Muu päätös 3879/2015

Vesitalousasiaa koskeva valitus (sillan rakentaminen, Kirkkonummi)

Antopäivä: 30.12.2015
Taltionumero: 3879
Diaarinumero: 2210/1/14

Asia Vesitalousasiaa koskeva valitus

Valittaja Kiinteistöosakeyhtiö Edisholm, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 30.5.2014 nro 14/0174/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupavastuualueella tehdyllä päätöksellään 26.11.2012 nro 255/2012/2 hylännyt Kiinteistöosakeyhtiö Edisholmin hakemuksen sillan rakentamiseksi kiinteistöltä Edisö 257-402-1-194 Edesholmen -nimisessä saaressa sijaitsevalle kiinteistölle Edisholmen 257-402-1-45 Trefotssundet-nimisen salmen yli sekä siltaan liittyvän penkereen rakentamiseen Bergstadin kylän yhteiseen vesialueeseen 257-402-876-12 kuuluvalle vesi- ja vesijättöalueelle Kirkkonummen kunnassa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kiinteistöosakeyhtiö Edisholmin valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Uusi vesilaki (587/2011) on tullut voimaan 1.1.2012. Sillä on kumottu vanha vesilaki (264/1961). Uuden vesilain 19 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa uuden vesilain voimaan tullessa vireillä olevaan asiaan sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei tässä luvussa muuta säädetä. Edellä oleva huomioon ottaen asiassa sovelletaan vanhan vesilain (264/1961) säännöksiä.

Vesilain (264/1961) 2 luvun 3 §:n 1 momentin (467/1987) mukaan rakentaminen on, jos sen tarkoitus voidaan saavuttaa ilman kustannusten kohtuutonta lisääntymistä hankkeen kokonaiskustannuksiin ja aiheutettavaan vahinkoon verrattuna, suoritettava muun muassa siten:

1) ettei yrityksestä aiheudu vältettävissä olevaa vahinkoa, haittaa tai muuta edunmenetystä rannan tai vesialueen omistajalle;

2) ettei kalakantaa vahingoiteta;

3) ettei enempää kuin tarkoitetun tuloksen saavuttamiseksi on välttämätöntä:

a) vaikeuteta vesistössä kulkemista ja puutavaran uittoa, vesivoiman käyttämistä, vesistön järjestelyä tai säännöstelyä, kalastuksen harjoittamista, maan kuivattamista, veden johtamista nesteenä käytettäväksi tai pohjaveden ottamista;

b) heikennetä vesistön puhdistautumiskykyä tai muutoin vahingollisesti muuteta vesiluontoa ja sen toimintaa;

c) huononneta vesistön soveltuvuutta virkistyskäyttöön;

d) vähennetä luonnonkauneutta, kulttuuriarvoja tai ympäristön viihtyisyyttä, taikka

e) muutoin loukata yleistä tai yksityistä etua.

Vesilain 2 luvun 4 §:n (136/1999) mukaan harkittaessa rakentamisen edellytyksiä on asemakaava otettava huomioon. Lisäksi on otettava huomioon, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Lupaa harkittaessa on myös otettava huomioon, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan laatimista.

Vesilain (264/1961) 2 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan jos rakentaminen, ottaen huomioon, mitä 3 §:ssä ja luvussa jäljempänä on säädetty, ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua, voidaan lupa siihen myöntää, mikäli yritys hyötyisän tai suojaavan tarkoituksensa vuoksi on tarpeen vesialueen tai sen rannalla olevan kiinteistön järkiperäistä hyväksikäyttöä taikka muuta hyödyllistä taloudellista toimintaa varten.

Saman pykälän 2 momentin (553/1994) mukaan, jos rakentamisesta aiheutuu 1 momentissa tarkoitettua suurempi yleisen tai yksityisen edun loukkaus tai rakentamiseen muutoin ei voida myöntää lupaa 1 momentin nojalla, on luvan myöntämisen edellytyksenä, että rakentamisesta saatava hyöty on siitä johtuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna huomattava. Hyöty on määrättävä siten kuin vesilain (264/1961) 2 luvun 11 §:ssä säädetään. Jos hakijalle samalla myönnetään saman lain 2 luvun 7–9 §:ssä tarkoitettu oikeus, on otettava huomioon myös tämän oikeuden myöntämisestä saatava hyöty ja aiheutuva edunmenetys.

