Muu päätös 2348/2016

Metsä Fibre Oy:n Kemin tehtaan ympäristölupa-asia

Antopäivä: 26.5.2016
Taltionumero: 2348
Diaarinumero: 3485/1/15

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Metsä Fibre Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 2.10.2015 n:o 15/0265/2

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 4.7.2014 n:o 73/2014/1 hyväksynyt Metsä Fibre Oy:n laatiman, aiemmassa ympäristölupapäätöksessä edellytetyn selvityksen ja muuttanut Metsä Fibre Oy:n Kemin tehtaan ympäristölupaa muun muassa lisäten lupaan uuden lupamääräyksen 10a ja muuttamalla lupamääräystä 60 sekä täydentänyt lupamääräysten tarkistamista koskevaa kohtaa. Lisätty ja muutettu määräys sekä täydennys kuuluvat seuraavasti:

10a. Soodakattilan ja meesauunin savukaasujen TRS-pitoisuus saa olla rikiksi laskettuna 6 %:n happipitoisuudessa kuivaa kaasua 1.9.2014 alkaen enintään seuraava:

soodakattila 10 mgS/m(n)

meesauuni 20 mgS/m­3(n)

Raja-arvot eivät koske ylös- ja alasajotilanteita.

Ylös- ja alasajotilanteista sekä normaalin tuotantotilanteen poikkeavan suurista TRS-päästöistä on ilmoitettava Lapin ELY-keskukselle ja Kemin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Soodakattilan päästöraja-arvoa katsotaan noudatetun, jos TRS-pitoisuuden kalenterikuukauden toiseksi korkein vuorokausikeskiarvo ei ylitä raja-arvoa.

Meesauunin päästöraja-arvoa katsotaan noudatetun, jos TRS-pitoisuuden kalenterikuukauden neljänneksi korkein vuorokausikeskiarvo ei ylitä raja-arvoa.

60. Luvan saajan on jatkettava haisevien rikkiyhdisteiden keräily- ja käsittelyjärjestelmien tehokkuuden sekä päästöjen tarkkailua. Soodakattilan ja meesauunin TRS-päästöjä on mitattava jatkuvasti. Jatkuvatoimisten TRS-päästöjen mittausten luotettavuus on tarkistettava rinnakkaismittauksin vähintään kerran vuodessa.

Päästötarkkailun tulokset on raportoitava kuukausittain ja vuosittain Lapin ympäristökeskukselle, oikeastaan ELY-keskukselle, ja Kemin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Päästöraportteihin on sisällytettävä TRS-pitoisuustasot taulukkoina ja graafisina esityksinä (vuorokausi- ja kuukausikeskiarvoina) raportointijakson aikana. Päästöjä koskevissa kuukausiraporteissa on raportoitava tilanteet, jolloin soodakattilan TRS-päästön vuorokausikeskiarvo ollut yli 10 mgS/m(n) ja meesauunin TRS-päästön vuorokausikeskiarvo ollut yli 20 mgS/m­3(n). Päästöjä koskevissa vuosiraporteissa on lisäksi raportoitava poikkeukselliset TRS-päästöt, niiden kestot ja syyt sekä mahdollisuudet niiden vähentämiseksi. Kuukausi- ja vuosiraporttien sisällöstä ja yksityiskohtaisuudesta on sovittava ELY-keskuksen kanssa.

Lupamääräysten tarkistaminen

Luvan saajan on viimeistään 1.3.2015 toimitettava ympäristölupavirastolle hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi. Hakemuksessa on esitettävä muun muassa:

- - - - - -

Selvitys mahdollisista toimenpiteistä TRS-päästöjen ja savukaasujen lyhytaikaisten korkeiden TRS-pitoisuuksien vähentämiseksi sekä esitys vähentämistoimenpiteiksi ja TRS-päästöjä koskeviksi raja-arvoksi

- - - - - -

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Muutettavan lupamääräyksen 60 edellyttämä Kemin sellutehtaan soodakattilan ja meesauunin TRS-päästöjen intensiivinen tarkkailu sekä siihen perustuva yhteenvetoraportti/selvitys ovat täyttäneet tarkoituksensa. Velvoite on johtunut Kemin sellutehtaan TRS-mittausjärjestelmän paranemiseen sekä päästöjen luotettavaan mittaamiseen. Tehostetulla tarkkailulla ja siihen pohjautuvalla selvityksellä on saatu tietoa lyhytaikaisista TRS-päästöpiikeistä ja yleensäkin TRS-päästöjen vaihteluista, niiden syistä, sekä toiminnanharjoittajan mahdollisuuksista vähentää TRS-päästöjä.

