Muu päätös 1133/2016

Ensihoidon päivystyksen ja potilaskuljetusten tietojärjestelmäkokonaisuuden hankinta (Varsinais-Suomi)

Antopäivä: 4.4.2016
Taltionumero: 1133
Diaarinumero: 3769/3/14

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Medbit Oy, Turku

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 27.10.2014 nro 727/14

Asian aikaisempi käsittely

Medbit Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 14.3.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ensihoidon, päivystyksen ja potilaskuljetusten tietojärjestelmäkokonaisuutta koskevasta hankinnasta viiden vuoden ajalle.

Medbit Oy:n hallitus on 22.5.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 9) valinnut San Sai Solutions Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 500 000–1 000 000 euroa.

Markkinaoikeus on 11.7.2014 antamallaan päätöksellä sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Hankintasopimus on tehty 4.9.2014.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Codea Oy on ollut valittajana ja Medbit Oy vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt Medbit Oy:n maksamaan Codea Oy:lle hyvitysmaksuna 50 000 euroa.

Markkinaoikeus on velvoittanut Medbit Oy:n korvaamaan Codea Oy:n oikeudenkäyntikulut 4 700 eurolla viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt Medbit Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Esteellisyys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön menettely, jolla se on hyväksynyt San Sai Solutions Oy:n tarjouksen mukaan tarjouskilpailuun, on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun ottaen erityisesti huomioon sen, että sanotun yhtiön toimitusjohtaja on palvelussuhteessa hankintayksikköön ja on lisäksi toiminut saman hankinnan aikaisemmalla kilpailutuskierroksella hankinnan projektipäällikkönä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajan tai sen edustajan osallistuminen tarjouskilpailun valmisteluun tai muu hankintayksikön avustaminen hankintamenettelyssä saattaa olla peruste sulkea tarjoaja tarjouskilpailusta, jos tämä seikka vaarantaa hankintamenettelyn avoimuuden tai tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden toteutumisen hankinnassa. Tarjouskilpailun ulkopuolelle sulkemista koskevien edellytysten olemassaolo on aina arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet huomioon ottaen.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella nyt puheena oleva hankinta on kilpailutettu kolmesti. Ensimmäisellä kilpailutuskierroksella vuonna 2011 hankintamenettely on keskeytetty. Toisen kilpailutuskierroksen voittaneen tarjoajan kanssa tehty hankintasopimus on päätetty tammikuussa 2014 toimituksen epäonnistuttua. Nyt tarkasteltavana olevassa hankintamenettelyssä on kysymys kolmannesta kilpailutuskierroksesta.

Edelleen asiassa esitetyn selvityksen perusteella valituksessa nimetty San Sai Solutions Oy:n toimitusjohtaja on toiminut valituksen kohteena olevan hankintamenettelyn aikana ja toimii edelleen hankintayksikössä projektipäällikkönä.

Tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteita on noudatettava hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa. Hankintamenettelyn on annettava myös ulospäin uskottava vaikutelma siitä, että kaikilla tarjoajilla on ollut hankintayksikön toiminnan osalta samat mahdollisuudet menestyä tarjouskilpailussa.

Markkinaoikeus toteaa, että yksin se seikka, että valituksessa viitattu voittaneen tarjoajan toimitusjohtaja on myös hankintayksikön palveluksessa, ei suoraan merkitse sitä, että avoimuuden ja tarjoajien tasapuolisen sekä syrjimättömän kohtelun toteutuminen olisi vaarantunut kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä.

Muutoksenhaun kohteena olevaa niin sanottua kolmatta kilpailutuskierrosta edeltäneellä toisella kilpailutuskerroksella, eli vuodesta 2012 vuoden 2014 alkuun saakka, voittaneen tarjoajan toimitusjohtaja on kuitenkin toiminut nimenomaisesti kysymyksessä olevan tietojärjestelmähankinnan projektipäällikkönä hankintayksikössä. Sanotut kilpailutukset ovat ajallisesti seuranneet välittömästi toisiaan. Muun ohella valittaja on osallistunut myös hankinnan toiselle kilpailutuskierrokselle.

