Muu päätös 3516/2015

Tilaajalle määrättyä laiminlyöntimaksua koskeva valitus

Antopäivä: 3.12.2015
Taltionumero: 3516
Diaarinumero: 1344/2/14

Asia Tilaajalle määrättyä laiminlyöntimaksua koskeva valitus

Valittaja A Oy

Päätös, josta valitetaan

Kouvolan hallinto-oikeus 26.3.2014 nro 14/0075/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on 28.7.2010 tekemällään päätöksellä nro ESAVI/1058/05.13.00.08/2010 määrännyt 30.11.2009 suoritetusta työsuojelutarkastuksesta laaditun tarkastuskertomuksen 17.3.2010 nro 09/4080 A Oy:n maksamaan laiminlyöntimaksua 4 500 euroa liittyen 1.2.2009 B:n kanssa tehtyyn kansainvälisiä kuljetuksia koskevaan alihankintasopimukseen.

Kouvolan hallinto-oikeus on 24.3.2011 antamallaan päätöksellä nro 11/011/1 hylännyt yhtiön pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta ja hylännyt valituksen aluehallintoviraston päätöksestä sekä vaatimuksen täytäntöönpanon kieltämisestä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Korkein hallinto-oikeus on yhtiön valituksesta 17.9.2013 antamallaan päätöksellä taltionumero 2945 kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamista varten. Päätöksen mukaan hallinto-oikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista. Korkein hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön vaatimuksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kouvolan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, toimitettuaan 17.12.2013 asiassa suullisen käsittelyn, hylännyt yhtiön valituksen aluehallintoviraston päätöksestä sekä hylännyt täytäntöönpanon kieltämistä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (jäljempänä tilaajavastuulain) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää yritysten välistä tasavertaista kilpailua ja työehtojen noudattamista sekä luoda yrityksille ja julkisoikeudellisille yhteisöille edellytyksiä varmistaa, että niiden kanssa vuokratyöstä tai alihankinnoista sopimuksia tekevät yritykset täyttävät sopimuspuolina ja työnantajina lakisääteiset velvoitteensa.

Tilaajavastuulain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tätä lakia sovelletaan tilaajaan jonka Suomessa olevissa työtiloissa tai Suomessa olevassa työkohteessa työskentelee työntekijä, joka on tilaajan kanssa alihankintasopimuksen tehneen työnantajan palveluksessa ja jonka työtehtävät liittyvät tilaajan toiminnassa tavanomaisesti suoritettaviin työtehtäviin tai tilaajan tavanomaiseen toimintaan liittyviin kuljetuksiin.

Saman lain 3 §:n 3 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan alihankintasopimuksella tilaajan ja tämän sopimuspuolen välistä sopimusta tietyn työtuloksen aikaansaamiseksi vastiketta vastaan.

Saman lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tilaajavastuulakia ei sovelleta, jos vuokratun työntekijän tai työntekijöiden työskentely kestää yhteensä enintään 10 työpäivää.

Saman lain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tilaajavastuulakia ei sovelleta, jos 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun alihankintasopimuksen vastikkeen arvo ilman arvonlisäveroa on alle 7 500 euroa.

Saman lain 5 §:n 1 momentin mukaan ennen kuin tilaaja tekee sopimuksen alihankintasopimukseen perustuvasta työstä, tilaajan on pyydettävä sopimuspuolelta ja tämän on annettava tilaajalle:

1) selvitys siitä, onko yritys merkitty ennakkoperintälain (1118/1996) mukaiseen ennakkoperintärekisteriin ja työnantajarekisteriin sekä arvonlisäverolain (1501/1993) mukaiseen arvonlisävelvollisten rekisteriin (1233/2006);

2) kaupparekisteriote (1233/2006);

3) todistus verojen maksamisesta tai verovelkatodistus taikka selvitys siitä, että verovelkaa koskeva maksusuunnitelma on tehty;

4) todistukset eläkevakuutusten ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai selvitys siitä, että erääntyneitä eläkevakuutusmaksuja koskeva maksusopimus on tehty; sekä

5) selvitys työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista.

Saman pykälän 2 momentin mukaan jos alihankintasopimuksen sopimuspuolena toimii ulkomainen yritys, yrityksen on toimitettava 1 momentissa tarkoitetut vastaavat tiedot yrityksen sijoittautumismaan lainsäädännön mukaisella rekisteriotteella tai vastaavalla todistuksella tai muulla yleisesti hyväksytyllä tavalla.

Saman pykälän 4 momentin mukaan tilaajan ei tarvitse pyytää 1, 2 ja 5 momentissa tarkoitettuja selvityksiä ja todistuksia, jos hänellä on perusteltu syy luottaa sopimuspuolen täyttävän lakisääteiset velvoitteensa sillä perusteella, että:

1) sopimuspuoli on valtio, kunta, kuntayhtymä, Ahvenanmaan maakunta, Ahvenanmaan maakunnan kunta tai kuntayhtymä, seurakunta, seurakuntayhtymä, Kansaneläkelaitos tai Suomen Pankki, osakeyhtiölaissa (624/2006) tarkoitettu julkinen osakeyhtiö, valtion liikelaitos tai sen kokonaan omistama yhtiö, kunnan tai kuntayhtymän kokonaan omistama yksityisoikeudellinen yhteisö tai yhtiö taikka vastaava ulkomainen yhteisö tai yritys;

2) sopimuspuolen toiminta on vakiintunutta;

3) tilaajan ja sopimuspuolen sopimussuhdetta voidaan pitää vakiintuneena aikaisempien sopimussuhteiden johdosta; taikka

4) luottamukseen on edellä 1–3 kohdassa säädettyyn rinnastettava syy.

