Muu päätös 458/2016

Kunnallisasiaa koskeva valitus (esiluokanopettajan virkasuhde, Mikkeli)

Antopäivä: 11.2.2016
Taltionumero: 458
Diaarinumero: 874/3/15

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Mikkelin kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 19.2.2015 nro 15/0061/4

Asian aikaisempi käsittely

Mikkelin kaupungin kasvatus- ja opetusjohtaja on 29.1.2013 (§ 23) irtisanonut A:n esiluokanopettajan virasta 1.8.2013 alkaen. Irtisanomista on perusteltu tehtävien uudelleen järjestelyillä.

Kasvatus- ja opetuslautakunta on 20.3.2014 (§ 37) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut Mikkelin kaupungin kasvatus- ja opetusjohtajan päätöksen 29.1.2013 sekä kasvatus- ja opetuslautakunnan päätöksen 20.3.2014.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian taustaa

Mikkelin kaupunginvaltuusto on 19.9.2011 (§ 71) päättänyt, että päivähoito siirtyy sivistystoimeen uuden valtuustokauden alusta 1.1.2013 lukien. Mikkelin kaupunginhallitus on 1.10.2012 (§ 298) päättänyt, että esiopetuksen järjestämisvastuu ja koordinointi siirtyy 1.1.2013 alkaen varhaiskasvatuksen tulosyksikköjen (päiväkotien) alaisuuteen.

Ristiinan ja Suomenniemen kunnat ovat lakanneet ja yhdistyneet Mikkelin kaupunkiin 1.1.2013. Kuntien yhdistymishallitus on 10.9.2012 (§ 36) päättänyt perustaa kaksi esiluokanopettajan virkaa ja lakkauttaa Ristiinan kunnan vastaavat virat.

Mikkelin kaupunginhallitus on 4.2.2013 (§ 51) lakkauttanut kaksi esiluokanopettajan virkaa ja perustanut tilalle kaksi lastentarhanopettajan toimea 1.8.2013 alkaen. Lisäksi kaupunginhallitus on päättänyt, että kunnallisen opetushenkilöstön virka- ja työehtosopimuksen (OVTES) piiriin kuuluvalle varhaiskasvatus- ja perusopetuspalvelujen tulosalueen esiluokanopettajan virassa toimivalle viranhaltijalle eli valittajalle annetaan siirtymäaikaa 31.7.2013 asti ja hänelle tarjotaan mahdollisuutta siirtyä toistaiseksi voimassa olevaan työsuhteiseen lastentarhanopettajan toimeen 1.8.2013 alkaen.

Valittaja teki kaupunginhallituksen päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka kaupunginhallitus hylkäsi päätöksellään 11.3.2013 (§ 117). Valittaja valitti päätöksistä Kuopion hallinto-oikeuteen. Kuopion hallinto-oikeus (1.4.2014 lähtien Itä-Suomen hallinto-oikeus) on päätöksellään 8.1.2014 nro 14/0005/3 kumonnut kaupunginhallituksen päätökset siltä osin kuin valittajan palvelussuhteeseen oli päätetty soveltaa aiemmassa palvelussuhteessa sovelletun kunnallisen opetushenkilöstön virka- ja työehtosopimuksen (OVTES) asemesta kunnallista yleistä virka- ja työehtosopimusta (KVTES). Hallinto-oikeuden päätös ei ole lainvoimainen.

Mikkelin kasvatus- ja opetusjohtaja on valituksenalaisella päätöksellään irtisanonut valittajan esiluokanopettajan virasta 1.8.2013 alkaen. Irtisanomista on perusteltu esiopetuksen uudelleen järjestelyllä. Päätöksen mukaan valittaja oli ennen päätöksen tekemistä ilmoittanut, ettei hän ota vastaan hänelle tarjottua lastentarhanopettajan toimea.

Asiassa on kysymys kasvatus- ja opetusjohtajan irtisanomispäätöksen sekä kasvatus- ja opetuslautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta tekemän päätöksen laillisuudesta. Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko valittajan virkasuhde voitu irtisanoa valituksenalaisissa päätöksissä esitetyillä perusteilla.

