Muu päätös 535/2016

Jätteenkuljetusjärjestelmän valintaa koskeva kunnallisvalitusasia (Oulun seutu)

Antopäivä: 18.2.2016
Taltionumero: 535
Diaarinumero: 2729/1/14

Asia Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 11.7.2014 nro 14/5213/1

Asian aikaisempi käsittely

Oulun yhdyskuntalautakunta on 16.4.2013 (§ 228) päättänyt, että kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan yhdyskuntajätteen kuljetuksessa, mukaan luettuna sako- ja umpikaivoliete, jatketaan voimassa olevan mallin mukaista sopimusperusteista jätteenkuljetusjärjestelmää uuden jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteen kuljetuksena yhdyskuntalautakunnan toimialueella Oulun kaupungissa sekä Hailuodon, Kempeleen, Limingan, Lumijoen, Muhoksen ja Tyrnävän kunnissa.

Päätöstä on perusteltu seuraavasti:

Aloittaessaan jätelain (646/2011) 149 §:n mukaisen jätteenkuljetusjärjestelmäpäätöksen valmistelun yhdyskuntalautakunta pyysi toimialueensa kunnilta lausunnot. Kaikki kunnat olivat nykyisen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetusmallin kannalla.

Oulun yhdyskuntalautakunnan toimialueella on tarjolla jätteenkuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin jätelain 35 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla.

Käytössä ollut malli on edistänyt jätehuollon yleistä toimivuutta alueella luoden kilpailua, parempia ja monipuolisempia palveluita ja asiakastyytyväisyyttä ja se on kehittänyt samalla myös yrittäjien omaehtoista toimintojensa kehittämistä sekä innovatiivisuutta.

Kyseinen malli on tähänkin saakka taannut jätehuollon alueellisen kehittymisen eikä se ole aiheuttanut vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Yritykset ovat noudattaneet annettuja säädöksiä ja määräyksiä. Kyseinen järjestelmä antaa kotitalouksille oikeuden valita ja kilpailuttaa jätteenkuljetusjärjestelmä tarpeidensa mukaisesti, se takaa yritysten toimivuudelle paremmat ja ennustettavammat edellytykset, ylläpitää alueella toimivien yritysten työllistävää vaikutusta, eikä järjestelmä heikennä viranomaisten toimintamahdollisuuksia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen yhdyskuntalautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Päätöksen perusteleminen

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Yhdyskuntalautakunnan toimialueen kunnilta samoin kuin muiltakin toimijoilta asian valmisteluvaiheessa pyydettyjä lausuntoja on pidettävä hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitettuina selvityksinä, jotka ovat vaikuttaneet asian ratkaisuun ja jotka on tullut mainita päätöksen perusteluina. Yhdyslautakunnan kokouksesta 16.4.2013 laaditusta pöytäkirjasta käy ilmi, että lausuntojen lisäksi perusteluina on tarkasteltu sitä kysymystä, täyttyvätkö jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset ja onko kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ylipäätänsä mahdollinen. Tämän vuoksi ja kun erityisesti otetaan huomioon, että päätöksellä ei ole muutettu pitkäaikaista tosiasiallista oikeustilaa, hallinto-oikeus katsoo, että yhdyskuntalautakunnan päätös täyttää edellä mainitussa lainkohdassa päätöksen perustelemiselle asetetut vaatimukset.

Sovelletut jätelain säännökset

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain 37 §:n 3 momentin mukaan kunnan on seurattava ja valvottava 1 momentissa tarkoitetun päätöksen täytäntöönpanoa ja sen edellytysten täyttymistä sekä tarvittaessa käsiteltävä jätteenkuljetusta koskeva asia uudelleen.