Selvitys osoittaa, että meesauunin savukaasujen TRS-pitoisuuden lyhyen ajan (10 minuutin) keskiarvot ja vuorokausikeskiarvot ovat vaihdelleet varsin paljon ennen kaustisointilaitoksen investointia ja meesan ja suotimen pesuihin tehtyjä parannuksia sekä selkeytyksen uusimista. Parannusten jälkeen vaihtelu on ollut selvästi vähäisempää kuin ennen investointeja. Meesauunin päästöpiikit vuoden 2013 alusta lähtien ovat johtuneet prosessilaitteiden huolloista sekä ylös- ja alasajoista kaustistamolla. Pitoisuustason 20 mgS/m3­(n) ylityksiin on tehtaalla löytynyt syyt ja ratkaisut.

Soodakattilan TRS-päästö on vakiintunut normaalitoimintatilanteessa alhaiselle tasolle <1 mgS/m­3(n). Vuorokausitasolla TRS-päästön vaihtelu on ollut vähäistä.

Haisevien rikkiyhdisteiden (TRS) kokonaisvuosipäästöt ovat laskeneet lupakauden lopulla merkittävästi ollen ympäristönsuojelun vuosiyhteenvetoraportin mukaan vuonna 2013 soodakattilalla 7,4 tonnia (S) ja meesauunilla 5,4 tonnia (S).

Normaalia korkeammat TRS-päästöt aiheuttavat pitkään jatkuessaan hajuhaittoja ympäristöön. Niiden poistaminen kokonaan on vaikeaa johtuen muun muassa hajurikkiyhdisteiden erittäin matalasta hajukynnyksestä, hajun aiheutumisesta lukuisten yhdisteiden yhteisvaikutuksesta sekä koetun hajuhaitan epälineaarisesta riippuvuudesta pitoisuuteen nähden. Soodakattilan ja meesauunin TRS-päästöille on tämän vuoksi tarpeen määrätä päästörajat.

Uudessa lupamääräyksessä 10a TRS-päästöjen raja-arvot on annettu vuorokausikeskiarvoina. Ne on asetettu tasolle, jotka selvityksen perusteella on mahdollista saavuttaa, kun prosessilaitteistojen kunnossapitoon ja päästöjen tarkkailuun kiinnitetään riittävästi huomiota jatkossakin ja kuormituspiikkien syyt poistetaan viipymättä. Raja-arvot varmistavat osaltaan tarpeellisten toimenpiteiden toteutumisen.

TRS-päästöjen rajoittaminen vuorokautta lyhyemmän ajanjakson pitoisuuskeskiarvon perusteella ei ole perusteltua tässä vaiheessa. Vuorokautta pidemmän ajanjakson keskiarvot eivät puolestaan toimisi tarkoituksenmukaisella tavalla hajuhaittoja aiheuttavien lyhytaikaisten korkeiden päästöjen rajoittamiseksi.

Kun otetaan huomioon se, että sellutehtaalla on tehty merkittäviä investointeja haisevien rikkiyhdisteiden vähentämiseksi, haisevien rikkiyhdisteiden keräily- ja käsittelyjärjestelmien erittäin hyvä tehokkuus (vuoden 2013 keskiarvo oli väkevillä hajukaasuilla 99,8 % ja laimeilla hajukaasuilla 98,9 %), sekä se, että TRS-päästöt ovat tuotettua sellutonnia kohti laskettuna erittäin alhaiset (vuoden 2013 ympäristönsuojelun vuosiyhteenvetoraportin mukaan 0,055 kg TRS (S)/ADt), Kemin sellutehtaan soodakattilan ja meesauunin TRS-päästöt ja toimenpiteet niiden vähentämiseksi täyttävät tällä hetkellä parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimukset.

Sellutehtaalla on tehty merkittäviä toimia soodakattilan ja meesauunin savukaasujen lyhytaikaisten korkeiden TRS-pitoisuuksien vähentämiseksi. Päästötason vakiintumisesta saadaan tietoa lopun lupakauden aikana. Mahdollisuuksia päästöjen ja erityisesti lyhytaikaisten korkeiden TRS-päästöpiikkien vähentämiseksi on kuitenkin aiheellista tarkastella lupamääräysten tarkistamisen yhteydessä. Tästä syystä Metsä Fibre Oy on velvoitettu selvittämään lupamääräysten tarkistamishakemuksessa mahdolliset toimenpiteet TRS-päästöjen ja savukaasujen lyhytaikaisten korkeiden TRS-pitoisuuksien vähentämiseksi sekä tekemään esitys vähentämistoimenpiteiksi ja TRS-päästöjä koskeviksi raja-arvoiksi.

