Muu päätös 339/2016

Virkamieslain mukaisten päätösten julkisuus

Antopäivä: 5.2.2016
Taltionumero: 339
Diaarinumero: 3224/1/14

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.9.2014 nro 14/0687/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja A on 6.11.2012 pyytänyt saada Keskusrikospoliisilta poliisin tekemiä kurinpitopäätöksiä koskevaa selvitystään varten kaikki Keskusrikospoliisin virkamieslain mukaisessa menettelyssä 1.1.2010 alkaen tekemät päätökset.

Keskusrikospoliisi on päätöksessään 28.11.2012 todennut, että virastossa on 1.1.2010 alkaen tehty seuraavat päätökset virkamieslaissa säädetyistä virkamiesoikeudellisista seuraamuksista:

1. Päätös varoituksen antamisesta 16.6.2010, päätöksen kohteena siviilivirkamies, perusteena Vantaan käräjäoikeuden tuomio 8.1.2010 rattijuopumuksesta. Päätöksen perusteena olevat tapahtumat eivät ole tapahtuneet virantoimituksessa. Päätös on osittain salassa pidettävä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 25 ja 26 kohdan sekä nimikirjalain 7 §:n perusteella.

2. Päätös virkasuhteen irtisanomisesta ja virantoimituksesta pidättämisestä 22.6.2011, päätöksen kohteena poliisivirkamies, perusteena Lapin käräjäoikeuden tuomio 28.3.2011 petoksesta ja virkavelvollisuuden rikkomisesta. Päätöksen perusteena olevat tapahtumat ovat tapahtuneet virkatehtävissä. Päätös on osittain salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 ja 25 kohdan sekä nimikirjalain 7 §:n perusteella.

3. Päätös varoituksen antamisesta 18.10.2011, päätöksen kohteena poliisivirkamies, perusteena poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden vastainen käytös. Päätöksen perusteena olevat tapahtumat eivät ole tapahtuneet virantoimituksessa. Päätös on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5, 26 ja 32 kohdan sekä nimikirjalain 7 §:n perusteella.

4. Päätös varoituksen antamisesta 14.3.2012, päätöksen kohteena poliisivirkamies, perusteena poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden vastainen käytös. Päätöksen perusteena olevat tapahtumat eivät ole tapahtuneet virantoimituksessa. Päätös on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan sekä nimikirjalain 7 §:n perusteella.

Keskusrikospoliisi on luovuttanut A:lle kohdissa 1 ja 2 mainitut asiakirjat niiltä osin kuin niiden on katsottu olevan julkisia. Kohdissa 3 ja 4 mainittuja päätöksiä ei ole luovutettu miltään osin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, ratkaissut A:n Keskusrikospoliisin päätöksestä tekemän valituksen seuraavasti:

Hallinto-oikeus on kumonnut Keskusrikospoliisin päätöksen kohdan 1 (päätös 16.6.2010) virkamiehen nimen antamista koskevilta osin ja palauttanut asian Keskusrikospoliisille uudelleen käsiteltäväksi tältä osin. Hallinto-oikeus on hyväksynyt valituksen päätöksen kohdan 1 osalta siltä osin kuin kysymys on rikoksen teonkuvausta koskevasta maininnasta ja velvoittanut Keskusrikospoliisin antamaan tiedon asiakirjasta tältä osin. Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen päätöksen kohdan 1 osalta muutoin.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan edellä mainitut tiedot on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeus on kumonnut Keskusrikospoliisin päätöksen kohdan 2 (päätös 26.6.2011, oikeastaan päätös 22.6.2011) virkamiehen nimen antamista koskevilta osin ja palauttanut asian tältä osin Keskusrikospoliisille uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen päätöksen kohdan 2 osalta muutoin.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asiaa uudelleen käsiteltäessä on otettava huomioon, mitä jäljempänä perusteluissa on todettu.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen asiakirjoja 3 (päätös 18.10.2011) ja 4 (päätös 14.3.2012) koskevin osin.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu muun ohella seuraavaa:

Asian oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeus on tutkinut valituksen johdosta vain sen, onko Keskusrikospoliisi voinut valituksenalaisessa päätöksessä esittämillään perusteilla kieltäytyä luovuttamasta pyydettyjä tietoja. Tällä päätöksellä ei ole ratkaistu, onko tietojen salassapidolle olemassa muita kuin päätöksessä mainittuja perusteita.

(- - -)

Nimikirjalain 7 §:n soveltaminen

A:lle luovutetuista kahdesta päätöksestä on nimikirjalain 7 §:n nojalla peitetty päätöksen kohteena olleen virkamiehen nimi. Myös muiden päätösten kohdalla on viitattu nimikirjalain 7 §:ään.

Nimikirjalain (1010/1989) 4 §:n 2 momentin mukaan nimikirjaan on talletettava muun ohella tieto kurinpitorangaistuksesta. Lain 7 §:n 1 momentin mukaan tieto tuomitusta rangaistuksesta on pidettävä salassa.

