Muu päätös 2693/2016

Radiotoiminnan harjoittamista koskeva toimilupa

Antopäivä: 20.6.2016
Taltionumero: 2693
Diaarinumero: 4184/3/14

Asia Valitus radiotoiminnan harjoittamiseen myönnetyistä ohjelmistoluvista

Valittaja Nordic Palvelu Oy, Oulu

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvosto 13.11.2014 nro LVM/1477/07/2014

Asian aikaisemmat vaiheet

Valtioneuvosto on julistanut 18.8.2014 haettavaksi ohjelmistoluvat radiotoimintaan maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa hakuilmoituksessa tarkemmin yksilöityjen radiotaajuuskokonaisuuksien osalta 31.12.2019 päättyvälle toimilupakaudelle. Valtioneuvostolle on toimitettu yhteensä 13 hakemusta.

Nordic Palvelu Oy on hakenut toimilupaa radiotoiminnan harjoittamiseen taajuuskokonaisuudelle Kajaani 2: Kajaani 88,8 MHz. Valtioneuvostolle on mainitun taajuuskokonaisuuden osalta toimitettu seitsemän hakemusta.

Valtioneuvoston päätös toimilupien myöntämisestä

Valtioneuvosto on yleistunnossa tehdyllä päätöksellä myöntänyt, siltä osin kuin asiasta on kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa, toimiluvan radiotoiminnan harjoittamiseen Kevyt Kanava Oy:lle radiotaajuuksien käyttösuunnitelmasta annetun liikenne- ja viestintäministeriön asetuksen (614/2013) 4 §:ssä (517/2014) tarkoitetulla taajuuskokonaisuudella Kajaani 2. Toimilupa on myönnetty toimilupakaudelle 13.11.2014–31.12.2019.

Valtioneuvosto on lausunut sanotun päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

(---)

Voimassa olevat hakemukset jakautuivat siten, että Porvoon taajuuskokonaisuutta lukuun ottamatta kutakin haettavana ollutta radiotaajuuskokonaisuutta kohden osoitti kiinnostuksensa vähintään kaksi radiotoimijaa. Näin ollen valtioneuvosto arvioi päätöksessään kunkin radiotaajuuskokonaisuuden osalta televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa säädettyjen toimiluvan myöntämisedellytysten perusteella, mitkä olisivat tarkoituksenmukaisimmat toimiluparatkaisut taajuuksien tehokkaan käytön kannalta.

Päätöksellä sekä tuetaan paikallisradiokanavien ja paikallisesti toimivien ketjuradiokanavien toiminnan kehittymistä ja laajentumista että mahdollistetaan joidenkin uusien paikallisradiokanavien toiminnan jatkaminen vakituisemmassa muodossa. Päätöksellä mahdollistetaan uusien radiosisältöjen tarjoaminen kuuntelijoille ja siten edistetään radiotoiminnan kilpailua sellaisilla alueilla, joilla kilpailu on tähän asti ollut vähäisempää. Toisaalta päätöksen myötä paikallisradiotoiminnan kilpailutilanne ei kuitenkaan merkittävissä määrin muutu kyseessä olevilla alueilla, vaan päätöksessä on monelta osin pyritty huomioimaan toimilupa-alueilla jo aiemmin Viestintäviraston myöntämien lyhytaikaisten lupien tai pelkkien teknisten radiolupien nojalla toimineet radiokanavat.

(---)

Sovellettavat säännökset

Valtioneuvosto on sovellettavien säännösten osalta viitannut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 7, 9, 10, 11 ja 14 §:ään.

(---)

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain nojalla tehtävä edellytysharkinta tapahtuu kahdessa päävaiheessa, jotka ovat luonteeltaan osin erilaisia.