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että hankintaa koskeva tarjouspyyntö on kaikilla kolmella kilpailutuskierroksella ollut olennaisesti samansisältöinen. Tämä hankintayksikön mukaan osaltaan osoittaa, ettei kysymyksessä olevan henkilön toimimisella toisen kilpailutuskierroksen projektipäällikkönä ole ollut muutoksenhaun kohteena olevan kilpailutuksen kannalta merkitystä. Markkinaoikeus toteaa, etteivät toisen ja kolmannen kilpailutuskierroksen tarjouspyynnöt kuitenkaan ainakaan täysin vastaa toisiaan. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ne eroavat ainakin vertailuperusteiden keskinäisten painoarvojen osalta sekä siltä osin, että toisen kilpailutuskierroksen 10.9.2012 päivätyssä tarjouspyynnössä on tarjouksen ehdottomana vaatimuksena mainittu, että tarjoajalla tulee olla kokemusta ensihoidon ja/tai päivystyksen ohjelmiston toimittamisesta eurooppalaiseen sairaalaympäristöön, kun taas kolmannen kilpailutuskierroksen 10.3.2014 päivättyyn tarjouspyyntöön ei ole sisällytetty vastaavaa vaatimusta.

Tarjouskilpailun voittaneella San Sai Solutions Oy:llä ja sen toimitusjohtajalla on ollut hankintamenettelyssä merkittävä ja välitön taloudellinen intressi. Markkinaoikeus toteaa, että sanotulla toimitusjohtajalla on hankinnan aikaisemmalla eli toisella kilpailutuskierroksella hankintayksikön projektipäällikkönä toimiessaan ollut muun ohella mahdollisuus tutustua tarjoajien, valittaja mukaan lukien, sanotulla toisella kilpailutuskierroksella antamiin tarjouksiin niihin mahdollisesti liittyvine liikesalaisuuksineen. Puheena olevalla henkilöllä on hankintayksikössä tapahtuneesta tehtäviensä muutoksesta huolimatta mahdollisesti ollut myös tilaisuus saada muita tarjoajia aikaisemmassa vaiheessa yksityiskohtaisia tietoja valituksen kohteena olevasta kolmannesta kilpailutuskierroksesta ja siten enemmän aikaa valmistella tarjouskilpailuun osallistumista. Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan toimitusjohtajan asema hankintayksikössä on lähtökohtaisesti asettanut voittaneen tarjoajan muita tarjoajia parempaan asemaan valituksen kohteena olevassa hankintamenettelyssä.

Ottaen huomioon voittaneen tarjoajan toimitusjohtajan osallistuminen hankintayksikössä projektipäällikkönä kohteeltaan olennaisesti saman hankinnan aikaisempaan hankintamenettelyyn, hänen edelleen jatkuva palvelussuhteensa hankintayksikköön ja muut edellä mainitut seikat, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely, jolla se on hyväksynyt voittaneen tarjoajan mukaan tarjouskilpailuun, on ollut omiaan vaarantamaan avoimuuden periaatteen toteutumisen sekä hankintamenettelyyn osallistuneiden tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä. Tässä tilanteessa ei ole valittajan oikeusturvan kannalta tarpeen lausua myöskään valittajan Netorek Oy:n tarjouksen toimittamista koskevasta vaatimuksesta, ja vaatimus on siten hylättävä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätös on jo pantu täytäntöön. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana vaadittuna seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on saanut tarjoukset valittajalta, voittaneelta tarjoajalta ja Netorek Oy:ltä, joista viimeksi mainitun tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön hankintamenettely olisi merkinnyt sitä, että esteellisyyden vuoksi voittanut tarjoaja olisi suljettu tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on esittänyt, ettei valittajalla tässäkään tilanteessa olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, koska sen tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja toisaalta siitä syystä, että hankintayksikkö olisi valittajan tarjouksen korkean hinnan johdosta todennäköisesti keskeyttänyt hankinnan tai toteuttanut sen muulla tavoin.

Tarjouspyynnön kohdassa 6 "Tarjouksen sisältö" on muun ohella mainittu, että toimittajan tulee liittää tarjoukseen ehdotus projektin läpiviennin periaatteista sisältäen muun ohella arvion projektin kestosta ja asiakkaan työmäärästä. Edelleen kohdassa on muun ohella mainittu, että edellä esitetty luettelo on tarjouksen vähimmäisvaatimus, jota tulee käyttää rakenteellisena runkona tarjousta ja hinnoittelua laadittaessa.

Tarjouspyynnön kohdassa 11.2 "Tarjousten ehdottomat vaatimukset" on viitattu tarjouspyynnön liitteenä 1 olleen vaatimustaulukon 0-tasoisiin vaatimuksiin. Mainitussa liitteessä on ollut 0-tasoisina eli ehdottomina vaatimuksina muun ohella kohta 8.1.3 "Alustava projektisuunnitelma käyttöönottoprojektista liitteeksi" ja kohta 8.2.2 "Arvio asiakkaan resurssitarpeesta".