Valtiovarainministeriön nimikirjalain 12 §:n 2 momentin nojalla antamien nimikirjalain soveltamismääräysten (2.1.2001, 1/2001) kohdan 5.15.2 mukaan kaikki virkasuhteessa olevalle henkilölle määrätyt kurinpitorangaistukset merkitään nimikirjaan. Määräyksessä on todettu, että kurinpitorangaistus voi olla määrätty esimerkiksi kumotun valtion virkamieslain (755/1986), sotilaskurinpitolain, kuntien virkasääntöjen taikka näitä vastanneiden aiemmin voimassa olleiden säännösten nojalla. Valtion virkamieslain (750/1994) 24 §:n nojalla annettua kirjallista varoitusta ei merkitä nimikirjaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että tietopyynnöllä ei ole pyydetty tietoa nimikirjasta.

Voimassa olevaan valtion virkamieslakiin (750/1994) ei sisälly kurinpitomenettelyä koskevia säännöksiä. Valtion virkamieslain mukaisia virkamiesoikeudellisia menettelyitä ovat kirjallinen varoitus (24 §), virantoimituksesta pidättäminen (40 §) ja virkasuhteen irtisanominen (25 §) sekä virkasuhteen purkaminen (33 §). Keskusrikospoliisin päätöksissä ei ole kysymys nimikirjalain 4 §:n 2 momentin 2 a kohdassa tarkoitetuista kurinpitorangaistuksista. Päätökset eivät siten sisällä nimikirjalain 7 §:ssä tarkoitettuja salassa pidettäviä rangaistustietoja.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei Keskusrikospoliisi ole voinut kieltäytyä virkamiesoikeudellisessa menettelyssä tehtyjen päätösten kohteena olleiden virkamiesten nimien ilmoittamisesta nimikirjalain 7 §:n perusteella. Kysymys näihin päätöksiin sisältyvien tietojen julkisuudesta tulee ratkaistavaksi julkisuuslain nojalla.

Asiakirjakohtaiset perustelut

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentti sisältää luettelon yleisimmistä salassapitoperusteista. Kuten saman lain 17 §:n 1 momentista ilmenee, salassapidosta päätettäessä on kuitenkin otettava huomioon, ettei tietojen saamista viranomaisen toiminnasta lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Lain 17 §:n 2 momentin mukaan päätöksenteossa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista.

Kohdan 1 asiakirja, päätös 16.6.2010

Valituksenalaisen päätöksen mukaan varoituksen antamista koskeva päätös 16.6.2010 sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan mukaisia tietoja henkilön terveydentilasta sekä saman lainkohdan 26 kohdan mukaisia salassa pidettäviä tietoja rikoksesta epäillyn henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista. Mainitut tiedot on peitetty A:lle annetusta päätöskopiosta.

Hallinto-oikeus on tutustunut edellä mainittuun asiakirjaan.

Virkamiehen nimeä koskevilta osin hallinto-oikeus viittaa edellä nimikirjalain soveltamista koskevilta osin lausuttuun.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohta koskee muun ohella rikoksesta epäillyn yksityiselämään liittyviä arkaluonteisia seikkoja. A:lle annetusta päätöksestä 16.6.2010 ilmenee, että virkamies, johon päätös kohdistuu, on 8.1.2010 tuomittu rattijuopumuksesta ja että käräjäoikeuden asiassa antama päätös on lainvoimainen. Kysymys ei siten ole rikoksesta epäillystä henkilöstä eikä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohta voi tulla tilanteessa sovellettavaksi. Keskusrikospoliisi ei siten ole voinut kieltäytyä tiedon antamisesta tällä valituksenalaisessa päätöksessä esitetyllä perusteella.

Hallinto-oikeus katsoo, että virkamiehen nimeä koskevaa tietoa lukuun ottamatta päätöksestä 16.6.2010 peitetyissä tiedoissa on syyksi luetun rikoksen teonkuvauksen osalta kysymys tiedoista, jotka eivät ole oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 4 momentin, oikeastaan 3 momentin, mukaan salassa pidettäviä. Koska julkisuuslain mukaista salassapitoperustetta ei tältä osin ole, on asiakirjasta annettava tieto.

Hallinto-oikeus toteaa, että kyseinen päätös sisältää myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan perusteella salassa pidettäviä ja syyksi luettuun teonkuvaukseen kuulumattomia tietoja. Nämä tiedot on voitu poistaa A:lle annetusta asiakirjasta.

Kohdan 2 asiakirja, päätös 22.6.2011

Valituksenalaisen päätöksen mukaan virasta irtisanomista ja virantoimituksesta pidättämistä koskeva päätös 22.6.2011 sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisia tietoja poliisin taktisista menetelmistä, jotka paljastuessaan vaarantaisivat rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä, sekä saman lainkohdan 25 kohdan mukaisia salassa pidettäviä tietoja henkilön terveydentilasta. Mainitut tiedot on peitetty A:lle annetusta päätöskopiosta.

Hallinto-oikeus on tutustunut edellä mainittuun asiakirjaan.

Virkamiehen nimeä koskevilta osin hallinto-oikeus viittaa edellä nimikirjalain soveltamista koskevilta osin lausuttuun.

Hallinto-oikeus toteaa, että kyseinen päätös sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja. Kyseiset tiedot on voitu poistaa A:lle annetusta asiakirjasta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Mainitun salassapitosäännöksen tarkoituksena on poliisin toimintaedellytyksien turvaaminen.