Saman lain 7 §:n mukaan tämän lain nojalla esitetyt tiedot, todistukset ja selvitykset eivät saa olla kolmea kuukautta vanhempia.

Saman lain 9 §:n 1 momentin (1233/2006) 1 kohdan mukaan tilaaja on velvollinen maksamaan laiminlyöntimaksua, jos tilaaja on laiminlyönyt 5 §:ssä tarkoitetun selvitysvelvollisuuden. Saman pykälän 2 momentin (1233/2006) mukaan laiminlyöntimaksun suuruudeksi määrätään vähintään 1 500 euroa ja enintään 15 000 euroa. Saman pykälän 3 momentin mukaan laiminlyöntimaksun suuruutta määrättäessä otetaan huomioon selvitysvelvollisuuden rikkomisen aste, laatu ja laajuus sekä tilaajan ja tämän sopimuspuolen välisen sopimuksen arvo. Laiminlyöntimaksua alentavana tekijänä otetaan huomioon tilaajan pyrkimys estää tai poistaa laiminlyönnin vaikutukset ja sitä korottavana tekijänä tilaajan laiminlyönnin toistuvuus, suunnitelmallisuus ja muut olosuhteet.

Asiassa 17.12.2013 pidetyn suullisen käsittelyn jälkeen saatu selvitys

Muutoksenhakija on 19.12.2013 antamassaan lisäselvityksessä esittänyt B:n tarjoamien kuljetuspalveluiden laskut A Oy:lle. Näiden laskujen yhteissumma on 43 400 dollaria (USA). Viimeisen laskun maksupäivä on 6.4.2009, jolloinka kyseisen päivän USD-Euro muuntokurssin 0.7483163480 mukaan laskujen yhteissumma on noin 32 476,90 euroa. Toisaalta A Oy:n kirjanpitäjän (Tilitoimisto C Oy) 4.2.2014 antaman selvityksen mukaan A Oy olisi maksanut vielä 24.4.2009 B:lle 6 800 USD eli 5 210,73 euroa.

Kaupparekisterimerkintöjen mukaan A Oy:n toimialana on muun ohella tavaran kuljetukset, huolinta ja terminaalitoiminta sekä kotimaisten ja kansainvälisten kuljetuspalveluiden suunnittelu, tuottaminen, välittäminen, myynti ja markkinointi sekä kotimaisista ja kansainvälisistä kuljetuksista huolehtiminen.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätös

Tilaajavastuulain soveltaminen sopimukseen

Tilaajavastuulakia sovelletaan Suomessa tehtävään työhön. Työn suorittamisen tulee perustua vuokratyövoiman käyttöön tai sellaiseen alihankintasopimukseen, jossa työntekijä työskentelee tilaajan työtiloissa tai työkohteessa. Hallituksen esityksessä eduskunnalle tilaajavastuulaiksi (HE 114/2006 vp) todetaan, että tilaajan työkohde voi sijaita muuallakin kuin hänen hallinnoimissaan tiloissa, minkä vuoksi työn suorittaminenkin voi silloin tapahtua muualla kuin tilaajan toimistossa tai tuotantolaitoksessa. Työkohteita voi olla muun muassa liikenne- ja kuljetusaloilla. Mainitun hallituksen esityksen johdosta antamassaan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan mietinnössä (10/2006 vp) valiokunta lausuu lain 2 §:n kohdalla, että kuljetusalan osalta tarkoitus on, että lakia sovelletaan tilaajiin, jotka käyttävät toisen palveluksessa olevaa työvoimaa varsinaiseen toimintaansa liittyviin kuljetuksiin. Valiokunnan mukaan säännöksellä työskentelemisestä Suomessa sijaitsevissa tilaajan työtiloissa tai työkohteessa ei ole tarkoitus rajata lain soveltamisalaa siten, että lakia ei tarvitsisi noudattaa maan rajojen ulkopuolelle suuntautuviin kuljetuksiin.

Tilaajavastuulain mukaan alihankintasopimuksen perusteella suoritettavien työtehtävien tulee liittyä tilaajan toiminnassa tavanomaisesti suoritettaviin työtehtäviin tai tilaajan tavanomaiseen toimintaan liittyviin kuljetuksiin. Hallituksen esityksen (HE 114/2006 vp) mukaan tilaajan toimintaan liittyviä tehtäviä lain soveltamista arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota siihen, että työtehtävien tulee nimenomaan liittyä tilaajayrityksessä tavanomaisesti suoritettaviin tehtäviin. Lähtökohtaisesti tällaisia tehtäviä arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota siihen, että ilman näitä työtehtäväsuorituksia varsinainen toimintakin häiriintyisi. Toisena kriteerinä voidaan käyttää varsinaiseen toimintaan niin läheisesti liittyviä tehtäviä, että ne muodostavat tilaajan toiminnassa yhtenäisen kokonaisuuden tai palveluketjun.