Vesilain (264/1961) 2 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan rakentamisesta johtuvana hyötynä on pidettävä yrityksen tuottamien yleisten etujen lisäksi maa- tai vesialueen tahi muun omaisuuden tuottavuuden parantumisesta tai omaisuuden hyödyksikäyttöä vaikuttavan esteen tai haitan poistamisesta aiheutuvaa omaisuuden käyttöarvon lisääntymistä samoin kuin muutakin etua, joka yrityksen toteuttamisesta välittömästi voidaan saada.

Saman pykälän 2 momentin (750/1996) mukaan rakentamisesta johtuvana vahinkona, haittana ja muuna edunmenetyksenä otetaan huomioon sekä yleistä etua koskevat että yritykseen osallistumattoman henkilön omaisuudelle aiheutuvat sanotunlaiset seuraukset, niihin luettuna myös se, että luvan hakija saa oikeuden käyttää tiettyä rakennelmaa, aluetta tai muuta omaisuutta hyväkseen taikka lunastaa sen itselleen.

Saman pykälän 3 momentin (467/1987) mukaan, milloin hyödyn taikka vahingon, haitan ja muun edunmenetyksen raha-arvo on vaikeasti määrättävissä taikka yrityksellä tai menetettävällä edulla on raha-arvon lisäksi muutakin merkitystä, on luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa verrattava saatavan hyödyn ja menetettävän edun merkitystä yleiseltä kannalta katsottuna.

Vertailu aikaisempaan hakemukseen

Vaasan hallinto-oikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat aiemmin päätöksillään hylänneet samaa siltahanketta koskevan kiinteistön Edisholm 257-402-1-45 edellisen omistajan tekemän lupahakemuksen. Hylkääminen oli perusteltu sillä, ettei hakemuksen mukaisesta sillasta saatavaa hyötyä kahden vapaa-ajan kiinteistön käytölle ja kiinteistön arvolle voitu pitää yleiseltä eikä yksityiseltä kannalta katsottuna siitä johtuvaan päätöksessä selostettuun vahinkoon, haittaan tai muuhun edunmenetykseen verrattuna huomattavana.

Nyt käsiteltävänä oleva hakemus poikkeaa aikaisemmasta siinä, että nyt on tarkoitus toteuttaa 3.10.1996 vahvistetussa Kirkkonummen kunnan saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa Edesholmenin saareen merkittyjen aluevarausten mahdollistama toteuttamistapa. Alueelle on tarkoitus rakentaa pienimuotoinen edustus- ja kurssikeskus, jossa on korkeatasoiset kokous- ja edustustilat ja loma-asuntoja (yhteensä viisi rakennuspaikkaa ja niihin liittyvät saunarakennukset) Kirkkonummen kunnanvaltuuston 18.6.2012 (§ 66) hyväksymän Edesholmenin ranta-asemakaavan mukaisesti. Siltayhteys on edellytys ranta-asemakaavan mukaisen rakentamisen toteuttamiselle, koska ranta-asemakaavassa on annettu määräys, jonka mukaan rakennuslupaa ei saa myöntää alueelle ennen kuin aluehallintoviranomainen on myöntänyt luvan sillan rakentamiseksi saareen. Ranta-asemakaava ei ole vielä lainvoimainen. Helsingin hallinto-oikeus on 4.10.2013 antamallaan päätöksellä nro 13/0685/5 kumonnut ranta-asemakaavan hyväksymistä koskevan kunnanvaltuuston päätöksen. Päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hankkeen hyötyjen ja haittojen vertailusta

Hankkeesta aiheutuvat hyödyt on kuvattu aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa. Siltayhteyden rakentamisesta saatava yksityinen hyöty lisääntyisi aiempaan hakemukseen verrattuna sillä, että kiinteistön arvo nousee ja sekä rakennusaikainen että myöhempi liikennetarve tiepenkereellä kasvaa. Hankkeesta aiheutuvat haitalliset vaikutukset vesiympäristöön, meri- ja saaristomaisemaan, veneiden kulkuun, luonnonkauneuteen sekä ympäristön viihtyisyyteen pysyisivät ennallaan.

