Muu päätös 1453/2016

Kaivospiirin määräämistä koskeva asia (Salo)

Antopäivä: 20.4.2016
Taltionumero: 1453
Diaarinumero: 974/1/15

Asia Valitus kaivospiirin määräämistä koskevassa asiassa

Valittajat B ja C

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 3.3.2015 nro 15/0055/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on päätöksellään 14.2.2014 kaivosrekisterinumero K8529 antanut Lesel Oy:n hakemuksesta maanmittauslaitokselle määräyksen kaivospiiritoimituksen suorittamiseksi. Salon kaupungissa sijaitsevan Kalkkisilta-nimisen kaivospiirin käyttöalueen pinta-ala on 26,7 hehtaaria ja apualueen pinta-ala 1,9 hehtaaria.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 3.3.2015, paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, hylännyt B:n ja C:n valituksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu muun ohella seuraavaa:

Sovellettava laki

Uuden kaivoslain (621/2011) 178 §:n 1 momentin mukaan kumottavan kaivoslain nojalla työ- ja elinkeinoministeriössä vireillä olevat asiat siirtyvät lain voimaan tullessa kaivosviranomaiseen. Asiat käsitellään ja ratkaistaan noudattaen tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei laissa jäljempänä toisin säädetä. Laki on tullut voimaan 1. päivänä heinäkuuta 2011.

Lupajan Murske Oy on 3.12.2010 jättänyt työ- ja elinkeinoministeriöön kaivospiirin määräämistä koskevan hakemuksen. Yhtiö on siirtänyt valtauskirjan (KaivNro 8529/1, 16.7.2009) ja siihen liittyvän kaivospiirihakemuksen Lesel Oy:lle 4.2.2013. Valtausoikeus, jonka nojalla kaivospiiritoimitusta on haettu, olisi valtauskirjan mukaan päättynyt 16.7.2012. Koska kaivospiirihakemus on tehty valtausoikeuden voimassa ollessa, valtaus on pysynyt voimassa.

Kaivospiirihakemus on kuulutettu 24.5.2013 ja siitä on saatu lausunnot ja mielipiteet. Hakija on kuitenkin 9.10.2013 päivittänyt hakemustaan muuttamalla käyttösuunnitelman selvitysosaa, minkä johdosta Tukes on suorittanut kuulemisen uudelleen 18.10.2013. Hakemus on käsitelty uuden kuulutuksen pohjalta.

Hallinto-oikeus toteaa, että hakemuksen muuttaminen siten, että hakija on vaihtunut valtausoikeuden siirron myötä alkuperäisestä Lupajan Murske Oy:stä Lesel Oy:ksi, ei ole vaikuttanut asiaan siten, että asia olisi tämän johdosta muuttunut kokonaan toiseksi. Hakijan vaihtuminen on sinänsä sallittu muutos tällaisessa asiassa, joka ei ole henkilösidonnainen, vaikkei tällaista muutosmahdollisuutta laissa olisikaan erikseen mainittu. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä oleva kaivospiirin määräämisasia on tullut vireille 3.12.2010 ja siihen on tullut uuden kaivoslain siirtymäsäännöksen 178 §:n 1 momentin nojalla soveltaa kaivoslain (503/1965) säännöksiä.

(- - -)

Oikeudellinen arviointi

Tukes on 1.7.2013 antamallaan päätöksellä hyväksynyt valtausoikeuden siirron. Hallinto-oikeus on 12.9.2014 päätöksellään nro 14/0252/1 hylännyt valtausoikeuden siirtopäätöksestä tehdyn valituksen. Päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jossa asia on vireillä. Hallinto-oikeus ei voi tämän kaivospiirin määräämistä koskevan asian käsittelyn yhteydessä enää tutkia valtausoikeuden siirtoa ja sen edellytyksiä.

Kaivospiirihakemus on tullut vireille edellä kerrotulla tavalla 3.12.2010. Hakemus on siten tullut vireille kaivoslain 21 §:n 1 ja 3 momenttien mukaan ajoissa, eli valtauksen voimassa ollessa. (- - -)

(- - -)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Heikki Toivanen. Asian esittelijä Elina Nyholm.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B ja C ovat valituksessaan vaatineet, että Turun hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tukesin päätös on tehty vanhan kaivoslain (503/1965) mukaisena kaivospiiriä koskevana päätöksenä. Asia on ratkaistu väärän lain perusteella kaivospiiriasiana tulkiten uuden kaivoslain (621/2011) siirtymäsäännöksiä väärin. Asia olisi tullut ratkaista uuden kaivoslain mukaisesti kaivoslupa-asiana.