Asiakirjoista ja suullisessa käsittelyssä saadun selvityksen perusteella muutoksenhakija harjoittaa huolintatoimintaa, johon kuuluu vientiasiakirjojen laatiminen, asiakirjojen välittäminen, kuljetusreitin rakentaminen sekä kuljetuspalvelujen tilaaminen asiakkaille. Muutoksenhakija ei itse suorita kuljetusta, eikä sillä ole omia autoja tai kuljettajia. Asiakkaiden tilaamat kuljetuspalvelut muutoksenhakija järjestää alihankintana.

Muutoksenhakija on tehnyt venäläisen yrityksen, B:n, kanssa kansainvälisistä kuljetuksista määräaikaisen 1.2.2009–1.2.2010 alihankintasopimuksen ja on sopinut sopimuksen mahdollisesta jatkumisesta 1.2.2010 jälkeen. Sopimuksen työtulokseksi on sovittu tavarankuljetus Suomesta Venäjällä sijaitseviin kohteisiin. Tämä työtulos on aikaansaatavissa vain silloin, kun tavara on toimitettu Suomesta määränpäähän Venäjällä. Tavaran kuljettaminen pelkästään Suomen puolella ei muodosta sopimuksessa sovittua työtulosta, koska tuolloin tavara jäisi Suomen rajalle. Tämän vuoksi alihankintasopimuksen arvoa laskettaessa ei voida jakaa mainitun työtuloksen aikaansaamiseksi tarvittavaa palvelukokonaisuutta ja siitä maksettavaa vastiketta osiin. Näin ollen raja-arvoa (7 500 euroa) laskettaessa on tässä tapauksessa otettava huomioon B:n kanssa tehdyn alihankintasopimuksen kokonaisarvo.

Kyseisen alihankintasopimuksen mukainen laskutus sovitusta tavarankuljetuksesta on ollut jatkuvaa ja se on ylittänyt tilaajavastuulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen 7 500 euron (alv 0 %) raja-arvon.

Muutoksenhakija on itse kertonut B:n suorittaneen 16.3.2009–14.4.2010 välisenä aikana sopimukseen liittyen 27 kuljetusta ja sen kuljettajien oleskelleen Suomessa 76,5 tuntia, joten työskentely on kestänyt yhteensä enintään 10 työpäivää. Alihankintasopimukseen perustuvassa työsuorituksessa ei ole tilaajavastuulain soveltumisen kannalta merkitystä työn kestolla, vaan sopimuksen arvolla. Kansainvälisiä kuljetuksia koskevia alihankintasopimuksia ei ole suljettu tilaajavastuulain soveltamisen ulkopuolelle.

Hallinto-oikeudessa 17.12.2013 pidetyssä suullisessa käsittelyssä kävi ilmi, että kun A Oy tarjoaa palvelukokonaisuuden, joka sisältää myös kuljetuspalvelun, palvelukokonaisuus sisältää rahdin toimituksen Kotkasta asiakkaan ilmoittamaan Venäjällä sijaitsevaan päämäärään. Joidenkin asiakkaiden kanssa A Oy on tehnyt sopimuksia, joiden mukaan A Oy maksaa myös merikuljetuksen Amerikan Yhdysvalloista, Kanadasta tai Kiinasta. A Oy tarjoaa asiakkaille palvelun, jossa rahti kuljetetaan lähettäjän ovelta vastaanottajan ovelle. A Oy on tehnyt noin 40 kuljetusyrityksen kanssa samanlaisen sopimuksen kuin B:n kanssa tehtiin.

Kuljetuspalvelujen järjestämisen on katsottava liittyvän muutoksenhakijan toiminnassa tavanomaisesti suoritettaviin työtehtäviin. Muutoksenhakija järjestää asiakkailleen muiden huolintapalvelujen lisäksi tarvittaessa kuljetuspalvelujen tilaamisen. Asiakkaat voivat myös itse järjestää kuljetuksen ja tilata muutoksenhakijalta ainoastaan huolinta-asiakirjojen laatimisen. Kuljetuspalvelut yhdessä muiden muutoksenhakijan tarjoamien huolintapalvelujen kanssa muodostavat muutoksenhakijan toiminnassa hallituksen esityksessä mainitun yhtenäisen kokonaisuuden tai palveluketjun.

A Oy on esittänyt, että kos­ka B:n kuljettajat tulevat Suomeen C-viisumilla eikä heillä ole työ­lupaa Suomeen, ei tilaajavastuulain mukaista tilaajan työkohdetta voisi muo­dostua.

Tilaajan tulee täyttää tilaajavastuulain 5 §:n mukainen selvitysvelvollisuus ennen sopimuksen tekemistä. Hallituksen esityksen (HE 114/2006 vp) 5 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tiedot olisi hankittava ennen kuin tilaaja tekee sopimuksen alihankintasopimukseen perustuvasta työstä. Jos ti­laaja kuitenkin hankkisi kyseessä olevat tiedot myöhemmin, katsottaisiin selvi­tysvelvollisuus laiminlyödyksi, ellei sopimuksessa ole purkavaa ehtoa siltä va­ralta, että tilaaja ei olisi tietojen perusteella tehnyt sopimusta. Alihankintasopimuksen tekovaiheessa ei välttämättä tiedetä, ketkä työntekijät ja milloin he tulevat työskentele­mään tilaajan työkohteessa alihankintayösopimuksen perusteella ja tulevatko he saamaan työlupaa/viisumia ylipäätään. Sopimuspuoli voi palkata uusia työntekijöitä sopimuksen tekemisen jälkeenkin. Tilaaja ei voi vält­tää tilaajavastuulain mukaista selvitysvelvollisuuttaan ennen sopimuksen te­kemistä sillä perusteella, että sopimuskumppanin työntekijöillä tai osalla työntekijöistä ei ehkä ole työlupaa/viisumia sopimuksen tekemisen jälkeen. Niin kuin A Oy:nkin tapauksessa on käynyt ilmi, työluvan puuttuminen ei es­tä alihankkijan työntekijöiden työskentelyä käytännössä asianosaisen tilaajavastuulain mukaisessa työkohteessa Suomessa. Hallinto-oikeus katsoo, ettei tilaajavastuulain soveltamisen kannalta ole ratkaisevaa, onko työntekijöillä ollut tai tarvitsevatko he työn tekemiseen erillisen luvan.