Lain 10 §:n 2 momentin nojalla ratkaistaan ensin hakijan yleinen kelpoisuus harjoittaa radiotoimintaa. Jos hakija ei täytä näitä edellytyksiä, hakemus hylätään tällä perusteella. Lain 10 §:n 1 momentissa säädettyjä seikkoja ei silloin harkita. Hakemus voidaan hylätä 10 §:n 2 momentin nojalla silloinkin, kun hakijoita on vain yksi. Sääntelyn tarkoituksena on estää toimiluvan myöntäminen hakijalle, jolla ei ole esitetyn selvityksen perusteella lainkaan edellytyksiä hoitaa asianmukaisesti radiotoimintaa. Jos hakija täyttää tai hakijat täyttävät lain 10 §:n 2 momentin mukaiset edellytykset, on hakemuksia arvioitava lain 10 §:n 1 momentissa säädettyjen seikkojen kannalta. Lain 10 §:n 2 momentissa edellytetään vakavaraisuutta ja ilmeistä kykyä harjoittaa säännöllistä toimiluvanmukaista radiotoimintaa. (---)

Lain 10 §:n 1 momentin ohjaamana yleiset edellytykset täyttäneistä hakijoista valitaan tilanteesta riippuen joko yksi tai useampi hakija, jolle toimilupa myönnetään. Valintatapa on luonteeltaan kilpailu, jossa hakijat asetetaan säännöksessä esitettyjen seikkojen avulla paremmuusjärjestykseen.

Lain 10 §:n 1 momentin lähtökohtana on, että toimilupaviranomaisen tulee ottaa huomioon olemassa oleva ohjelmistojen tarjonta ja toimilupien myöntämisen seurauksena syntyvä kokonaisuus. Säännös voidaan nähdä päätöksentekoprosessin kokonaisuutta ohjaavana siten, että kutakin toimilupahakemusta tulee tarkastella suhteessa luvanvaraisen radiotoiminnan kokonaisuuteen. Tämä kokonaisuus korostuu valtakunnallisessa ja siihen rinnastettavassa toiminnassa. Hakemusten arvioinnissa on keskeisessä asemassa kunkin hakijan esittämä toiminta-ajatus, jossa määritellään, minkälaiseksi radio-ohjelmiston sisältö muodostuu ja minkälaiselle yleisölle se on suunnattu.

Lain 10 §:n 1 momentissa varsinaisina arviointikriteereinä ovat sananvapauden edistäminen sekä ohjelmistotarjonnan monipuolisuuden sekä yleisön erityisryhmien tarpeiden turvaaminen.

Sananvapauden edistämiseksi toimilupapäätöksillä tulee pyrkiä siihen, ne edistävät oikeutta ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain esitöissä (HE 34/1998 vp) on todettu, että toimilupia myönnettäessä tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei viestintä keskity tavalla, joka olisi omiaan vaarantamaan sananvapautta. Toimilupia myönnettäessä tulee pyrkiä radiotoimilupien myöntämiseen usealle toisistaan riippumattomalle hakijalle. Sananvapauden edistämistä tarkastellaankin tässä yhteydessä toimilupien hakijatahojen ja hakijoiden omistuksen monimuotoisuuden näkökulmasta. Tarkastelussa tulee kuitenkin ottaa huomioon, että omistuksen monimuotoisuuden korostaminen saattaa joissakin tapauksissa johtaa toimijakentän pirstoutumiseen. Tämä puolestaan saattaa heikentää toiminnan harjoittajien toimintaedellytyksiä ja tätä kautta heikentää sananvapauden toteutumista. Hakijatahojen arvioinnissa olennaista on myös se, että hakemusta tarkastellaan osana kokonaisuutta.

Ohjelmistotarjonnan monipuolisuus ja eritysryhmien tarpeet ovat osa sananvapauden edistämistä. Ne ovat osin päällekkäisiä käsitteitä sananvapauden kanssa, mutta hakemusten arvioinnissa niillä on myös itsenäinen merkitys.

