Muu päätös 2630/2016

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (Finanssivalvonnan valvontatoimet)

Antopäivä: 15.6.2016
Taltionumero: 2630
Diaarinumero: 1522/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Finanssivalvonta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 16.4.2015 nro 15/0264/5

Asian aikaisempi käsittely

Voima-lehden päätoimittaja Jari Hanska on 29.11.2013 pyytänyt Finanssivalvonnalta julkisilta osiltaan kaikki asiakirjat ja diaaritiedot, jotka liittyvät A:han, B:hen, C:hen, D Oyj:öön, E Oyj:öön ja F S.A.:han viimeisten kahden vuoden aikana kohdistuneisiin valvontatoimiin.

Finanssivalvonta on päätöksellään 5.12.2013 hylännyt Hanskan tietopyynnön katsoen pyydettyjen tietojen olevan sen laatuisia, että ne on pidettävä salassa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla.

Päätöksen perustelujen mukaan Finanssivalvonnan yksittäiset valvontatoimenpiteet ovat osa sen valvontatoimeen kuuluvaa luottamuksellista tietojenvaihtoa ja kuuluvat mainitun lainkohdan määrittämän salassapitovelvollisuuden piiriin. Valvontatoiminnan yhteydessä syntyvät yksittäisiin valvottaviin tai muihin tahoihin kohdistuvat selvitys- ja tutkintatiedot ovat mainitun lainkohdan nojalla salassa pidettäviä. Rahoitus-, vakuutus- ja sijoitusmarkkinoiden valvonnan kannalta on äärimmäisen tärkeää, että Finanssivalvonnan selvitykset ja tutkinnat säilyvät luottamuksellisina. Mikäli valvontatiedot tulisivat julkisiksi, se olisi omiaan heikentämään valvottavien ja muiden valvontatoimenpiteiden kohteena olevien luottamusta valvojaa kohtaan ja näin heikentäisi myös Finanssivalvonnan mahdollisuuksia jatkossa hoitaa valvontatoimeen kuuluvaa luottamuksellista tietojenvaihtoa ja ylipäätään harjoittaa valvontatoimintaansa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Jari Hanskan valituksesta kumonnut Finanssivalvonnan päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 6 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä, seuraavasti: 1) jatkuvasti ylläpidettävän diaarin ja muun luettelon merkintä, kun se on tehty --- 8) päätös, lausunto, toimituskirja ja viranomaisen sopimusosapuolena tekemä ratkaisu sekä niiden käsittelyä varten viranomaisessa laaditut muistiot, pöytäkirjat ja muut kuin 1–3 tai 5–7 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, kun päätös, lausunto, toimituskirja tai sopimus on allekirjoitettu tai sitä vastaavalla tavalla varmennettu; 9) muu kuin 1–3 sekä 5–8 kohdassa tarkoitettu asiakirja, kun asia, jota se koskee, on siinä viranomaisessa käsitelty loppuun.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä; --- 15) muun ohella asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle. Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 24 §:n 1 momentin 15 kohdan osalta muun ohella, että säännöksellä turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta. Salassa pidettäviksi ehdotetaan säädettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai aiheuttaisi tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista. Vahinkoedellytys merkitsee tässäkin olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen.

Laki Finanssivalvonnasta

Finanssivalvonnasta annetun lain 1 luvun 1 §:n mukaan Finanssivalvonnan toiminnan tavoitteena on finanssimarkkinoiden vakauden edellyttämä luotto-, vakuutus- ja eläkelaitosten ja muiden valvottaviksi säädettyjen vakaa toiminta, vakuutettujen etujen turvaaminen sekä yleinen luottamus finanssimarkkinoiden toimintaan.

Finanssivalvonnasta annetun lain 1 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan Finanssivalvonnan tehtävänä on valvoa finanssimarkkinoilla toimivien toimintaa niin kuin mainitussa laissa ja muualla laissa säädetään. Finanssivalvonta edistää lisäksi hyvien menettelytapojen noudattamista finanssimarkkinoilla sekä yleisön tietämystä finanssimarkkinoista. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan laissa erikseen säädettyjen tehtäviensä toteuttamiseksi Finanssivalvonta valvoo, että finanssimarkkinoilla toimivat noudattavat niihin sovellettavia finanssimarkkinoita koskevia säännöksiä, niiden nojalla annettuja määräyksiä, toimilupansa ehtoja ja toimintaansa koskevia sääntöjä.