Edellä lausutun perusteella muutoksenhakijan ja B:n välistä sopimusta kansainvälisistä kuljetuksista on pidettävä tilaajavastuulaissa tarkoitettuna alihankintasopimuksena. Asiassa ei ole merkitystä palvelusta saadun tuoton määrällä. Tilaajavastuulain soveltumisen kannalta ratkaisevaa on sopimuksen arvo, ei liiketaloudellinen kannattavuus.

Selvitysvelvollisuus

Tilaajalla ei ole tilaajavastuulain mukaista selvitysvelvollisuutta, jos hänellä on perusteltu syy luottaa sopimuspuolen täyttävän lakisääteiset velvoitteensa. Tällaisia syitä voivat olla muun ohella sopimuspuolen toiminnan tai tilaajan ja sopimuspuolen sopimussuhteen vakiintuneisuus.

Muutoksenhakija on kertonut B:n ainoan omistajan D:n perustaneen yrityksen vuonna 2008. Tätä ennen muutoksenhakija on tehnyt yhteistyötä D:n kanssa toisen yrityksen puitteissa vuodesta 2006 alkaen.

B:n toiminnan ei voida katsoa olleen vakiintunutta sopimuksen tekoajankohtana 1.2.2009, kun otetaan huomioon, että yritys on perustettu vasta vuonna 2008 eli yritys on voinut harjoittaa liiketoimintaa enintään noin vuoden sopimuksen tekoajankohtaan mennessä. Muutoksenhakijan ja B:n sopimussuhteen ei voida katsoa olleen vakiintunutta silläkään perusteella, että muutoksenhakija on tehnyt yhteistyötä B:n omistajan kanssa toisen yrityksen puitteissa. Muutoksenhakijalla ei ole siten ollut perusteltua syytä luottaa sopimuspuolen täyttävän lakisääteiset velvoitteensa sen toiminnan tai sopimussuhteen vakiintuneisuuden perusteella tilaajavastuulain 5 §:n 4 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Muutoksenhakijalla on näin ollen ollut tilaajavastuulain mukainen selvitysvelvollisuus liittyen B:n kanssa 1.2.2009 solmittuun sopimukseen.

Selvitysvelvollisuuden laiminlyönti

Tilaajan on hankittava ulkomaisesta sopimuskumppanista tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuja selvityksiä vastaavat tiedot yrityksen sijoittautumismaan lainsäädännön mukaisella rekisteriotteella tai todistuksella tai muulla yleisesti hyväksyttävällä tavalla ennen sopimuksen tekemistä. Nämä eivät saa olla kuitenkaan kolmea kuukautta vanhempia.

A Oy:n mukaan aluehallintovirasto olisi antanut ristiriitaisia, puutteellisia ja osin mahdottomia ohjeita A Oy:lle, eikä aluehallintoviraston menette­ly täyttäisi hyvän hallintotavan tunnusmerkkejä tai hallintolain vaatimuksia oh­jeiden antamisesta. Ohjeiden pitäisi olla riittävän selkeitä. Tältäkään osalta lai­minlyöntimaksun määräämiselle ei A Oy:n mielestä olisi perusteita. A Oy:n mukaan viranomaisen tulisi itse selvittää, mitä asiakirjoja toisesta valtiosta on saatavilla. Sen ei pitäisi asettaa mahdottomia vaatimuksia asiakirjojen toimittamisessa, jotka eivät joko ole asiaankuuluvia tai joita ei voi saada.

Työsuojelun vastuualueen lausunnon mukaan tarkastaja käytti työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain (44/2006, jäljempänä valvontalain) 2 luvun 4 §:n sekä tilaajavastuulain 12 §:n mukaista tarkastus- ja tiedonsaanti­oikeuttaan selvittääkseen, miten A Oy oli täyttänyt tilaajavastuulain 5 §:n mukaisen selvitysvelvollisuutensa ennen sopimuksen tekemistä B:n kanssa. Tarkastaja on tarkastuskertomuksessa antanut valvontalain 3 luvun 13 §:n 1 momentin mukaisesti toimintaohjeita. Tarkastaja antoi asian­osaiselle myös hallintolain (434/2003) 2 luvun 8 §:n edellyttämää neuvontaa tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin mukaisten selvitysten hankkimiseksi tarkastuskäynnin jälkeen, vaikka mainitun lainkohdan mukaan selvitysten olisi tullut olla A Oy:n hallussa jo ennen sopimuksen tekemistä ja näin ollen jo ennen ennalta sovittua tarkastuskäyntiä 30.11.2009. Tarkastuksella käytiin läpi tilaajavastuulakia ja sen asettamia velvollisuuksia tilaajalle. Tarkastaja toimitti A Oy:lle myös yksityiskohtaisen työ- ja elinkeinoministeriön englanninkielisen tilaajavastuulakia käsittelevän esitteen.