Tarjouspyynnön kohdan 11.3 "Arviointikriteerit" mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteena on ollut muun ohella "toimittajan ratkaisutoimitussuunnitelman (projektisuunnitelman) laatu". Tältä osin tarjouspyynnössä on viitattu toimittajan laatimaan ehdotukseen läpiviennin periaatteista ja ilmoitettu muun ohella, että työnjaosta, vaiheiden tehtävien ja tulosten luettelemisesta ja pääsisällön kuvaamisesta sekä vaiheiden keskinäisestä loogisuudesta saa 0–5 pistettä.

Hankintapäätöksen mukaan valittajan ilmoittamasta työnjaosta ja projektisuunnitelmasta ovat puuttuneet arviot tilaajan ja asiakkaan tehtävistä asennusten, koulutusten, testausten ja integraatioiden toteutusten osalta. Sen sijaan alustavassa projektisuunnitelmassa on todettu, että tehtävät määritellään tarkemmin, kun projektin eteneminen varmistuu. Valittajan puutteellisen työmääräarvion vuoksi projektiryhmä ei ole hankintapäätöksen mukaan pystynyt suorittamaan vertailua tilaajan/asiakkaan arvioiduista työmääristä ja niiden kustannuksista, ja vertailun kertaluonteisissa ja käytön aikaisissa kustannuksissa on otettu huomioon vain kokonaishinta sekä ilmoitetun tarpeen mukaiset palvelin- ja työasemakustannukset.

Hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailuasiakirjassa on vastaavasti mainittu, että valittajan suunnitelmasta ovat puuttuneet valtaosin arviot tilaajan ja asiakkaan tehtävistä ja että puutteellisen resurssitarveilmoituksen vuoksi hankintayksikkö ei ole pystynyt ottamaan kohtaa mukaan kokonaishintaa laskettaessa. Vertailuasiakirjassa on lisäksi mainittu, että arviointi on hankintayksikönkin näkemyksen mukaan haastavaa, sillä kyseessä on mittava kehityshanke, jossa toteutetaan uusia toiminnallisuuksia. Lisäksi hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että valittajan tarjouksesta ovat puuttuneet integraatioiden toteuttamisen kuvaukset.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen vaatimustaulukon edellä mainittujen kohtien 8.1.3 ja 8.2.2 osalta valittaja on vastannut toiminnallisuuden olemassaoloa koskevaan kysymykseen "kyllä". Valittajan tarjouksen mukaan ensimmäisessä vaiheessa valittajan nykyisin käytössä olevat valmiit tuotteet asennetaan asiakkaan käyttöön ja toisessa vaiheessa käynnistetään määrittely- ja suunnitteluvaihe. Tarjouksen liitteenä olleesta salassa pidettäväksi ilmoitetusta alustavasta projektisuunnitelmasta käy muun ohella ilmi projektin ensimmäisen vaiheen tehtävät asiakkaan työmäärineen sekä aikataulu.

Hankintayksikkö on todetuin tavoin tuonut jo hankintapäätöksessään esiin valittajan tarjouksen puutteellisuuksia. Hankintayksikkö ei kuitenkaan tästä huolimatta ole hankintapäätöstä tehdessään arvioinut valittajan tarjousta tarjouspyynnön vastaiseksi. Hankintayksikkö ei myöskään markkinaoikeudessa ole tuonut esiin sellaisia seikkoja, joiden perusteella sen hankintapäätöksessä tältä osin tekemää arviota olisi edellytyksiä pitää virheellisenä. Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että valittajan tarjous on näin ollen ollut ainoa hyväksyttävänä pidettävä tarjous.

Valittajan tarjouksen kokonaishinta 910 000 euroa on sijoittunut hankintailmoituksessa mainitun hankinnan ennakoidun arvonlisäverottoman arvon vaihteluvälille 500 000–1 000 000 euroa ja vertailtava kokonaishinta 1 054 800 euroa on ylittänyt vaihteluvälin vain suhteellisen vähäisessä määrin. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa kiistäessään hyvitysmaksuvaatimuksen vedonnut valittajan tarjouksen korkeaan hintaan ja hankintamenettelyn mahdolliseen keskeyttämiseen. Tästä huolimatta hankintayksikkö ei ole esittänyt selvitystä siitä, minkä suuruinen määräraha hankintaan on ollut käytettävissä ja miksi se ei mahdollisesti ole ollut yhteismitallinen hankintailmoituksessa ilmoitetun ennakoidun arvon kanssa.