Verrattaessa lähtökohtaisesti samanlaista ohjelmistoa tarjoavien hakijoiden hakemuksia keskenään tulee arvioitavaksi kunkin hakijan ohjelmiston sisältöjen monipuolisuus esimerkiksi musiikin tai puheosuuksien sisällön suhteen. Harkinnassa tulee kuitenkin kiinnittää huomiota ohjelmistotarjonnan yleisiin linjoihin puuttumatta yksityiskohtaisemmin toiminnanharjoittajan oikeuteen päättää ohjelmistonsa sisällöstä. Erityisryhmillä tarkoitetaan tässä yhteydessä sellaisia vähemmistöjä, joiden etu ei välttämättä tule turvatuksi pelkästään esimerkiksi kilpailun avulla. Toimiluvanvaraisessa radiotoiminnassa erityisryhmien merkitys ei ole erityisen korostunut, ja se on osin päällekkäinen ohjelmistotarjonnan monipuolisuuden kanssa.

(---)

Hakemukset ja hakijayhtiöt

(---)

Kevyt Kanava Oy (myöh. Kevyt Kanava)

Kevyt Kanava hakee toimilupia taajuuskokonaisuuksille Kajaani 2, Kuopio 2 ja Vaasa 3.

Kevyt Kanava hakee edellä kuvattuja toimilupia kolmen uuden paikallisradion käynnistämistä varten. Haetut kanavat ovat formaatiltaan samantapaisia, mutta toisistaan erillisiä. Kunkin paikallisradiokanavan pääkohderyhmä olisi toimilupa-alueen ja sen ympäristökuntien paikallisista asioista kiinnostuneet asukkaat. Kohderyhmä olisi iältään ja muilta ominaisuuksiltaan mahdollisimman laaja. Lisäkohderyhmänä olisivat alueen sekä venäjänkielinen väestö että venäjänkieliset turistit. Toinen lisäkohderyhmä olisi alueen vahvan matkailuelinkeinon tuomat muut kotimaiset ja ulkomaiset turistit. Siten ohjelmisto sisältäisi myös sekä venäjänkielisiä että jonkin verran ruotsinkielisiä ohjelmia. Kanavien ohjelmiston musiikkilinjaus olisi mahdollisimman monipuolinen mukaan lukien myös paikallisen musiikin laidasta laitaan. Ohjelmistossa olisi jossain määrin myös venäläistä rock- ja popmusiikkia sekä Venäjällä suosittua kansainvälistä musiikkia. Puhesisältöä olisi prime time -ajasta noin kolmannes ja sen painopistealueet olisivat paikalliset kulttuuri-, vapaa-aika-, viihde-, urheilu-, uutis-, ajankohtais- ja hengelliset aiheet sekä matkailu. Hakemuksen mukaan kanavat eivät tekisi ohjelmayhteistyötä valtakunnallisten ohjelmayhteistyöketjujen kanssa, vaan keskittyisivät paikalliseen toimintaan ja omaan tuotantoon.

Kevyt Kanava on lapualainen yhtiö, jonka koko osakekannan omistaa yhtiön suomalainen toimitusjohtaja. Kevyt Kanava omistaa iisalmelaisen Pohjois-Savon Paikallisradio Oy:n, kurikkalaisen Radio Paitapiiska Oy:n ja seinäjokelaisen Etelä-Pohjanmaan Viestintä Oy:n. Tällä hetkellä Kevyt Kanava harjoittaa paikallisradiotoimintaa valtioneuvoston myöntämien toimilupien nojalla Pohjanmaalla (City Pohjanmaa, Iskelmä Pohjanmaa, Iskelmätoive Oulu, Radio City Botnia) ja Savon alueella (Iskelmä Oikea Asema, Radio City Savo ja Radio City Pieksämäki). Lisäksi Kevyt Kanava toimii Kajaanissa Viestintäviraston myöntämän tilapäisen luvan nojalla. Osa yhtiön nykyisistä kanavista toimii ohjelmayhteistyössä SBS Discovery Radion kanavien kanssa tarjoten kuitenkin runsaasti myös paikallista ohjelmaa.

(---)

Nordic Palvelu Oy / Sea FM Radio (myöh. Nordic Palvelu)

Nordic Palvelu hakee toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kajaani 2.