Lupamääräyksen 60 muutoksella vakiinnutetaan soodakattilan ja meesauunin TRS-päästöjen ja viihtyisyyshaittaa aiheuttavien päästöpiikkien asianmukaisen tarkkailun ja raportoinnin jatkuminen. Määräys varmistaa myös korjaavien ja päästöjä pienentävien toimenpiteiden toteutumista sekä edistää viranomaisten tiedonsaantia. Lisäksi uusi lupamääräys 60 parantaa osaltaan TRS-päästöjen hallintaa.

Sovelletut säännökset

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 43 § 1 momentti 3 ja 5 kohta

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

Metsä Fibre Oy:n on valituksessaan vaatinut, että lupamääräykset 10a ja 60 muutetaan kuulumaan seuraavasti:

10a. Soodakattilan ja meesauunin savukaasujen TRS-pitoisuus saa olla kuukausikeskiarvona rikiksi laskettuna 6 %:n happipitoisuudessa kuivaa kaasua 1.9.2014 alkaen enintään seuraava:

soodakattila 20 mgS/m3­(n)

meesauuni 50 mgS/m­3(n)

Soodakattilan ja meesauunin käynnistys- ja alasajojaksoja sekä häiriötilanteita ei oteta huomioon pitoisuusraja-arvojen noudattamisen tarkastelussa.

Ylös- ja alasajotilanteista sekä normaalin tuotantotilanteen poikkeavan suurista TRS-päästöistä on ilmoitettava Lapin ELY-keskukselle ja Kemin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Soodakattilan ja meesauunin päästöraja-arvoa katsotaan noudatetun, kun yksikään kuukausikeskiarvoista ei ylity, ottaen huomioon mittausepävarmuus.

60. Luvan saajan on jatkettava haisevien rikkiyhdisteiden keräily- ja käsittelyjärjestelmien tehokkuuden sekä päästöjen tarkkailua. Soodakattilan ja meesauunin TRS-päästöjä on mitattava jatkuvasti. Jatkuvatoimisten TRS-päästöjen mittausten luotettavuus on tarkistettava rinnakkaismittauksin vähintään kerran vuodessa.

Päästötarkkailun tulokset on raportoitava kuukausittain ja vuosittain Lapin ympäristökeskukselle, oikeastaan ELY-keskukselle, ja Kemin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Päästöraportteihin on sisällytettävä TRS-pitoisuustasot taulukkoina ja graafisina esityksinä (vuorokausi- ja kuukausikeskiarvoina) raportointijakson aikana. Päästöjä koskevissa kuukausiraporteissa on raportoitava tilanteet, jolloin soodakattilan TRS-pitoisuuden vuorokausikeskiarvo ollut yli 20 mg/m­3(n) ja meesauunin TRS-pitoisuuden vuorokausikeskiarvo ollut yli 50 mg/m­3(n).

Päästöjä koskevissa vuosiraporteissa on lisäksi raportoitava poikkeukselliset TRS-päästöt, niiden kestot ja syyt sekä mahdollisuudet niiden vähentämiseksi. Kuukausi- ja vuosiraporttien sisällöstä ja yksityiskohtaisuudesta on sovittava ELY-keskuksen kanssa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, hyläten Metsä Fibre Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä muutoin, muuttanut lupamääräyksiä 10a ja 60. Määräykset kuuluvat muutetussa muodossaan kokonaisuudessaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

10a. Soodakattilan ja meesauunin savukaasujen TRS-pitoisuus saa olla rikiksi laskettuna 6 %:n happipitoisuudessa kuivaa kaasua 1.1.2016 alkaen enintään seuraava:

soodakattila 10 mgS/m­3(n)

meesauuni 20 mgS/m­3(n)

Raja-arvot eivät koske ylös- ja alasajotilanteita eikä häiriötilanteita, joista on erikseen määrätty lupamääräyksellä 58.

Ylös- ja alasajotilanteista sekä normaalin tuotantotilanteen poikkeavan suurista TRS-päästöistä on ilmoitettava Lapin ELY-keskukselle ja Kemin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Soodakattilan päästöraja-arvoa katsotaan noudatetun, jos TRS-pitoisuuden kalenterikuukauden toiseksi korkein vuorokausikeskiarvo ei ylitä raja-arvoa ottaen huomioon mittausepävarmuus.

Meesauunin päästöraja-arvoa katsotaan noudatetun, jos TRS-pitoisuuden kalenterikuukauden neljänneksi korkein vuorokausikeskiarvo ei ylitä raja-arvoa ottaen huomioon mittausepävarmuus.