Hankintayksikkö on perustellut täytäntöönpanon sallimista koskevaa vaatimustaan markkinaoikeudessa muun ohella sillä, että nykyisen tietojärjestelmän keskeiset ohjelmistot poistuvat Ensihoidon ja päivystyksen liikelaitoksen käytöstä viimeistään vuoden 2015 alussa, mahdollisesti jo syksyllä 2014. Hankintayksikön mukaan kiireellinen aikataulu ja ohjelmistojen käyttöajan rajallisuus johtuu aiemmasta epäonnistuneesta toimitusprojektista.

Hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Keskeyttämisen syyn arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota siihen, perustuuko keskeyttäminen tällaisiin syihin ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi tarjoajiin. Hankintamenettelyä ei saa keskeyttää, jos keskeyttämisen tarkoituksena on kiertää lain säännösten soveltamista tai estää tarjoajan mahdollisuus saada oikeussuojaa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön ei voida edellä esitetyt olosuhteet huomioon ottaen katsoa esittäneen asiassa sellaisia todellisia ja perusteltuja syitä hankinnan mahdolliselle keskeyttämiselle tai muitakaan seikkoja, joiden johdosta asiassa voitaisiin katsoa, ettei ainoan hyväksyttävän tarjouksen tehneellä valittajalla olisi ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailu. Hankintayksikkö on näin ollen määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksu.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Menettelyä kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus harkitsee kohtuulliseksi hyvitysmaksun määräksi 50 000 euroa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hankintalain 89 §:n 3 momentin mukaan vastapuolen oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta ratkaistaessa hankintayksikköön sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään viranomaisesta tai muusta julkisesta osapuolesta.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään sinänsä kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Sanna Holkeri ja Hannamaria Nurminen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Medbit Oy (hankintayksikkö) on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Codea Oy velvoitetaan korvaamaan Medbit Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Medbit Oy on toissijaisesti vaatinut, että määrättyä hyvitysmaksua alennetaan.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluina edellä mainituille vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintamenettelyssä ei ole tapahtunut virhettä. Markkinaoikeus on kirjannut ratkaisuunsa hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämiä seikkoja virheellisesti.

Hankintayksikkö on todennut markkinaoikeuskäsittelyn aikana, että hankinnan suunnittelutyö on viety pitkälle jo ennen ensimmäistä hankintakierrosta ja että hankinnan keskeinen runko on pysynyt samana ensimmäiseltä kilpailutuskierrokselta lähtien. Ensihoidon ja päivystyksen liikelaitoksen tarpeiden muuttuessa hankinnan kohdetta, vaatimuksia ja vertailuperusteita on kuitenkin seuraavilla kierroksilla muutettu ja täsmennetty vastaamaan kyseisen liikelaitoksen tarpeita. Samoin uusilla kilpailutuskierroksilla on otettu huomioon ne seikat, joiden perusteella aiemmilla kilpailutuskierroksilla ei ole päästy toivottuun lopputulokseen. Nyt käsiteltävänä olevalla kolmannella kilpailutuskierroksella hankinnan kohdetta on muutettu siten, että hankinta kattaa ensihoidon ja päivystyksen lisäksi myös potilaskuljetusten tietojärjestelmäkokonaisuuden.

Tarjouskilpailun voittaneen San Sai Solutions Oy:n toimitusjohtaja ei ole ollut hankintayksikön palveluksessa, kun hankinnan suunnittelutyö on aloitettu ja ensimmäinen kilpailutuskierros järjestetty, eikä hän ole muutenkaan osallistunut hankinnan ensimmäiseen vaiheeseen millään tavalla. Hankinnan toisella kilpailutuskierroksella mainittu henkilö on toiminut hankintayksikön projektipäällikkönä. Hänen työtehtävänsä projektissa ovat kuitenkin päättyneet samanaikaisesti, kun sopimus toisen kilpailutuskierroksen voittaneen tarjoajan kanssa on päätetty päättää.

San Sai Solutions Oy on hyödyntänyt valituksenalaisessa tarjouskilpailussa toimitusjohtajansa sellaista osaamista ja kokemusta, jota hän oli hankkinut jo ennen siirtymistään hankintayksikön palvelukseen. Hankintasäännökset tai muu lainsäädäntö eivät aseta rajoituksia sille, että tarjoaja tai tarjoajan vastuuhenkilö hyödyntävät tällaista osaamistaan ja kokemustaan.

Hankintayksikkö on vaikuttanut kaikin asianmukaisin keinoin siihen, että hankinnan kilpailutuksessa on pystytty noudattamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta. Hankinnan kolmannen kilpailutuskierroksen voittaneen San Sai Solutions Oy:n toimitusjohtaja ei ole ottanut osaa edellisistä hankintamenettelyistä itsenäisen kolmannen tarjouskilpailun suunnitteluun, valmisteluun, päätöksentekoon tai muihinkaan toimiin hankintayksikössä, vaan hän on työskennellyt valituksenalaisen hankintaprosessin suunnittelun, valmistelun, hankinta-asiakirjojen käsittelyn ja päätöksentekomenettelyn ajan sekä sen jälkeen hankintayksikön muissa tehtävissä.