Päätöksestä 22.6.2011 on katsottava kokonaisuutena arvioiden ilmenevän sellaisia poliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja, joiden julkiseksi tuleminen vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Keskusrikospoliisi on siten voinut kieltäytyä tiedon antamisesta kyseisestä päätöksestä tällä valituksenalaisessa päätöksessä esitetyllä perusteella.

Kohdan 3 asiakirja, päätös 18.10.2011

Valituksenalaisen päätöksen mukaan varoituksen antamista koskeva päätös 18.10.2011 sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan mukaisia tietoja henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista sekä saman lainkohdan 32 kohdan mukaisia salassa pidettäviä tietoja henkilön elintavoista ja niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista. Valituksenalaisen päätöksen mukaan varoituksen saaneen virkamiehen nimi on poliisin taktisiin menetelmiin liittyvänä tietona salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella. Tietojen antaminen päätöksestä edes osittain aiheuttaa vaaran siitä, että virkamiehen henkilöllisyys ja hänen yksityiselämäänsä ja elintapoihinsa liittyvät salassa pidettävät tiedot paljastuvat.

Keskusrikospoliisi on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa tuonut esiin, että päätöksen 18.10.2011 kohteena oleva virkamies suorittaa virkatehtävänään salassa pidettäviä tarkkailutehtäviä. Lausunnon mukaan se seikka, että tarkkailutehtävää suorittava henkilö voitaisiin tunnistaa poliisimieheksi, vaarantaisi tehokkaan tiedonhankintatoiminnan edellytykset.

Hallinto-oikeus on tutustunut kysymyksessä olevaan asiakirjaan.

Hallinto-oikeus katsoo, että poliisivirkamiehen nimitiedon salaamisella voi erityistapauksessa olla sellaista merkitystä poliisin toimintamahdollisuuksien turvaamisessa, että poliisivirkamiehen nimi voi olla salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella. Kun otetaan huomioon päätöksen kohteena olevan virkamiehen toimiminen tarkkailutehtävissä, hallinto-oikeus katsoo, että virkamiehen nimeä on näissä olosuhteissa pidettävä sellaisena julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuna poliisin taktisia menetelmiä koskevana tietona, jonka tuleminen julkiseksi vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä. Tieto päätöksen 18.10.2011 kohteena olevan virkamiehen nimestä on siten salassa pidettävä.

Hallinto-oikeus toteaa, että päätökseen sisältyy myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 ja 32 kohdissa tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja. Salassa pidettävien osien poistamisen jälkeen asiakirjasta ei jää jäljelle ymmärrettävissä olevaa tekstiä. Tästä syystä hallinto-oikeus katsoo, ettei varoituksen antamista koskevasta päätöksestä 18.10.2011 ole mahdollista antaa tietoa enempää kuin mitä valituksenalaisessa päätöksessä jo on annettu.

Kohdan 4 asiakirja, päätös 14.3.2012

Valituksenalaisen päätöksen mukaan päätös varoituksen antamisesta 14.3.2012 sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan mukaisia tietoja henkilön elintavoista ja niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista. Keskusrikospoliisin mukaan tietojen antaminen päätöksestä edes osittain aiheuttaa vaaran siitä, että virkamiehen henkilöllisyys ja hänen elintapoihinsa liittyvät salassa pidettävät tiedot paljastuvat. Valituksenalaisen päätöksen mukaan varoituksen antamista koskevan päätöksen 14.3.2012 perusteena olevat tapahtumat eivät ole tapahtuneet virantoimituksessa.

Hallinto-oikeus on tutustunut kysymyksessä olevaan asiakirjaan.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan tarkoituksena on henkilön yksityiselämän suojaaminen. Yksityisyyden suojan piiriin kuuluvat tiedot henkilön perhe-elämästä, elintavoista, harrastuksista, poliittisesta vakaumuksesta, yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä ja osallistumisesta yhdistystoimintaan sekä muista näihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

Hallinto-oikeus katsoo, että päätöksestä ilmenevään virantoimituksen ulkopuolella tapahtuneeseen poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden vastaiseen menettelyyn sisältyy sellaisia virkamiehen yksityiselämään kuuluvia tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Näiden salassa pidettävien osien poistamisen jälkeen asiakirjasta ei jää jäljelle ymmärrettävissä olevaa tekstiä. Tästä syystä hallinto-oikeus katsoo, ettei varoituksen antamista koskevasta päätöksestä 14.3.2012 ole mahdollista antaa enempää tietoa kuin mitä valituksenalaisessa päätöksessä jo on annettu. Keskusrikospoliisi on siten voinut kieltäytyä kyseisen asiakirjan antamisesta valituksenalaisessa päätöksessä esitetyllä perusteella.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu edellä tarkoitetuilta osin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentti, 3 §, 5 §:n 2 momentti, 6 §:n 1 momentin 8 kohta, 9 §:n 1 momentti, 10 §, 17 §:n 1 ja 2 momentti, 22 § sekä 24 §:n 1 momentin 5, 25, 26 ja 32 kohta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan niiltä osin kuin hänen valituksensa on hylätty ja Keskusrikospoliisi velvoitetaan luovuttamaan pyydetyt tiedot.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Virkamiesten nimien julkisuus

Hallinto-oikeus on asiakirjojen 1 ja 2 osalta velvoittanut Keskusrikospoliisin luovuttamaan niiden virkamiesten nimet, joita päätökset koskevat.