Kuten Vaasan hallinto-oikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat aiemmin päätöksissään ja nyt aluehallintovirastokin on todennut, hankkeesta aiheutuu vesilain 2 luvun 6 §:n 1 momentissa mainittua suurempi yleisen edun loukkaus, minkä vuoksi luvan myöntämisen edellytykset on harkittava saman lain 2 momentin nojalla suorittamalla intressivertailu. Koska hankkeesta aiheutuvan vahingon, haitan ja muun edunmenetyksen raha-arvo on vaikeasti määriteltävissä ja koska menetettävällä edulla on raha-arvon lisäksi muutakin merkitystä, luvan edellytyksiä harkittaessa on vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentin nojalla verrattava hankkeen ja menetettävän edun merkitystä yleiseltä kannalta katsottuna.

Johtopäätös

Hallinto-oikeus arvioi, että yleiseltä kannalta katsottuna edellä sanotut muutokset Edisholmenin kaavan mukaisessa käytössä aikaisempaan hakemukseen verrattuna eivät paranna merkittävästi sillan vesilain mukaan arvioitavia rakentamisen edellytyksiä. Hankkeesta saatavaa hyötyä ei voida pitää hankkeesta johtuvan yleiselle edulle aiheutuvaan haittaan verrattuna huomattavana. Edellytyksiä luvan myöntämiselle ei näin ollen vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentin nojalla ole. Aluehallintoviraston päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Linda Strömman, joka on myös esitellyt asian, ja Mauri Kerätär.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kiinteistöosakeyhtiö Edisholm on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja lupa myönnetään. Toissijaisesti, mikäli kysymystä luvan myöntämisestä ei voida ottaa välittömästi ratkaistavaksi, asia tulee palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhtiö on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Aiemmasta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä on luettavissa, että hakemuksen hylkäämisen pääasiallinen peruste oli hyö­dyn vähäisyys suunnitellun rakentamistoiminnan pienimuotoisuuden vuoksi. Olosuhteet ovat tässä suhteessa muuttuneet olennaisesti aikaisempaan tilanteeseen verrattuna.

Hakemuksen kohteena oleva siltahanke mahdollistaa kiinteistön Edisholm RN:o 1:45 rakentamisen Kirkkonummen kunnan hyväksymän, mutta Helsingin hallinto-oikeuden sittemmin kumoaman ranta-asemakaavan mukaisesti. Kaava-asia on valitusta tehtäessä korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä. Valituksenalaisen asemakaavan mukaan saarelle on tarkoitus rakentaa pienimuotoinen edustus- ja kurssikeskus, jossa on korkeatasoiset kokous- ja edustustilat ja loma-asuntoja. Rakennukset, infrastruktuuri ja muu toiminta alueella suunnitellaan ympärivuotista käyttöä varten. Edesholmenin saarelle ei johda tällä hetkellä kiinteää kulkuyhteyttä. Saaren tuleva käyttötarkoitus huomioon ottaen saarelle kulkeminen samoin kuin toiminnan edellyttämä huoltoliikenne sekä palo- ja pelastusturvallisuuden asianmukainen järjestäminen edellyttää kiinteän kulkuyhteyden järjestämistä saaren ja mantereen välille. Siltayhteys on välttämätön Edesholmenin saaren tulevaa käyttöä varten.

Saaren tulevasta käytöstä aiheutuvaa liikennöintiä ei ole käytännössä järkevästi teknis-taloudellisesti tai ympäristöllisesti ratkaistavissa saaren ja mantereen välisin vene- tai lossikuljetuksin. Nämä vaihtoehdot todennäköisesti kuormittaisivat ympäristöä enemmän sekä saaren kaavanmukaisen rakentamisen toteuttamisaikana sekä sen jälkeen saareen suuntautuvan kulkemisen myötä. Nämä edellyttäisivät tätä tarkoitusta palvelevien laitureiden, pysäköintialueiden ja muiden rakenteiden rakentamista salmeen ja mantereelle. Niiden vaikutukset muun muassa vedenvirtauksiin eivät juuri poikkeaisi siltavaihtoehdosta. Venekuljetusvaihtoehto vaatisi todennäköisesti myös polttonesteiden varastointia alueelle. Näillä ei kuitenkaan voida saavuttaa siltavaihtoehdon etuja. Toisin kuin muut ratkaisut, silta olisi käytettävissä kaikkina aikoina ja kaikissa olosuhteissa. Sil­tayhteys parantaa siten merkittävästi saaren käyttämisedellytyksiä tulevaan käyttötar­koitukseensa.

