaan toimialaansa liittyvän keskeisen lainsäädännön. Liikenteenharjoittajan on myös huolehdittava henkilöstönsä asianmukaisesta koulutuksesta. Kaakkois-Suomen rajavartioston ja muiden viranomaisten toimesta on myös aktiivisesti tiedotettu säännöksistä ja liikenteenharjoittajan velvollisuuksista sekä seuraamusmaksusta.

Rajavartiolaitos kiistää paitsi purkuhakemuksessa esitetyn vaatimuksen päätösten purkamisesta myös hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen, ja katsoo, että vaatimukset tulee hylätä kokonaisuudessaan. Hakija ei ole esittänyt mitään sellaista ulkomaalaislaissa tarkoitettua perustetta, jolla se olisi voinut vapautua sille laissa asetetusta ankarasta vastuusta ja jolla maksu olisi voitu jättää määräämättä laissa säädetyllä perusteella. Kaakkois-Suomen rajavartioston päätökset eivät ole lainvastaisia, eikä oikeudenkäynti ole aiheutunut viranomaisen virheestä.

Joint Stock Company Russian Railways (RZD) on lausuntojen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Viranomaisen epätietoisuus oikeasta liikenteenharjoittajasta ei oikeuta määräämään seuraamusmaksua väärälle taholle. Tietämättömyyden syyllä ei myöskään ole merkitystä.

RZD:n kirjeenvaihto rajavartioston kanssa ei osoita RZD:n saaneen päätöksiä asianmukaisesti tiedoksi. Se ei myöskään osoita RZD:n myöntäneen viranomaisen menettelyä oikeaksi. Päätöksiä rasittaa näin ollen olennainen menettelyvirhe, jonka vuoksi ne on purettava.

Vainikkalan raja-aseman sijaitseminen rajavyöhykkeellä Suomen puolella noin kilometrin matkan päässä rajalinjasta on rajamuodollisuuksiin ja liikenteenharjoittajan vaihtumiseen liittyvä tekninen seikka, jolla ei ole merkitystä arvioitaessa ulkomaalaislain 173 §:n ekstraterritoriaalisuutta. Satojen matkustajien matkustusasiakirjojen tarkastaminen kilometrin matkalla ei ole käytännössä mahdollista. Kun tarkoituksena on estää ilman asianmukaisia asiakirjoja Suomeen saapuvien henkilöiden maahantulo, tarkoitus menettäisi merkityksensä, jos tarkastus tehtäisiin käytännössä vasta Suomen puolella. Tarkastuksen mielekkyyden kannalta se tulisi suorittaa Venäjän alueella, mikä taas merkitsisi velvoitteen ekstraterritoriaalisuutta.

RZD:n näkemyksen mukaan on pidettävä selvänä, että kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:ssä tarkoitetaan "tulli- ja muut viranomaismääräykset" -ilmaisulla passeja, viisumeja ja muita matkustusasiakirjoja. Muulla tavoin ei voitaisi selittää matkustajaan itseensä kohdistuvia määräyksiä. Siinäkin tapauksessa, että tätä tulkintaa ei voitaisi tehdä, on seuraamusmaksun määrääminen venäläiselle liikenteenharjoittajalle kansainvälisen oikeuden vastaista, kun tällaisesta velvoitteesta ei ole sopimusvaltioiden kesken sovittu.

Uusi valtiosopimus ja siihen johtaneet neuvottelut ovat keskeisiä arvioitaessa voimassa olevia maiden välisiä kansainvälisoikeudellisia velvoitteita. Neuvotteluissa Suomi ja Venäjä ovat sopineet, että Suomen ehdottama seuraamusmaksujen määräämisen salliva sopimuslauseke poistetaan lopullisesta sopimuksesta. Näin ollen viranomaiset eivät voi pitää seuraamusmaksun määräämisoikeutta koskevia kansainvälisoikeudellisia velvoitteita epäselvinä. Suostumalla poistamaan lausekkeen, Suomi on sitoutunut olemaan määräämättä seuraamusmaksuja venäläisille liikenteenharjoittajille. Suomen ehdottama sopimusmääräyslauseke olisi ollut tarpeeton, jos se olisi ollut jo sisällytettynä voimassa olevaan sopimukseen. Uuden valtiosopimuksen valmistelutöitä voidaan Wienin yleissopimuksen tarkoittamalla tavalla pitää voimassaolevan sopimuksen sisältöä selvittävänä myöhempänä käytäntönä.

Rajavartiolaitoksen esikunnalle ja Kaakkois-Suomen rajavartiostolle on lähetetty tiedoksi Joint Stock Company Russian Railways'n (RZD) vastaselitys sekä oikeudenkäyntikuluvaatimus.

Sisäministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lausunnossa todennut muun ohella seuraavaa:

Ulkomaalaislain (301/2004) 173 §:ssä säädetään liikenteenharjoittajan tarkastusvelvollisuudesta ja 179 §:ssä seuraamusmaksusta liikenteenharjoittajalle, joka laiminlyö tarkastusvelvollisuutensa. Säännökset perustuvat niin sanottuun liikenteenharjoittajan seuraamusdirektiiviin (2001/51/EY). Suomessa säännökset on ulotettu koskemaan myös rautatieliikennettä.

Sisäministeriö katsoo, että kuljetusehtoja koskevan sopimuksen 2 artiklan 4 § ei poista liikenteenharjoittajan tarkastusvelvollisuutta tai siitä aiheutuvaa seuraamusta. Sopimuksen artiklassa määrätään matkustajan velvollisuuksista, kun taas ulkomaalaislain mainituissa säännöksissä säädetään liikenteenharjoittajan velvollisuuksista. Liikenteenharjoittaja ei tällä sopimuksella voi sälyttää omaa vastuutaan matkustajalle tai vapautua lailla sille säädetystä tarkastusvelvollisuudesta.

Sisäministeriön mielestä on liikenteenharjoittajan vastuun kannalta epäolennaista ja tarpeetonta pohtia, kuuluvatko matkustusasiakirjat sopimusmääräyksen soveltamisalaan. Pykälän toinen momentti ei voi poistaa liikenteenharjoittajan vastuuta. Säännöstä pitäisi tulkita lähinnä siten, että rautatie vapautuu seurauksista, joita matkustajalle aiheutuu hänen laiminlyönnistään. Sisäministeriö ei ota enemmälti kantaa 2 artiklan 4 §:n sisältöön. Sisäministeriö kuitenkin toteaa, että artikla on otsikoitu "Matkatavaran ja käsimatkatavaran tarkastus". Passeja ja viisumeita on vaikea luokitella matkatavaraksi.