A Oy:n mukaan aluehallintovirasto olisi antanut alun perin puutteellisia ohjeita vaatimastaan materiaalista, esimerkiksi mahdottoman vaatimuksen suomalaisen eläkevakuutusyhtiön todistuksesta. Tarkastajan sähköpostiviestissä olisi asianosaisen mukaan korjattu vaatimusta eläkevakuutuksen osalta siten, että ulkomaisen eläkeyhtiön todistus kelpaa.

Työsuojelun vastuualueen mukaan tarkastaja lähetti samassa sähköpostiviestissä (28.1.2010) sekä taulukon tilaajavas­tuulain mukaisia selvityksiä myöntävistä tahoista Venäjällä että tiedon lähtö­maan eläkevakuutustodistuksen kelpoisuudesta 1.1.2009 jälkeen aloitetuissa töissä. Eläkevakuutustodistusta koskeva tieto ei siis ollut puutteellista tai risti­riitaista, koska työntekijän eläkelakia (395/2006) muutettiin 1.1.2009 alusta niin, että tarve eläkevakuuttaa ulkomaalainen työntekijä riippuu siitä, milloin ulkomaalaisen työnteko Suomessa on alkanut ja mistä maasta työntekijä tulee. EU-, ETA- ja sosiaaliturvasopimusmaiden ulkopuolelta tulevien työsken­tely voidaan vakuuttaa lähtömaassa, jos työskentely on alkanut 1.1.2009 jäl­keen ja kestää alle kaksi vuotta.

A Oy:n mukaan venäläinen eläkevakuutusyhtiö ei anna tietoja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai maksusuunnitelmista. Työsuojelun vastuualueen tietojen mukaan eläkevakuutusasioita hoitaa Venäjäl­lä Venäjän Federaation Eläkerahasto. Työsuojelun vastuualue on liittänyt lausun­toonsa esimerkkinä jäljennökset tarkastustoiminnassa saaduista eläkevakuutusmaksujen suorittamista Venäjällä koskevista todistuksista. Työsuojelun vastuualueen lausunnon perusteella hallinto-oikeus katsoo, että ajantasaiset eläkevakuutusmaksujen suorittamista koskevia tietoja sisältävät todistukset ovat Venäjällä saatavissa.

A Oy:n mukaan Venäjällä ei saa kolmea kuukautta tuoreempaa kaupparekisteriotetta, koska todistuksen saa vain kerran yrityksen rekisteröityessä. Työsuojelun vastuualueen lausunnon mukaan Venäjän Valtiollisen verotuslaitoksen hallintopiirien tarkastusvirastojen yrityksille antamien todistusten oikeushenkilön perustamisesta (merkinnästä Yhtenäiseen oikeushenkilöiden valtionrekisteriin) lisäksi sama viranomainen antaa ajantasaisia yksityiskohtaisia yrityksen tietoja sisältäviä otteita Yhtenäisestä oikeushenkilöiden valtionrekisteristä. Työsuojelun vastuualue on liittänyt lausuntoonsa esimerkkinä jäljennökset tarkastustoiminnassa saaduista otteista kyseisestä rekisteristä Venäjällä. Otteista käyvät ilmi muun muassa yritysten rekisteröintipäivämäärät Yhtenäiseen oikeushenkilöiden valtionrekisteriin sekä rekisteröintipäivämäärät veroviranomaisen rekisteriin. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että ajantasaiset kaupparekisteritiedot sekä veroviranomaisen rekisteriin merkitsemistiedot si­sältävät otteet ovat saatavissa Venäjällä.

A Oy:n mukaan alihankkijan työsopimuksesta ei ole Venäjällä oikeutta saada tietoa. Työsuojelun vastuualueen lausunnon mukaan tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaiseksi selvitykseksi sovellettavasta työehtosopi­muksesta tai keskeisistä työehdoista ei edellytetä työsopimusta. Työehtoselvi­tys on tarkoitettu annettavaksi yleisellä tasolla, eikä siitä tarvitse käydä ilmi yk­sittäisten työntekijöiden tietoja.

Työsuojelun vastuualueen lausunnon mukaan Venäjän Valtiollisen verotuslaitoksen hallintopiirien tarkastusviras­tot myöntävät yrityksille todistusten veroviranomaisen rekisteriin merkitsemi­sestä lisäksi ajantasaisia todistuksia koskien verovelvollisen verojen, maksu­jen, vakuutusmakujen, viivästyskorkojen ja verottajan määräämien suorittei­den maksamisvelvollisuutta. Työsuojelun vastuualue on liittänyt lausuntoonsa esi­merk­kinä jäljennökset tarkastustoiminnassa saaduista veronmaksua Venäjäl­lä koskevista todistuksista. Todistuksista ilmenee, onko verovelvollisella täyttämättä jätettyjä suoritusvelvoitteita Venäjän Federaation lainsäädännön säädösten edellyttämiltä veroilta, maksuilta, viivästyssakoilta ja veroviranomaisten määräämiltä suoritteilta. B:n osalta tämä selvi­tys puuttui A Oy:ltä kokonaan.