Finanssivalvonnasta annetun lain 3 luvussa säädetään valvontavaltuuksista. Luvun 18 §:n 1 momentin mukaan valvottavan ja muun finanssimarkkinoilla toimivan on salassapitosäännösten estämättä ilman aiheetonta viivytystä toimitettava Finanssivalvonnalle sen pyytämät tiedot ja selvitykset, jotka ovat tarpeen Finanssivalvonnalle laissa säädetyn tehtävän hoitamiseksi. Vastaava velvollisuus on sillä, jolla on kirjanpitolain (1136/1997) 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta valvottavassa tai muussa finanssimarkkinoilla toimivassa tai joka on valvottavan tai muun finanssimarkkinoilla toimivan määräysvallassa.

Finanssivalvonnasta annetun lain 8 luvun 71 §:n nojalla Finanssivalvonnan oikeuteen luovuttaa tietoja noudatetaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään. Lisäksi Finanssivalvonnalla on oikeus luovuttaa salassapitosäännösten estämättä tietoja pykälästä tarkemmin ilmeneville viranomaisille ja toimielimille.

Oikeudellinen arviointi

Jari Hanska on 29.11.2013 pyytänyt Finanssivalvontaa luovuttamaan tiedot viimeisen kahden vuoden ajalta A:han, B:hen, C:hen, D Oyj:öön, E Oyj:öön ja F S.A:han (Luxemburg) kohdistetuista valvontatoimenpiteistä mukaan lukien valvontatoiminnassa syntyneet asiakirjat sekä Finanssivalvonnan diaaritiedot.

Finanssivalvonta on päätöksellään 5.12.2013 kieltäytynyt luovuttamasta pyydettyjä tietoja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla katsoen, että Finanssivalvonnan valvontatehtävien hoitamisen kannalta on olennaisen tärkeää, että sen valvontatiedot pysyvät kaikilta osin luottamuksellisina. Finanssivalvonta on perustellut päätöstään sillä, että tietojen antaminen vaarantaisi Finanssivalvonnan ja valvottavien, mukaan lukien muiden valvontatoimenpiteiden kohteina olevien tahojen, välisen luottamussuhteen, mikä jatkossa vaikeuttaisi tietojenvaihtoa ja siten Finanssivalvonnan mahdollisuuksia suorittaa valvontatehtäväänsä.

Finanssivalvonnan toiminnassa sovelletaan julkisuuslakia. Julkisuuslain soveltamiseen ei vaikuta se Finanssivalvonnan esittämä seikka, että sen toimintaa valvoo pankkivaltuusto eikä se, että Finanssivalvonta harjoittaa omaa tiedotustoimintaa. Finanssivalvonnalla on Finanssivalvonnasta annettuun lakiin perustuvat laajat tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudet salassapitosäännösten estämättä. Valvottavilla ja muilla valvontatoimenpiteiden kohteilla on saman lain perusteella velvollisuus antaa Finanssivalvonnalle sen pyytämät tiedot. Tietojen pyytäminen ja velvollisuus niiden antamiseen seuraa suoraan mainitusta laista eikä siten edellytä valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetun erityisen luottamussuhteen olemassaoloa. Finanssivalvonta ei ole voinut kieltäytyä tietojen antamisesta luottamussuhteen vaarantumisen ja siitä aiheutuvan valvonnan vaikeutumisen perusteella.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan tarkastus- ja valvontatoiminnan turvaamista koskevan salassapitosäännöksen lähtökohtana on julkisuusolettama. Hallinto-oikeus toteaa, että valvontatoiminnan tai yksittäisen valvontatoimen toteuttaminen ei edellytä niin laajaa asiakirjojen ja diaaritietojen salaamista kuin Finanssivalvonnan päätöksessä on tarkoitettu.