Asiakirjan 3 osalta hallinto-oikeus on katsonut, että virkamiehen toimiminen tarkkailutehtävissä on peruste nimen salaamiselle. Asiassa on otettava huomioon ajallinen ulottuvuus ja sen vaikutus tiedon salaamiseen. Jos kyseinen virkamies ei enää toimi tarkkailutehtävissä, nimen salaamiselle ei enää ole perusteita. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota siihen, ilmeneekö tieto tarkkailutehtävissä toimimisesta asiakirjasta. Jos se ei ilmene, nimen salassapidolle on vaikea nähdä perusteita. Yksi hallinto-oikeustuomareista ja asian esittelijä ovat katsoneet, ettei asiassa ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella virkamiehen nimi olisi pidettävä salassa.

Asiakirjan 4 osalta hallinto-oikeus ei ole perustellut virkamiehen nimen salassapitoa lainkaan. Sen mukaan koko asiakirja on salassa pidettävä. Jos asiakirja katsotaan muutoin salassa pidettäväksi, pelkkä virkamiehen nimen julkisuus ei voi paljastaa hänen elintapojaan koskevia salassa pidettäviä tietoja. Asian esittelijä on katsonut, että asiakirjassa ei ole miltään osin kysymys salassa pidettävistä tiedoista.

Muu salassapito

Kansalaisilla on oikeus tietää, millainen käytös on poliisilta hyväksyttävää ja millainen ei. Asialla on merkitystä myös poliisimiehille itselleen. Hallinnossa on vaikea luoda yhtenäistä linjaa, jos päätökset ovat niin salaisia kuin Keskusrikospoliisi on arvioinut. Kurinpitopäätösten mahdollisimman suuri julkisuus toteuttaisi julkisuuslain tavoitteita.

Hallinto-oikeus on velvoittanut Keskusrikospoliisin luovuttamaan asiakirjan 1 lukuun ottamatta tietoja, jotka eivät liity virkamiehen syyksi luettuun rattijuopumukseen ja jotka ovat salaisia julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan perusteella. Yksi hallinto-oikeustuomareista ja asian esittelijä ovat katsoneet, ettei asiakirjassa ole lainkaan salassa pidettäviä tietoja.

Asiakirja 2 sisältää hallinto-oikeuden mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 ja 25 kohtien perusteella salassa pidettäviä tietoja. Yksi hallinto-oikeustuomareista ja asian esittelijä ovat katsoneet, että asiakirja ei sisällä tietoja sellaisista poliisin taktisista tai teknisistä menetelmistä, että niiden julkisuus vaarantaisi poliisin toimintaedellytyksiä.

Asiakirja 3 sisältää hallinto-oikeuden mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 ja 32 kohdissa tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja eikä niiden poistamisen jälkeen asiakirjasta jää jäljelle ymmärrettävää tekstiä. Korkeimman hallinto-oikeuden on arvioitava asia.

Asiakirja 4 sisältää hallinto-oikeuden mukaan 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuja yksityiselämään kuuluvia tietoja. Asian esit­telijä on esittänyt, että koko asiakirja olisi julkinen.

Keskusrikospoliisi on lausunnossaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös pysytetään voimassa. Keskusrikospoliisi on viitannut aiemmin lausumaansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asiakirja 1 (päätös 16.6.2010)

Asiakirja sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja henkilön terveydentilasta. Muun muassa ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisukäytäntö huomioon ottaen peitetyt tiedot ovat ehdottomasti salassa pidettäviä kerrotulla perusteella.

Valituksessa tarkoitetuissa hallinto-oikeustuomarin ja esittelijän lausunnoissa ei ole otettu kantaa edellä mainitun lainkohdan perusteella salassa pidettäviin tietoihin vaan ainoastaan sanotun momentin 26 kohdan mukaisiin tietoihin.

Asiakirja 2 (päätös 22.6.2011)

Asiakirja sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 ja 25 kohtien perusteella salassa pidettäviä tietoja. Kohdan 5 mukaiset tiedot poliisin taktisista menetelmistä, jotka paljastuessaan vaarantaisivat rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä, ovat käytännössä tietoja siitä, miten ja millaisin menetelmin poliisi voi hankkia rikosten torjuntaan liittyviä tietoja.

Asiakirja 3 (päätös 18.10.2011)

Asiakirja sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan mukaisia salassa pidettäviä tietoja henkilön yksityiselämään liittyvistä arkaluon­teisista seikoista sekä saman momentin 32 kohdan mukaisia salassa pidettäviä tietoja henkilön elintavoista ja niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista. Lisäksi varoituksen saaneen virkamiehen nimi on poliisin taktisiin menetelmiin liittyvänä tietona salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella.