60. Luvan saajan on jatkettava haisevien rikkiyhdisteiden keräily- ja käsittelyjärjestelmien tehokkuuden sekä päästöjen tarkkailua. Soodakattilan ja meesauunin TRS-päästöjä on mitattava jatkuvasti. Jatkuvatoimisten TRS-päästöjen mittausten luotettavuus on tarkistettava rinnakkaismittauksin vähintään kerran vuodessa.

Päästötarkkailun tulokset on raportoitava kuukausittain ja vuosittain Lapin ympäristökeskukselle, oikeastaan ELY-keskukselle, ja Kemin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Päästöraportteihin on sisällytettävä TRS-pitoisuustasot taulukkoina ja graafisina esityksinä (vuorokausi- ja kuukausikeskiarvoina) raportointijakson aikana. Päästöjä koskevissa kuukausiraporteissa on raportoitava tilanteet, jolloin soodakattilan TRS-pitoisuuden vuorokausikeskiarvo ollut yli 10 mgS/m­3(n) ja meesauunin TRS-pitoisuuden vuorokausikeskiarvo ollut yli 20 mgS/m(n). Päästöjä koskevissa vuosiraporteissa on lisäksi raportoitava poikkeukselliset TRS-päästöt, niiden kestot ja syyt sekä mahdollisuudet niiden vähentämiseksi. Kuukausi- ja vuosiraporttien sisällöstä ja yksityiskohtaisuudesta on sovittava ELY-keskuksen kanssa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista.

Saman momentin 5 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Asiassa saatu selvitys

Metsä Fibre Oy:n Kemin tehdas sijaitsee Pajusaaren teollisuusalueella Kemin kaupungissa. Karttatarkastelun perusteella tehdas on sijoitettu Kemin kaupunkitaajaman lähelle siten, että tehtaan hajupäästöjen mahdollisella vaikutusalueella on runsaasti asutusta. Asiakirjojen mukaan laimeat hajukaasut kuitulinjan ja talteenoton säiliöstä kerätään ja käytetään soodakattilan palamisilmana. Väkevät hajukaasut poltetaan soodakattilassa erillispolttimella. Soodakattilassa poltetaan myös jätevedenpuhdistamolla syntyvä bioliete. Kaustisointilaitoksen laimeat hajukaasut poltetaan meesauunissa. Meesauuni toimii myös väkevien hajukaasujen varapolttopaikkana. Asiakirjoihin on liitetty 11.4.2011 päivätty selvitys muun ohessa tehtaan soodakattilan ja meesauunin TRS-päästöistä ja TRS-mittauksen luotettavuudesta.

Selvityksen mukaan soodakattilan TRS-päästöjen vuorokausikeskiarvot ovat vuosina 2009-2010 olleet normaalitilanteissa alle 10 mgS/nm3­. Selvitystä on täydennetty 29.8.2012. Täydennyksen mukaan soodakattilan vuorokausikeskiarvot ovat normaalikäynnin aikana olleet aikavälillä 4.10.2011-16.6.2012 alle 5 mgS/nm­3. Selvitystä on vielä täydennetty 18.6.2014. Tämän täydennyksen mukaan soodakattilan TRS-päästöjen vuorokausikeskiarvot ovat 1.1.2013-31.5.2014 olleet alle 1 mgS/nm.

Meesauunin osalta selvityksistä ilmenee, että voimassa olevan lupamääräyksen 60 mukainen pitoisuustaso 40 mgS/Nm vuorokaudessa on ylittynyt lukuisia kertoja vuosien 2009 ja 2010 aikana. Mittauksissa 15.11.2011-30.6.2012 on todettu selkeästi edellä mainitun tason ylittäviä TRS-pitoisuuksia joulukuusta 2011 maaliskuuhun 2012. Tämän jälkeen päästötaso on pääsääntöisesti ollut alle 20 mgS/nm3­. Mittauksissa 1.1.2013-31.5.2013 päästöjen vuorokausikeskiarvo myös ylittää raja-arvon 20 mgS/nm3­ useita kertoja pysyen kuitenkin pääsääntöisesti raja-arvon alapuolella ja jopa arvon 10 mgS/nm alapuolella.

Selvitysten perustella raja-arvojen ylitykset meesauunilla liittyvät lähinnä ylös- ja alasajotilanteisiin sekä prosessinhäiriötilanteisiin.