Nordic Palvelu hakee Kajaanin toimilupaa liitettäväksi osaksi Sea FM -radiokanavan Oulun taajuuskokonaisuutta (Oulu 5). Sea FM:n ohjelmisto on kaksikielistä (suomi ja englanti). Kanavan kohderyhmänä ovat alle 45-vuotiaat kaupunkilaiset. Musiikkityylin osalta kanavan ohjelmisto on keskittynyt pääasiassa täysin uuteen populaariin musiikkiin monista eri genreistä, joita ovat muun muassa pop, rock, dance ja elektroninen musiikki. Ohjelmistoon sisältyy myös paikallisohjelmia, joissa muun muassa seurataan pohjoisen alueen ajankohtaisia asioita ja tapahtumia. Yhtiö katsoo, että nykyisessä markkinatilanteessa musiikkiradion toiminnan kannattavuus edellyttäisi laajempaa peittoa. Suurempi taajuuskokonaisuus parantaisi yhtiön mahdollisuuksia rakentaa taloudellisesti kestävämpää radiota ja siten tuottaa entistä laadukkaampaa sisältöä.

Nordic Palvelu on oululainen perheyritys, joka on toiminut radioalalla muutaman vuoden ajan. Tällä hetkellä Sea FM toimii valtioneuvoston myöntämällä toimiluvalla Oulun alueella, ja toimilupaan lisättiin kesäkuussa 2014 myös Tornion alue.

(---)

Radiotoiminnan kokonaisuus

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa lähtökohtana on, että toimilupaviranomaisen tulee ottaa huomioon asianomaisella alueella olemassa oleva ohjelmistojen tarjonta ja toimilupien myöntämisen seurauksena syntyvä kokonaisuus.

(---) Luonteeltaan valtakunnallisten kanavien lisäksi Suomessa toimii yli 70 kuuluvuusalueeltaan huomattavasti rajallisempaa alueellista tai paikallista radioverkkoa. Paikallisradioiden tarkkarajainen määrittely on haastavaa, sillä monenlaiset erilaiset kaupalliset ja ei-kaupalliset kanavat tarjoavat jossain määrin paikallista ohjelmasisältöä. Usein paikallisradiolla viitataan yhden tai useamman kunnan alueella toimivaan, väestöltään tai elinkeinoiltaan yhtenäisen alueen radioon. Tavallisimmin paikallisradion kuuluvuusalue koostuu talousalueesta, mutta harvaan asutuilla alueilla ja pitkien välimatkojen maakunnissa paikallisradion kuuluvuusalueena saattaa olla myös koko maakunta. (---)

Tässä päätöksessä käsiteltävien, haettavana olleiden toimilupa-alueiden olemassa olevien paikallisten ja alueellisten ohjelmistolupien haltijat ja niiden kanavien tämänhetkiset nimet on lueteltu alla:

(---)

Kajaanin alueella toimii tällä hetkellä Radio Kajaus Oy:n Radio Kajaus.

(---)

Paikallisten ja alueellisten ohjelmistoluvanhaltijoiden lisäksi haettavilla alueilla toimii vaihtelevasti eri paikallisia ja alueellisia radiokanavia Viestintäviraston myöntämien lyhytaikaisten toimilupien tai pienitehoisemmin teknisten radiolupien nojalla sekä edellä mainittuja valtakunnallisia radiokanavia. Tästä syystä radio-ohjelmistojen monipuolisuuden taso haettavina olevilla alueilla on jo verrattain korkea, ja näin ollen voidaan katsoa, että kaikissa hakemuksissa esitetty ohjelmisto lisäisi omalla tavallaan alueella lähetettävän radio-ohjelmatarjonnan moniarvoisuutta ja että toisaalta niistä ei yksikään kuitenkaan merkittävästi muuttaisi ohjelmatarjonnan monipuolisuuden kokonaistilannetta.

Yleiset edellytykset

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentin mukaan toimilupa voidaan myöntää luonnolliselle henkilölle, yhteisölle tai säätiölle, joka on vakavarainen ja jolla on ilmeinen kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan.