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Tosiseikat ja johtopäätös

Jätteenkuljetusjärjestelmät 2013 -selvityksen mukaan Oulun seudulla on tarjolla jätteenkuljetuspalveluja siten, että vanhassa Oulussa, Oulunsalossa, Haukiputaalla, Kiimingissä ja Yli-Iissä toimii 4–7 yritystä ja Kempeleessä, Limingassa, Lumijoella, Muhoksella ja Tyrnävällä 2–4 yritystä. Hailuodossa toimii yksi yritys. Oulun seudun ympäristötoimi liikelaitoksen johtokunnan jätteenkuljetusjärjestelmästä 13.3.2013 antaman lausunnon mukaan jätehuollon palveluntarjoajia on yleisesti ottaen riittävä määrä. Hailuodon kunnanhallituksen jätteenkuljetusjärjestelmästä 18.3.2013 antaman lausunnon mukaan Hailuodossa on noin 450 omakotitaloa ja noin 600 loma-asuntoa. Kunnan omistamissa kiinteistöissä on 14 jätepistettä. Asukkaita kunnassa on noin 1000. Hailuodossa toimii yksi jätekuljetusurakoitsija, jolla on saaressa noin 530 tyhjennyspistettä. Hailuodon kunnanhallituksen mukaan nykyistä kunnan alueella toimivaa sopimusperusteista jätteenkuljetusjärjestelmää ei ole syytä muuttaa. Lausunnosta käy ilmi, että Hailuodon kunta on pitänyt sopimusperusteista jätteenkuljetusjärjestelmää onnistuneena ratkaisuna ja siitä, että kunnassa toimii vain yksi yrittäjä, ei ole aiheutunut ongelmia. Jätteenkuljetusjärjestelmät 2013 -selvityksestä ilmenee, että jäteastioiden tyhjennysmaksut ovat rivi- ja kerrostalojen osalta pienemmät ja omakotitalojen osalta samat kuin Suomessa keskimäärin. Kunta- ja asiakaspalautteen mukaan kiinteistöjen järjestämä jätteenkuljetus on toiminut pääosin hyvin. Asiakirjoista ei käy ilmi, että kysymyksessä oleva jo pitkään käytössä ollut järjestelmä olisi heikentänyt mahdollisuuksia jätehuollon alueelliseen kehittämiseen tai aiheuttanut vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus antaa kotitalouksille mahdollisuuden kilpailuttaa palveluntarjoajia eikä asiakirjoista ole todettavissa, että järjestelmällä olisi ollut kielteisiä vaikutuksia alueen yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Hallinto-oikeus edellä mainituilla perusteilla katsoo, että yhdyskuntalautakunnan päätös ei ole A:n esittämillä perusteilla jätelain 37 §:n 1 momentin vastainen. Mikäli myöhemmin havaitaan, että jätelain 37 §:n 1 momentin edellytykset eivät täyty, jätteen kuljetusta koskeva asia on käsiteltävä uudelleen.

Yhdyskuntalautakunnan päätöstä ei ole A:n esittämillä perusteilla syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Pirjo Jalonen ja Harry Määttä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi ja käsiteltäväksi.

A on uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja perustellut vaatimuksiaan lisäksi muun ohella seuraavasti:

Kuntien ja muiden toimijoiden lausunnoissa esitettyjä mielipiteitä ja kannanottoja jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten täyttymisestä ei voida pitää jätelain tarkoittamana edellytysten selvittämisenä. Kaikkien edellytysten täyttymien tulee selvittää alueella vallitsevien tosiasioiden perusteella. Tällainen selvitys on ollut yhdyskuntalautakunnan esittelijän päätösehdotuksessa. Lautakunnan päätös poikkesi täysin esittelijän päätösehdotuksesta.

Perusteeksi kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle ei riitä se, että kuntien mielestä kuljetus on toiminut eikä ole heikentänyt mahdollisuuksia jätehuollon kehittämiseen. Kunnallisten toimielinten kannanotot muotoutuvat poliittisten päätöksentekijöiden edunvalvontaintressien perusteella eivätkä ne ole juridisia selvityksiä.

Uuden jätelain 37 §:n edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle ovat muuttaneet jätteenkuljetusjärjestelmää koskevaa oikeustilaa ratkaisevasti. Aikaisemmin vallinnut oikeustila ei siten voi olla perusteena sille, että jatketaan vanhan jätelain mukaista sopimusperusteista jätteenkuljetusta uuden jätelain mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.

Jätelain 36 §:n mukaan kunnan järjestämä ja kilpailuttama jätteenkuljetus on pääsääntö, josta 37 §:n mukainen kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on poikkeus. Poikkeus vaatii erityisiä syitä eli säännöksen mukaisten erityisten edellytysten täyttymistä. Edellytysten täyttyminen täytyy perustella tosiseikkojen ja olosuhteiden perusteella eikä esimerkiksi lausunnoissa mainittujen tuntemusten perusteella.