Sisäministeriö korostaa Rajavartiolaitoksen esikunnan lausunnossa todettua, että EU:n ulkorajat ylittävää rautatieliikennettä tulee Suomeen ainoastaan Venäjän kautta ja säännösten soveltaminen rautatieliikenteeseen menettää kokonaan merkityksensä, jos seuraamusmaksuja ei voida määrätä Suomen ja Venäjän väliseen rautatieliikenteeseen. Purkuhakemuksen väite, että venäläinen liikenteenharjoittaja ei toisi matkustajia Suomeen, ei sisäministeriön mielestä ole pitävä. Matkustusasiakirjojen tarkastaminen Suomen rajan ylittämisen jälkeen on jo myöhäistä, eikä vastuu sen vuoksi voi olla VR:llä, jonka veturilla matkaa jatketaan Suomen puolella. On huomattava, että lentoliikenteessä matkustusasiakirjojen tarkastaminen tapahtuu lähtömaissa, eikä lentoliikenteenkään puolella ole kyseenalaistettu sääntelyä tarkastusvelvollisuudesta tai seuraamusmaksun määräämisestä.

Ulkomaalaislain 184 §:n mukaan liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun täytäntöönpanosta huolehtii oikeusrekisterikeskus. Oikeusrekisterikeskukselta saadun tiedon mukaan Venäläisille rautatieyhtiöille on määrätty yhteensä 42 seuraamusmaksua. Seuraamusmaksuja on määrätty nimillä Venäjän rautatiet, Lokakuun rautatiet, OAO Venäjän rautatiet ja OAO Venäjän rautatiet / Lokakuun rautatiet. Osa päätöksistä on jo muutaman vuoden vanhoja, mutta silti vieläkin tiedoksi antamatta maksuvelvolliselle. Venäläiset rautatieyhtiöt eivät ole maksaneet ensimmäistäkään seuraamusmaksua.

Kyseisille rautatieyhtiöille on lähetetty maksukehotuksia tiedoksiannetuista seuraamusmaksuista. Muutama seuraamusmaksu on lähetetty täytäntöönpantavaksi ulosottoon, Helsingin erikoisperintään. Näiden osalta korkein hallinto-oikeus on määrännyt täytäntöönpanon keskeytyksen.

Kaakkois-Suomen rajavartiosto on Rajavartiolaitoksen esikunnalle tiedoksi antamallaan ilmoituksella ilmoittanut, ettei sillä ole huomautettavaa sisäministeriön antamaan lausuntoon.

Joint Stock Company Russian Railways (RZD) on sisäministeriön lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Kansallisen lain ja valtiosopimuksen suhde

Sisäministeriön kannanoton mukaan valtiosopimusta pitäisi tulkita niin, että tulkinta on sopusoinnussa kansallisen lain kanssa. Ajatus on virheellinen. Suomen kansallinen lainsäädäntö ei vaikuta niihin velvoitteisiin, joita Suomella kansainvälisen oikeuden mukaan on. Tämä on vahvistettu valtiosopimuksia koskevan Wienin yleissopimuksen 27 artiklassa. Näin ollen Suomen ulkomaalaislain säännöksiä ei voida käyttää perusteena tulkinnalle, jonka mukaan seuraamusmaksujen määrääminen olisi sopusoinnussa kuljetusehtoja koskevan valtiosopimuksen 2 artiklan 4 §:n määräyksen kanssa.

Kysymyksessä on rautatieliikennettä koskeva Suomen ja Venäjän välinen valtiosopimus, joten on luontevaa, että sen määräysten katsotaan asettavan velvoitteita sopijapuolina oleville valtioille. Valtiosopimusten tulkinnassa on myös aiheellista pyrkiä siihen, että sopijavaltioissa omaksutut tulkinnat ovat yhdenmukaisia. Venäjän federaation tulkinta puheena olevasta valtiosopimusmääräyksestä on, että se estää sopijavaltioita langettamasta matkustusasiakirjojen puutteiden seurauksena sanktioita liikenteenharjoittajalle.

Sisäministeriön näkemyksen mukaan kuljetusehtoja koskevan valtiosopimuksen ja ulkomaalaislain välillä ei ole ristiriitaa, koska valtiosopimuksen 2 artiklan 4 §:ssä määrätään matkustajan velvollisuuksista, kun taas ulkomaalaislain säännökset koskevat liikenteenharjoittajan velvollisuuksia. Valtiosopimuksen 2 artiklan 4 §:n 2 momentilla kuitenkin nimenomaisesti poistetaan se liikenteenharjoittajan vastuu, josta säädetään ulkomaalaislain 179 §:ssä. On selvää, että liikenteenharjoittaja ei voi yhtäältä olla vastuussa (ulkomaalaislaki) ja samanaikaisesti vapautua vastuusta (valtiosopimus). Kyseessä on normikollisio, joka on ratkaistava antamalla etusija valtiosopimuksen määräykselle.

Valtiosopimuksen määräyksen otsikko

Säännöksen otsikolla ei ole merkitystä säännöksen tulkinnan kannalta. Säännöksen ensimmäisen virkkeen mukaan matkustajan on noudatettava sekä "itseään" että matka- ja käsimatkatavaroitaan koskevia tulli- ja muita viranomaismääräyksiä. Viittauksella matkustajaa "itseään" koskeviin viranomaismääräyksiin tarkoitetaan luonnollisesti juuri maahantuloasiakirjoja koskevia määräyksiä. Siten kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:n säännös ei koske pelkästään otsikossa mainittua matkatavaran ja käsimatkatavaran tarkastusta vaan myös matkustajan maahantuloasiakirjoja.

Lainsäädännön ekstraterritoriaalisuus

Siinäkin tapauksessa, että kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:n säännöksen tulkittaisiin mahdollistavan seuraamusmaksujen määräämisen venäläiselle liikenteenharjoittajalle, seuraamusmaksujen määrääminen sellaiselle venäläiselle liikenteenharjoittajalle, joka ei harjoita rautatieliikennettä Suomessa, olisi vastoin lainsäädännön ekstraterritoriaalista soveltamista koskevia kansainvälisen oikeuden normeja.

