Muu päätös 2529/2016

Kunnanjohtajan irtisanomista koskeva valitus (Kittilän kunta)

Antopäivä: 3.6.2016
Taltionumero: 2529
Diaarinumero: 656/3/16

Asia Kunnanjohtajan irtisanomista koskeva valitus

Valittaja Kittilän kunta

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 4.2.2016 nro 16/0084/2

Asian aikaisempi käsittely

Kittilän kunnanvaltuusto on 17.11.2014 (§ 59) päättänyt irtisanoa kunnanjohtaja Anna Mäkelän virkasuhteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Inkeri Yrityksen ja Anna Mäkelän valituksien johdosta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen. Lisäksi hallinto-oikeus on velvoittanut Kittilän kunnan korvaamaan Mäkelälle tämän asianosais- ja oikeudenkäyntikulut yhteensä 8 179,02 eurolla viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Kuuleminen

Kuntalain (365/1995) 25 §:n 2 momentin mukaan kunnanjohtajan irtisanomisasiaa valmisteltaessa kunnanjohtajalle on ilmoitettava, mihin luottamuksen menetys perustuu, ja varattava hänelle tilaisuus tulla kuulluksi.

Edellä mainitun kuntalain säännöksen lisäksi kunnanjohtaja kuulemiseen sovelletaan hallintolain kuulemista koskevia säännöksiä.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Kuuleminen valiokunnan raportista

Tilapäinen valiokunta on laatinut selvitystyöstään raportin. Raportti liitteineen on lähetetty Mäkelälle 22.8.2014 ja samalla Mäkelälle on varattu tilaisuus vastineen antamiselle raportin johdosta 8.9.2014 mennessä. Mäkelä on antanut kirjallisen vastineensa 5.9.2014. Tämän jälkeen valiokunta on 8.9.2014 pyytänyt raportista ja raporttiin liitetystä Mäkelän vastineesta lausunnon kunnanhallitukselta, joka on käsitellyt asiaa ja päättänyt lausunnon antamisesta kokouksessaan 27.10.2014. Kunnanhallituksen edellä mainittu lausunto ja valiokunnan kommentit kunnanhallituksen lausunnosta on liitetty valiokunnan lopulliseen 5.11.2014 päivättyyn raporttiin, jonka perusteella valtuusto on 17.11.2014 päättänyt kunnanjohtajan irtisanomisesta.

Kunnanhallituksen edellä mainitussa lausunnossa on selostettu tilanteita, jotka lausunnon mukaan horjuttavat vakavasti Mäkelän uskottavuutta kunnanjohtajana ja hänen lojaliteettiaan niin kuntalaisia kuin luottamushenkilöitäkin kohtaan. Lausunnossa on muun muassa siteerattu Mäkelän Long Play -julkaisussa 7.9.2014 esittämiä Kittilän kuntaa koskevia toteamuksia, joita lausunnon mukaan ei voida pitää kunnanjohtajan asemalle sopivina. Edelleen lausunnossa on muun ohella todettu, että puheenjohtajisto on julkisesti joutunut jopa pyytämään anteeksi kunnanjohtajan viranomaisten toimintaan kohdistuneita lausumia. Tältä osin lausunnossa on viitattu Yle Uutisten 14.8.2014 julkaisemaan uutiseen, jonka otsikon mukaan Kittilän kunnanhallitus ohjaili poliisin toimintaa.

Tilapäisen valiokunnan alkuperäinen raportti, josta Mäkelää on kuultu ja josta hän on antanut kirjallisen vastineensa, ei sisällä edellä mainittua kunnanhallituksen lausuntoa eikä siten myöskään kunnanhallituksen lausunnosta ilmeneviä edellä todettuja luottamuksen menettämiseen johtaneita seikkoja. Valtuuston Mäkelän irtisanomista koskevan päätöksen esittelytekstissä on lainattu osin sanasta sanaan kunnanhallituksen lausunnossa esitettyjä luottamuksen menettämiseen johtaneita seikkoja, joista Mäkelää ei siten ole kuultu. Mäkelälle ei näin ollen ole kuntalain 25 §:n mukaisesti ilmoitettu kaikkia niitä seikkoja, joihin luottamuksen menetys perustuu, eikä varattu tilaisuutta antaa selitystä kaikista niistä selvityksistä, jotka ovat hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla saattaneet vaikuttaa asian ratkaisuun. Kuuleminen on ollut tältä osin puutteellista.

