Muu päätös 174/2016

Lumenkaatopaikkaa koskeva ympäristönsuojeluasia (Tampere)

Antopäivä: 22.1.2016
Taltionumero: 174
Diaarinumero: 1856/1/15

Asia Valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa asiassa

Valittaja Asunto-osakeyhtiö Hakametsänhelmi

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 18.5.2015 nro 15/0284/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen ympäristö- ja rakennusjaosto on kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena 23.4.2013 (76 §) päättänyt asunto-osakeyhtiö Hakametsänhelmen ja kahden muun asunto-osakeyhtiön vireillepanokirjelmän johdosta, että lumen vastaanotto ja työkoneiden käyttäminen Hakametsän lumenkaatopaikalla on kielletty klo 22.00–7.00 välisenä aikana 1.5.2013 alkaen. Kieltoon on poikkeuksena voimakas, yli 10 cm/vrk lumisade, jolloin lumenkaatopaikka voi olla lumen vastaanottoa varten auki korkeintaan kolme yötä kerrallaan. Hakametsän lumenkaatopaikan pohjoisreunaan suunniteltu maavalli ja osin jo rakennettu aita on toteutettava asutuksen suojaksi.

Jaosto on perustellut päätöstään sillä, että lumi ei ole jätettä eikä lumen vastaanottotoiminta sen vuoksi lähtökohtaisesti edellytä ympäristölupaa. Toiminta on asemakaavan mukaista. Toiminnasta ei siitä saatujen tietojen ja selvitysten perusteella voida katsoa aiheutuvan eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaista kohtuutonta haittaa naapureille, kun otetaan huomioon nyt annettava määräys yöaikaisen toiminnan rajoittamisesta.

Meluvallin korotus ja pidennys alentaa melutasoja asuintalojen pihamailla. Koska yöaikainen melu (klo 22.00–7.00) koetaan häiritseväksi, sille on valtioneuvoston päätöksessä annettu tiukemmat ohjearvot kuin päiväaikaiselle melulle. Päiväaikaan toiminnan kieltäminen olisi toiminnanharjoittajan kannalta kohtuutonta eikä toiminnan aiheuttama melutaso puolla toiminnan kieltämistä kokonaan. Yöaikaisen toiminnan rajoittamaton salliminen olisi puolestaan asukkaiden kannalta kohtuutonta. Näin ollen jaosto on päätynyt siihen, että yöaika rauhoitetaan toiminnalta kokonaan poikkeuksena voimakkaat lumipyryt. Poikkeus annetaan siitä syystä, että rajoitettaessa Hakametsän lumenkaatopaikan yöaikaista toimintaa riskinä on, että äkillisen ja runsaan lumikertymän myötä Lielahden vastaanottopaikka ruuhkautuu ja ruuhka tukkii Paasikiventien liittymäalueen. Määräys on ympäristönsuojelulain 85 §:n tarkoittamalla tavalla kohtuullinen mitattuihin ja mallinnettuihin melutasoihin nähden.

Lumenkaatopaikkojen vaikutusseurannassa Aarikkalan pohjaveden metallipitoisuuksien on todettu olevan alhaisia. Lumenkaatopaikan vaikutuksiin viittaavia muutoksia ei pohjavesituloksissa ole ollut. Toiminnan ei voida arvioida aiheuttavan ympäristönsuojelulain 8 §:n mukaista riskiä alueen pohjavedelle.

Sovellettuina oikeusohjeina jaosto on muun ohella maininnut ympäristönsuojelulain 85 §:n ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on asunto-osakeyhtiö Hakametsänhelmen valituksen enemmälti hyläten lisännyt päätökseen uuden kappaleen, joka kuuluu seuraavasti:

Yöaikaisesta toiminnasta on pidettävä kirjaa. Kirjanpito on toimitettava Tampereen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle toimintakauden päätyttyä huhtikuun loppuun mennessä. Toiminnasta aiheutuva meluhaitta lähimpien haittaa kärsivien kiinteistöllä on mitattava talven 2016 aikana. Suunnitelma mittauksen toteuttamisesta on esitettävä Tampereen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Saatu selvitys