Kaikkien jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten tulee täyttyä, jotta vanhaa sopimusperusteista jätteenkuljetusta voitaisiin jatkaa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksena. Yhdyskuntalautakunnan päätöksen perusteluissa ei ole riittävän yksityiskohtaisesti tarkasteltu edellytysten täyttymistä tosiseikkojen perusteella. Esittelijän päätösesityksen perusteluista ilmenee, että vanha sopimusperusteinen jätteenkuljetus ei täytä kaikkia edellytyksiä eikä sitä siten voida jatkaa kiinteistönhaltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.

Oulun kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään. Oulun kaupunki on lisäksi lausunut muun muassa seuraavaa:

Yhdyskuntalautakunta on varannut kaikille jätelain tarkoittamille tahoille mahdollisuuden saada tietoa ja lausua mielipiteensä järjestettävästä jätteenkuljetuksesta. Kuntalaisille on varattu tilaisuus ottaa kantaa kuljetusjärjestelmään 5.2.–15.3.2013 välisenä aikana. Lisäksi pidettiin kolme infotilaisuutta ja useita yhteistyöryhmien kokouksia asian tiedottamiseksi kuntalaisille.

Saatujen kannanottojen pohjalta lautakunta on harkinnut jätelain 35 §:n 2 momentin ja 37 §:n mukaiset jätteenkuljetuksen järjestämisen edellytykset. Lautakunnan tiedottamis- ja kuulemismenettely täyttää jätelaissa ja hallintolaissa asetetut vaatimukset. Valittajan tarkoittama erillinen edellytysten täyttymistä koskeva kuuleminen ei ole ollut lain vaatimaa eikä tarpeellista. Päätös liitteineen täyttää myös hallintolain 45 §:n mukaisen perustelemisvelvollisuuden.

Saatujen kannanottojen ja mielipiteiden nojalla on johtopäätöksenä, että kuntalaiset ovat valtaosiltaan tyytyväisiä pitkäaikaiseen kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen. Kaikki alueen kunnat ovat esittäneet, että entinen järjestelmä säilytetään. Selvityksessä esille tulleet arviot puutteellisuuksista eivät kokonaisuuden kannalta ole merkittäviä.

Yhdyskuntalautakunta on tarkastellut monipuolisesti käytössä ollutta kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta ja verrannut sitä kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen arvioituihin hyötyihin ja puutteisiin. Kokonaistarkastelu yhdessä kuntalaisten ja muiden sidosryhmien mielipiteiden kanssa on johtanut siihen, että kokonaisvaikutus kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta on myönteisempi kuin kunnan järjestämästä.

Yhdyskuntalautakunta on päätöksessään ja sen liitteissä sekä lausunnossaan hallinto-oikeudelle antanut perusteellisen selvityksen jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten täyttymisestä.

Lassila & Tikanoja Oyj on antanut omasta aloitteestaan valituksen johdosta lausuman, jossa se on katsonut valituksessa esitettyjen väitteiden olevan virheellisiä ja Oulun yhdyskuntalautakunnan päätöksen perustuneen riittäviin selvityksiin.

A on antanut selityksen johdosta vastaselityksen, jossa hän on uudistanut valituksessa esittämänsä vaatimukset perusteineen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Oulun yhdyskuntalautakunnan päätökset kumotaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Jätelaki (646/2011, uusi jätelaki) on tullut voimaan 1.5.2012. Mainitulla lailla on kumottu jätelaki (1072/1993, vuoden 1993 jätelaki) lukuun ottamatta lain 35 §:ää.

Uuden jätelain 32 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä seuraavien, muiden kuin vaarallisten jätteiden jätehuolto:

1) vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvä jäte, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete;

2) sosiaali- ja terveyspalvelussa ja koulutustoiminnassa syntyvä yhdyskuntajäte;

3) valtion, kuntien, seurakuntien ja muiden julkisoikeudellisten yhteisöjen sekä julkisoikeudellisten yhdistysten hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä muu kuin 2 kohdassa tarkoitettu yhdyskuntajäte;

4) liikehuoneistossa syntyvä yhdyskuntajäte, joka kerätään kiinteistöllä yhdessä 1–3 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa;

5) muu yhdyskuntajäte, joka kerätään yhdessä 1–4 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa alueellisessa putkikeräys- tai muussa vastaavassa keräysjärjestelmässä.