Tarjouspyyntö on laadittu siten, että eri lähtökohdista toimivat tarjoajat ovat saaneet kattavan kuvan hankinnalle asetetuista vaatimuksista ja tavoitteista. Tarjoajien käytettävissä ovat olleet tarjouspyynnön liitteiden kattavat kuvaukset ja vaatimusmäärittelyt ja kaikilla tarjoajilla on ollut hyvät ja tasapuoliset mahdollisuudet tarjousten antamiseen. Codea Oy on osallistunut jo hankinnan toiselle tarjouskilpailukierrokselle ja se on voinut hyödyntää valituksenalaisessa tarjouskilpailussa aiempaa tarjoustaan. Codea Oy:n on ollut myös mahdollista tutustua muihin toisen kilpailutuskierroksen tarjousasiakirjoihin.

Tarjousten vertailuperusteet on laadittu siten, ettei tarjoajien tuntemus hankintayksiköstä tai sen asiakkaista ole vaikuttanut tarjouksen menestymiseen tarjouskilpailussa. Tarjousten vertailuperusteet ovat olleet tavanomaisia ja tämäntyyppisessä hankinnassa usein käytettyjä perusteita. Myös tarjousaika on ollut hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden kohtuullinen.

Voittaneen tarjoajan ja Codea Oy:n tarjousten välinen piste-ero on ollut tarjousten laatuvertailussa 4,22 pistettä, kun laatupisteiden enimmäispistemäärä on ollut 60 pistettä. Laatupisteytyksen perusteella voidaan todeta, että Codea Oy:llä on ollut samanlaiset edellytykset tehdä yhtä laadukas tarjous kuin San Sai Solutions Oy:llä.

Tarjouskilpailusta sulkemista koskevien edellytysten olemassaolo on aina arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet huomioon ottaen eikä yksinomaan se seikka, että tarjoajan palveluksessa oleva henkilö on työskennellyt myös hankintayksikössä, oikeuta hankintayksikköä sulkemaan tarjoajaa tarjouskilpailusta. Hankintayksiköllä ei ole ollut perusteita estää työntekijäänsä perustamasta omaa yritystä eikä estää kyseistä työntekijäänsä hyödyntämästä hankintayksikössä hankittua osaamista ja tietotaitoa jatkossa eri työnantajan palveluksessa. Koska voittaneen tarjoajan työntekijä ei ole osallistunut hankintayksikössä valituksenalaiseen hankintaprosessiin, hankintayksiköllä ei myöskään ole ollut laillisia perusteita sulkea voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta.

Vaikka hankintamenettely todettaisiin virheelliseksi, hankintayksikköä ei tule velvoittaa suorittamaan Codea Oy:lle hyvitysmaksua. Codea Oy:llä ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, vaikka San Sai Solutions Oy olisi suljettu tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Kuten hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, hankinnan määrittelyissä ja pisteytysperusteissa on jo vuonna 2011 kilpailutetusta hankinnan ensimmäisestä kierroksesta lähtien otettu huomioon leikkaus- ja tehohoidon ylilääkäreiden huoli siitä, että järjestelmän tulee olla helposti integroitavissa sairaanhoitopiirin muihin järjestelmiin. Näin ollen pisteytysperusteissa on arvioitu sitä, miten hyvin tarjottu ratkaisu tukee sairaalan kokonaisarkkitehtuuria ja miten hyvin se on integroitavissa.

Codea Oy on ilmoittanut tarjouksensa liitteenä olevan projektisuunnitelman kohdassa 4, että "toteutuksessa tarvitaan panosta Codean ja Medbitin taholta. Lisäksi resursointia tarvitaan sairaanhoitopiirin puolelta." Codea Oy on projektisuunnitelmassa määritellyt työmäärän ja asiakkaan työmäärän osittain. Codea Oy:n ilmoittamasta työnjaosta ja projektisuunnitelmasta ovat kuitenkin kokonaan puuttuneet arviot hankintayksikön sekä Ensihoidon ja päivystyksen liikelaitoksen tehtävistä ohjelmistoasennusten, koulutusten, testausten ja integraatioiden toteutusten eli asiakkaan työmäärän osalta, joten nämä kustannuselementit ovat puuttuneet Codea Oy:n tarjouksesta.