Ympäristö- ja rakennusjaoston päätös koskee Hakametsän lumenkaatopaikan toimintaa. Lumenkaatopaikka sijaitsee Tampereen kaupunginvaltuuston 6.9.2000 hyväksymässä asemakaavan muutoksessa lumenkaatopaikaksi osoitetulla erityisalueella (E-8). Erityisalueen pohjois- ja eteläosassa on istutettavaksi osoitettu alue. Lumenkaatopaikan pohjoispuolella sijaitsee puistoksi (VP) osoitettu alue ja länsipuolella suojaviheralue (EV). Muutoksenhakijayhtiön asuinrakennukset sijaitsevat puistoksi osoitetun alueen pohjoispuolella lähimmillään muutamien kymmenien metrien etäisyydellä lumenkaatopaikasta.

Melumittauksen ja -mallinnuksen (Ramboll 25.3.2013) mukaan sekä mittaukset että mallinnus osoittavat keskiäänitason olevan lähimpien asuintalojen ulko-oleskelualueilla ohjearvon tasalla tai lievästi sen yli. Ylitys on selvempää, jos huomioidaan pyöräkuormaimen aiheuttama satunnainen impulssimainen kolina. Muutoksenhakijan asuinrakennuksia lähimpänä olevissa mittauspisteissä 1 ja 2 päiväajan keskiäänitaso oli 48 dB ja 53 dB. Yöajan keskiäänitaso oli mainituissa mittauspisteissä 41 dB ja 46 dB. Impulssikorjatut arvot olivat 5 dB edellä mainittuja arvoja korkeammat. Suurimmat mitatut hetkelliset maksimimelutasot pihamailla olivat alle 70 dB. Verrattaessa yöajan melutasoa valtioneuvoston päätöksen (993/92) ohjearvoihin yöaikaista (klo 22–7) toimintaa on oletettu olevan kahden tunnin ajan.

Kokemäen vesistön vesiensuojeluyhdistys ry:n lumenkaatopaikkojen syksyn 2012 tuloksia koskevan 9.1.2013 päivätyn kirjeen mukaan Aarikkalan lumenkaatopaikan pintavesiputken raskasmetallien pitoisuudet olivat pieniä eikä öljyhiilivetyjä todettu. Pohjavesinäytteissä todettiin alhaisia metallipitoisuuksia. Lumenkaatopaikan vaikutuksiin viittaavia muutoksia ei pohjavesituloksissa havaittu.

Oikeudellinen arvio

Asiassa on kysymys siitä, onko ympäristö- ja rakennusjaosto päätöksellään rajoittanut lumen vastaanottotoiminnasta aiheutuvaa melurasitusta asunto-osakeyhtiön hallitsemilla alueilla riittävästi siten, ettei toiminnasta annetut määräykset huomioon ottaen ennalta arvioiden aiheudu kohtuutonta rasitusta.

Toiminnasta laaditun meluselvityksen mukaan yöaikainen toiminta voi aiheuttaa kohtuutonta melurasitusta lähimmissä häiriintyvissä kohteissa, jos yöaikaista toimintaa on usein ja jos toiminnasta aiheutuva melu on impulssimaista.

Jaosto on rajoittanut yöaikaista toimintaa siten, että lumen vastaanotto ja työkoneiden käyttäminen on kielletty klo 22.00–7.00 välisenä aikana. Kieltoon on poikkeuksena voimakas, yli 10 cm/vrk lumisade, jolloin lumenkaatopaikka voi olla lumen vastaanottoa varten auki korkeintaan kolme yötä kerrallaan.

Hallinto-oikeus on katsonut, että määräystä on siinä olevan poikkeusmahdollisuuden johdosta tarpeen täydentää siten, että poikkeustilanteista pidetään kirjaa. Kirjanpito on tarpeen valvonnallisista syistä. Sen perusteella valvontaviranomainen saa tiedon yöaikaisen toiminnan toistuvuudesta ja kestosta ja voi tarvittaessa tarkastella uudelleen annettujen määräysten riittävyyttä. Lisäksi määräystä on syytä täydentää toiminnasta aiheutuvan melun ekvivalenttitasojen ja melun impulssimaisuuden selvittämiseksi ja varmistamiseksi. Melun mittaamista koskeva suunnitelma on syytä määrätä esitettäväksi valvontaviranomaiselle. Tällä varmistetaan se, että mittaus tehdään asianmukaisesti ja muun muassa lumikasojen korkeus otetaan huomioon mittausajankohtaa valittaessa.