Matkustusasiakirjojen tarkastusta ei ole käytännön syistä mahdollista suorittaa enää Suomen rajan ylittämisen jälkeen, toisin kuin Rajavartiolaitoksen esikunta on esittänyt. Siten jos ulkomaalaislain katsottaisiin edellyttävän, että venäläinen liikenteenharjoittaja sakon uhalla tarkastaa matkustusasiakirjat Venäjän alueella, säännös olisi luonteeltaan ekstraterritoriaalinen, eikä säännöstä voitaisi soveltaa RZD:en.

Tässä oikeudenkäynnissä on kyse siitä, onko liikenteenharjoittajan seuraamusmaksujen määrääminen venäläiselle liikenteenharjoittajalle Suomen lainsäädännön ja kansainvälisen oikeuden mukaista. Ratkaistavana ei sen sijaan ole, kuuluuko vastuu VR:lle. Kansainvälisen oikeuden tulkintaohjeita ei voida johtaa Suomen kansallisen lain säännöksistä. Suomea sitovien valtiosopimusten sekä kansallisen lainsäädännön ekstraterritoriaalista soveltamista rajoittavien kansainvälisen oikeuden normien mukaan Suomella ei ole oikeutta langettaa liikenteenharjoittajan seuraamusmaksuja venäläiselle rautatieyhtiölle, joka ei harjoita rautatieliikennettä Suomessa.

Sisäministeriö esittää lausunnossaan myös näkemyksen, jonka mukaan nyt käsillä olevassa asiassa ei ole kyse kansallisen lain ekstraterritoriaalisesta soveltamisesta, koska vastaava matkustusasiakirjojen tarkastusvelvollisuus on myös lentoliikenteessä. Kansainvälisessä lentoliikenteessä ja rautatieliikenteessä on kuitenkin se ratkaiseva ero, että rautatieliikenteessä ulkomaalainen (venäläinen) liikenteenharjoittaja ei harjoita liikennettä Suomen alueella, vaan rajalla liikenteenharjoittaja vaihtuu. Kansainvälisessä lentoliikenteessä liikenteenharjoittaja sitä vastoin ei vaihdu valtakunnan rajalla. Liikenteenharjoittajan kuljettama lentokone lentää Suomen ilmatilassa ja laskeutuu suomalaiselle lentokentälle, jolloin se luonnollisesti on territoriaalisuusperiaatteen mukaisesti Suomen lainkäyttövallan piirissä. Lentoliikenteessä käytössä olevia menettelytapoja ei siksi voida soveltaa rautatieliikenteessä ilman, että asiasta olisi kyseisten valtioiden kesken sovittu.

Uusi valtiosopimus

Suomi ja Venäjä ovat neuvotelleet uuden, suoraa kansainvälistä rautatieliikennettä koskevan valtiosopimuksen, joka tulee korvaamaan vuoden 1996 rautatieyhdysliikennesopimuksen (SopS 48/1997) ja vuoden 2005 kuljetusehtoja koskevan sopimuksen (SopS 21/2007). Uuden valtiosopimuksen teksti on lopullisessa muodossaan, ja Suomen presidentti on antanut sopimuksen allekirjoittamista koskevan valtuutuksen. Sopimuksen allekirjoituksen oletetaan tapahtuvan vuoden 2015 kuluessa.

Uutta valtiosopimusta koskevissa neuvotteluissa osapuolet sopivat, että sopimukseen ei sisällytetä Suomen ehdottamaa lauseketta, joka sallisi liikenteenharjoittajan seuraamusmaksujen määräämisen sopijapuolen kansallisen lainsäädännön nojalla. Uusi valtiosopimus, jonka mukaan seuraamusmaksuja ei maiden välisessä rautatieliikenteessä peritä, ja sopimusneuvotteluissa saavutettu asiaa koskeva yhteisymmärrys on otettava huomioon tulkittaessa sekä kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:ää että muita Suomen kansainvälisoikeudellisia velvoitteita tässä asiassa. Suomi on kansainvälisoikeudellisesti sitovalla tavalla sopinut Venäjän kanssa siitä, että seuraamusmaksuja ei määrätä maiden välisessä rautatieliikenteessä.

Rajavartiolaitoksen esikunnalle ja Kaakkois-Suomen rajavartiostolle on lähetetty tiedoksi Joint Stock Company Russian Railways'n (RZD) vastaselitys sekä oikeudenkäyntikuluvaatimus.

Merkintä

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 23.10.2013 taltionumero 3347 kieltänyt ylimääräisen muutoksenhaun kohteena olevien päätösten täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut hakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Joint Stock Company Russian Railwaysin hakemuksen.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Joint Stock Company Russian Railwaysin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Perustelut

1. Purkuhakemus

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

1.1.1 Kotimaiset säännökset ja lain esityöt

Hallintolainkäyttölaki

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Hallintolainkäyttölain 64 §:n 2 momentin mukaan purkua on haettava viiden vuoden kuluessa siitä, kun päätös sai lainvoiman.

Ulkomaalaislaki

Ulkomaalaislain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan liikenteenharjoittajalla luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa ammattimaisesti henkilöiden kuljetusta ilma-, maa-, rauta- tai vesiteitse.

Lain 173 §:n (301/2004) mukaan liikenteenharjoittajan on varmistettava, että sen Suomeen ilma-, maa-, rauta- tai vesiteitse Schengen-alueen ulkopuolelta kuljettamalla ulkomaalaisella, joka ei ole unionin kansalainen tai häneen rinnastettava, on maahantuloon vaadittava matkustusasiakirja sekä vaadittava viisumi tai oleskelulupa.

Ulkomaalaislain 179 §:n (581/2005) 1 momentin mukaan liikenteenharjoittajalle, joka rikkoo mainitun lain 173 §:ssä säädetyn tarkastusvelvollisuuden tai henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annetun lain 20 §:ssä säädetyn tietojenantovelvollisuuden, määrätään seuraamusmaksu (liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu). Maksun suuruus 173 §:n rikkomisesta on 3 000 euroa kuljetettua henkilöä kohden. Maksun suuruus henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annetun lain 20 §:n rikkomisesta on 3 000 euroa kutakin sellaista matkaa kohden, jolta ei ole ilmoitettu matkustajatietoja tai ne on ilmoitettu puutteellisesti tai virheellisesti.