Uuden jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti (kiinteistöittäinen jätteenkuljetus). Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Uuden jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).

Uuden jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Uuden jätelain 149 §:n 4 momenttiin sisältyvän siirtymäsäännöksen mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden jätelain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa uuden jätelain voimaantulosta. Jos päätöksellä siirrytään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, päätöksessä on määrättävä kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen lakkaamisesta, joka voi tapahtua aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä ja viimeistään viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

Uuden jätelain 137 §:n 3 momentin mukaan muun ohella 37 §:n nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Uutta jätelakia koskevat lain esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Jätehuollon vastuut), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kohdassa 4 (Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestykseen) jätteenkuljetusjärjestelmän ja siitä päättämisen osalta, että kunnan toimivaltaa päättää kahden kuljetusjärjestelmän välillä voidaan tarkastella perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Kiinteistön haltijoiden oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädettäisiin laissa, mutta kunta päättäisi osin näiden oikeuksien ja velvollisuuksien käytännön järjestämisen tavoista. Säännökset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen liittyvistä päätöksenteon edellytyksistä lähentävät eri kuljetusjärjestelmiä toisiinsa perustuslain kannalta asiaa tarkasteltuna.

Ympäristövaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (YmVM 23/2010 vp) todennut jätteenkuljetuksen osalta muun ohella, että erityisesti jätelakiehdotuksen 37 §:n on nähty estävän julkisen ja yksityisen toimijan tasa-arvoisen kohtelun, kun pykälän on nähty asettavan erityisiä vaatimuksia ainoastaan kiinteistön haltijan järjestämälle kuljetukselle. Tämän vuoksi valiokunta on ehdottanut, että 35 ja 37 §:n muuttamista mietinnöstä tarkemmin ilmenevällä tavalla siten, että eri kuljetusjärjestelmiä koskevan vaatimustason yhtäläisyys ilmenisi pykälistä selvemmin. Lisäksi valiokunta on ehdottanut, että kriteeristöön lisätään kiinteistön haltijoiden oikeussuojan kannalta olennainen vaatimus palveluiden kattavuudesta. Valiokunta on pitänyt ehdotettua sääntelytapaa koskevaa muutosta siten merkityksellisenä, että se korostaa eri kuljetusjärjestelmien lähtökohtaista samanarvoisuutta, edellytysten yhtäläisyyttä ja kilpailuneutraliteettia.

Eduskunta on hyväksynyt uuden jätelain 35 ja 37 §:n ympäristövaliokunnan mietinnössä ehdotetun mukaisesti (EV 360/2010 vp).

Jätteenkuljetusjärjestelmää koskeva päätöksenteko

Oulun kaupungin, Hailuodon, Kempeleen, Limingan, Lumijoen, Muhoksen ja Tyrnävän kuntien alueella on ollut uuden jätelain voimaan tullessa voimassa vuoden 1993 jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Jätehuoltoviranomaisen on näiden kuntien osalta tullut uuden jätelain 149 §:n 4 momentin mukaisesti tehdä päätös uuden jätelain mukaisesta jätteenkuljetusjärjestelmästä.

Oulun kaupungin yhdyskuntalautakunta on uuden jätelain voimaan tullessa toiminut seudullisena jätehuoltoviranomaisena siten, että se vastaa myös Hailuodon, Kempeleen, Limingan, Lumijoen, Muhoksen ja Tyrnävän kuntien jätelain mukaisista jätehuollon viranomaistehtäväistä. Jätelain 149 §:n 4 momentin edellyttämän päätöksenteon tueksi lautakunta on laatinut Jätteenkuljetusjärjestelmät 2013 -selvityksen, jossa on vertailtu jätteenkuljetusjärjestelmiä ja jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten täyttymistä. Lisäksi jätteenkuljetusjärjestelmästä oli pyydetty lausuntoja ja kuntalaisten kannanottoja.

Oulun kaupungin yhdyskuntalautakunnan kokoukseen 16.4.2013 esittelijä oli edellä kuvatun valmistelun perusteella laatinut päätösesityksen, jonka mukaan kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan yhdyskuntajätteen kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus olisi lakannut 30.4.2017. Esityksen mukaan kaikki jätelain 37 §:ssä kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle esitetyt edellytykset eivät täyttyneet.