Codea Oy:n arvioima työmäärä on ollut vain noin kolme prosenttia siitä, mitä hankintayksikkö oli omissa laskelmissaan arvioinut. Hankintayksikkö ei näin ollen ole voinut pitää realistisena sitä, että näin laaja projektikokonaisuus pystyttäisiin toteuttamaan ja saattamaan loppuun Codea Oy:n ilmoittamalla työmäärällä.

Hankinnan haastavimmaksi osuudeksi on osoittautunut juuri integraatioiden toteuttaminen. Codea Oy:n tarjouksesta ovat puuttuneet integraation toteuttamisen kuvaukset ja Codea Oy on kuitannut asian järjestelmäkaaviossa piirtämällä yhden viivan "Integraatiot". Aiempien kokemusten perusteella integraatioiden toteuttaminen sisältää kyseessä olevan hankinnan suurimman ja merkittävimmän työmäärän. Näiden kustannuselementtien puuttuminen tarjouksesta on tarkoittanut, että hankinnan lopullinen toteuttaminen olisi ollut merkittävästi kalliimpaa kuin mitä Codea Oy on tarjouksessaan ilmoittanut.

Kun otetaan huomioon, että Codea Oy on sairaalaympäristöihin IT-ratkaisuja tuottava yritys, Codea Oy:n tiedossa on tarjousta laadittaessa ollut, että niin Ensihoidon ja päivystyksen liikelaitoksessa kuin muissakin sairaalakohteissa eri tietojärjestelmien rajapinnat ja integraatiot ovat merkittävässä roolissa ja juuri nämä osiot muodostavat tietojärjestelmätoteutusten kustannuksista merkittävän osuuden. Kirjausalustan toteutus, jonka edellytyksenä on ollut, että alustalla pystytään hoitamaan päivystyksessä tehohoitoa vaativan potilaan kirjausten lisäksi myös ambulanssikirjaukset ja perusterveydenhuollon vastaanotolla olevan potilaan tiedon hallinta ja hyödyntäminen, on tuotu Codea Oy:n tarjouksessa vaillinaisesti esille.

Codea Oy:n työmääräarvion edellä mainittu puutteellisuus on vaikuttanut tarjousten hintavertailuun. Tämän takia hintavertailusta on pitänyt jättää pois edellä mainitut Codea Oy:n tarjouksesta puuttuneet kustannuselementit, jotka tarjouspyynnössä oli ilmoitettu vertailtaviksi. Toinen vaihtoehto olisi ollut, että hankintayksikkö olisi sulkenut Codea Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Codea Oy:n tarjous on ollut lähes 50 prosenttia kalliimpi kuin voittaneen tarjoajan tarjous, vaikka Codea Oy:n tarjouksesta on puuttunut edellä todetulla tavalla merkittäviä kustannuselementtejä. Codea Oy:n tarjouksen vertailuhinta 910 000 euroa ja siihen lisättävä tarjouksen puutteiden arvo olisi ylittänyt hankinnan ennakoidun arvon 500 000–1 000 000 euroa. Hankintayksikön tekemän laskelman perusteella Codea Oy:n tarjouksen puutteiden arvo on ollut noin 460 000 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjouksen kokonaiskustannukset ovat olleet 1 051 634 euroa.

Hankinnan ennakoitu arvo on julkaistu hankintailmoituksessa. Tarjoajilla on näin ollen ollut tieto siitä, minkä arvoisesta hankinnasta on ollut kysymys. Kun otetaan huomioon, että Codea Oy:n tarjouksesta on puuttunut hankinnan lopullisen toteuttamisen kannalta merkittävä osa kustannuksista, on Codea Oy:n tarjous ollut liian kallis.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikkö voi keskeyttää hankinnan muun muassa sillä perusteella, että hankinnassa on saatu vain yksi vähimmäisehdot täyttävä tarjous tai sillä perusteella, että saatu tarjous on ollut liian kallis.

Jos San Sai Solutions Oy olisi suljettu hankintakilpailusta, Codea Oy:n tarjous ei olisi johtanut hankintasopimuksen tekemiseen. Tarjouskilpailussa olisi tällöin ollut jäljellä vain Codea Oy:n hinnaltaan liian kallis tarjous. Hankintayksikkö olisi tämän vuoksi joutunut harkitsemaan hankinnan keskeyttämistä taikka hankinnan toteuttamista muulla tavalla tai omana työnä. Codea Oy:n tarjouksen perusteella hankintasopimusta ei olisi voitu tehdä, sillä hankinnan toteuttamiseen kyseisen tarjouksen perusteella ei olisi ollut määrärahoja. Hankintayksikön ja Ensihoidon ja päivystyksen liikelaitoksen talousarviossa ei ole varauduttu määrärahojen olennaisiin ylityksiin.