Pykälän 2 momentin mukaan liikenteenharjoittajan seuraamusmaksua ei määrätä, jos:

1) liikenteenharjoittaja osoittaa noudattaneensa velvollisuuttaan varmistaa, että ulkomaalaisella on kuljetettavaksi otettaessa ollut vaadittava matkustusasiakirja sekä vaadittava viisumi tai oleskelulupa;

2) vaadittava matkustusasiakirja taikka viisumi tai oleskelulupa on osoittautunut väärennetyksi ja väärennös ei ole ollut selvästi havaittavissa;

3) henkilön kuljettaminen ilman vaadittavaa matkustusasiakirjaa taikka viisumia tai oleskelulupaa taikka virhe lentoliikenteen matkustajatiedon antamisessa on tapahtunut kaikki olot huomioon ottaen anteeksiannettavasta huomaamattomuudesta;

4) maksun määrääminen olisi olosuhteet huomioon ottaen muutoin kohtuutonta.

Ulkomaalaislain antamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) lakiehdotuksen 173 ja 179 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu seuraavaa:

"173 §. Liikenteenharjoittajan tarkastusvelvollisuus. Pykälässä säädettäisiin ulkomaalaisilta vaadittavien matkustusasiakirjojen tarkastusvelvollisuudesta, joka kohdistuu liikenteenharjoittajaan Schengenin säännöstön perusteella. Liikenteenharjoittaja on määritelty 3 §:ssä. Liikenteenharjoittajan olisi varmistettava, että sen Suomeen Schengen-alueen ulkopuolelta kuljettamalla ulkomaalaisella on maahantuloon vaadittava matkustusasiakirja sekä viisumi tai oleskelulupa. Tarkastusvelvollisuus kohdistuisi ilma-, maa-, rauta- tai vesiteitse tapahtuvaan liikenteeseen. Tarkastusvelvollisuus ei ehdotetun säännöksen perusteella koskisi unionin kansalaista tai häneen rinnastettavaa.

Säännös perustuu Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1 kohdan b alakohtaan. Mainitussa artiklassa käytetään käsitettä ulkomaalainen, joka sopimuksen 1 artiklan määritelmän mukaan on muu henkilö kuin Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden kansalainen. Ehdotus eroaa Schengenin yleissopimuksen tekstistä siinäkin, että ehdotus sisältää käsitteet rautateitse ja vesiteitse. (---) Schengenin säännöstöä ei sovelleta rautatieliikenteeseen, mutta kansallisesti olisi tärkeää, että säännöstä sovellettaisiin Suomen ja Venäjän väliseen rautatieliikenteeseen. Kansallisessa lainsäädännössä on kuitenkin mahdollista soveltaa periaatetta laajemmin. Joissain EU:n jäsenvaltioissa tarkastusvelvollisuutta sovelletaan myös rautatieliikenteessä ja liikenteenharjoittajiin kohdistetaan seuraamuksia velvollisuuksien laiminlyönnistä. Useissa valtioissa ei lainkaan ole ulkorajat ylittävää rautatieliikennettä.

Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1 kohdan b alakohdassa puhutaan alueelle pääsemiseksi vaadittavista matkustusasiakirjoista. Kyseisen sanamuodon on tulkittava tarkoittavan myös voimassa olevaa viisumia tai oleskelulupaa silloin, kun se vaaditaan maahantulon edellytyksenä. Ehdotetussa säännöksessä tämä seikka on selvyyden vuoksi kirjoitettu säännöstekstiin. Tarkastusvelvollisuus koskee myös kauttakulkua varten tarvittavia asiakirjoja."

"179 §. Liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu. (---) Pykälän 1 momentissa ehdotetaan, että liikenteenharjoittajalle voitaisiin määrätä hallinnollinen seuraamusmaksu, jos se laiminlyö 173 §:ssä säädetyt velvollisuutensa. Seuraamusmaksu koskisi Schengenin ulkorajat ylittävää liikennettä. (---) Seuraamusmaksu kohdistettaisiin liikenteenharjoittajaan, joka on kuljettanut ulkomaalaisen maahan riippumatta siitä, onko se itse hoitanut vaadittavien matkustusasiakirjojen tarkastamisen vai järjestänyt sen muulla tavalla. Viime kädessä vastuu on kuljettajalla. Koska kysymyksessä olisi hallinnollinen seuraamus, syyllisyyskysymykseen ei tarvitsisi kiinnittää samaa huomiota kuin rikosoikeudellisessa järjestelmässä.

Maksun suuruus olisi 3 000 euroa kuljetettua henkilöä kohden. Kysymyksessä olisi direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukainen vähimmäismäärä. Yhdenmukaistamisen vuoksi ehdotetaan siirryttäväksi Euroopassa yleisesti noudatettavaan käytäntöön, että seuraamus määrätään kuljetettavaa henkilöä kohden. Maksun suuruus olisi kiinteä, joten maksun määräävän viranomaisen ei tarvitsisi sitä erikseen tapauskohtaisesti harkita.(---)"

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lausunnossaan mainitusta hallituksen esityksestä ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (PeVL 4/2004 vp) lausunut muun ohella, että liikenteenharjoittajan on 173 §:n perusteella – käytännössä lähtömaassa – varmistuttava, että Schengen-alueen ulkopuolelta kuljetettavalla ulkomaalaisella on maahantuloon vaadittavat asiakirjat.

Rautatielaki (555/2006)

Rautatielain (555/2006) 16 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ratakapasiteettia saavat käyttää kotimaan henkilöliikenteessä sekä Suomen ja Venäjän välisessä rautatieyhdysliikenteessä rataverkolla Valtionrautateiden muuttamisesta osakeyhtiöksi annetun lain (20/1995) 1 §:ssä tarkoitetun osakeyhtiön rautatieliikennettä harjoittava tytäryhtiö.