Saareen suunniteltu rakennushanke on siinä suhteessa erityislaatuinen, ettei vastaavan­laisia kohteita juurikaan löydy. Tähän nähden kiinteän kulkuyhteyden kiinteistön arvoa nostavaa vaikutusta on vaikea arvioida rahamääräisesti. Yleisesti tunnettua kuitenkin on, että kiinteällä kulkuyhteydellä on kiinteistön arvonmuodostuksen kannalta huomattava merkitys. Esimerkiksi maanmittaustoimituksissa vesireitin takana sijaitsevan lomarakennuspaikan arvona pidetään keskimäärin noin 70 prosenttia mantereella olevan rakennuspaikan arvosta.

Penger varaa käyttöönsä salmen poikkileikkausalasta noin viidesosan. Penger sijoittuu salmen matalimpaan osaan, jossa veden virtaus on vähäisintä. Poikkileikkauksen supistuminen aiheuttaa ennen kaikkea virtausnopeuksien kasvua salmessa, mutta samalla myös hitaamman virtauksen alueita.

Silta on sijoitettu aikaisemmasta sillasta poikkeavaan paikkaan, koska mainitussa paikassa silta sijoittuisi asuinrakennuksen välittömään läheisyyteen. Tällöin sillasta aiheutuvat maisemakuvalliset muutokset ja siten yleisille ja yksityisille intresseille kohdistuvat haitalliset vaikutukset olisivat vielä suuremmat kuin hakemuksen osoittamassa paikassa.

Siltaan sisältyvällä penkereellä ei ole tavoiteltu yksinomaan kustannussäästöjä, vaan penger vaikuttaa olennaisesti sillan aiheuttamaan maisemakuvan muutokseen. Ympäristökeskus on edellyttänyt sillan rakentamista sellaiseen korkeustasoon, että vapaa alikulkukorkeus on vähintään 2,3 metriä. Saaren puolella ei pengertä tarvita rannan jyrkkyydestä johtuen, mutta mantereen puolella ranta on loivaa. Ilman pengertä silta olisi rakennettava noin metrin korkeammalle, jolloin sen maisemaa muuttava vaikutus olisi olennaisesti suurempi. Penkereen maisemavaikutusta arvioitaessa on otettava huomioon, että penger maastoutuu suurelta osin rantakaislikkoon. Maisemanmuutoksen sallittavuutta arvioitaessa on otettava lisäksi huomioon salmessa jo aiemminkin sijainnut, Edesholmenin saareen johtanut silta.

Maisemakuvan muutoksen sallittavuutta on arvioitava yhtäältä alueen yleisilmeen ja toisaalta naapurikiinteistöiltä avautuvien näkymien kannalta. Sillan suunnittelussa on kiinnitetty erityistä huomiota sen maisemakuvaan istuvuuteen. Sillan aiheuttamaa maisemahäiriötä ja tämän merkitystä lupaharkinnassa yleiseltä kannalta arvioitaessa on otettava huomioon, ettei alueella ole tavanomaisuudesta poikkeavaa maisemallista merkitystä eikä silta myöskään näy avomerelle. Sillan haitalliset maisemakuvan muutokset kohdistuvat ennen kaikkea yhdelle kiinteistölle.

Edesholmenin itäpuolella kulkee 1,5 metriä syvä veneväylä. Edesholmenin saaren länsipuolella ei ole merkittyä väylää. Kulku kyläläisten käytössä olevasta Kallvikenin yhteisestä venelaiturista merelle tapahtuu Edesholmenin saaren pohjoispuolelta. Salmen mataluudesta, kivikkoisuudesta ja kapeudesta johtuen alueella liikkuvat veneet ovat käytännössä pienveneitä, jotka mahtuvat alittamaan sillan maksimivedenkorkeudenkin vallitessa. Sillan rakentamisella ei näin ollen ole vaikutusta veneilyyn.

Hankealueen maisemakuvalla ei hakijan käsityksen mukaan ole valtakunnallista tai alueellista merkitystä. Kyse on suppeaan piiriin rajautuvasta ja siten yksityisiksi eduiksi palautuvasta maisemakuvan muutoksesta, ei yleiseksi eduksi katsottavasta yleisestä luonnonkauneudesta ja ympäristön viihtyisyydestä. Päätöksistä ilmenevä tulkinta laventaa yleisen edun käsitteen huomattavan pienialaisiin muutoksiin ja selkeästi yksityisiksi katsottaviin intresseihin. Tämä ei ole ollut säännöksen tarkoitus. Tulkinta hämärtää samalla yleiseksi katsottavan edun ja yksityisiksi katsottavien intressien välistä rajaa.