Suulliset kuulemiset

Tilapäisen valiokunnan raportin liitteenä 5 on tilapäisen valiokunnan kuulemisasiakirja. Siinä on todettu, että tilapäinen valiokunta on kuullut kunnanhallituksen puheenjohtajistoa eli Timo Kurulaa, Aki Maunulaa ja Tarmo Salosta, valtuuston puheenjohtajaa Inkeri Yritystä, tarkastuslautakunnan puheenjohtajaa Jukka Salmea, Kittilän yrittäjien puheenjohtajaa Markku Mäkitaloa sekä puolueryhmiä luottamuksen menettämisen syistä. Kuulemisasiakirjassa valiokunta on esittänyt kuulemisten perusteella luomansa näkemyksen niistä seikoista, jotka ovat johtaneet luottamuksen menettämiseen. Valiokunta ei ole kirjannut suullisia kuulemisia eikä laatinut niistä muistioita. Kuulemisasiakirjasta ei myöskään ilmene se, ketä puolueryhmän edustajia asiassa on kuultu. Valtuuston puheenjohtaja Yritys on itse laatinut omasta kuulemisestaan muistioita, jotka ovat valiokunnan raportin liitteenä 6.

Hallinto-oikeus toteaa, että valtuuston päättäessä kunnanjohtajan irtisanomisesta valtuuston asiana on lähtökohtaisesti arvioida, kuten valtuustossa käsiteltävien asioiden osalta yleensäkin, pitääkö se suoritettua valmistelua riittävänä ja asianmukaisena. Kun otetaan kuitenkin huomioon kunnan asema työnantajana sekä se että virkasuhteen päättäminen irtisanomisella on kunnanjohtajan oikeusasemaan voimakkaasti puuttuva toimi, on asian totuudenmukaiseen selvittämiseen ja päätöksenteon tasapuolisuuden turvaamiseen kiinnitettävä erityistä huomiota. Kunnanjohtajan oikeusturvan takaaminen edellyttää, että asian selvittämiseksi tehdyistä kuulemisista laaditaan muistiot, joissa selostetaan kuulemisen sisältö ja ilmoitetaan kuultavan henkilön nimi. Lisäksi kunnanjohtajalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi kuulemisista laadituista muistioista. Asiassa on selvästi arvioitavissa, että Mäkelän irtisanominen on keskeisesti perustunut eri henkilöiden kuulemisiin ja valiokunnan näiden kuulemisten perusteella tekemiin johtopäätöksiin luottamuksen menettämiseen johtaneista seikoista. Kun kuulemisia ei ole kirjattu, Mäkelällä ei ole ollut tilaisuutta lausua kuulemisissa esille tulleista seikoista. Mäkelälle ei siten tältäkään osin ole kuntalain 25 §:n mukaisesti ilmoitettu kaikkia niitä seikkoja, joihin luottamuksen menetys perustuu, eikä varattu tilaisuutta antaa selitystä kaikista niistä selvityksistä, jotka ovat hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla saattaneet vaikuttaa asian ratkaisuun. Kuuleminen on siten ollut puutteellista. Valtuusto ei tältä osin ole myöskään huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä.

Hallinto-oikeuden johtopäätös

Yhteenvetona voidaan todeta, että Mäkelälle ei ole ennen hänen irtisanomistaan varattu tilaisuutta tulla kuulluksi kuntalain (365/1995) 25 §:n 2 momentissa ja hallintolain 34 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Valtuusto ei myöskään ole huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä.

Kun kunnanvaltuuston päätös kumotaan edellä todettujen kuulemisessa ja asian valmistelussa tapahtuneiden virheellisyyksien ja puutteellisuuksien johdosta, lausuminen muista päätöksen lainvastaisuutta koskevista valitusperusteista raukeaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi olisi kohtuutonta, jos Anna Mäkelä joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hallinto-oikeus velvoittaa Kittilän kunnan korvaamaan Mäkelän asianosais- ja oikeudenkäyntikulut yhteensä 8 179,02 eurolla. Mäkelän vaatimaan määrään sisältyy muun muassa oikeudenkäyntimaksuun varattu 97 euroa. Hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden päätös on Mäkelälle maksuton. Vaadittua oikeudenkäyntikulujen määrää, josta on vähennetty oikeudenkäyntimaksuun varattu 97 euroa, on pidettävä kohtuullisena.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Pyhäjärvi, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kittilän kunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kittilän kunnanvaltuusto on tehdessään päätöstä kunnanjohtaja Anna Mäkelän irtisanomisesta arvioinut kuulemisen toteutuneen kuntalain 25 §:n 2 momentin ja hallintolain 34 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla. Lainsäädännössä ei ole erityisiä säännöksiä suullisten kuulemisten kirjausten riittävyydestä. Valtuusto on päätöstä tehdessään katsonut, että Anna Mäkelän kuuleminen on ollut riittävää. Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Valtuusto on päätöstä 17.11.2014 § 59 tehdessään arvioinut, että Mäkelän kuulemisen jälkeen ei ole tullut esille sellaisia olennaisia asioita, jotka olisivat vaikuttaneet asian ratkaisuun.