Muutoksenhakijan esittämä todistus veroviranomaisen rekisteriin merkitsemisestä Venäjällä ja kaupparekisteriote olivat päivätty 7.7.2008. Todistus eläkevakuutuksen ottamisesta Venäjällä oli päivätty 16.7.2008. Muutoksenhakijan esittämästä kaupparekisteriotteesta kävi ilmi ainoastaan tieto sopimuspuolen merkitsemisestä kaupparekisteriin Venäjällä. Eläkevakuutustodistuksesta ei käynyt ilmi tietoa eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai vakuutusmaksuja koskevasta maksusopimuksesta. Sovellettavan työehtosopimuksen ja keskeisten työehtojen osalta muutoksenhakija oli esittänyt sopimuspuolen antaman selvityksen, jonka mukaan pyydettyjen tietojen luovuttaminen on kielletty Venäjällä henkilötietojen suojelua koskevassa laissa. Muutoksenhakijan mukaan veronmaksua Venäjällä koskevan todistuksen saaminen kesti yli 6 kuukautta. Verotodistus oli saatu veroviranomaiselta 6.6.2010 ja muutoksenhakijan mukaan se oli toimitettu heti tämän jälkeen. Työsuojelun vastuualueen antaman lausunnon mukaan sille ei ole toimitettu todistusta veronmaksusta Venäjällä.

Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella muutoksenhakijan työsuojelun vastuualueelle esittämät, tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuja selvityksiä vastaavat tiedot ovat olleet yli kolme kuukautta vanhoja sopimuksen tekohetkellä 1.2.2009 ja osittain puutteellisia. Osaa selvityksistä ei ollut toimitettu työsuojelun vastuualueelle. Hallinto-oikeudella ei ole syytä epäillä työsuojelun vastuualueen ilmoitusta siitä, ettei muutoksenhakija ole toimittanut todistusta veronmaksusta Venäjällä. Lisäksi tilaajavastuulain mukaiset selvitykset tai tiedot sopimuspuolesta on hankittava jo ennen sopimuksen tekemistä. Selvitystä sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista ei ole myöskään hankittu tilaajavastuulain edellyttämällä tavalla. Muutoksenhakijan sopimuspuoli ei ole tilaajavastuulain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettu yleisesti luotettavana pidetty taho, jonka selvitys asiassa voidaan hyväksyä.

Vastuu tilaajavastuulain noudattamisesta sekä mainitun lain tarkoittamien tietojen hankkimis- ja näyttövelvollisuus on tilaajalla. Työsuo­jelun vastuualueen ei voida katsoa asettaneen tilaajalle mahdottomia vaatimuksia asiakirjojen toimittamisessa. Pyydetyt asiakirjat on asiassa saadun selvityksen mukaan ollut mahdollista hankkia. Tilaajalle on myös annettu mahdollisuus toimittaa puuttuvia selvityksiä tarkas­tuskäynnin jälkeen yli puolen vuoden ajan.

Muutoksenhakija on edellä selostetulla tavalla laiminlyönyt tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuuden liittyen B:n kanssa tehtyyn sopimukseen. Laiminlyönnin arvioinnin kannalta ei ole merkitystä työsuojelun vastuualueen muutoksenhakijalle antamalla alustavalla tiedolla selvityksiä myöntävistä viranomaisista. Asiakirja ei sisällä ohjeita siitä, mitä ja minkä sisältöisiä selvityksiä tilaajan on hankittava. Näistä on säädetty tilaajavastuulaissa, jonka sisällöstä yrittäjän oletetaan olevan tietoinen.

Laiminlyöntimaksun määrä

Työsuojelun vastuualue on arvioinut alihankintasopimuksen arvoksi 80 000 euroa (alv 0 %), koska muutoksenhakija ei ole työsuojelun vastuualueelle sitä ilmoittanut. Valituskirjelmän mukaan alihankintasopimuksen arvo on noin 36 575,84 euroa eli huomattavasti arviota pienempi. Sopimuksen arvo on kuitenkin vain yksi laiminlyöntimaksun suuruuteen vaikuttavista seikoista selvitysvelvollisuuden rikkomisen asteen, laadun ja laajuuden ohella. Lisäksi on otettava huomioon, että muutoksenhakijan tilaajavastuulain mukaisessa selvitysvelvollisuuden täyttämisessä on ollut huomattavia puutteita. Osa tilaajavastuulain mukaisista selvityksistä on puuttunut kokonaan. Muutoksenhakijan hankkimat selvitykset ovat olleet puolestaan puutteellisia ja liian vanhoja. Työsuojelun vastuualueen määräämää 4 500 euron suuruista laiminlyöntimaksua ei ole siten syytä alentaa.

Täytäntöönpanokielto

Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain 10 §:n 3 momentin mukaan laiminlyöntimaksun täytäntöönpanosta säädetään sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa (672/2002).

Sakon täytäntöönpanosta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan sakon täytäntöönpanoon on ryhdyttävä, kun ratkaisu, jolla kyseinen seuraamus on määrätty, on tullut lainvoimaiseksi tai kun ratkaisu on pantavissa täytäntöön kuten lainvoimainen tuomio.