Poistokaasujen hajukaasupitoisuuksia soodakattilalla ja meesauunilla mitataan jatkuvatoimisesti. Ympäristöluvan mukaisesti hakijan on tullut tehdä Lapin ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi esitys TRS-mittausten laadunvalvonnasta. Samalla oli määrätty, ettei TRS-mittausten epävarmuus 95 prosentin todennäköisyydellä ylitä 30 prosenttia. Selvitys mittausten luotettavuudesta on tullut esittää Lapin ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi. Selvitys on tehty 27.11.2007.

Oikeudellinen arviointi

Koska valituksenalainen päätös on annettu 4.7.2014, tässä asiassa ei voida vielä soveltaa 1.9.2014 voimaan tullutta uutta ympäristönsuojelulakia (527/14) lain 226 §:n 1 momentti huomioon ottaen, vaan asia on ratkaistava vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että uuden ympäristönsuojelulain 75 §, jonka mukaan direktiivilaitosten ympäristölupamääräysten on perustuttava päätelmiin, ei ole oikeudellisesti sitova tässä asiassa. Päätelmät sisältävät kuitenkin massan, paperin ja kartongin tuotannon parhaita käytettävissä olevia tekniikoita koskevan vertailuasiakirjan keskeiset osat muun muassa sovellettavista parhaista tekniikoista ja tekniikkaan liittyvistä päästötasoista. Vertailuasiakirjaa ja päätelmiä voidaan siten pitää selvityksenä nykyisin parhaana käyttökelpoisena tekniikkana pidettävästä tasosta arvioitaessa päästöraja-arvojen asettamista vanhan ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentin mukaan.

Vertailuasiakirjan mukaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa hajukaasujen käsittelyssä on muun ohella väkevien ja laimeiden hajukaasujen polttaminen soodakattilassa. Meesauunit voivat toimia varajärjestelminä soodakattiloille.

Soodakattilan TRS-päästöjen BAT-vuorokausikeskiarvo on 1-10 mg/Nm silloin, kun soodakattilassa ei polteta väkeviä kaasuja. Saman asiakirjan mukaan meesauunin TRS-päästötason BAT-vuosikeskiarvo on 1-10 mg/Nm3­, mutta väkeviä kaasuja poltettaessa ylin arvo voi olla 40 mg/Nm3­.

Edellä esitetyn mukaisesti väkevät hajukaasut poltetaan soodakattilassa lukuun ottamatta häiriötilanteita. Selvitysten mukaan soodakattilan poistokaasujen hajukaasupitoisuudet ovat hyvin alhaiset noin tasolla 2 mgS/m­(n) normaalitoiminnassa ja soodakattilan toiminta on ollut vakaata. Kaustisoinnilla on viime vuosina tehty merkittäviä investointeja, joiden jälkeen on havaittu meesauunin hajukaasupitoisuuksien tasossa selkeä aleneminen, josta poikkeuksena on ollut ylös- ja alasajotilanteet sekä erinäiset prosessihäiriöt. Ottaen huomioon hajurikkiyhdisteiden alhainen hajukynnys, tehtaan sijainti asutuksen lähellä ja että esitetyn selvityksen perusteella valituksenalaisen päätöksen mukaiset raja-arvot eivät normaalitilanteissa ylity ja muutoin aluehallintoviraston päätöksen perusteluihin viitaten, on katsottava, että annetut raja-arvot eivät tässä tapauksessa ole kohtuuttoman tiukkoja eikä niitä siten ole syytä muuttaa. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että ottaen huomioon alkuperäisen luvan lupamääräyksessä 58 häiriötilanteita koskevat määräykset ei raja-arvoja ole perusteltua soveltaa hajukaasupitoisuuksien osaltakaan häiriötilanteisiin.

Soodakattilan ja meesauunin poistokaasujen hajukaasupitoisuuksia seurataan mittaamalla jatkuvatoimisesti. Asiakirjojen mukaan mittausten luotettavuudesta on tullut tehdä selvitys Lapin ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi ja samalla oli määrätty reunaehto mittausten epävarmuudelle. Edellä oleva huomioon ottaen hallinto-oikeus on tarkentanut lupamääräystä 10a.

Ajan kulumisen vuoksi on lisäksi tarpeen muuttaa lupamääräyksen 10a soveltamisen alkamisajankohtaa.

Hallinto-oikeus on edellä esitetyistä syistä muuttanut lupamääräystä 10a päätöksestä ilmenevällä tavalla. Hallinto-oikeus on lisäksi täsmentänyt lupamääräyksen 60 sanamuotoa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Reijo Hellman ja Pirjo-Liisa Saloranta. Esittelijä Patrick Sahlström.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Metsä Fibre Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle yhtiön valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämän vaatimuksen tutkimiseksi joko kirjoitusvirheen oikaisuna tai muutoin.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut, että soodakattilalle ja meesauunille asetetut pitoisuusraja-arvot muutetaan määrältään ja että raja-arvot annetaan kuukausikeskiarvoina eikä vuorokausikeskiarvoina. Hallinto-oikeuden päätöksessä yhtiön vaatimukset on päätöksen kohdassa "Vaatimukset hallinto-oikeudessa" kirjattu virheellisesti niin, että yhtiö olisi vaatinut vuorokausikeskiarvoina eikä kuukausikeskiarvioina mitattavia raja-arvoja.

Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että soodakattilan ja meesauunin savukaasujen TRS-pitoisuuksien raja-arvot määritetään kuukausikeskiarvoina ja että päästöraja-arvoja katsotaan noudatetun, kun yksikään kuukausikeskiarvoista ei ylity ottaen huomioon mittausepävarmuus.

Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen kertoelmasta kohdasta "Vaatimukset hallinto-oikeudessa" kuitenkin ilmenee, että hallinto-oikeus on tutkinut yhtiön vaatimuksen vaatimuksena vuorokausikeskiarvona määritetyn määrällisen pitoisuusraja-arvon korottamisesta. Hallinto-oikeus ei ole käsitellyt yhtiön vaatimusta raja-arvojen määrittämisestä kuukausikeskiarvoina.

Hallinto-oikeuden tulee käsitellä yhtiön alkuperäinen valitus. Mikäli kysymyksessä on hallinto-oikeuden kirjausvirhe, asia tulee käsitellä hallintolain 51 §:n mukaisena kirjoitusvirheen korjaamisasiana.

Valituksessa hallinto-oikeudelle ei lupamääräyksen 60 osalta ole erikseen mainittu kuukausikeskiarvoja, koska määräys koskee vain viranomaiselle raportoitavia tietoja eikä tapaa, jolla lupamääräykset on asetettu.

Soodakattilan ja meesauunin TRS-pitoisuuksille vuorokausitasolla asetettaville pitoisuusrajoille ei ole perusteita ympäristöön aiheutuvien viihtyvyyshaittojen rajoittamiseksi tai uusien BAT-vaatimusten takia. Yhtiö ei pidä niitä myöskään tarpeellisina tai toimintaan sopivina. TRS-päästöjen lyhytaikainen kohoaminen liittyy lähes poikkeuksetta tuotannon poikkeustilanteisiin, kuten ylös- ja alasajoihin, laitteiden toimintahäiriöihin tai prosessin epäpuhtauksiin. Myös päästömittausten häiriöt tai virheet vaikuttavat merkittävästi lyhytaikaisten raja-arvojen noudattamiseen. Annetussa päätöksessä on häiriötilanteet pyritty rajaamaan pois lupamääräyksen 58 mukaisesti, jossa ei kuitenkaan oteta huomioon muita kuin puhdistinlaitehäiriöitä. Epänormaalin tilanteen sisällön ja kestoajan täsmällinen määrittely on hankalaa ja tulkinnanvaraista. Tällaisista osin määrittelemättömistä tilanteista aiheutuvat lyhytaikaiset päästöpiikit voivat johtaa tarpeettomiin ja vaikeasti estettävissä oleviin luparajojen ylityksiin.

Ympäristöluvan tarkistamishakemuksen yhteydessä laaditun ilmapäästöjä koskevan leviämismallinnuksen mukaan soodakattilan ja meesauunin savukaasupäästöjen pitoisuudet eivät aiheuta viihtyvyyshaittaa lähiympäristössä. Kuukausitasolle asetettavilla luparajoilla pystytään riittävästi huolehtimaan soodakattilalta ja meesauunista ilmaan johdettavien TRS-päästöjen minimoimisesta kaikissa tilanteissa. Kuukausitason luparajat ovat riittävät ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja ne mahdollistavat tehtaan normaalin toiminnan alas- ja ylösajoineen sekä toiminnan luonteeseen kuuluvat lyhytaikaiset prosessihäiriöt ilman, että on välitöntä vaaraa luparajojen ylittymisestä.

Leviämismallinnus on laadittu toteutuneiden päästötietojen mukaisesti. Tehtaan hajupäästöjen vaikutukset eivät ylitä tavanomaisia hajun viihtyisyyshaitan kriteereitä normaaliajossa, kun hajukaasujen erityisjakeet ovat keräilyssä ja käsittelyssä. Normaaliajossa ilmanlaadun TRS-yhdisteiden vuorokausiohjearvo 10 µgS/m3 ei ylity Kemissä. Korkeimmat normaaliajan vuorokausipitoisuudet (0,5 µgS/m3) sijoittuivat tehdasalueelle.