Tietojen antaminen päätöksestä edes osittain aiheuttaa vaaran siitä, että virkamiesoikeudellisen toimenpiteen kohteena olleen virkamiehen henkilöllisyys ja hänen yksityiselämäänsä ja elintapoihinsa liittyvät salassa pidettävät tiedot paljastuvat. Hallinto-oikeuden johtopäätökset ovat perusteltuja.

Keskusrikospoliisi on lausunnossaan hallinto-oikeudelle selostanut virkamiehen nimen salassa pidettävyyden perusteita. Ensinnäkin tieto siitä, että tietty virkamies suorittaa tai on joskus aiemmin suorittanut mainittuja tehtäviä, olisi omiaan vaarantamaan hänen turvallisuutensa sekä kyseisissä virkatehtävissä että vapaa-aikana. Keskusrikospoliisin toiminnassa tarkkailutehtävät liittyvät usein vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan, jolloin tieto tehtäviä toteuttaneen virkamiehen henkilöllisyydestä saattaa vaarantaa hänen turvallisuutensa virkatehtävissä ja vapaa-aikana myös siinä tapauksessa, että tehtävät päättyvät tai muuttuvat. Toiseksi virkamiehen nimen päätyminen ulkopuolisten tietoon tulisi käytännössä vaarantamaan tehokkaan tiedonhankintatoiminnan edellytykset, koska tarkkailutehtävää suorittava tai suorittanut henkilö voitaisiin tunnistaa poliisimieheksi ja hänen toimintaansa voitaisiin tarkastella myös jälkikäteen. Sillä valituksessa esiin nostetulla seikalla, toimiiko kyseinen henkilö edelleen tarkkailutehtävissä, ei ole merkitystä edellä kerrottujen suojattavien intressien kannalta.

Asiakirja 4 (päätös 14.3.2012)

Asiakirja sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan mukaisia salassa pidettäviä tietoja henkilön elintavoista ja niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

Tietojen antaminen päätöksestä edes osittain aiheuttaa vaaran siitä, että virkamiesoikeudellisen toimenpiteen kohteena olleen virkamiehen vapaa-ajan elintapoihin liittyvät salassa pidettävät tiedot paljastuvat. Hallinto-oikeuden johtopäätökset ovat perusteltuja.

Päätöksessä käsitellyissä tapahtumissa on ollut nimenomaan kysymys tapahtumista, jotka kuuluvat virkamiehen yksityiselämän piiriin ja niitä tulee sellaisina suojata. Näiden yksityiselämän piiriin kuuluvien tietojen julkisuus tulisi johtamaan asiaan liittyvän virkamiehen yksilöitymiseen siinäkin tapauksessa, että hänen nimeään ei tuossa yhteydessä ilmoiteta sekä aiheuttamaan tälle merkittäviä negatiivisia vaikutuksia.

Lopuksi

Valituksessa on viitattu siihen, että hallinnossa on vaikea luoda yhtenäistä linjaa, jos päätökset salataan Keskusrikospoliisin toteuttamalla tavalla. Päätösten sisältämien tietojen salassa pidettävyys ei sinänsä estä luomasta poliisihallinnossa yhtenäistä linjaa virkamiesoikeudellisten asioiden käsittelyssä, vaan linjausten tekemistä edellyttäviä tietoja voidaan hyödyntää hallinnon sisällä.

Hallinto-oikeus on todennut, että päätökset eivät sisällä nimikirjalain 7 §:ssä tarkoitettuja salassa pidettäviä rangaistustietoja, vaan kysymys päätöksiin sisältyvien nimitietojen julkisuudesta tulee ratkaistavaksi julkisuuslain nojalla. Keskusrikospoliisi on lausunnossaan hallinto-oikeudelle katsonut, että nimikirjalain 7 §:n ohella virkamiesoikeudellisen toimenpiteen kohteena olleen virkamiehen nimitieto on salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan mukaisena tietona. Keskusrikospoliisi katsoo edelleen, että nimitiedot ovat salassa pidettäviä julkisuuslain mainitun lainkohdan perusteella, vaikka nimikirjalain säännös ei tulisikaan sovellettavaksi. Korkein hallinto-oikeus tulee Keskusrikospoliisin käsityksen mukaan ottamaan uudelleen kantaa siihen, tuleeko mainittu nimikirjalain säännös sovellettavaksi asiassa.

A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään siltä osin kuin se koskee Keskusrikospoliisin päätöksen kohdassa 1 tarkoitettua asiakirjaa. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

Hallinto-oikeuden ja Keskusrikospoliisin päätökset kumotaan jäljempää perusteluista ilmenevästi osittain siltä osin kuin ne koskevat Keskusrikospoliisin päätöksen kohdassa 2 tarkoitettua asiakirjaa. Asia palautetaan tältä osin Keskusrikospoliisille asiakirjan antamiseksi A:lle hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitettujen osien lisäksi myös jäljempää perusteluista ilmeneviltä osin. Valitus hylätään muutoin siltä osin kuin se koskee sanottua asiakirjaa eikä hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta vastaavilta osin muuteta.

Hallinto-oikeuden ja Keskusrikospoliisin päätökset kumotaan siltä osin kuin ne koskevat Keskusrikospoliisin päätöksen kohdissa 3 ja 4 tarkoitettuja asiakirjoja ja asia palautetaan näiltä osin Keskusrikospoliisille asiakirjojen antamiseksi A:lle jäljempää perusteluista ilmeneviltä osin.