Rautatielain antamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 16/2006 vp) mainittua säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan kotimaisessa henkilöliikenteessä Suomen ja Venäjän välisessä rautatieyhdysliikenteessä rataverkolle pääsyyn olisi oikeutettu edelleen ainoastaan Valtionrautateiden kuljetusliiketoiminnan jatkamista varten perustettu osakeyhtiö. Käytännössä tämä tarkoittaisi VR osakeyhtiötä."

1.1.2 Euroopan unionin Schengen-säännöstö

Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus

Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1 kappaleen mukaan jollei muuta johdu velvoitteista, jotka aiheutuvat Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdystä pakolaisten oikeusasemaa koskevasta yleissopimuksesta, sellaisena kuin se on muutettuna New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä pöytäkirjalla (pakolaisyleissopimus), sopimuspuolet sitoutuvat ottamaan kansalliseen lainsäädäntöönsä seuraavat määräykset:

(---)

b) Liikenteenharjoittajan on tehtävä kaikki tarvittavat toimet varmistuakseen siitä, että ilma- tai meriteitse kuljetetulla ulkomaalaisella on sopimuspuolten alueelle pääsemiseksi vaadittavat matkustusasiakirjat.

Mainitun artiklan 2 kappaleen mukaan sopimuspuolet sitoutuvat, jollei muuta johdu Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdystä pakolaisten oikeusasemaa koskevasta yleissopimuksesta sellaisena kuin se on muutettuna New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä pöytäkirjalla, ja perustuslakiansa noudattaen ottamaan käyttöön seuraamuksia sellaisia liikenteenharjoittajia kohtaan, jotka kuljettavat kolmannesta maasta ilma- tai meriteitse niiden alueelle ulkomaalaisia, joilla ei ole vaadittavia matkustusasiakirjoja.

Artiklan 3 kappaleen mukaan edellä mainitun 1 kappaleen b kohdan ja 2 kappaleen määräyksiä sovelletaan kansainvälistä maantieliikennettä harjoittavaan liikenteenharjoittajaan, joka kuljettaa ryhmiä linja-autolla, lukuun ottamatta rajaliikennettä.

Neuvoston direktiivi 2001/51/EY 14 päivänä kesäkuuta 1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 26 artiklan määräysten täydentämiseksi

Direktiivin johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan laittoman maahanmuuton torjumiseksi tehokkaasti on erityisen tärkeää, että kaikissa jäsenvaltioissa on säännökset, joissa on vahvistettu ulkomaiden kansalaisia jäsenvaltioiden alueelle kuljettavien liikenteenharjoittajien velvollisuudet. Tämän tavoitteen suuremman tehon varmistamiseksi olisi myös jäsenvaltioissa tällä hetkellä säädetyt sakkorangaistukset niissä tapauksissa, joissa liikenteenharjoittajat ovat laiminlyöneet valvontavelvollisuutensa, yhdenmukaistettava mahdollisuuksien mukaan ottaen huomioon jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien ja käytäntöjen eroavuudet.

Johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan tämä toimenpide kuuluu maahanmuuttovirtojen hallintaa ja laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevaan säännöskokonaisuuteen.

Johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan ei ole syytä puuttua jäsenvaltioilla olevaan mahdollisuuteen pitää voimassa tai ottaa käyttöön liikenteenharjoittajia koskevia muita toimenpiteitä tai seuraamuksia, olipa kyse tässä direktiivissä tarkoitetuista liikenteenharjoittajista tai ei.

Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 2 ja 3 kappaleen määräysten nojalla käyttöön otetut liikenteenharjoittajiin sovellettavat seuraamukset ovat varoittavia, tehokkaita ja oikeasuhteisia ja että

(---)

b) tällaisten sakkorangaistusten vähimmäismäärä on kuljetettua henkilöä kohti vähintään 3 000 euroa tai vastaava määrä kansallisessa valuutassa virallisessa lehdessä 10 elokuuta 2001, julkaistun vaihtokurssin mukaan laskettuna, (---).

Direktiivin 5 artiklan mukaan direktiivi ei estä jäsenvaltioita säätämästä tai pitämästä voimassa sellaisia liikenteenharjoittajia koskevia muita toimenpiteitä, jotka eivät noudata Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 26 artiklan määräyksistä ja tämän direktiivin 2 artiklasta johtuvia velvoitteita. Näihin toimenpiteisiin kuuluu muuntyyppisiä seuraamuksia, esimerkiksi ajoneuvon pysäyttäminen ja takavarikointi taikka liikenneluvan väliaikainen tai pysyvä peruuttaminen.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö)

Schengenin rajasäännöstön 18 artiklan mukaan asetuksen liitteessä VI olevia erityissääntöjä sovelletaan erityyppisillä rajoilla suoritettavissa tarkastuksissa ja tarkastettaessa erilaisia rajan ylityksessä käytettäviä kulkuneuvoja.

Rajasäännöstön liitteen VI 1.2. kohdassa on säädetty rautatieliikenteen tarkastuksista jäsenvaltioiden ulkorajojen ylityksissä. Mainitun kohdan 1.2.1 kohdan mukaan tarkastuksia on suoritettava ulkorajat ylittävissä junissa sekä junamatkustajille että rautatiehenkilökunnalle, tavarajunat ja tyhjät junat mukaan luettuina. Tarkastukset on suoritettava jommallakummalla seuraavista kahdesta tavasta:

- ensimmäisen määrä- tai lähtöaseman laiturilla jäsenvaltion alueella,

- junassa matkan aikana.

Jäsenvaltiot voivat tehdä kahdenvälisiä sopimuksia siitä, miten nämä tarkastukset tehdään. Niiden on 37 artiklan mukaisesti ilmoitettava sopimuksista komissiolle.

Mainitun kohdan 1.2.2 kohdan mukaan suurnopeusmatkustajajunien liikennöinnin helpottamiseksi kolmansista maista tulevien junien reitin varrella olevat jäsenvaltiot voivat 1.2.1 kohdasta poiketen yhteisellä sopimuksella asianomaisten kolmansien maiden kanssa päättää, että kolmansista maista saapuvissa junissa olevat henkilöt tarkastetaan jollakin seuraavista tavoista:

- kolmannen maan asemilla, joilla henkilöt nousevat junaan,

- asemilla, joilla henkilöt poistuvat junasta jäsenvaltioiden alueella,

- junassa matkan aikana asemien välillä jäsenvaltioiden alueella edellyttäen, että henkilöt eivät poistu junasta edeltävällä asemalla tai edeltävillä asemilla.