Valituksenalaisessa päätöksessä kaikki pyydetyt asiakirjat on salattu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella ilman, että asiakirjojen sisältöä olisi arvioitu asiakirjakohtaisesti. Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti pyydettyjen asiakirjojen salassapito on ratkaistava asiakirjakohtaiseen arviointiin perustuen ja huomioon on otettava myös julkisuuslain 10 §:ssä tarkoitettu oikeus saada tieto salassa pidettävän asiakirjan julkisesta osasta.

Vireillä olevia valvontatoimia koskevat asiakirjat ja diaaritiedot ovat edellä mainitun lainkohdan perusteella valvonnan toteuttamiseksi ja yksittäisen valvontatoimen turvaamiseksi salassa pidettäviä. Sen sijaan tiedon antamisen siitä, ettei päättynyt valvontatoimi ole johtanut toimenpiteisiin tai ettei johonkin tahoon ole lainkaan kohdistunut valvontatoimia, ei voida katsoa vaarantavan valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumista julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan tarkoittamalla tavalla. Näin ollen näiden asioiden osalta asiakirjat ja diaaritiedot eivät ole yksistään edellä mainitun lainkohdan valvontatoiminnan toteuttamista koskevalla perusteella salassa pidettäviä. Hallinto-oikeuden arvioitavana ei kuitenkaan ensi asteena ole, sisältyykö tietopyynnön kohteena olleisiin asiakirjoihin tietoa, joka olisi salassa pidettävä jollain muulla julkisuuslaissa säädetyllä perusteella. Tämän vuoksi päätös on kumottava ja asia on palautettava Finanssivalvonnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi Finanssivalvonnasta annetun lain 1 luvun 4 ja 5 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen, Taina Pyysaari, Jaana Moilanen (eri mieltä), Marja Viima, Riikka Valli-Jaakola (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian, Ilona Nuorteva, Elena Feldman,Tuula Pääkkönen ja Minna Ruuskanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Finanssivalvonta on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen. Finanssivalvonnan näkemyksen mukaan tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla salassa pidettäviä.

Finanssivalvonnan valvonta- ja tarkastustoiminnan keskeinen tavoite on yleinen luottamus finanssimarkkinoiden toimintaan. Tämä tavoite on kirjattu Finanssivalvonnasta annetun lain 1 §:ään.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohtaa koskevissa hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) perusteluissa todetaan säännöksen tavoitteena olevan turvata muun muassa valvonnan yleiset toimintaedellytykset. Näihin Finanssivalvonta katsoo kuuluvan sille Finanssivalvonnasta annetussa laissa säädettyjen tavoitteiden, kuten yleisen luottamuksen turvaamisen finanssimarkkinoiden toimintaan. Tietopyynnössä tarkoitettuja valvontatoimia koskevien tietojen antaminen vaarantaisi Finanssivalvonnan suorittaman valvonnan tarkoituksen toteutumisen.

Finanssivalvonnalla on Finanssivalvonnasta annettuun lakiin perustuvat tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudet salassapitosäännösten estämättä. Samoin valvottavilla ja muilla valvontatoimenpiteiden kohteilla on sanotun lain nojalla velvollisuus antaa Finanssivalvonnalle sen pyytämät tiedot. Tästä huolimatta valvonnan tehokkaat toimintaedellytykset turvaa luottamus valvojaan. Valvottavien ja muiden finanssimarkkinoilla toimivien täytyy voida toimittaa Finanssivalvonnalle, tavallisesti jo ennen harkitsemiaan toimenpiteitä ja järjestelyjä, viranomaisen päätöksenteossa tarvitsemia usein arkaluonteisiakin tietoja esimerkiksi aikomistaan markkinaoperaatioista tarvitsematta pelätä niiden perusteetonta julkituloa. Tämä onnistuu vain, jos valvojaan voidaan luottaa, eikä luottamus tarpeettomasti vaarannu. Mikäli luottamusta ei ole, valvottava voi toimittaa minimitiedot asiasta tai toimittaa ne aivan viime hetkellä. Luottamuksen puuttuminen vaarantaisi siten olennaisesti tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan suojafunktio ei ulotu ainoastaan vireillä oleviin valvontatoimenpiteisiin, vaan voi kohdistua myös jo päättyneisiin valvontatoimenpiteisiin, sillä säännöksen tavoitteena on turvata valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä.