Edellä esitetyn perusteella Codea Oy:llä ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, vaikka San Sai Solutions Oy olisi suljettu tarjouskilpailun ulkopuolelle. Edellytyksiä hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole.

Codea Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää hankintayksikön vaatimukset ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan Codea Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Codea Oy on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö ei ole tuonut valituksessaan esille uusia esteellisyysarviointiin vaikuttavia seikkoja.

Tarjouskilpailun voittaneen San Sai Solutions Oy:n toimitusjohtaja on toiminut hankintayksikön projektipäällikkönä hankinnan aikaisemmalla eli toisella kilpailutuskierroksella, jonka sisältö on ollut pääosin samankaltainen kuin nyt kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa. Hankintayksikön olisi tullut ottaa sanottu esteellisyys huomioon hankintamenettelyssä ja olla hyväksymättä työntekijänsä yhtiön tekemää tarjousta, jossa on pystytty hyödyntämään hankintayksikölle luovutettuja ja hankintayksikön projektipäällikkönä toimineen San Sai Solutions Oy:n toimitusjohtajan käyttöön annettuja Codea Oy:n tarjouksen luottamuksellisia tietoja ja liikesalaisuuksia.

Hankintayksikön menettely on ollut virheellistä ja hyvitysmaksun määräämiselle on ollut selvä peruste. Codea Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja kaikilta osin asianmukainen, kuten hankintayksikkö on tarjousarvioinnissaan ja pisteytyksessään jo kevään 2014 hankintapäätöksessä todennut. Codea Oy:n tarjouksen hinta ei ole myöskään ylittänyt hankintayksikön hankintabudjettia, vaikka hankintayksikkö nyt toisin esittääkin.

Hankintayksikön jälkikäteen esittämät moninaiset väitteet Codea Oy:n tarjouksen ja toimintatapojen puutteista ovat perusteettomia. Codea Oy on jo pitkään toimittanut vastaavanlaisia tietojärjestelmiä useille sairaanhoitopiireille ilman ongelmia.

Markkinaoikeuden määräämän hyvitysmaksun suuruus on ollut selvästi vähemmän kuin Codea Oy on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut. Hyvitysmaksun määrää ei tule siten alentaa markkinaoikeuden määräämästä.

Medbit Oy on antanut vastaselityksen ja ilmoittanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa määrän.

Codea Oy:lle on lähetetty tiedoksi Medbit Oy:n vastaselitys ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen määrä.

Codea Oy on antanut Medbit Oy:n vastaselityksen johdosta lausuman. Codea Oy on ilmoittanut lausumassaan arvonlisäverollisten oikeudenkäyntikulujensa määräksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 720 euroa.

Medbit Oy:lle on lähetetty tiedoksi Codea Oy:n lausuma. Medbit Oy on ilmoittanut, ettei se pidä tarpeellisena enää lausua asiasta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Medbit Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Medbit Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Medbit Oy:n korvaamaan Codea Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla.

Perustelut

1. Hankintayksikön on hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa noudatettava julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentissa mainittuja tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden periaatteita. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajan tai tarjoajan henkilöstön osallistuminen tarjouskilpailun valmisteluun tai muu hankintayksikön avustaminen hankintamenettelyssä saattaa vaarantaa hankintamenettelyn avoimuuden tai tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden toteutumisen. Mainittujen periaatteiden vaarantumista on aina arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet huomioon ottaen.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-538/13, eVigilo antamassaan tuomiossa (ECLI:EU:C:2015:166, 43 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö) todennut, että hankintaviranomaisen pitää joka tapauksessa tarkastaa mahdollisten eturistiriitojen olemassaolo ja toteuttaa tarkoituksenmukaiset toimenpiteet estääkseen, paljastaakseen ja poistaakseen eturistiriidat.

Tarjouskilpailun voittaneen San Sai Solutions Oy:n toimitusjohtaja on asiassa esitetyn selvityksen mukaan ollut kysymyksessä olevan hankinnan edellisessä kilpailutuksessa keskeisessä roolissa hankintayksikön projektipäällikkönä. Valituksenalainen hankintamenettely on seurannut ajallisesti nopeasti mainittua edellistä hankintamenettelyä. Kyseiset hankintamenettelyt eivät ole eronneet sisällöllisesti niin merkittävästi toisistaan, ettei San Sai Solutions Oy:n voitaisi arvioida saaneen nyt kyseessä olevassa tarjouskilpailussa kilpailuetua toimitusjohtajansa ja hankintayksikön välisen palvelussuhteen vuoksi.