Osa hakijoista on jo valtakunnallisilla tai paikallisilla toimiluvilla toimivia radiokanavia, ja osa vasta vähän aikaa alalla olleita toimijoita tai aloittelevia, joilla kuitenkin on myös kokemusta radiotoiminnan harjoittamisesta lyhytaikaisemman ja pienimuotoisemman toiminnan kautta. Hakijoiden toimilupahakemusten liitteinä esittämät asiakirjat osoittavat, että hakijoiden taseet ovat riittävän vahvat ja että kullakin hakijalla on lähtökohtaisesti riittävä maksuvalmius selviytyäkseen esittämänsä radiotoiminnan kustannuksista.

(---)

Näin ollen kaikkien hakijoiden voidaan arvioida olevan vakavaraisia ja ilmeisen kyvyn (oikeastaan niillä on ilmeinen kyky) toimiluvan mukaisen toiminnan harjoittamiseen ja siten hakemusten vertailussa arvioidaan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa esitettyjä seikkoja, joita ovat radiotoiminnan kokonaisuus, sananvapauden edistäminen, ohjelmistotarjonnan monipuolisuus sekä erityisryhmien tarpeet.

Hakemusten vertailu

(---)

Hakemusten vertailun lopputuloksena valtioneuvosto on katsonut päätöksestään ilmenevin perusteluin tarkoituksenmukaisimmaksi myöntää Kajaani 2 -taajuuskokonaisuuden Kevyt Kanava Oy:lle.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Nordic Palvelu Oy on valituksessaan vaatinut valtioneuvoston päätöksen kumoamista siltä osin kuin päätös koskee Nordic Palvelu Oy:n hakemaa taajuuskokonaisuutta Kajaani 2, jota koskeva toimilupa on myönnetty Kevyt Kanava Oy:lle, ja asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi sekä Kevyt Kanava Oy:n toimilupahakemuksen hylkäämistä. Lisäksi valittaja on vaatinut valtioneuvoston päätöksen kumoamista niiden taajuuskokonaisuuksien osalta, joita Kevyt Kanava Oy on hakenut, asian palauttamista mainituilta osin uudelleen käsiteltäväksi ja Kevyt Kanava Oy:n toimilupahakemusten hylkäämistä. Valittaja on vielä vaatinut, että sen maksama 1 000 euron hakemusmaksu viivästyskorkoineen palautetaan sille, mikäli toimilupahakemuksia ei oteta uudelleen käsiteltäväksi. Valittaja on lisäksi vaatinut korvattavaksi 800 euroa valituksen tekemiseen kuluneesta ajasta ja selvitystyöstä.

Nordic Palvelu Oy on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston päätös on lainvastainen. Vertailu radion toimiluvista on tehty puutteellisin tiedoin. Kevyt Kanava Oy:n hakemuksessaan antamat virheelliset tiedot on katsottu sen eduksi toimilupaa myönnettäessä. Kevyt Kanava Oy on myös aiemmilla toimilupakierroksilla antanut virheellisiä tietoja eikä ole noudattanut toimilupaehtoja. Nordic Palvelu Oy:n hakemusta ei ole käsitelty vakavasti eikä toimilupaehtojen ja lain mukaisesti.

Toimilupaa myönnettäessä Kevyt Kanava Oy:n eduksi on katsottu jo alkanut toiminta haetulla alueella. Kevyt Kanava Oy:llä ei ole kuitenkaan ollut ennen toimilupahakumenettelyä, sen aikana eikä sen jälkeen radiotoimintaa Kajaanissa FM-taajuudella. Kevyt Kanava Oy:n hakemusta ei voida pitää näistä virheellisyyksistä johtuen kokonaisuudessaan uskottavana.

Kevyt Kanava Oy on hakenut ja saanut teknisen luvan vasta toimilupahakemusten tekemisen jälkeen. Kevyt Kanava Oy on vuoden 2014 aikana jättänyt Kajaanin alueelle vain teknistä lupaa koskevan hakemuksen. Tekninen lupa ei kuitenkaan velvoita radiotoimintaan eikä luvan noudattamista valvota.