Suunnitellun siltahankkeen vieressä jo oleva maapenger ja vesialueen täyt­tö ovat kuitenkin jo muuttaneet salmen virtauksia, eikä uudella sillalla tai maapenkereelläkään olisi tässä suhteessa olennaista muutosta. Tämä todettiin asiaa edellisen kerran käsiteltäessä. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että näihin vaikutuksiin voidaan tarvittaessa puuttua pää­tökseen liitettävin lupamääräyksin.

Matalan ve­den alueella, jolle penger sijoittuu, tuskin liikutaan veneellä ja silta-aukon vapaa korkeus mahdollistaa pienten veneiden kulkemisen salmessa. Isompia veneitä salmessa ei sen kivisyyden ja mataluuden vuoksi voisi muutoinkaan kulkea. Silta ei myöskään katkaise kulkua kiinteistöltä merelle, koska sillan etelä- ja pohjoispuolelta on edelleen pääsy merelle.

Hakijan on vaikea ymmärtää, mikä on se ylei­nen etu, jota hanke loukkaisi. Yleisellä edulla ymmärretään tyypillisesti sellaisia intressejä, jotka eivät ole palautettavissa pääosin yksittäisten asianosaisten intresseiksi. Ha­kemuksessa on kyse rajalliselle, muutaman hehtaarin suuruiselle alueelle rajoittuvista ja verraten tavanomaisista vesistövaikutuksista sekä muutamalle kiinteistölle rajoittuvasta maisemakuvan muutoksesta. Siltapaikan alue on tavanomaista Porkkalanniemen sisäsaaristoa, jolla ei ole tavanomaisuudesta poikkeavaa maisemallista merkitystä tai luontoarvoja.

Yleistä etua valvova valtion viranomainen Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ei ole nähnyt estettä hankkeen toteuttamiselle. Hankkeen yleiselle edulle aiheutuvien vaikutusten vähäisyydestä johtuen intressivertailu tulisi toimittaa lähtökohtaisesti yksityisten hyötyjen ja haittojen punnintana eikä yleiseltä kannalta katsottuna. Jos aluehallintoviraston ja Vaasan hallinto-oikeuden omaksuma ajattelu hyväksytään, tulisi kaiketi hankkeen merkityksenä yleiseltä kannalta ottaa huomioon saarelle tulevien toimintojen palo- ja pelastusturvallisuuden asian mukainen järjestäminen kiinteän kulkuyhteyden muodossa. Vastaavasti hankkeen mer­kityksenä yleiseltä kannalta tulisi ottaa huomioon hankkeen kaavan toteuttamista edistävä merkitys, koska aluetta koskevan asemakaavan mukaan matkailua palvelevien rakennusten korttelialueelle ei saa myöntää rakennuslupaa ennen kuin aluehallintoviranomainen on myöntänyt luvan sillan rakentamiseen saareen. Hanketta koskeva kaava-asia on niin ikään korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävänä. Jos korkein hallinto-oikeus päätyy kumoamaan hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa Kirkkonummen kunnanvaltuuston hyväksymän kaavan voimaan, palvelee siltahankkeen toteuttaminen myöskin kaavan toteuttamista. Käytännössä sillan rakentaminen on kaavan mukaisen rakentamishankkeen toteuttamisedellytys. Mainitun ranta-asemakaavan yleisten määräysten mukaan matkailua palvelevien rakennusten korttelialueelle ei saa myöntää rakennuslupaa ennen kuin aluehallintoviranomainen on myöntänyt luvan sillan rakentamiseen saareen.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on lausunnossaan esittänyt valituksen hylkäämistä.

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on lausunnossaan esittänyt valituksen hylkäämistä.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ilmoittanut, ettei se anna asiasta uutta lausuntoa.

A ja B ja heidän asiakumppaninsa ovat selityksessään esittäneet valituksen hylkäämistä.

C on selityksessään esittänyt valituksen hylkäämistä.

Kiinteistöosakeyhtiö Edisholm on antanut vastaselityksen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 25.3.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 846 hylännyt Kiinteistöosakeyhtiö Edisholmin valituksen Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla hallinto-oikeus oli kumonnut yhtiön valituksessa tarkoitetun ranta-asemakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Dahl. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.

 
Julkaistu 30.12.2015