Muutoksenhakijalle määrättyä laiminlyöntimaksua ei voida siten laittaa täytäntöön ennen päätöksen lainvoimaiseksi tuloa. Näin ollen ei ole syytä laiminlyöntimaksun täytäntöönpanon kieltämiselle.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että muutoksenhakija joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Hallintolainkäyttölaki 31, 32 ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Helena Asikainen, Taina Pyysaari ja Jari Mäki-Runsas, joka on myös esitellyt asian.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely, hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen päätökset kumotaan sekä aluehallintovirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen. Lisäksi yhtiö on pyytänyt lykkäystä määrätyn laiminlyöntimaksun maksamiseen, kunnes päätös on saanut lainvoiman.

Yhtiö ei ole laiminlyönyt tilaajavastuulain mukaista selvitysvelvollisuutta, koska yhtiölle ei ole muodostunut selvitysvelvollisuutta kysymyksessä olevan kuljetussopimuksen osalta. Hallinto-oikeus on päätöksessään soveltanut lakia, joka ei sovellu kyseessä olevaan tapaukseen. Yhtiö on myös viítannut valituskirjelmässään 27.4.2011 esitettyihin perusteluihin.

Yhtiö on viitannut yleissopimukseen tavaran kansainvälisessä tiekuljetuksessa käytettävästä rahtisopimuksesta (CMR), sopimukseen Suomen ja Venäjän välisestä kansainvälisestä tieliikenteestä sekä TIR-tullitarkastusvihkoon merkittyjen tavarain kansainvälistä kuljetusta koskevaan tulliyleissopimukseen (TiR).

Kansainväliset kuljetukset Suomen ja Venäjän välillä tapahtuvat erillisen kertaluonteisen luvan perusteella. Luvan saanut kuljetusliike vapautetaan velvollisuudesta noudattaa suomalaisia työsuhteen ehtoja tai muita tulli-, vero- ja työlainsäädännön muodollisuuksıa.

Tilaajavastuulain tarkoituksena on edistää yritysten välistä kilpailua Suomen sisäisillä markkinoilla. Tilaajavastuulaki on ristiriidassa Suomea velvoittavien kansainvälisten normien kanssa ja tältä osalta rikkoo Suomen perustuslakia. TiIaajavastuulain soveltaminen kyseisessä tai vastaavissa tapauksissa, jolloin alihankkijana toimii kansainvälistä kuljetustoimintaa harjoittava liike, johtaa laittomaan syrjintään ja kansainvälisten sopimusten rikkomiseen.

Asian tärkeyden vuoksi ja tulevan lain soveltamisen kannalta asiassa tulee toimittaa suullinen käsittely.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Valitus on perusteeton ja tulee hylätä.

Yhtiö on solminut tilaajavastuulain soveltamisalaan kuuluvan alihankintasopimuksen B:n kanssa. Yhtiöllä on ollut tilaajavastuulain mukainen selvitysvelvollisuus sopimuspuolestaan B:sta ennen sopimuksen tekemistä. Yhtiö on laiminlyönyt tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuutensa työsuojelun vastuualueen päätöksessä kuvatulla tavalla. Työsuojelun vastuualue on viitannut 28.11.2011 korkeimmalle halIinto-oikeudelle sekä 13.1.2014 halIinto-oikeudelle antamiinsa lausuntoihin. Työsuojelun vastuualue ei ole velvollinen korvaamaan asianosaisen oikeudenkäyntikuluja.

Yhtiön mainitsemien yleissopimusten soveltamisella asianosaisen ja B:n väliseen sopimukseen ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, sovelletaanko sopimukseen tilaajavastuulakia.

Tilaajavastuulaissa tarkoitettu alihankintasopimus voi käsittää rajattoman määrän erillisten kertaluonteisten lupien perusteella tapahtuvia kansainvälisiä kuljetuksia. Tilaajavastuulain mukainen selvitysvelvollisuus on tilaajalla ennen alihankintasopimuksen tekemistä, ei ennen yksittäistä kuljetusta. Alihankintasopimusta tehtäessä ei voida tietää, saako yksittäinen alihankintasopimuksen perusteella tapahtuva kuljetus aikanaan luvan vai ei. Tilaaja ei voi vapautua tilaajavastuulain mukaisesta selvitysvelvollisuudesta ennen alihankintasopimuksen tekemistä edellä mainitulla perusteella. Tilaajavastuulain soveltamisen kannalta ei ole merkitystä myöskään sillä, onko työntekijöillä ollut tai tarvitsevatko ne työn tekemiseen erillisenluvan.

Tilaajavastuulain soveltaminen yhtiön tapauksessa tai muissa vastaavissa tapauksissa ei johda laittomaan syrjintään tai kansainvälisten sopimusten rikkomiseen. Tilaajavastuulain soveltuessa tilaajan ja alihankkijan väliseen alihankintasopimukseen tilaajan on noudatettava selvitysvelvollisuutta tilaajavastuulain mukaisesti riippumatta siitä, minkä maalainen alihankkijayritys on.

A Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1.Korkein hallinto-oikeus hylkää yhtiön vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Kouvolan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen päätökset kumotaan, A Oy:lle määrätty laiminlyöntimaksu poistetaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

3. Yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

4. Lausuminen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallinto-oikeus on jo toimittanut asiassa hallintolainkäyttölain 38 §:n nojalla suullisen käsittelyn. Kun lisäksi otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi yhtiö on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista muutoin saatu selvitys, uuden suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Päätösten kumoaminen

2.1 Säännökset

Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (tilaajavastuulaki) 2 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan tilaajaan:

1) joka Suomessa käyttää vuokrattua työntekijää; taikka

2) jonka Suomessa olevissa työtiloissa tai Suomessa olevassa työkoh-teessa työskentelee työntekijä, joka on tilaajan kanssa alihankintasopimuksen tehneen työnantajan palveluksessa ja jonka työtehtävät liittyvät tilaajan toiminnassa tavanomaisesti suoritettaviin työtehtäviin tai tilaajan tavanomaiseen toimintaan liittyviin kuljetuksiin.