Asiaan liittyvät säännökset

Kuntarakennelain (1698/2009, aikaisemmin kuntajakolaki, nimike muutettu lailla 478/2013) 29 §:n 1 momentin mukaan kuntajaon muutos, joka johtaa henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, katsotaan liikkeenluovutukseksi.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003, jäljempänä viranhaltijalaki) 25 §:n 2 momentin mukaan työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät uudelle omistajalle tai haltijalle.

Viranhaltijalain 37 §:ssä säädetään taloudellisista ja tuotannollisista irtisanomisperusteista. Säännöksen 1 momentin mukaan virkasuhde voidaan irtisanoa, kun viranhaltijan tehtävät ovat vähentyneet olennaisesti ja pysyvästi taloudellisista syistä, työnantajan tai asianomaisen yksikön tehtävien uudelleen järjestelyn vuoksi taikka muista niihin verrattavista syistä. Irtisanominen edellyttää lisäksi, ettei viranhaltijaa voida ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa toiseen virkasuhteeseen tai ottaa sellaiseen työsuhteeseen, jonka tehtävät eivät olennaisesti poikkea viranhaltijan tehtävistä, tai kouluttaa uusiin tehtäviin. Saman säännöksen 2 momentin 2 kohdan mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettua perustetta irtisanomiseen ei katsota olevan ainakaan silloin, kun irtisanomisen syyksi ilmoitetut tehtävien uudelleenjärjestelyt eivät tosiasiallisesti vähennä työnantajalla tarjolla olevia tehtäviä tai muuta tehtävien laatua.

Osapuolten näkemykset

Valittaja on vedonnut siihen, että hänen virkasuhteensa on irtisanottu viranhaltijalain 37 §:n vastaisesti. Valittajan tekemä esiopettajan työ ei ole loppunut laissa edellytetyllä tavalla, vaan esiopettajan työ on jatkunut aivan samanlaisena kuin ennen organisaatiomuutosta samoissa tiloissa koulujen yhteydessä.

Kaupungin mukaan kyseessä on ollut esiopetuksen uudelleenjärjestely, jonka seurauksena valittajan aikaisempi esiopettajan työ on loppunut 1.8.2013 lukien esiopetuksen siirryttyä kokonaisuudessaan päivähoidon yhteydessä järjestettäväksi. Valittajalla ei ole kelpoisuutta perusopetuksen tehtäviin. Valittajalle oli kuitenkin ollut mahdollista tarjota työsopimussuhteista lastentarhanopettajan toimea. Valittaja ei ollut ottanut tarjottua toimea vastaan. Koska työtehtävissä tapahtuneet muutokset ovat perustuneet esiopetuksen järjestämisen muutoksiin ja sitä kautta työn loppumiseen, kaupungilla on ollut viranhaltijalain 37 §:n mukainen irtisanomisperuste.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Ristiinan kunnan ja Mikkelin kaupungin yhdistymisessä 1.1.2013 on ollut kysymys kuntarakennelain 29 §:n 1 momentissa tarkoitetusta kuntajaon muutoksesta, joka on johtanut henkilöstön työnantajan vaihtu­miseen. Kysymys on siis liikkeenluovutuksesta, minkä johdosta aikaisemmin Ristiinan kuntaan virkasuhteessa olleen valittajan palvelussuhteen ehtoihin on sovellettava viranhaltijalain liikkeenluovutusta koskevia säännöksiä. Hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan se, että lakkaavan kunnan henkilöstöön sovelletaan kuntajakoa muutettaessa viranhaltijalain liikkeenluovutussäännöksiä, merkitsee sitä, että viranhaltijat siirtyvät uuden kunnan palvelukseen ja heidän palvelussuhteensa ehdot säilyvät entisellään.