(---)

1.1.3 Suomen tasavallan ja Venäjän federaation väliset kansainväliset sopimukset

Suomen ja Venäjän rautatieyhdysliikenteen matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetusehdot (SopS 21/2007)

Suomen ja Venäjän rautatieyhdysliikenteen matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetusehtojen yleisiin määräyksiin kuuluvan 1 artiklan 1 §:n mukaan näihin Suomen ja Venäjän rautatieyhdysliikenteen matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetusehtoihin (jäljempänä Kuljetusehdot) perustuvat matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetukset hoidetaan Suomen tasavallan rautateiden (jäljempänä VR) ja Venäjän federaation rautateiden (jäljempänä RZD) välillä.

Kuljetusehtojen matkustajien, matkatavaran ja kiitotavaran kuljetusta koskeviin määräyksiin kuuluvan 2 artiklan 4 §:n otsikko on matkatavaran ja käsimatkatavaran tarkastus. Mainitun 4 §:n 1 kappaleen mukaan matkustajan on noudatettava itseään sekä matka- ja käsimatkatavaransa tarkastamista koskevia tulli- ja muita viranomaismääräyksiä. Matkustajan on oltava läsnä matkatavaran ja käsimatkatavaran tarkastuksessa.

Saman pykälän 2 kappaleen mukaan rautatie ei vastaa seurauksista, jotka aiheutuvat siitä, ettei matkustaja ole noudattanut näitä määräyksiä.

Suomen tasavallan hallituksen ja Venäjän federaation hallituksen välinen sopimus Suomen ja Venäjän välisestä rautatieyhdysliikenteestä (SopS 48/1997)

Suomen ja Venäjän välistä rautatieyhdysliikennettä koskevan sopimuksen 1 artiklan 1 kappaleen mukaan sopimus säätelee Suomen tasavallan ja Venäjän federaation välistä rautatieyhdysliikennettä.

Mainitun artiklan 2 kappaleen mukaan tavaroiden ja vaunujen luovutus toisena sopimuspuolena olevan valtion rautatieltä toisena sopimuspuolena olevan valtion rautatielle tapahtuu vastaanottavan rautatien raja-asemalla. (---)

Suomen ja Venäjän välinen uusi rautatieliikennesopimus

Suomen ja Venäjän välillä on 28.4.2015 allekirjoitettu uusi rautatieliikennesopimus, joka korvaa muun muassa Suomen ja Venäjän välillä 16.4.1996 tehdyn sopimuksen Suomen ja Venäjän välisestä rautatieyhdysliikenteestä ja 26.4.2005 tehdyn sopimuksen Suomen ja Venäjän rautatieyhdysliikenteen matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetusehdoista. Nyt kyseessä olevien liikenteenharjoittajan seuraamusmaksujen määräämisen suhteen on tarkasteltava ennen 28.4.2015 allekirjoitettua sopimusta voimassa olleita sopimusmääräyksiä.

1.2 Kysymyksenasettelu

Kaakkois-Suomen rajavartiosto on purun kohteena olevilla päätöksillä määrännyt venäläiselle kuljetusyhtiölle useita ulkomaalaislain 179 §:n (581/2005) mukaisia liikenteenharjoittajan seuraamusmaksuja kuljetusyhtiön kuljetettua Suomen raja-asemalle Vainikkalaan matkustajia, joiden matkustusasiakirjat ovat olleet puutteellisia.

Kouvolan hallinto-oikeus on purun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt valituksen, joka on koskenut valituksen kohteena olleita Kaakkois-Suomen rajavartioston seuraamusmaksuja koskevia päätöksiä (24.5.2007 nrot 9106/PLS/02/07 ja 9106/PLS/03/07). Nämä päätökset sisältyvät Kaakkois-Suomen rajavartioston purun kohteena olevien päätösten joukkoon.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Joint Stock Company Russian Railways (RZD) -nimisen yhtiön purkuhakemuksen johdosta ratkaistavana, johtuuko ensinnä hakijan hakemuksensa perusteeksi esittämistä muodollisista syistä eli siitä, että Kaakkois-Suomen rajavartioston seuraamusmaksuja koskevat päätökset on hakijan mukaan osoitettu väärälle taholle tai päätösten tiedoksiannossa tapahtuneesta menettelystä, että nämä päätökset olisi hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin nojalla purettava.

Mikäli purun edellytykset eivät Kaakkois-Suomen rajavartioston päätösten osalta näillä hakijan esittämillä muodollisilla perusteilla täyty, tulee asiassa ratkaistavaksi, johtuuko hakijan esittämistä aineellisista perusteista eli siitä, että venäläistä tahoa ei voida pitää ulkomaalaislain 173 §:ssä (301/2004) tarkoitettuna liikenteenharjoittajana, tai siitä, että ulkomaalaislain liikenteenharjoittajan seuraamusmaksua koskeva sääntely on Suomea sitovien kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden vastainen tai ainakaan siitä ei ole kansainvälisoikeudellisesti sovittu, että hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentissa tarkoitetut purun edellytykset Kaakkois-Suomen rajavartioston seuraamusmaksupäätösten tai Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksen osalta täyttyisivät.