Kaikkiaan hajutuntien määrä Kemissä riippuu väkevien tai laimeiden hajukaasujen käsittelyjärjestelmän ohitusten esiintymistiheydestä ja kestosta ja sen hetkisistä sääoloista. Normaalitoiminnan aikana hajupäästöt ovat vähäistä ja normaalitoiminnan aikaiset hajupitoisuudet jäävät Kemissä selvästi alle viihtyvyyshaittaa osoittavan hajutuntipitoisuuden 3 µgS/m3. Hajukaasujen käsittelyasteille on asetettu ympäristöluvassa lupaehdot ja toteutuneet käsittelyasteet ovat olleet erittäin hyvällä tasolla yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta.

Vuorokausitason luparajat eivät paranna ympäristön ilmanlaatua nykyisestä. Kuten hallinto-oikeuden päätöksessäkin todetaan, olisi päätöksen mukaisista vuorokausitason pitoisuusrajoista aiheutunut tehtaalla luparajan ylityksiä, joiden syynä ovat tehtaan lyhytaikaiset prosessihäiriöt. Merkittävimmät hajupäästöt ympäristöön aiheutuvat silloin, kun hajukaasuja ei pystytä käsittelemään normaalisti. Tehtaiden häiriötilanteissa ja hajukaasujen käsittelyn ollessa poissa toiminnasta voi ympäristössä aiheutua hajupäästöjä, jolloin hajurikkiyhdisteiden pitoisuudet nousevat. Hajukaasujen ohitustilanteet tapahtuvat yleensä tehtaiden häiriötilanteissa sekä ylös- ja alasajoissa, joten niitä ei pystytä kokonaan eliminoimaan, mutta ohitustilanteiden kestoaikaa voidaan pyrkiä lyhentämään. Tehtaan häiriötön käynti on myös taloudelliselta kannalta tärkeää ja toiminnanharjoittaja pyrkii kaikissa tilanteissa minimoimaan tehtaan toiminnassa ilmenevät häiriöt.

Vastuulliselle, vaativilla kansainvälisillä markkinoilla toimivalle yritykselle on kohtuutonta asettaa sellaisia lupamääräyksiä, joiden ylittymiseen on merkittävä riski myös ilman varsinaisia, toimintaan liittyviä laiminlyöntejä tai selviä keinoja parantaa toimintaa. Asialla on merkitystä avoimessa yrityskulttuurissa, jossa kaikki olennaiset lupaehtojen ylitykset raportoidaan ja kansainväliset rahoituslaitokset ja asiakkaat tarkastelevat yrityksen toimintaa erittäin kriittisesti. Hakijaa ei tule näin ollen ajaa kohtuuttomaan asemaan asettamalla epätarkoituksenmukaisia ja toimintaan soveltumattomia lupamääräyksiä, joilla ei ole selvää ympäristönsuojelullista ja lainsäädännöllistä perustetta. Lupamääräysten asettaminen kuukausikeskiarvoina, täydennettynä muun muassa luvassa jo olevilla hajukaasujen käsittelylaitteiden käyttöastetta koskevilla lupamääräyksillä turvaa riittävällä tavalla hyvän toiminnan ja ympäristösuorituskyvyn ylläpitämisen.

Lupamääräykset 10a ja 60 voidaan myös kumota tarpeettomina, koska asia ratkaistaan joka tapauksessa uudelleen 28.2.2015 jätetyn tarkistamishakemuksen johdosta ottaen huomioon 30.9.2014 julkaistu parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukainen referenssidokumentti ja viimeisimmät tiedot tehtaan ympäristövaikutuksista.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa valituksen johdosta.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valituksen johdosta. Lausuntoa ei ole annettu.

Kemin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valituksen johdosta. Lausuntoa ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Lupamääräystä 10a muutetaan meesauunin savukaasujen TRS-pitoisuuden osalta. Valituksen vireilläolosta johtuvan ajan kulumisen johdosta siirretään lisäksi lupamääräyksen 10a soveltamisen alkamisajankohta heinäkuun alkuun 2016. Kokonaisuudessaan lupamääräys 10a kuuluu näin muutettuna seuraavasti (tässä päätöksessä tehdyt muutokset kursiivilla):

"10a. Soodakattilan ja meesauunin savukaasujen TRS-pitoisuus saa olla rikiksi laskettuna 6 %:n happipitoisuudessa kuivaa kaasua 1.7.2016 alkaen enintään seuraava:

soodakattila 10 mgS/m3­(n)

meesauuni 30 mgS/m3­(n)

Raja-arvot eivät koske ylös- ja alasajotilanteita eikä häiriötilanteita, joista on erikseen määrätty lupamääräyksellä 58.