Valittajan mukaan hänen tekemänsä esiopettajan työ ei ole loppunut esiopetuksen hallinnollisen aseman ja järjestämistavan muututtua. Valittajan mukaan esiopetusta annetaan yhä samoissa koulutiloissa kuin ennen esiopetuksen uudelleenjärjestelyä. Kaupunki ei ole riitauttanut valittajan kertomusta esiopetuksen antamisesta samoissa koulutiloissa. Kaupungin mukaan valittajan työt ovat uudelleenjärjestelyn myötä loppuneet. Toisaalta asiassa on riidatonta, että kaupunki on ennen irtisanomista tarjonnut valittajalle lastentarhanopettajan työsopimussuhteista toimea. Kaupungin valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan päiväkodeissa tehtävän lastentarhanopettajan työ on kasvatustehtävä, johon voi kuulua ajoittain myös tehtäviä esiopetuksessa. Koulussa järjestettävässä esiopetuksessa esiluokanopettaja opettaa esikouluikäisiä lapsia. Lausunnon mukaan kaupungilla ei toimintojen uudelleen järjestelyn vuoksi ole enää erillisiä esiopetusryhmiä kouluissa.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunki on perusopetuslain 4 §:n 1 momentin nojalla velvollinen järjestämään sen alueella asuville esiopetusta oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna. Kaupungilla on laaja harkintavalta päättää siitä, miten esiopetuksen antaminen sekä siihen liittyvät virka- ja työjärjestelyt toteutetaan. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että kaupungin lakisääteinen velvollisuus järjestää esiopetusta ei ole muuttunut saati lakannut kuntaliitoksen tai esiopetuksen uudelleenjärjestelyn johdosta. Asiassa ei ole ilmennyt, että esiopetuksen tarve olisi edes vähentynyt uudelleenjärjestelyn tai muun syyn johdosta.

Edellä kerrottu hallinto-oikeuden arvio siitä, että esiopetuksen järjestämisen tarve on pysynyt entisellään, tukee valittajan kertomusta hänen aikaisemmin hoitamiensa tehtävien säilymisestä entisellään. Hallinto-oikeus korostaa, että arvioitaessa sitä, ovatko esiopetuksen tehtävät säilyneet entisellään tehtävien uudelleenjärjestelystä huolimatta, olennaista ei ole se, millä nimikkeellä tai missä yksikössä lakisääteisiä esiopetustehtäviä kaupungissa hoidetaan. Kaupungin mukaan lastentarhanopettajan tehtäviin kuuluu esiopetuksen tehtäviä, eikä kaupungilla ole enää erillisiä esiopetusryhmiä kouluissa. Koska kaupunki ei ole osoittanut esiopetuksen järjestämisen tarpeen vähentyneen, hallinto-oikeus on tullut siihen johtopäätökseen, että valittajan hoitamat esiopettajan tehtävät eivät ole vähentyneet olennaisesti ja pysyvästi esiopetuksen uudelleen järjestelyn vuoksi taikka muista niihin verrattavista syistä. Hallinto-oikeus arvioi, että irtisanomisen syyksi ilmoitetut tehtävien uudelleenjärjestelyt eivät ole tosiasiallisesti vähentäneet kaupungilla tarjolla olevia tehtäviä tai muuttaneet tehtävien laatua kuin korkeintaan siten, että aikaisempia esiluokanopettajien virkasuhteisia tehtäviä hoidetaan nykyisin lastentarhanopettajan työsopimussuhteisissa toimissa ja että tehtäviin kuuluu esiopettajan tehtävien lisäksi lastentarhanopettajan tehtäviä. Koska kaupunki ei ole osoittanut valittajan tehtävien vähentyneen olennaisesti ja pysyvästi esiopetuksen uudelleenjärjestelyn johdosta, kaupungilla ei ole ollut viranhaltijalain 37 §:ssä tarkoitettua perustetta irtisanoa valittajan virkasuhdetta.

Lopputulos

Kaupunki on irtisanonut valittajan virkasuhteen ilman viranhaltijalaissa säädettyä perustetta. Tämän johdosta valituksenalaiset päätökset on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Timo Tervonen, Mirjami Paso ja Anu Koivuluoma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mikkelin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kaupunginhallitus on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa on kyse Mikkelin kaupungin esiopetusta koskevien toimintojen uudelleen järjestelyistä ja niihin liittyen valittajan A:n irtisanomisesta esiluokanopettajan virasta.

Toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä virheellisesti todetaan, kyse on ollut nimenomaisesti kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 37 §:n mukaisista taloudellisista ja tuotannollisista irtisanomisperusteista.

Irtisanomisen vaihtoehtona valittajalle tarjottiin mahdollisuutta siirtyä lastentarhanopettajan toimeen. A:n palvelussuhde Mikkelin kaupunkiin on jatkunut katkeamatta lastentarhanopettajan työsuhteisessa tehtävässä 1.8.2013 alkaen.