Yritys on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa hän on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä. Hallinto-oikeuden päätös on oikea, eikä sen muuttamiseen ole perusteita.

Päätös hallinto-oikeuden päätöksestä valittamisesta tehtiin kunnanvaltuustossa äänin 12-10. Ainakin kolme kunnanjohtajan irtisanomiseen liittyvästä rikoksesta epäiltyä valtuutettua osallistui valittamista koskevaan päätöksentekoon, vaikka he olivat esteellisiä käsittelemään kysymystä mahdollisesta valittamisesta.

Mäkelän kuuleminen ei täyttänyt kuntalain 25 §:ssä eikä hallintolain 34 §:n 1 momentissa asetettuja vaatimuksia. Valtuusto on perustellut irtisanomispäätöstä myös seikoilla, jotka tulivat esille vasta Mäkelän kuulemisen jälkeen. Hallintolain kuulemissäännös edellyttää, että asianosaiselle annetaan tilaisuus lausua selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Ei riitä, että annetaan tilaisuus antaa selitys vain olennaisista asioista, jotka todella vaikuttavat asian ratkaisuun. On tehtävä etukäteisarvio siitä, onko selvitys sellainen, että se voi vaikuttaa asian ratkaisuun.

Vaikka suullisten kuulemisten kirjaamisesta ei ole lainsäädännössä erityisiä säännöksiä, asianosaiselle on varattava tilaisuus antaa selityksensä selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Tilapäisen valiokunnan toimittamissa eri henkilöiden suullisissa kuulemisissa esille tulleet seikat, joista Mäkelää ei kuultu, todella vaikuttivat valtuuston tekemään irtisanomispäätökseen. Kuulematta jättämisellä loukattiin vakavasti Mäkelän oikeusturvaa.

Yritys on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 200 eurolla laillisine korkoineen.

Mäkelä on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa hän on vaatinut valituksen hylkäämistä ja uudistanut hallinto-oikeudessa lausumansa.

Mäkelälle ei ole varattu ennen hänen irtisanomistaan tilaisuutta tulla kuulluksi kuntalain ja hallintolain edellyttämällä tavalla. Mäkelän irtisanomista on valmistellut tilapäinen valiokunta. Mäkelää on kuultu pelkästään hänelle 22.8.2014 lähetetystä tilapäisen valiokunnan raportista, johon Mäkelä on antanut selvityksensä.

Tämän jälkeen tilapäinen valiokunta on pyytänyt 8.9.2014 päivätystä raportistaan ja Mäkelän selvityksestä lausunnon kunnanhallitukselta, joka on antanut lausuntonsa 27.10.2014. Lisäksi asiassa on suoritettu suullisia kuulemisia, joita ei ole dokumentoitu. Kuulemisasiakirjoista ei käy edes ilmi kaikki kuullut henkilöt. Ainoastaan kuulemisten perusteella tehtyjä johtopäätöksiä on kirjattu tilapäisen valiokunnan lopulliseen raporttiin. Lopullinen raportti, joka on ollut irtisanomispäätöksen perusteena, on päivätty 5.11.2014. Tilapäinen valiokunta myös kokoontui neljä kertaa sen jälkeen, kun Mäkelä antoi selvityksensä 5.9.2014.

Kunnanhallituksen lausunto on sisältänyt uusia Mäkelää koskevia väitteitä, jotka on kirjattu valtuuston Mäkelän irtisanomista koskevaan päätösasiakirjaan päätöksen perusteluina. Ne muodostavat olennaisen osan päätöksen perusteluista.

Kaikki asiassa kertynyt aineisto olisi tullut ainakin saattaa Mäkelän tietoon ennen asian ratkaisemista.

Hallintolain 42 §:n mukaan suullisesti esitetyt selvitykset, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun, on kirjattava. Suullisilla kuulemisilla on ollut asiassa keskeinen asema. Kun niitä ei ole kirjattu lainkaan, päätöksenteossa on tapahtunut menettelyvirhe.

Mäkelä on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine korkoineen.

Kittilän kunnalle on lähetetty tiedoksi Yrityksen ja Mäkelän selitykset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kittilän kunnan valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Kittilän kunta velvoitetaan maksamaan Mäkelän oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 200 eurolla ja Yrityksen oikeudenkäyntikulut 200 eurolla, molemmat viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Mäkelä ja Yritys joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Kittilän kunta on velvoitettava hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan Mäkelän ja Yrityksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 3.6.2016