Medbit Oy on siten markkinaoikeuden ratkaisun perusteluista ilmenevällä tavalla menetellyt hankintayksikkönä julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on hyväksynyt San Sai Solutions Oy:n mukaan tarjousmenettelyyn ja valinnut sen tarjouksen.

Edellä mainitun hankintamenettelyn virheellisyyden vuoksi asiassa tulee harkittavaksi hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetty hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Virheetön menettely olisi kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa merkinnyt sitä, että hankintayksikön olisi kolmesta saamastaan tarjouksesta tullut kolmannen yhtiön tekemän tarjouksen lisäksi sulkea myös San Sai Solutions Oy:n tarjous tarjouskilpailusta.

Hyvitysmaksun määrääminen ei edellytä, että asianosainen olisi virheettömässä menettelyssä varmasti voittanut tarjouskilpailun, vaan pelkästään sitä, että sillä olisi ilman virhettä ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toteuttajaksi.

Hankintayksikkö on esittänyt, että Codea Oy:llä ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua edellä mainitussa tilanteessa. Hankintamenettely olisi sanotussa tilanteessa Codea Oy:n liian kalliin hinnan vuoksi keskeytetty tai hankinta olisi toteutettu muulla tavoin.

Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt yhdeksi vaihtoehdoksi sen, että Codea Oy:n tarjous olisi suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena sen vuoksi, että Codea Oy:n tarjouksesta ovat puuttuneet kokonaan integraation toteuttamisen kuvaukset. Yhtiön ilmoittamasta työnjaosta ja projektisuunnitelmasta ovat lisäksi puuttuneet arviot tilaajan ja asiakkaan tehtävistä asennusten, koulutusten, testausten ja integraatioiden osalta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintapäätöksen perusteella Codea Oy on saanut vertailuperusteesta "tarjottavan kokonaisuuden sopivuus arkkitehtuuriperiaatteisiin" (painoarvo 5 prosenttia) 3 pistettä ja voittanut tarjoaja San Sai Solutions Oy täydet 5 pistettä.

Hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän mukaan voittaneen tarjoajan tarjous on saanut mainitun pistemäärän sen vuoksi, että se oli esittänyt parhaimman kuvauksen integraation toteuttamisesta. Codea Oy:n tarjouksesta on tarjousten vertailussa erikseen todettu, että toimitetussa dokumentaatiossa on kuvattu hyvin tarjotun ratkaisun arkkitehtuuri ja että looginen järjestelmäjäsennys on esitetty selkeänä ja kattavana kaavioesityksenä. Hankintapäätökseen liitetyn vertailun perusteella Codea Oy:n tarjouksesta sen sijaan puuttuu lähes kokonaan integroituminen sairaanhoitopiirin muihin tietojärjestelmiin.

Hankintapäätöksen mukaan vertailuperusteesta "toimittajan projektisuunnitelman laatu" (painoarvo 10 prosenttia) Codea Oy on saanut 7 pistettä ja voittanut tarjoaja 9 pistettä.

Hankintapäätökseen liitettyjen perustelujen mukaan Codea Oy:n tarjoama ratkaisukokonaisuus sisältää kokonaisuudessa tavoiteltuja osuuksia. Perustelujen mukaan mainittu tarjoaja on kuvauksillaan osoittanut ymmärtävänsä, millaisia osuuksia toteutuksessa tultaisiin tarvitsemaan. Tilaajan ja asiakkaan työmääräarviot ovat hyvin puutteelliset ja epärealistisen pienet. Asiakkaan testaustarpeen ymmärtämisen todetaan lisäksi puuttuvan kokonaan. Perusteluissa on vielä todettu, että toteutus on jaettu kahteen vaiheeseen, joista ensimmäisen vaiheen tehtävät on lueteltu ja kuvattu niiden pääsisältö. Sen sijaan toisen vaiheen tehtävistä on todettu ainoastaan, että tehtävät määritellään tarkemmin, kun projektin eteneminen varmistuu.

Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole hankintapäätöstä tehdessään sulkenut Codea Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta, vaan yhtiön tarjousta on vertailtu suhteessa San Sai Solutions Oy:n tarjoukseen. Asiassa ei ole ilmennyt perustetta pitää Codea Oy:n tarjousta miltään osin tarjouspyynnön ehdottomien vaatimusten vastaisena. Hankintayksikön asiassa esittämä selvitys ei myöskään osoita, että hankintaa varten varatut määrärahat eivät olisi riittäneet hankinnan toteuttamiseen Codea Oy:n tarjouksen perusteella.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, Medbit Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Codea Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Medbit Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Codea Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Petri Helander ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 4.4.2016