Saman lain 4 §:n (1233/2006) 1 momentin mukaan lakia ei sovelleta, jos:

1) vuokratun työntekijän tai työntekijöiden työskentely kestää yhteensä enintään 10 työpäivää; tai

2) 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun alihankintasopimuksen vastikkeen arvo ilman arvonlisäveroa on alle 7 500 euroa.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettuja raja-arvoja laskettaessa työn katsotaan jatkuneen yhdenjaksoisesti, jos tilaajalle tehty työ tai aikaansaatu työtulos perustuu useisiin peräkkäisiin, keskeytymättöminä tai vain lyhyin keskeytyksin jatkuviin sopimuksiin.

2.2 Asiassa saatu selvitys

Kaupparekisterimerkintöjen mukaan A Oy:n toimialana on muun ohella tavaran kuljetukset, huolinta ja terminaalitoiminta sekä kotimaisten ja kansainvälisten kuljetuspalveluiden suunnittelu, tuottaminen, välittäminen, myynti ja markkinointi sekä kotimaisista ja kansainvälisistä kuljetuksista huolehtiminen.

Asiakirjoista ja hallinto-oikeudessa toimitetussa suullisessa käsittelyssä saadun selvityksen perusteella yhtiö harjoittaa huolintatoimintaa, johon kuuluu vientiasiakirjojen laatiminen, asiakirjojen välittäminen, kuljetusreitin rakentaminen sekä kuljetuspalvelujen tilaaminen asiakkaille. Yhtiö on tehnyt B:n kanssa 1.2.2009–1.2.2010 välistä aikaa koskevan määräaikaisen alihankintasopimuksen ja on sopinut sopimuksen mahdollisesta jatkumisesta 1.2.2010 jälkeen. Sopimus koskee tavarankuljetusta Suomesta Venäjälle.

Korkeimman hallinto-oikeuden palautettua asian hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja uudelleen ratkaistavaksi yhtiö on hallinto-oikeuden toimittaman suullisen käsittelyn jälkeen 19.12.2013 antamassaan lisäselvityksessä esittänyt, että B:n tarjoamien kuljetuspalveluiden laskujen yhteissumma on 43 400 dollaria (USA). Viimeisen laskun maksupäivä on 6.4.2009, jolloin USD-Euro muuntokurssin mukaan laskujen yhteissumma on noin 32 476,90 euroa. A Oy:n kirjanpitäjän 4.2.2014 antaman selvityksen mukaan A Oy on maksanut lisäksi 24.4.2009 B:lle 6 800 USD eli 5 210,73 euroa. Yhtiö on katsonut, että Suomessa suoritettujen palvelujen osuus edellä mainitusta kokonaissummasta on noin 1/10 osa eli 3 247,69 euroa.

2.3 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A Oy:n toimiala huomioon ottaen yhtiön alihankkijoiltaan ostamat kuljetuspalvelut ovat tilaajavastuulain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja tilaajan tavanomaiseen toimintaan liittyviä kuljetuksia, joihin tilaajavastuulakia tulee soveltaa. Kun otetaan huomioon myös eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan hallituksen tilaajavastuulakia koskevan esityksen johdosta antamassa mietinnössä (10/2006 vp) lausuttu, tilaajavastuulain on katsottava soveltuvan myös Suomesta yhteisön ulkopuolelle suuntautuviin kuljetuspalveluihin. Korkein hallinto-oikeus katsoo edelleen, että yhtiön ja B:n välisen puitesopimuksen nojalla suoritettujen kuljetuspalvelujen katsotaan jatkuneen tilaajavastuulain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla yhtäjaksoisesti.

Tilaajavastuulain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan soveltamisalaa koskevan säännöksen mukaan lakia sovelletaan alihankintasopimuksen perusteella Suomessa olevissa työtiloissa tai Suomessa olevassa työkohteessa tehtävään työhön. Soveltamisalan rajoittamisen vain Suomessa tehtyyn työhön on katsottava koskevan myös alihankintasopimuksen nojalla suoritettuja kuljetuspalveluja.

Näin ollen, kun arvioidaan sitä, ylittyykö tilaajavastuulain 4 §:n (1233/2006) 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu soveltamisen edellytyksenä oleva 7 500 euron kynnysarvo, kuljetuspalveluja koskevan alihankintasopimuksen kokonaisarvosta on tarkasteltava alihankkijan veloitusten sitä osaa, joka kohdistuu kuljetuspalvelun ja siihen mahdollisesti liittyvän muun palvelun Suomessa suoritettuun osuuteen. Kun hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätöksissä kynnysarvon ylittymistä arvioitaessa on tarkasteltu sopimusten kokonaisarvoa eikä Suomessa tehdyn työn osuutta ole pyritty erittelemään tai arvioimaan, hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava ja yhtiölle määrätty laiminlyöntimaksu poistettava sekä asia palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Täytäntöönpanon kieltäminen

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eila Rother, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

 
Julkaistu 3.12.2015