Ylös- ja alasajotilanteista sekä normaalin tuotantotilanteen poikkeavan suurista TRS-päästöistä on ilmoitettava Lapin ELY-keskukselle ja Kemin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Soodakattilan päästöraja-arvoa katsotaan noudatetun, jos TRS-pitoisuuden kalenterikuukauden toiseksi korkein vuorokausikeskiarvo ei ylitä raja-arvoa ottaen huomioon mittausepävarmuus.

Meesauunin päästöraja-arvoa katsotaan noudatetun, jos TRS-pitoisuuden kalenterikuukauden neljänneksi korkein vuorokausikeskiarvo ei ylitä raja-arvoa ottaen huomioon mittausepävarmuus."

Valitus hylätään enemmälti. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

Hallinto-oikeuden päätöksen kertoelmasta ilmenee, että hallinto-oikeus on kirjannut virheellisesti yhtiön hallinto-oikeudessa lupamääräyksen 10a osalta esittämät vaatimukset. Virhe koskee sekä lupamääräyksen raja-arvojen määritystapaa vuorokausi- tai kuukausikeskiarvoina että vastaavasti raja-arvojen noudattamisen tarkempaa määrittelyä määräyksen kahdessa viimeisessä kappaleessa. Hallinto-oikeus ei ole myöskään päätöksensä perusteluissa vastannut yhtiön tältä osin esittämiin vaatimuksiin. Yhtiön vaatimukset ovat siten tulleet hallinto-oikeudessa puutteellisesti käsitellyiksi.

Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen siltä osin kuin siinä oli vaadittu lupamääräyksen 10a ensimmäisessä kappaleessa asetettujen raja-arvojen korottamista. Aluehallintoviraston asiassa antaman päätöksen perusteluista ilmenee, että kysymyksessä olevat raja-arvot ovat vuorokausikeskiarvoja. Kun yhtiö on vaatinut raja-arvojen lukuarvojen korottamisen lisäksi niiden määritysjakson pidentämistä vuorokaudesta kuukaudeksi, on ilmeistä, että hallinto-oikeus ei olisi tehnyt valituksessa vaadittua päästörajaa lieventävää muutosta. Korkein hallinto-oikeus on tästä syystä viivytyksen välttämiseksi ja ottaen huomioon, että asian uudelleen käsittely on jo yhtiön 28.2.2015 tekemän lupamääräysten tarkistamishakemuksen johdosta vireillä aluehallintovirastossa, asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta ratkaissut asian yhtiön jo hallinto-oikeudessa esittämän vaatimuksen perusteella.

Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitun vertailuasiakirjan mukaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa hajukaasujen käsittelyssä on muun ohella väkevien ja laimeiden hajukaasujen polttaminen soodakattilassa. Meesauunit voivat toimia varajärjestelminä soodakattiloille. Meesauunin TRS-päästötason BAT-vuosikeskiarvo on 1-10 mg/Nm­, mutta väkeviä kaasuja poltettaessa ylin arvo voi olla 40 mg/Nm.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan yhtiö on pyrkinyt vähentämään laimeiden savukaasujen päästöjä. Asiakirjojen mukaan laimeat hajukaasut kuitulinjan ja talteenoton säiliöstä kerätään ja käytetään soodakattilan palamisilmana. Väkevät hajukaasut poltetaan soodakattilassa erillispolttimella. Kaustisointilaitoksen laimeat hajukaasut poltetaan meesauunissa. Meesauuni toimii myös väkevien hajukaasujen varapolttopaikkana. Kun otetaan huomioon yhtiön esittämät valitusperusteet ja asiakirjoista meesauunin päästöjen osalta saatava selvitys sekä edellä todettu asian vireilläolo aluehallintovirastossa, ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentin nojalla on tässä vaiheessa perusteltua muuttaa meesauunin TRS-pitoisuuden raja-arvoa edellä päätöksen ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Samalla on ajan kulumisen vuoksi lisäksi muutettu lupamääräyksen 10a soveltamisen alkamisajankohtaa päätöksen ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja niissä viitatut aluehallintoviraston päätöksen perustelut sekä perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen lupamääräysten 10a ja 60 osalta ei muutoin ole perusteita.

Yhtiön valituksessa mainittu ympäristöluvan tarkistamishakemus käsitellään omassa menettelyssään. Aluehallintovirasto asettaa tarkistamishakemuksen perusteella tehtaalle uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) säännösten perusteella lupamääräykset muun muassa TRS-yhdisteiden osalta tästä päätöksestä riippumatta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Taina Nystén. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 26.5.2016