Perustelut

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohtia

Asiassa on kysymys neljän Keskusrikospoliisin valtion virkamieslain mukaisessa menettelyssä tekemän päätöksen julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä. Päätöksistä kolme koskee varoituksen antamista ja yksi virkasuhteen irtisanomista ja virantoimituksesta pidättämistä. Päätökset ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä.

A:n asiakirjapyyntö on kohdistunut edellä tarkoitettuihin päätöksiin. Kysymys ei siten ole ollut nimikirjalaissa säännellystä tietojen luovuttamisesta. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa nimikirjalain 7 §:n soveltamisesta lausuttu, päätösten julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy yksinomaan julkisuuslaissa säädetyn perusteella.

Toisin kuin Keskusrikospoliisi on lausunnossaan katsonut, tieto siitä, että virkamiehelle on annettu valtion virkamieslain perusteella varoitus tai että hänen virkasuhteensa on irtisanottu ja hänet on pidätetty virantoimituksesta, ei sinänsä ole salassa pidettävä henkilökohtaisia oloja koskevia tietoja sisältävien asiakirjojen salassa pidettävyyttä koskevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan perusteella.

Tällainen päätös voi kuitenkin sisältää julkisuuslain 24 §:n perusteella salassa pidettäviä tietoja. Tällöin on asiakirjapyynnön johdosta tapauskohtaisesti ja julkisuuslain 10 § huomioon ottaen arvioitava, voidaanko päätöksestä antaa tietoja miltään osin, vai onko se annettavissa salassa pidettävät tiedot tai vaihtoehtoisesti virkamiehen nimi ja muut hänen henkilöllisyytensä yksilöivät tiedot poistettuina.

Asiakirjakohtainen arviointi ja lopputulos

Keskusrikospoliisin päätöksen kohdassa 1 tarkoitettu asiakirja (päätös 16.6.2010)

Asiakirjaan sisältyvä maininta virkamiehen virantoimituksesta poissaolon henkilökohtaisesta syystä koskee yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 5 §:ssä tarkoitettua seikkaa, jota koskevan tiedon luovuttamiseen ulkopuoliselle henkilölle Keskusrikospoliisilla työnantajana ei ole tässä asiassa lain mukaista perustetta. Kun otetaan huomioon julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohta, A:lla ei ole oikeutta saada tietoa kyseisen poissaolon syystä.

Tämän vuoksi ja kun oikeudellisen arvioinnin lähtökohdista lausutun lisäksi otetaan huomioon edeltä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei asiakirjan osalta ole perusteita.

Asiakirja on siten annettava A:lle lukuun ottamatta sen asiaselostuksen kolmanteen kappaleeseen sisältyviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdassa tarkoitettuja henkilön terveydentilaa koskevia mainintoja.

Keskusrikospoliisin päätöksen kohdassa 2 tarkoitettu asiakirja (päätös 22.6.2011)

Asiakirjaan tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että siitä ilmenevien tietojen antaminen ei vaaranna rikosten ehkäisemistä tai selvittämistä. Asiakirja ei ole miltään osin salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Keskusrikospoliisin päätökset on kumottava siltä osin kuin asiakirja on katsottu salassa pidettäväksi sanotun lainkohdan perusteella ja asia on palautettava Keskusrikospoliisille asiakirjan antamiseksi A:lle vastaavilta osin.

Asiakirjaan sisältyvä maininta virkamiehen virantoimituksesta poissaolon henkilökohtaisesta syystä koskee yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 5 §:ssä tarkoitettua seikkaa, jota koskevan tiedon luovuttamiseen ulkopuoliselle henkilölle Keskusrikospoliisilla työnantajana ei ole tässä asiassa lain mukaista perustetta. Kun otetaan huomioon julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohta, A:lla ei ole oikeutta saada tietoa kyseisen poissaolon syystä.

Tämän vuoksi ja kun oikeudellisen arvioinnin lähtökohdista lausutun lisäksi otetaan huomioon edeltä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei asiakirjan osalta ole muilta osin perusteita.

Asiakirja on edellä lausutun johdosta siten annettava A:lle lukuun ottamatta sen asiaselostuksen kolmanteen kappaleeseen sisältyvää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdassa tarkoitettua henkilön terveydentilaa koskevaa mainintaa.

Keskusrikospoliisin päätöksen kohdassa 3 tarkoitettu asiakirja (päätös 18.10.2011)

Asiakirjaan tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että varoituksen saaneen virkamiehen henkilöllisyyden yhdistyminen asiakirjasta ilmenevään tietoon hänen tehtävistään Keskusrikospoliisissa paljastaa poliisin taktista menetelmää koskevan tiedon, jonka antaminen vaarantaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä. Lisäksi asiakirjasta ilmenee varoituksen saanutta virkamiestä koskevia julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdassa tarkoitettuja yksityiselämään liittyviä arkaluonteisia tietoja sekä sanotun momentin 32 kohdassa tarkoitettuja henkilökohtaisia oloja koskevia tietoja. Asiakirja on siten eräiden tietojensa osalta salassa pidettävä.