Lautakunnan jäsenen ehdotus voimassa olevan mallin mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetusjärjestelmän jatkamisesta uuden jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksena tuli kuitenkin äänestyksen perusteella yhdyskuntalautakunnan päätökseksi.

Yhdyskuntalautakunnan päätöksen perusteluissa on viitattu toimialueen kunnilta saatuihin lausuntoihin, joiden mukaan kaikki kunnat olivat kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen kannalla. Lautakunnan päätöksen liitteenä on ollut edellä mainittu Jätteenkuljetusjärjestelmä 2013 -selvitys sekä asiassa saadut lausunnot ja muut kannanotot.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Kunnan harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Päätös jätteenkuljetuksen järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena voidaan nimittäin tehdä vain silloin, kun uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla kunnan päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Oulun jätehuoltolautakuntaa koskevan sopimuksen määräyksillä ei ole voitu syrjäyttää hallintolain mukaista selvitysvelvollisuutta ja niitä uuden jätelain säännöksiä, joiden perusteella päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava. Tähän nähden pelkästään kuntien kantoja ei voida pitää riittävänä selvityksenä siitä, että kunnan alueella täyttyisivät laissa asetetut edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle. Kun myös otetaan huomioon, että uuden jätelain mukaiset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset ovat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset, päätöksen lainmukaisuudesta ei voida varmistua pelkästään sillä perusteella, miten käytössä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä on kunnan arvion mukaan toiminut.

Kunnan päätös kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotosta voi koskea kuntaa tai sen osaa. Kunta voi lisäksi rajata tällaisen päätöksen koskemaan vain tiettyä jätelajia tai tietynlaatuisia jätteitä. Jotta jätelaissa säädettyjen oikeudellisten vähimmäisedellytysten täyttymistä voidaan arvioida, tulee päätöksenteon tueksi tehtävässä selvityksessä kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin mahdollisesti liittyvät erityispiirteet otetaan huomioon. Selvityksessä on erityisesti kiinnitettävä huomiota niihin alueiden ominaisuuksiin, joilla on merkitystä jätteenkuljetuksen ja sen kustannusten tai toimivuuden kannalta, kuten asuinkiinteistöjen määrään ja tiheyteen, kuljetusmatkoihin tai alueen kuljetusoloihin muutoin. Samankaltaiset alueet voidaan tarkastelussa yhdistää, mutta kuljetusolojen kannalta erityyppisiä alueita, kuten esimerkiksi keskustaajamaa, hyvin harvaan asuttuja alueita ja saaristoalueita, on yleensä syytä tarkastella erikseen. Lain esitöissä on yhtenä arvioinnissa huomioon otettavana seikkana mainittu myös kuljetuspalveluista perittävät maksut.

Edellä olevat periaatteet tulevat vastaavasti sovellettavaksi myös silloin, kun tarkastelun kohteena on useiden kuntien muodostama yhteisen jätehuoltoviranomaisen toimialue.

Oulun jätehuoltolautakunnan päätöksentekoa varten on laadittu tarkastelu uuden jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymisestä. Tarkastelu on sisältänyt asianmukaisia tietoja jätteenkuljetuksesta. Tarkastelussa ei kuitenkaan ole esitetty tarkastelun kohteena olleista alueista sellaista yksityiskohtaista selvitystä, jossa olisi kiinnitetty huomiota niihin edellä lueteltuihin alueiden ominaisuuksiin, joilla on erityisesti merkitystä jätteenkuljetuksen toimivuuden kannalta.

Edellä lausuttuun nähden Oulun jätehuoltolautakunnan päätöksen ja sen perustana olleen selvityksen perusteella ei ole mahdollista arvioida, täyttyvätkö kaikkien päätöksessä mainittujen kuntien alueilla kaikilta osin uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotolle uudessa jätelaissa asetetut edellytykset. Jätehuoltolautakunnan päätös ei siten ole perustunut hallintolain 31 §:n tarkoittamalla tavalla riittäviin selvityksiin.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös ja yhdyskuntalautakunnan päätös on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 18.2.2016