Päätöksessä ei ole kyse siitä, että A:n palvelussuhde kuntaan olisi lakannut. Kyse ei ole myöskään siitä, että Mikkelin kaupungin esiopetuksen järjestämistä koskevat velvoitteet olisivat vähentyneet, vaan siitä, että toiminnan uudelleen järjestelyt vaikuttivat myös A:n palvelussuhteeseen. Kunnalla on oikeus itsehallintonsa nojalla toiminnan uudelleen järjestelyihin ja siitä väistämättä tuleviin muutoksiin valittajan palvelussuhteeseen. Tämän hallinto-oikeus myös itse toteaa päätöksessään eli kaupungilla on laaja harkintavalta päättää siitä, miten esiopetuksen antaminen sekä siihen liittyvät virka- ja työjärjestelyt toteutetaan.

Mikkelin kaupungin esiopetuksen uudelleen järjestelyjen vuoksi A:n esiopetuksen virkasuhteen mukaiset tehtävät loppuivat. Esiopetusta koskevien uudelleen järjestelyjen vuoksi ei esiluokanopettajille ollut enää tarjota työtehtäviä koulussa.

A:n työ jatkui lastentarhanopettajan tehtävässä ja palvelussuhteen ehdot määräytyivät tähän tehtävään sovellettavan virka- ja työehtosopimuksen eli KVTES:n mukaan. Palvelussuhteen ehdot muuttuivat vasta irtisanomisajan kuluttua umpeen.

Mikkelin kaupungilla on ennen muutostakin ollut koulurakennuksissa toimivia päiväkotien esiopetusryhmiä, joiden henkilöstön palvelussuhteen ehdot ovat määräytyneet KVTES:n mukaan. Muutoksessa oli osittain kyse myös henkilöstön tasapuolisesta kohtelusta. Päiväkodissa tehtävään työhön ei ole sovellettavissa opetusvelvollisuustyöaikaa.

Hallinto-oikeuden oikeudellisessa arviossa ja johtopäätöksissä viitataan liikkeenluovutusta koskeviin säännöksiin. A työskenteli 31.12.2012 asti Ristiinan kunnan palveluksessa esiluokanopettajan virkasuhteessa.

Ristiinan kunnan ja Mikkelin kaupungin yhdistyessä 1.1.2013 A:n työnantajaksi tuli Mikkelin kaupunki ja hän siirtyi Mikkelin kaupungin esiluokanopettajan virkasuhteeseen. Mikkelin kaupungin tekemät päätökset eivät olleet kuitenkaan viranhaltijalain 25 §:n liikkeenluovutusta koskevien määräysten vastaisia, koska palvelussuhteessa tapahtuvat muutokset eivät liittyneet silloisen kuntajakolain 29 §:n 1 momentin mukaiseen liikkeenluovutukseen.

A on antanut valituksen johdosta selityksen.

Esiopettajien työtehtävät eivät ole organisaatiomuutoksen vuoksi loppuneet eivätkä muuttuneet niin, että kyseessä olisi uusi tehtävä. Esiopetusta annetaan yhä samoissa koulun tiloissa ja samanlaisena kuin ennen esiopetuksen uudelleen järjestelyä. Koska kyseessä on liikkeenluovutus, A:n palvelussuhteen ehtoihin olisi tullut soveltaa viranhaltijalain liikkeenluovutusta koskevia periaatteita. Työsopimuksen A on allekirjoittanut, koska ei halunnut ottaa riskiä joutua irtisanotuksi.

A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, joka on annettu A:lle tiedoksi.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä taltionumero 457 (diaarinumero 464/3/14) kumonnut Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen 8.1.2014 nro 14/005/3 ja hylännyt A:n valituksen Mikkelin kaupunginhallituksen päätöksestä 11.3.2013.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n valitus Mikkelin kasvatus- ja opetuslautakunnan 20.3.2014 tekemästä päätöksestä hylätään. Myös A:n hallinto-oikeudessa esittämä vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Mikkelin kaupunginvaltuusto oli 19.9.2011 päättänyt, että päivähoito siirtyy sivistystoimen alaisuuteen uuden valtuustokauden alusta 1.1.2013 lukien.