Kalkkisillan alueeseen oli ennen Lesel Oy:tä valtausoikeus Lupajan Murske Oy:llä, jolle valtausoikeus oli myönnetty 16.7.2009. Lupajan Murske Oy siirsi valtausoikeutensa 4.2.2013 Lesel Oy:lle ja teki hakemuksen valtausoikeuden siirrosta 5.2.2013 Tukesille. Tukesin päätös valtausoikeuden siirrosta on tehty 1.7.2013 uuden kaivoslain nojalla. Päätöksessä viitataan uuden lain siirtymäsäännöksiin ja siihen, että kaivosoikeuden siirto tehdään uuden lain 73 §:n mukaisesti.

Tukes ja hallinto-oikeus ovat tulkinneet virheellisesti, että myös kaivospiirihakemus voidaan siirtää. Kumotussa laissa tai uudessa kaivoslaissa ei tunneta kaivospiirihakemuksen siirtoa. Uuden kaivoslain siirtymäsäännöksissä tai hallituksen esityksen perusteluissa ei ole millään tavoin käsitelty tai viitattu mahdollisuuteen siirtää kaivospiirihakemus. Kun Lupajan Murske Oy siirsi valtausoikeutensa 4.2.2013 toiselle yhtiölle, sen 3.12.2010 tekemä kaivospiirihakemus raukesi, eikä se siirtynyt Lesel Oy:lle.

Uuden kaivoslain 184 §:n siirtymäsäännöksen mukaan kumottavan lain nojalla annettu valtausoikeus antaa vastaavasti uuden lain 32 §:n 2 momentissa säädetyn oikeuden kaivoslupaan. Lainkohdassa viitataan selvästi siihen, että Lesel Oy:n valtausoikeus 1.7.2013 johtaa uuden lain mukaiseen kaivoslupaan eikä kumotun lain mukaiseen kaivospiiriin.

Lesel Oy:n kaivospiirihakemusta ryhdyttiin käsittelemään välittömästi 5.2.2013 lukien, vaikka valtausoikeuden siirtohakemuksen käsittely oli vasta alkanut Tukesissa. Kaivospiirihakemus on kuulutettu ennen kuin valtausoikeus oli siirretty Lesel Oy:lle, jolla ei kaivospiiriä hakiessaan ollut voimassa olevaa valtausoikeutta, vaan se oli Lupajan Murske Oy:llä.

Asiassa olisi tullut ensin myöntää valtausoikeuden siirto Lesel Oy:lle, jonka jälkeen se olisi voinut hakea kaivoslupaa uuden kaivoslain mukaisesti. Kaivoslupaan tähtäävässä prosessissa valtausoikeus on ensi aste, jonka saamisen jälkeen prosessissa edetään kaivosluvan edellytysten arviointiin.

Prosessissa on tehty päätös 1.7.2013 uuden kaivoslain mukaisesti. Ajallisesti myöhempi jatkopäätös 14.2.2014 on tehty vanhan kaivoslain säännösten perusteella. On oikeusperiaatteiden vastaista, että samassa asiassa ja lupaprosessissa sovelletaan kahta eri lakia ja vielä niin, että ensin sovelletaan uutta lakia ja myöhemmin vanhaa lakia.

Tukesin lausunnossa hallinto-oikeudelle ei ole määritelty niitä lainkohtia tai hallinto-oikeudellisia periaatteita, jotka mahdollistavat hakijan muuttumisen niin, ettei kysymyksessä ole uusi hakemus. Tukes on soveltaessaan uutta kaivoslakia valtausoikeuden siirtopäätökseen tulkinnut siirtymäsäännöksiä oikein. Tämän jälkeen tehty kaivospiirin määräämistä koskeva päätös 14.2.2014 on tehty väärän lain eli vanhan kaivoslain nojalla.