1.3 Oikeudellinen arviointi

1.3.1 Purkuhakemuksen perusteeksi esitetyt muodolliset syyt

Joint Stock Company Russian Railways (RZD, jäljempänä myös RZD) on katsonut, että Kaakkois-Suomen rajavartiosto on menetellyt virheellisesti osoittaessaan purun kohteena olevat seuraamusmaksupäätöksensä Lokakuun rautatiet -nimiselle taholle sen asemesta, että päätökset olisi osoitettu RZD:lle. RZD on selvittänyt, että Lokakuun rautatiet on RZD:n Venäjällä sijaitseva sivuliike, joka ei ole itsenäinen oikeushenkilö. Kaakkois-Suomen rajavartiosto on puolestaan selvittänyt, että rajavartiostolla olleen tiedon mukaan Lokakuun rautatiet on hoitanut henkilöliikennettä Venäjän rautateillä siihen saakka, kunnes RZD:n varapresidentti on saattanut rajavartioston tietoon 16.2.2009, että Lokakuun rautatiet ei enää toimi liikenteenharjoittajana. Seuraamusmaksuja ei ole enää tämän ajankohdan jälkeen Lokakuun rautateille osoitettu.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan purun kohteena olevat Kaakkois-Suomen rajavartioston seuraamusmaksupäätökset on osoitettu Lokakuun rautatiet -nimiselle taholle. Purun kohteena olevassa Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksessä valittajana on ollut October Railway. Käsillä olevan puruhakemuksen on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehnyt puolestaan RZD, jonka sivuliike Lokakuun rautatiet RZD:n ilmoituksen mukaan on.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Lokakuun rautatiet -nimisen tahon epäitsenäisestä oikeudellisesta luonteesta suhteessa Joint Stock Company Russian Railways (RZD) -nimiseen yhtiöön ei voi johtua, kun vielä huomioon otetaan Lokakuun rautateiden Kaakkois-Suomen rajavartioston tietoon purun kohteena olevien seuraamusmaksupäätösten tekemisen aikaan saattamat liikenteenharjoittajaa koskevat tiedot, että asiassa olisi tapahtunut sellainen hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Joint Stock Company Russian Railways (RZD) on lisäksi katsonut, että Kaakkois-Suomen rajavartioston seuraamusmaksupäätökset on annettu virheellisesti tiedoksi Lokakuun rautatiet -nimiselle taholle sen sijaan, että ne olisi saatettu RZD:n tiedoksi. Korkein hallinto-oikeus viittaa yllä seuraamusmaksupäätösten kohteena olevan tahon osalta lausumaansa, ja katsoo, että asiassa ei ole tältä osin katsottava tapahtuneen hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua menettelyvirhettä, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Joint Stock Company Russian Railways (RZD) on vielä katsonut, että Kaakkois-Suomen rajavartioston seuraamusmaksupäätökset on annettu virheellisesti tiedoksi myös sen tähden, että vain osaan päätöksistä sisältyy postin saantitodistusasiakirja, josta ei kuitenkaan ilmene, että päätökset olisi annettu tiedoksi vastaanottajille. Muissa päätöksissä ei ole tiedoksiantoasiakirjoja.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Joint Stock Company Russian Railwaysin (RZD) tänne toimittamiin Kaakkois-Suomen rajavartioston päätöksiin ei ole sisällytetty tiedoksiantoasiakirjoja. Myöskään Kaakkois-Suomen rajavartiosto ei ole täällä esittänyt purun kohteena olevia seuraamusmaksupäätöksiään koskevia tiedoksiantoasiakirjoja. Koska kaikki purun kohteena olevat Kaakkois-Suomen rajavartioston päätökset ovat merkinneet seuraamusmaksun määräämistä, olisi päätökset tullut toimittaa tiedoksi ulkomaalaislain 206 §:n 2 momentissa säädettyä kansainvälistä saantitodistusmenettelyä tai muuta vastaavaa todisteellista menettelyä noudattaen tai mainitun pykälän 4 momentin mukaisesti yleistiedoksiantona. Ottamatta kantaa siihen, onko tällaista tiedoksiantomenettelyä asiassa noudatettu, korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain 43 §:n 3 momentissa säädetysti määräaika muutoksenhakuun alkaa kirjallisen päätöksen tiedoksisaannista. Näin ollen mikäli päätöstä ei ole annettu tiedoksi säädetyssä järjestyksessä, ei muutoksenhaun määräaika ole alkanut. Päätöstä, jota ei ole annettu tiedoksi säädetyssä järjestyksessä ja jota koskeva muutoksenhaun määräaika ei ole alkanut, ei voida hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla menettelyvirheperusteella tai muullakaan perusteella purkaa.

Joint Stock Company Russian Railwaysin (RZD) purkuhakemuksen perusteeksi esittämistä muodollisista syistä ei näin ollen johdu, että Kaakkois-Suomen rajavartioston purkuhakemuksen kohteena olevat seuraamusmaksupäätökset tulisi purkaa.

Korkein hallinto-oikeus huomauttaa, että purkuhakemuksen kohteena olevan Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksen asiakirjoihin on liitetty hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksiantoa koskeva kansainvälinen saantitodistus, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätös on annettu tiedoksi viimeistään 18.12.2008. Saantitodistuksen mukaan hallinto-oikeuden päätös ja sen kohteena olleet Kaakkois-Suomen rajavartioston seuraamusmaksupäätökset olivat tulleet lainvoimaisiksi Joint Stock Company Russian Railwaysin (RZD) purkuhakemuksen saapuessa 25.2.2013 korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

1.3.2. Purkuhakemuksen perusteeksi esitetyt aineelliset syyt

Joint Stock Company Russian Railways (RZD) on purkuhakemuksessaan tarkemmin esittämin perustein katsonut, että koska RZD ei voi toimia Suomen ja Venäjän välisessä rautatieyhdysliikenteessä tai muutoinkaan Suomen rautateillä tapahtuvassa henkilöliikenteessä liikenteenharjoittajana, ei sen voida katsoa tuovan ulkomaalaislain 173 §:ssä tarkoitetulla tavalla ulkomaalaisia Suomeen eikä sille siksi ole voitu määrätä ulkomaalaislain 179 §:ssä tarkoitettua seuraamusmaksua.