Mikkelin kaupunginhallitus on 1.10.2012 päättänyt esiopetuksen uudelleen organisoinnista siten, että esiopetuksen järjestämisvastuu ja koordinointi siirtyvät 1.1.2013 alkaen varhaiskasvatuksen tulosyksikköjen (päiväkotien) alaisuuteen.

Vuoden 2013 alusta voimaan tulleessa kuntaliitoksessa Ristiinan ja Suomenniemen kunnat ovat lakanneet ja yhdistyneet olemassa olevaan Mikkelin kaupunkiin 1.1.2013.

Edellä mainittuun päivähoidon ja esiopetuksen uudelleen organisointiin liittyen kaupunginhallitus on 4.2.2013 lakkauttanut kaksi esiluokanopettajan virkaa, mukaan luettuna A:n virka, ja perustanut tilalle kaksi lastentarhanopettajan tointa 1.8.2013 alkaen.

Korkein hallinto-oikeus on edellä mainitussa tänään antamassaan toisessa A:ta koskevassa päätöksessä (diaarinumero 464/3/14) todennut, ettei A:n viran lakkauttaminen ole johtunut kuntajaon muutoksesta eikä asiassa ole tullut sovellettavaksi liikkeenluovutusta koskevat säännökset.

Kuntarakennelain (1698/2009) 29 §:n 2 momentin mukaan vuosien 2008―2013 alusta voimaan tulleissa ja voimaan tulevissa kuntajaon muutoksissa, joissa henkilöstöä siirtyy 3 §:ssä tarkoitetun uuden tai toisen kunnan palvelukseen, työnantajalla ei ole oikeutta irtisanoa palvelussuhdetta työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 3 §:ssä tai kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 37 §:ssä tarkoitetuilla taloudellisilla tai tuotannollisilla irtisanomisperusteilla. Työntekijä ja viranhaltija voidaan kuitenkin irtisanoa, jos hän kieltäytyy vastaanottamasta työnantajan hänelle tarjoamaa työsopimuslain 7 luvun 4 §:n tai kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 37 §:n mukaista uutta työtehtävää tai virkaa. Tämä kielto koskee kaikkia kuntajaon muutoksessa mukana olevia kuntia ja on voimassa viisi vuotta kuntajaon muutoksen voimaantulosta.

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko A voitu irtisanoa esiluokanopettajan virasta.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään katsonut, että kaupungilla ei ole ollut viranhaltijalain 37 §:ssä tarkoitettua perustetta irtisanoa A:n virkasuhdetta, koska kaupunki ei ole osoittanut hänen tehtäviensä vähentyneen olennaisesti ja pysyvästi esiopetuksen uudelleenjärjestelyn johdosta.

Asiakirjoista ilmenee, että esiopetuksen siirtyessä kokonaisuudessaan päivähoidon yhteydessä järjestettäväksi erityisistä esiluokanopettajien tehtävistä on luovuttu ja esiopetus on järjestetty osana toimenkuvaltaan laajempialaisten lastentarhanopettajien tehtäviä.

Asiakirjoista ilmenee, että kaupungilla ei olisi ollut tarjota A:lle hänen kelpoisuuttaan vastaavaa työtä opetustoimessa, koska esiopetusta ei enää järjestetty koulujen toimintana ja koska hänellä ei ole kelpoisuutta antaa perusopetusta. A:n tehtävät opetustoimessa ovat olennaisesti ja pysyvästi vähentyneet tehtävien uudelleen järjestelyjen vuoksi. Mikkelin kaupunki on myös tarjonnut A:lle viranhaltijalain 37 §:n 1 momentin ja kuntarakennelain 29 §:n 2 momentin mukaisesti uutta työsuhdetta, jonka tehtävät eivät olennaisesti poikkea aiemmasta.

Kaupunginhallituksella on ollut organisaatiouudistukseen perustuva hyväksyttävä syy A:n irtisanomiselle. Kasvatus- ja opetusjohtajan ja kasvatus- ja opetuslautakunnan päätökset eivät ole lainvastaisia.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja A:n hallinto-oikeuteen tekemä valitus on hylättävä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden määräys hänen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on myös kumottava.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Sakari Vanhala, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 11.2.2016