Asiakirjaan tutustumisen perusteella voidaan kuitenkin arvioida, että se on keskeisen asiasisältönsä eli päätöslauselman ja sen perusteluiden sekä niihin liittyvien asiaselostuksen ja kuulemismenettelyn selostuksen ymmärrettävyyden olennaisesti kärsimättä annettavissa julkisuuslain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla osittain siten, että varoituksen saaneen virkamiehen nimi ja muut tiedot, joiden perusteella hänen henkilöllisyytensä voi paljastua, poistetaan asiakirjaa annettaessa.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon oikeudellisen arvioinnin lähtökohdista edellä lausuttu, hallinto-oikeuden ja Keskusrikospoliisin päätökset on kumottava ja asia on palautettava Keskusrikospoliisille asiakirjan antamiseksi A:lle siten, että siitä poistetaan tiedot, joiden perusteella virkamiehen henkilöllisyys paljastuisi.

Keskusrikospoliisin päätöksen kohdassa 4 tarkoitettu asiakirja (päätös 14.3.2012)

Asiakirjasta ilmenee, että varoituksen antamiseen johtanut teko ei ole tapahtunut varsinaisen virantoimituksen yhteydessä, vaan kansainvälisen seminaarin ohjelmaan kuuluneen päivällisen jälkeen ravintolassa, johon päivälliseen osallistuneita henkilöitä oli kokoontunut. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että varoituksen saanut virkamies on osallistunut seminaariin Keskusrikospoliisin ja samalla valtion edustajana ja koska hänen on katsottava esiintyvän tässä ominaisuudessaan myös seminaariin epäsuorasti liittyvissä yhteyksissä, tapahtuneen ei voida katsoa kuuluvan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitetulla tavalla hänen yksityiselämän suojansa piiriin. Varoituksen saaneen virkamiehen henkilöllisyys ei ole salassa pidettävä mainitun lainkohdan tai muullakaan perusteella.

Asiakirjaan tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että sen sisältö ei muutoinkaan ole salassa pidettävä lukuun ottamatta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 26 kohdan perusteella salassa pidettävää tietoa tapahtuman toisen osapuolen henkilöllisyydestä.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon oikeudellisen arvioinnin lähtökohdista edellä lausuttu, hallinto-oikeuden ja Keskusrikospoliisin päätökset on kumottava ja asia on palautettava Keskusrikospoliisille asiakirjan antamiseksi A:lle siten, että siitä poistetaan tiedot, joiden perusteella varoituksen antamiseen johtaneen teon kohteena olleen henkilön henkilöllisyys paljastuisi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Äänestyslausunto

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Eri mieltä olleen hallintoneuvos Hannu Rannan äänestyslausunto:

"Katson, ettei asiakirjojen salassapitoa asiakirjojen 1 ja 2 osalta ole voitu perustaa osaksikaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohtaan. Kumoan sen vuoksi Keskusrikospoliisin ja hallinto-oikeuden päätökset asiakirjojen 1 ja 2 osalta kokonaan ja palautan asian näiden asiakirjojen osalta Keskusrikospoliisille uudelleen käsiteltäväksi asiakirjojen antamiseksi kokonaisuudessaan A:lle julkisuuslain 16 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Muilta osin yhdyn enemmistön ratkaisuun.

Perustelut

Nimikirjalain soveltamisen osalta yhdyn enemmistön ratkaisuun.

Terveydentilaa koskevien tietojen salassapidosta säädetään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdassa. Lainkohdan mukaan salassa on pidettävä asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön terveydentilasta taikka hänen saamastaan terveydenhuollon tai kuntoutuksen palvelusta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan keskeisenä tavoitteena on täydentää hoitohenkilökunnan ja potilaan välisen suhteen luottamuksellisuutta koskevia säännöksiä. Tämä ilmenee hallituksen esityksestä 30/1998 vp (s. 97), jossa lainkohtaa perustellaan seuraavasti: “Kohta koskee paitsi sosiaalihuollon ja terveydenhuollon yksiköiden hallussa olevia, myös muilla viranomaisilla olevia kohdassa lueteltuja tietoja sisältäviä asiakirjoja, kuten lääkärintodistuksia ja ruumiinavauspöytäkirjoja."

Hoitohenkilökunnan ja terveydenhuollon asiakkaan välisen tiedon luottamuksellisuudesta säädetään terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 17 §:ssä, jonka mukaan lain 2 §:ssä tarkemmin määritelty terveydenhuollon ammattihenkilö ei saa sivulliselle luvatta ilmaista yksityisen tai perheen salaisuutta, josta hän asemansa tai tehtävänsä perusteella on saanut tiedon. Potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 13 §:ssä säädetään vastaavasti salassa pidettäviksi lain 2 §:n 5 kohdassa tarkemmin määritellyt terveydenhuollon ammattihenkilöiden laatimat tai terveydenhuollon toimintayksiköissä syntyneet potilasasiakirjat.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan mukaan terveydentilaa koskeva tieto on salassa pidettävä riippumatta siitä, onko tietoja hallussaan pitävä henkilö terveydenhuollon ammattihenkilö tai sisältyvätkö tiedot potilasasiakirjoihin.