Vaatimukset lumikuormien määrän ja lumikasojen korkeuden täsmällisestä rajoittamisesta on hylätty toiminnan luonne ja määrätyt meluntorjuntarakenteet huomioon ottaen. Asia on kuitenkin otettu huomioon melumittauksesta määrättäessä.

Pohjavesiin liittyvät perusteet eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin, kun otetaan huomioon mitä valituksessa on esitetty pohjaveden käytöstä ja toiminnan vaikutuksista pohjaveden laatuun. Toimintaa ei myöskään ole sijoitettu kunnallisten ympäristönsuojelumääräysten vastaisesti. Maisemavaikutusta ei voida ottaa hallinto-oikeudessa huomioon, koska asia on tutkittavana ympäristönsuojelulain mukaisena ympäristön pilaantumista koskevana asiana.

Hallinto-oikeus on katsonut ottaen huomioon toiminnan sijoittumisen asemakaavan mukaisesti ja ympäristö- ja rakennusjaoston asettamat melurasitusta vähentävät määräykset hallinto-oikeuden niihin tekemine lisäyksineen, ettei toiminnasta ennalta arvioiden aiheudu välitöntä terveyshaittaa tai kohtuutonta rasitusta, minkä johdosta toiminta olisi keskeytettävä tai määrättävä tässä vaiheessa hakemaan ympäristölupaa. Ympäristö- ja rakennusjaosto on toimittamansa tarkastuksen ja hankkimansa selvityksen perusteella voinut antaa ympäristönsuojelulain 85 §:n nojalla tarpeelliseksi katsomansa määräykset haittojen vähentämiseksi. Määräyksiä ei ole syytä muuttaa muutoin kuin edellä ilmenevästi.

Hallinto-oikeus on soveltanut päätöksessään muun ohella eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:ää, ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:ää ja 85 §:ää sekä valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman päätöksen (993/1992) 1 §:n 1 momenttia ja 2 §:n 1 momenttia.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela (eri mieltä), Heikki Huhta ja Sauli Viitasaari. Esittelijä Hanna Nieminen-Finne (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asunto-osakeyhtiö Hakametsänhelmi on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden ja ympäristö- ja rakennusjaoston päätösten kumoamista. Lumenkaatotoiminta on määrättävä kokonaan lopetettavaksi esimerkiksi muutamien vuosien siirtymäajan jälkeen tai vaihtoehtoisesti rajoitettava alueelle talviaikaan tuotavien kuormien määrää merkittävästi.

Valitusta on perusteltu sillä, että nykyisellään ja tehdyistä parannuksista huolimatta lumenkaato aiheuttaa naapurustolle kohtuutonta haittaa, sillä lumenkaato tehdään asutuksesta vain muutamien kymmenien metrien päässä sijaitsevalla alueella. Lumenkaadon jatkamiseen alueella tulisi olla ympäristölupa. Maavalli ja puinen aita eivät poista toiminnasta lähiasutukselle aiheutuvia haittoja, koska lumikasat ovat korkeimmillaan näiden yläpuolella. Kun lumi alkaa sulaa, lumen seassa olevat jätteet leviävät ympäristöön tuulen mukana. Lumi ei sula, ellei sitä koko kesän pöyhi kaivinkoneilla. Lisäksi lumenkaatoalue sijaitsee pohjavesialueella. Ympäristönsuojelumääräysten 10 §:n mukaan lumenkaatopaikkaa ei saa sijoittaa pohjavesialueelle. Toiminta aiheuttaa pohjaveden pilaantumisvaaran.

Tampereen ympäristö- ja rakennusjaosto on antanut vastineen.