Tukes toteaa hakemuksen tulleen vireille 3.12.2010. Tuolloin on tullut vireille aikaisempi Lupajan Murske Oy:n hakemus. Lesel Oy:n kaivospiirihakemus on tullut vireille uuden kaivoslain voimaantulon jälkeen vuonna 2013 valtausoikeuden siirryttyä Lesel Oy:lle Lupajan Murske Oy:ltä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole riittävästi arvioitu uuden kaivoslain siirtymäsäännösten merkitystä, henkeä ja lainsäätäjän tarkoitusperiä. Siirtymäsäännöksissä pääsääntö on, että uuden lain tullessa voimaan sitä aletaan soveltaa. Vanhan lain soveltaminen on poikkeus sen tultua kumotuksi. Mikäli lainsäätäjä olisi katsonut, että hakijan vaihtumisen jälkeenkin sovelletaan edelleen vanhaa lakia, olisi siitä säädetty erikseen.

Mikäli hakija voitaisiin vaihtaa ilman, että hakemus tulkittaisiin uudeksi hakemukseksi, jäisi teoreettinen mahdollisuus, että vanha kaivoslaki jäisi ikuisesti voimaan. Näin tapahtuisi siirtämällä hakemusta aina eteenpäin ja eteenpäin uusille hakijoille. Tällainen vanhan lainsäädännön jääminen taustalle voimaan suljetaan pois uuden kaivoslain siirtymäsäännöksissä.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon, että valtausoikeuden siirtoasiaa Lupajan Murske Oy:ltä Lesel Oy:lle käsiteltiin uuden kaivoslain mukaisesti. Hallinto-oikeus ei siten ole arvioinut sitä ristiriitaa, että kaivostoiminnan käynnistämiseen liittyvässä lupaprosessissa on sovellettu kahta eri aikoina voimassa ollutta kaivoslainsäädäntöä ja vielä niin, että vanhempaa kumottua lainsäädäntöä on sovellettu ajallisesti myöhemmin.

Hallinto-oikeuden linjaus, jonka mukaan hakemuksia voidaan siirtää muiden kuin henkilösidonnaisten hakijoiden kohdalla toiselle hakijalle ilman, että kysymyksessä on uusi hakemus, johtaa ongelmallisiin tilanteisiin. Esimerkkinä voidaan mainita ydinvoimalahakemuksen tai yritystukihakemuksen siirtäminen uudelle hakijalle.

Uuden kaivoslain siirtymäsäännökset takasivat Lupajan Murske Oy:lle sen, että sen kaivospiiriin tähtäävä hakuprosessi tultaisiin saattamaan loppuun sen käynnistämishetkellä voimassa olleen vanhan kaivoslain mukaisesti. Uuden kaivoslain siirtymäsäännösten perusteella uuden luvan hakijan Lesel Oy:n, joka käynnisti kaivosluvan hakuprosessinsa vuonna 2013 hankkimalla valtausoikeuden Lupajan Murske Oy:ltä, hakemusta ei tule käsitellä vanhan lain mukaisesti.

Vanhan lain nojalla tapahtuneessa käsittelyssä on voitu sivuuttaa uuden lain tavoitteiden mukainen laajempi tarkastelu ja kokonaisarviointi. Valittajien oikeusturvan mukaista on, että Lesel Oy:n lupahakemus käsitellään ja arvioidaan ajantasaisen lainsäädännön perustalta. Koska Lesel Oy käynnisti kaivoslupaan tähtäävän hakuprosessin vuonna 2013, vuonna 2011 voimaan tulleen lainsäädännön soveltaminen ei riko sen oikeusturvaa.

Tukes on lausunnossaan viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja hallinto-oikeuden päätökseen.

Lesel Oy on selityksessään viitannut Tukesin hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon ja katsonut, että valitus on aiheeton.

B:lle ja C:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Lesel Oy on lisäselvityksenä toimittanut Vaasan hallinto-oikeuden 30.12.2015 antaman päätöksen valitukseen, joka koskee Kalkkisillan kalkkikivikaivoksen ympäristölupaa.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Lesel Oy:n toimittaman lisäselvityksen tiedoksi B:lle ja C:lle.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on ratkaissut tänään antamallaan toisella päätöksellä A:n valituksen dn:o 3235/1/14 asiassa, joka koskee valtausoikeuden siirtoa Lupajan Murske Oy:ltä Lesel Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät Turun hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 20.4.2016