Finanssivalvonta on samaa mieltä asian lopputuloksesta ja perusteluista kuin asiassa äänestäneet hallinto-oikeustuomarit. Myös Finanssivalvonta katsoo, että asiassa on kysymys laajemminkin Finanssivalvonnalle nyt puheena olevan kaltaisissa asioissa kuuluvan valvontatoiminnan onnistumisen yleisistä edellytyksistä.

Kysymyksessä olevassa tapauksessa tietopyynnön esittäjä toimitti Finanssivalvonnalle listan henkilöistä ja yhteisöistä ja pyysi tietoja siitä, mihin kyseisistä tahoista on viimeisten kahden vuoden aikana kohdistettu valvontatoimenpiteitä. Mikäli Finanssivalvonta olisi hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä tavalla velvollinen vahvistamaan sen, ettei johonkin tahoon ole kohdistunut valvontatoimia, on tiedosta implisiittisesti pääteltävissä, että muihin listalla oleviin niitä on kohdistettu. Erilaisten tietopyyntölistojen yhdistelmillä olisi mahdollista selvittää valvonnan kohteena olevat tahot. Näin ollen tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan ja sen tarkoituksen toteutumisen.

Finanssivalvonnan tarkastuksille ja muille valvontatoimenpiteille on luonteenomaista, että valvontaa tehdään huomattavasti matalammalla kynnyksellä kuin esitutkintaviranomaisten syytä epäillä -kynnys. Käytännössä kysymys saattaa olla esimerkiksi lisäselvityksen tai perustelujen pyytämisestä. Siten pelkästään se seikka, että yksittäiseen tahoon on kohdistettu valvontatoimenpiteitä, ei ole merkki siitä, että tämä taho olisi toiminut säännösten vastaisesti. Tiedon antaminen valvontatoimenpiteiden kohteista olisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilman painavaa syytä omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle. Kysymys voi käytännössä olla myös yleisen luottamuksen turvaamisesta erityisesti asiakaskunnan näkökulmasta. Asiakkaiden luottamuksen horjumisella voi olla vaikeasti ennustettavia vaikutuksia. Yhdistellyistä tiedoista rakennettu uutisointi siitä, kuinka tahot X ja Y eivät ole valvontatoimien kohteena mutta taho Z sen sijaan lienee valvojan käsittelyssä, voisi horjuttaa asiakkaiden luottamusta tai pahimmillaan aiheuttaa esimerkiksi asiakaspakoa. Reaktio voisi kuitenkin olla perusteeton, varsinkin jos tai kun ei olisi tietoa siitä, miten vakavasta tai merkityksellisestä valvontatoimesta todellisuudessa on kysymys. Tällaisen tiedon antaminen olisi omiaan aiheuttamaan hallituksen esityksen perusteluissa tarkoitettua tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista.

Finanssivalvonnan selvityksen kohteena olevat asiat ovat usein luonteeltaan sellaisia, että ne sisältävät seikkoja, joita on pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina liike- tai ammattisalaisuuksina taikka 23 kohdassa tarkoitettuina henkilön taloudellista asemaa koskevina salassa pidettävinä tietoina. Tietopyynnön esittämishetkellä vireillä olevia valvontatoimenpiteitä ei kuitenkaan voida suojata perustelemalla hylkäävää päätöstä edellä mainituilla lainkohdilla, koska myös tästä tiedosta olisi implisiittisesti pääteltävissä, että valvontatoimenpiteitä on vireillä. Kuitenkin myös nämä salassapitoperusteet on merkitty asiakirjakohtaisesti hallinto-oikeudelle toimitettuun asiakirjamateriaaliin.

Finanssivalvonnalla on Finanssivalvonnasta annetun lain 43 §:n perusteella velvollisuus julkistaa valvontatoimien johdosta määräämänsä hallinnolliset seuraamukset, mikä osaltaan toteuttaa yleisöjulkisuutta. Seuraamuksia koskevat tiedot julkaistaan Finanssivalvonnan verkkopalvelussa.