Tampereen kaupungin tilaajapäällikkö on antanut Tampereen kaupungin vastineen.

Asunto-osakeyhtiö Hakametsänhelmelle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Vaasan hallinto-oikeuden ja Tampereen kaupungin ympäristö- ja rakennusjaoston päätökset kumotaan. Asia palautetaan ympäristö- ja rakennusjaostolle uudelleen käsiteltäväksi ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaisena hallintopakkoasiana.

Korkein hallinto-oikeus määrää samalla, että hallinto-oikeuden ja ympäristö- ja rakennusjaoston päätöksiä on niissä annettujen määräysten osalta edelleen noudatettava, kunnes ympäristö- ja rakennusjaosto ratkaisee asian uudelleen tai toisin määrää.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 85 §:n mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräys ei voi koskea luvanvaraista toimintaa eikä lain 65 §:ssä tarkoitettua rekisteröityä toimintaa. Määräyksen on oltava kohtuullinen ottaen huomioon toiminnan luonne ja ympäristön pilaantumisen merkittävyys.

Lain 28 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupaa on haettava muun ohella (momentin 3 kohta) toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Mainitulla lailla on kumottu ympäristönsuojelulaki (86/2000).

Uuden ympäristönsuojelulain 229 §:n 2 momentin mukaan, jos muutoksenhakutuomioistuin kumoaa päätöksen, johon on sovellettava tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, ja palauttaa asian kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, asia käsitellään ja ratkaistaan tämän lain säännösten mukaisesti.

Uuden ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on oltava muun ohella (3 kohta) toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Uuden ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo mainittua lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa.

Tosiseikat

Ympäristö- ja rakennusjaosto on päättänyt antaa asunto-osakeyhtiö Hakametsänhelmen vireillepanon johdosta määräyksiä ympäristönsuojelulain (86/2000) 85 §:n perusteella lumenkaatopaikkatoiminnan aiheuttaman meluhäiriön vuoksi. Jaosto on katsonut, ettei toiminnasta saatujen tietojen ja selvitysten perusteella aiheudu eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaista kohtuutonta haittaa naapureille, kun otetaan huomioon annettava määräys yöaikaisen toiminnan rajoittamisesta.

Saadun selvityksen mukaan toiminnasta aiheutuu ympäristön asuinrakennusten alueelle melua, joka on melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) tasoista tai hieman sen yli. Toiminnan luonteesta johtuen melu voi sisältää kuorma-autojen ja työkoneiden peruutuksen varoitusääniä ja lumen kaatoon ja siirtoon liittyviä impulssimaisia ääniä.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 85 §:n soveltamisen edellytys on se, ettei ympäristön pilaantuminen aiheudu sellaisesta toiminnasta, johon on haettava ympäristölupaa. Pykälän soveltaminen on ympäristöhaittojen poistamiseksi toissijainen verrattuna ympäristölupaan tai säännösten velvoitteiden suoraan valvontaan. Soveltaminen on lähtökohtaisesti tarkoitettu sellaisiin tilanteisiin, joissa haittaa aiheuttava toiminta on muunlaista kuin laitosmaista. Säännöksen mukainen määräys on yksittäinen ja siten tarkoitettu rajatun haitan poistamiseksi, ei laajemmin toiminnan järjestämistä ohjaavaksi.

Lumenkaatopaikan ympäristöluvan tarve voi valituksenalaisessa asiassa esitetyillä perusteilla perustua toiminnasta lähialueilla aiheutuvaan eräistä naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettuun kohtuuttomaan rasitukseen, jota on arvioitava tapauskohtaisesti.

Lumenkaatopaikan ympäristöluvan tarvetta harkittaessa on otettava huomioon, että yleensä lumenkaatopaikka on luonteeltaan pysyvää laitosmaista toimintaa ja rinnastettavissa ylijäämämassojen vastaanottopaikkaan, vaikka toimintaa ei ole pidettävä jätteen käsittelytoimintana. Lumen kuljetus, kaato ja siirtäminen aiheuttaa erityisesti melua. Melun aiheutumista voidaan ehkäistä rajoittamalla toimintaa eri tavoin ja melun leviämistä voidaan ehkäistä muun ohella meluesteillä.