Lainkohdan tulkinnassa on otettava huomioon viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 17 §, jonka mukaan tietojen saamista ei saa rajoittaa enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeen. Hallituksen esityksen 30/1998 vp mukaan (s. 87–88) lainkohdan suojaama etu on yksityiselämän suoja. Perusoikeusuudistusta koskevasta hallituksen esityksestä 309/1993 vp (s. 53) on pääteltävissä, että terveystietojen luottamuksellisuus liittyy henkilötietojen suojaan. Säännöksellä turvataan toisaalta potilaan ja hoitohenkilökunnan välisen suhteen luottamuksellisuus, joka on luonteeltaan yleinen etu.

Työnantajan oikeudesta käsitellä työntekijän terveydentilaa koskevia tietoja säädetään yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 5 §:ssä. Lain mukaan työnantaja saa käsitellä työntekijän terveydentilaa koskevia tietoja vain työntekijän suostumuksella. Lakiin ei sisälly salassapitosäännöksiä.

Viimeksi mainitun lain esitöistä (HE 75/2000 vp) ilmenee, että käytännössä työ- ja virkaehtosopimusten määräykset sairausajan palkasta johtavat siihen, että työnantajalla on oikeus saada työntekijän lääkärintodistus ja siihen liittyvä diagnoositieto. Tätä tarvitaan sekä työntekijän työkyvyn arvioimiseen että sairausajan palkan maksamisen edellytysten ratkaisemiseen. Päätöksen näistä seikoista tekee työnantaja saamiensa terveydentilaa koskevien tietojen perusteella.

Oikeuskäytännössä kahden rikospaikalla otetun valokuvan, joiden tarkoituksena ei ollut osoittaa epäillyn vammojen laatua tai hänen terveydentilaansa ja jotka eivät ole liittyneet seikoista oikeudelle annettuun lausuntoon ja joita ei ollut käytetty oikeudessa näyttönä rikoksella aiheutetuista vammoista ei katsottu sisältävän sellaisia terveydentilaa koskevia tietoja, joita julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdassa tarkoitetaan (korkein hallinto-oikeus 16.11.2005 taltionumero 2999). Edelleen oikeuskäytännössä on katsottu, ettei pelkän tiedon siitä, että kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain mukainen työkyvyn arviointimenettely on käynnistetty, ole katsottu sisältävän mainitussa kohdassa tarkoitettua tietoa (korkein hallinto-oikeus 2015:40). Oikeuskäytännössä on pidetty mahdollisena kirjoittaa päätökseen henkilön olleen sairauslomalla, jolloin tätä tietoa ei ole pidetty salassa pidettävänä (korkein hallinto-oikeus 16.1.2002 taltionumero 91, 2002:6, 2007:37, 2009:18 ja 2012:121).

Termiä terveydentilaa koskeva tieto käytetään lukuisissa eri säännöksissä. Yhdessäkään säännöksessä ei tarkemmin määritellä sitä, mitä terveydentilaa koskevalla tiedolla tarkoitetaan. Julkisuuslain ja yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain esitöistä on kuitenkin pääteltävissä, että tällaisella tiedolla on tarkoitettu lähinnä terveydenhuollon ammattihenkilön, esimerkiksi työterveyshuollon, asiantuntemuksellaan antamaa lausuntoa yksilön terveydentilasta.

Työntekijän työnantajalle toimittama lääkärintodistus sisältää terveydentilaa koskevia tietoja ja on salassa pidettävä. Samoin salassa pidettäviä ovat tällaisen todistuksen sisältämät tiedot muihin asiakirjoihin jäljennettyinäkin. Sen sijaan asiakirjat, jotka osoittavat työnantajan tällaisten tietojen pohjalta tekemiä päätöksiä esimerkiksi sairauslomasta tai sairausajan palkasta, eivät sellaisenaan sisällä terveydentilaa koskevia tietoja. Edeltä ilmenevässä oikeuskäytännössä salassapitovelvollisuus on rajattu suppeasti vain terveydentilaa koskeviin todistuksiin. Lainkohdan ei ole katsottu koskevan päätöksiä, joista voi välillisesti tehdä päätelmiä henkilön terveydentilasta. Sama koskee valokuvia, joista ilmenee ulkoisia merkkejä henkilön terveydentilasta.

Nimikirjalain (1010/1989) 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virantoimituksen keskeytyksen perustetta koskeva tieto on merkittävä julkiseen nimikirjaan.

Julkisuusperiaatteen julkisuuslain 3 §:ssä ilmaistujen tavoitteiden ja julkisten varojen käytön valvonnan kannalta yleisöllä tulee olla mahdollisuus saada tieto siitä, millä perusteella virkamies saa palkan hoitamatta virkatehtäviään.

Koska pyydetyt asiakirjat 1 ja 2 eivät sisällä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdassa salassa pidettäviksi säädettyjä terveydentilaa koskevia tietoja työnantajan tällaisten tietojen perusteella tekemistä päätöksistä, kumoan Keskusrikospoliisin ja hallinto-oikeuden päätökset asiakirjojen 1 ja 2 osalta myös siltä osin kuin salassa pito on perustettu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohtaan."

 
Julkaistu 5.2.2016