Finanssivalvonnan toiminnan tavoitteen toteutuminen edellyttää valvonta- ja tarkastustoiminnassa erityistä luottamusta. Valvontatietojen tuleminen julkisiksi voisi johtaa luottamuksen heikentymiseen valvojaa kohtaan ja näin myös heikentää Finanssivalvonnan mahdollisuuksia jatkossa hoitaa valvontatoimeen kuuluvaa luottamuksellista tietojenvaihtoa ja ylipäätään harjoittaa valvontatoimintaansa.

Jari Hanska on selityksessään viitannut hallinto-oikeuden päätökseen ja sen perusteluihin sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Finanssivalvonnan mukaan tietojen antaminen valvontatoimista vaarantaisi sen luottamuksen valvottaviinsa ja vaikeuttaisi näin valvontatoimintaa. Finanssivalvonnan valvontaoikeus ja tiedonsaanti perustuvat kuitenkin lakiin. Tällöin valvottavana olevien kohteiden on luovutettava tarvittavat tiedot Finanssivalvonnalle, oli luottamusta tai ei.

Suomessa toimii lukuisia viranomaisia, jotka suorittavat erilaisia valvontatoimia, myös matalalla kynnyksellä, ja antavat tutkinnan päätyttyä tiedot julkisuuteen. Poliisin lisäksi tällaisia viranomaisia ovat muun muassa työsuojelu- ja ympäristövalvojat. Niiden valvonta kohdistuu liiketoimintaa harjoittaviin tahoihin ja on siitä huolimatta julkista. Finanssivalvonnalla ei ole mitään erityisasemaa suhteessa julkisuuslakiin.

Finanssivalvonta spekuloi, että julkinen tieto siitä, että jokin heidän "asiakkaistaan", eli valvottavista, on ollut valvontatoimenpiteiden kohteena, voisi aiheuttaa "asiakaspakoa". Asiakaspaosta tai asiakkaiden liiketoiminnan mahdollistamisesta julkisuuslaki ohittaen ei löydy Finanssivalvontaa koskevasta lainsäädännöstä mitään mainintaa.

Finanssivalvonta on viranomainen, jonka toimintaa tulee voida tarkastella julkisesti. Julkisuuslain mukaan yksilöillä ja yhteisöillä tulee olla mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä. Finanssivalvonta ei voi harjoittaa täysin muista viranomaisista poikkeavaa julkisuuslain tulkintaa. Viranomaistoiminnan avoimuus on omiaan lisäämään sen luotettavuutta niin asiakkaiden kuin yleisön silmissä. Samalla toteutuu myös yksi Finanssivalvonnan keskeisistä tehtävistä eli yleisen luottamuksen säilyminen finanssimarkkinoiden toimintaan.

Finanssivalvonta on vastaselityksessään uudistanut valituksessaan esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Valvontatoiminnan tehokkaat toimintaedellytykset turvaa se, että voidaan luottaa siihen, ettei Finanssivalvonta luovuta ulkopuolisille sellaisia tietoja, jotka se on lain mukaan velvollinen pitämään salassa.

Esitutkintaviranomaiseen rinnastamisen osalta Finanssivalvonta kiinnittää huomiota siihen, että toisin kuin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdassa, valvonta- ja tarkastustoimintaa koskevassa 15 kohdassa ei säädetä asian julkiseksi tulosta tietyssä vaiheessa.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Finanssivalvonnan vastaselityksen tiedoksi Hanskalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Finanssivalvonnan olisi tullut ratkaista pyydettyjen asiakirjojen ja tietojen julkisuus ja salassapito asiakirja- ja tietokohtaiseen arviointiin perustuen. Tämä arviointivelvoite on koskenut sekä asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä Finanssivalvonnassa vireillä olleita valvontatoimia että jo päättyneitä valvontatoimia koskevia asiakirjoja ja tietoja.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 6 §:n 1 momentin 2 kohta sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei Finanssivalvonnan valituksen johdosta ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan. Finanssivalvonnan on asiaa uudelleen käsitellessään arvioitava pyydettyjen asiakirjojen ja tietojen julkisuus ja salassa pidettävyys asiakirja- ja tietokohtaisesti.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 15.6.2016