Käsillä olevien päätösten tekemisen aikaan voimassa olleen rautatielain (555/2007) 16 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan lain 4 luvun mukaisesti myönnettyä ratakapasiteettia on saanut kotimaan henkilöstöliikenteessä sekä Suomen ja Venäjän välisessä rautatieyhdysliikenteessä käyttää Valtion rautateiden tätä tehtävää hoitanut tytäryhtiö. Sopimuksessa Suomen ja Venäjän välisestä rautatieyhdysliikenteestä määrätään kuljetusyhtiön vastuusta ja sen siirtymisestä toiselle kuljetusyhtiölle valtakunnan rajalla. Sopimuksen mukaan vastuu siirtyy valtakunnan rajan jälkeen ensimmäisellä rautatieasemalla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ulkomaalaislain 179 §:n mukaisen seuraamusmaksun määräämisen perusteena ei ole liikenteen harjoittaminen Suomessa. Olennaista seuraamusmaksun määräämisen edellytysten täyttymisen kannalta on ulkomaalaislain 173 §:n nojalla se, että matkustajat kuljetetaan ulkorajaliikenteessä Suomeen. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Suomen ja Venäjän välisessä rautatieliikenteessä venäläinen kuljetusyhtiö luovuttaa Suomen ja Venäjän välisen rajan ylittämisen jälkeen ensimmäisellä, raja-asemaksi luokitellulla, Vainikkalan asemalla junan Valtion rautateiden operoitavaksi, jolloin myös vastuu venäläiseltä kuljetusyhtiöltä siirtyy suomalaiselle kuljetusyhtiölle. Suomen ja Venäjän välisen rajan ylittämisen jälkeen venäläinen kuljetusyhtiö saapuu Suomen alueelle ja näin ollen myös Suomen lainsäädäntövaltaan kuuluvalle alueelle riippumatta siitä, että kysymys on raja-asemasta. Näin ollen edellytykset ulkomaalaislain 179 §:n mukaisen seuraamusmaksun määräämiselle täyttyvät riippumatta siitä, että RZD ei toimi liikenteenharjoittajana Suomen ja Venäjän välisessä rautatieyhdysliikenteessä tai Suomen rautateillä tapahtuvassa henkilöliikenteessä. Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentissa tarkoitetut purkuperusteet eivät purkuhakemuksessa tältä osin esitetyn perusteella täyty.

Joint Stock Company Russian Railways (RZD) on lisäksi katsonut purkuhakemuksessaan, että ulkomaalaislain liikenteenharjoittajan seuraamusmaksua koskeva sääntely on Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden vastainen. RZD on tältä osin viitannut erityisesti Suomen ja Venäjän rautatieyhdysliikenteen matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:n 1 ja 2 kappaleeseen.

Kuljetusehtojen matkustajien, matkatavaran ja kiitotavaran kuljetusta koskeviin määräyksiin kuuluvan 2 artiklan 4 §:n sanamuotoa voidaan pitää tulkinnanvaraisena. Artiklan otsikointi "Matkatavaran ja käsimatkatavaran tarkastus" ja sopimuskokonaisuuden sisältö huomioon otettuna määräyksen tarkoituksena ei voida kuitenkaan pitää matkustusasiakirjoista määräämistä huolimatta siitä, että 2 artiklan 4 §:n 1 kappaleessa määrätään matkustajan velvollisuudesta noudattaa itseään sekä matkatavaroiden tarkastamista koskevia tulli- ja muita viranomaismääräyksiä. Edellä mainittua tulkintaa tukee myös se, että liikenne- ja viestintäministeriön täällä esittämän mukaan uuden Suomen ja Venäjän välisen rautatieliikennesopimuksen valmistelun yhteydessä sopimuspuolten kesken keskusteltiin mahdollisuudesta ottaa uuteen sopimuksen määräys kuljetusyhtiön velvollisuudesta tarkastaa toisen valtion alueelle matkustavan matkustusasiakirjojen asianmukaisuus. Venäjän vastustuksen vuoksi määräystä ei kuitenkaan otettu uuteenkaan sopimukseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa yllä lausutun perusteella, että ulkomaalaislain 179 §:n mukaisen seuraamusmaksua koskevan sääntelyn ei voida katsoa olevan ainakaan sillä tavoin ristiriidassa Suomen ja Venäjän rautatieyhdysliikenteen matkustajien, matkatavaran, kiitotavaran ja tavaroiden kuljetusehtojen 2 artiklan 4 §:n kanssa, että asiassa voitaisiin katsoa purun kohteena olevien päätösten perustuvan hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Joint Stock Company Russian Railways (RZD) on vielä esittänyt, että ainakaan seuraamusmaksua koskevan sääntelyn soveltamisesta venäläiseen liikenteenharjoittajaan ei ole Suomen tasavallan ja Venäjän federaation kesken kansainvälisoikeudellisesti sitovalla tavalla sovittu.

Yllä mainittujen kuljetusehtojen tarkoituksena on ollut määritellä kuljetusyhtiön vastuuta Suomen ja Venäjän välisessä rautatieliikenteessä. Asiassa on näin ollen katsottava, ettei Suomen ja Venäjän välillä ole nimenomaisesti sovittu liikenteenharjoittajan vastuusta matkustusasiakirjojen tarkastamiseen. Uuden sopimuksen 4 artiklan 2 kohdan 2 ja 5 ala-kohdan mukaan osapuolten toimivaltaiset viranomaiset voivat sopia tarkemmin teknisistä rajatarkastuksista ja rautatierajaliikenteen järjestämiseen liittyvistä erityispiirteistä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa valtiolla olevan oikeus vaatia, että kolmansista maista valtioon kuljetettavilla matkustajilla on maahan tullessaan voimassaolevat henkilötodistukset ja muut tarvittavat matkustusasiakirjat. Tämän vaatimuksen toteutumista edistää, että sen tehosteeksi voidaan määrätä seuraamusmaksu. Seuraamusmaksun määräämisellä on näin ollen selvä yhteys maahantulon sääntelyyn.

Seuraamusmaksun määräämisen edellytyksistä ja seuraamusmaksun määräämistä koskevista poikkeuksista on säädetty yksiselitteisesti katsottavalla tavalla ulkomaalaislain 179 §:ssä. Käsillä olevassa asiassa ei ole kysymys ulkomaalaislain 179 §:n 2 momentissa säädetyistä tilanteista, joissa seuraamusmaksu ei tule määrättäväksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ulkomaalaislain 179 §:ssä tarkoitetun seuraamusmaksun määräämistä ei voida pitää hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti vääränä lain soveltamisena tai erehdyksenä, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen, pelkästään sillä perusteella, että seuraamusmaksusta ei ole nimenomaisesti kansainvälisoikeudellisesti sovittu.

Lopputulos

Koska hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset purkuhakemuksen kohteena olevien päätösten purkamiselle eivät täyty, on Joint Stock Company Russian Railwaysin (RZD) purkuhakemus hylättävä.

2 Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 68 §:n mukaan menettelystä ylimääräisessä muutoksenhaussa on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä mainitussa laissa säädetään valituksesta. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Joint Stock Company Russian Railwaysille (RZD) ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Hannele Ranta-Lassila, Alice Guimaraes-Purokoski ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Pirita Pesonen.

 
Julkaistu 16.12.2015