Lumen seassa on myös roskia, jotka voivat levitä ympäristöön. Lisäksi lumen sulamisvesien laatu saattaa edellyttää toimenpiteitä, kuten pohjavesien laadun tarkkailua alueen ollessa pohjavesialuetta. Toiminnan haittojen ehkäisy voi edellyttää eri toimintavaiheiden ja -aikojen riittävää erittelyä ja mahdollisesti erilaisten määräysten harkintaa.

Nyt puheena olevan lumenkaatopaikan läheisyydessä on asuntoja lähinnä alueen pohjoispuolella Aarikkalankadun varressa, missä myös valittajayhtiön asuinrakennukset sijaitsevat. Lumenkaatopaikkatoiminta sijaitsee noin 50–70 metrin päässä asunnoista ja välissä on vain kapea puistoalue. Alueen läheisyydessä on vilkkaasti liikennöityjä katuja ja rautatie sekä teollisuutta.

Lumenkaatopaikan toiminta poikkeaa edellä selostetuista aluetta muutoin kuormittavista toiminnoista erityisesti sen vuoksi, että toimintaa voi olla yöaikaan ja melu on vaihtelevaa. Lumenkaatopaikan toimintaa ei voida muutoinkaan pitää siten vakiintuneena, ettei siitä voitaisi katsoa aiheutuvan häiriötä ympäristöön. Pelkästään sillä perusteella, että toiminta sijoittuu Tampereen kaupunginvaltuuston 6.9.2000 hyväksymän asemakaavan muutoksen mukaan alueelle E-8, erityisalue lumenkaatopaikkaa varten, asiaa ei ole arvioitava toisin. Kun myös otetaan huomioon, että asemakaavan muutos on hyväksytty lumenkaatopaikan pohjoispuolella olevien korttelialueiden rakentamisen jälkeen, lumenkaatopaikan toiminnasta aiheutuvaa häiriötä ei voida tässä tapauksessa pitää tavanomaisena alueen läheisyydessä oleville asuinkiinteistöille.

Kyseisellä lumenkaatopaikalla tehtyjen mittausten perusteella voidaan arvioida, että melutasot valittajayhtiön kiinteistöllä rakennusten ulko-oleskelualueella voivat impulssimaisuuskorjaus huomioon ottaen ylittää melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen mukaisen ohjearvon. Toiminnasta voi aiheutua häiriötä erityisesti yöaikaan, kun otetaan huomioon, että katujen talvikunnossapito on välttämätöntä toteuttaa yöllä.

Edellä mainituilla perusteilla toimintaa on tässä tapauksessa pidettävä olosuhteet huomioon ottaen sellaisena kiinteistön käyttönä, josta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Toimintaan on siten tullut hakea ympäristölupaa ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan ja edelleen ympäristönsuojelulain (527/2014) 27 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla.

Kun ympäristönsuojelulain (86/2000) 85 §:ssä tarkoitettua määräystä ei ole voitu edellä todetun perusteella antaa, on päätökset tullut kumota ja asia on asunto-osakeyhtiö Hakametsänhelmen vireillepanon johdosta palautettava kokonaisuudessaan ympäristö- ja rakennusjaostolle ympäristönsuojelulain (527/2014) 229 §:n 2 momentin perusteella uudelleen käsiteltäväksi lain 175 §:n mukaisena hallintopakkoasiana.

Jos valitusviranomainen päätöksen kumotessaan palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi, hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin mukaan se voi samalla määrätä, että kumottua päätöstä on edelleen noudatettava, kunnes asia ratkaistaan tai sitä käsittelevä viranomainen määrää toisin. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on tarpeen määrätä, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Tampereen kaupungin ympäristö- ja rakennusjaoston päätöksissä annetut toimintaa koskevat määräykset ovat voimassa, kunnes ympäristö- ja rakennusjaosto ratkaisee sille palautetun asian uudelleen tai toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Dahl. Asian esittelijä Elina Nyholm.

 
Julkaistu 22.1.2016