Toimilupien valmisteluvaiheessa liikenne- ja viestintäministeriöllä sekä Viestintävirastolla on ollut tiedossa, ettei Kevyt Kanava Oy:llä ole todellisuudessa radiotoimintaa Kajaanissa. Kevyt Kanava Oy:n hakemuksen oikeellisuutta ei ole haluttu tutkia, vaikka siihen on ollut aikaa, tai sillä ei ole ollut mitään painoarvoa, esimerkiksi poliittisten syiden vuoksi.

Radio Kajaania ei ole myöskään rekisteröity. Kevyt Kanava Oy:llä ei ole ollut todellisuudessa aikomusta aloittaa radiotoimintaa hakemuksessa esitetyllä tavalla ja nimellä.

Toimilupaehtojen tai lain mukaan toimintaa lyhytaikaisella toimiluvalla ei lueta hakijalle eduksi. Mainittu seikka ei saisi asettaa hakijoita eriarvoiseen asemaan, kuten tällä hakukierroksella on tapahtunut.

Kevyt Kanava Oy:n hakemuksessa on esitetty, että kyseessä on täysin uusi paikallisradio Kajaanin seudulla. Kevyt Kanava Oy ei tuo alueelle lisäarvoa, sillä alueella toimii jo vahva paikallinen radioasema, Radio Kajaus, joka pyrkii ottamaan ohjelmissaan ja mainonnassaan huomioon muun muassa venäläiset turistit. Näin ollen Kevyt Kanava Oy ei eroa muista hakijoista, vaan tarjoaa hakemuksen mukaan jo alueella tarjolla olevaa sisältöä samalle kohderyhmälle.

Kajaanin talousalue on yksistään liian pieni toiselle täysipainoisesti tuotetulle kaupalliselle radiotoiminnalle. Muun muassa tästä johtuen taloudellisesti kannattavan radiotoiminnan harjoittaminen vain Kajaanin talousalueella on erittäin epätodennäköistä.

Kevyt Kanava Oy on vähentänyt viime vuosikymmenen aikana omaa ohjelmatuotantoaan, vaikka sille on myönnetty uusia taajuuksia. Kyse ei ole siis aidosta kiinnostuksesta paikallisradiotoimintaan, vaan taajuuden tarjoamisesta pääsääntöisesti muiden toimijoiden käyttöön. Tämän seikan ei tulisi puoltaa toimilupavertailussa radioluvan myöntämistä hakijalle.

Toisin kuin Kevyt Kanava Oy on hakemuksessaan esittänyt, ei ole realistista, että mikään radioasema tavoittaisi lähellekään 40 000 viikkokuuntelijaa pienellä Kajaanin markkina-alueella, jossa asuu vain 37 781 henkilöä. Kokonaiskuuluvuusalueen huomioon ottaen väestöpeitto saattaisi olla 2 kW teholla lähes 60 000 henkilöä ottaen huomioon lähikunnatkin, mutta silti tavoitettavuus ei voisi olla väitetyissä luvuissa runsaan radiotarjonnan vuoksi.

Kevyt Kanava Oy:n alkuperäinen toimilupahakemus Ouluun vuonna 2006 ei ole vastannut lainkaan sisällöllisesti väitettyä ohjelmistoa. Kevyt Kanava Oy:n Kajaanin hakemusta ei voida pitää tästäkään syystä uskottavana, ja yhtiön toimilupakäytäntö tulisi tutkia yleisesti.

Mikäli Kevyt Kanava Oy:lle myönnetään toimilupa Kajaaniin, voidaan toimilupia myöntää jatkossa mielivaltaisesti ottamatta huomioon hakijoiden taustoja tai muita toimintaedellytyksiä. Asian merkityksellisyyden ja mahdollisten tuleviin toimilupahakumenettelyihin vaikuttavien syiden vuoksi valitus on tehty yleisen edun nimissä.

Muiden toimilupaa hakeneiden yhtiöiden hakemukset näyttävät Kajaanissa olevan oikein laadittuja ja keskenään vertailukelpoisia. Vain Kevyt Kanava Oy:n toimilupahakemukset Kajaanissa ja muilla paikkakunnilla tulee hylätä.

Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunnossaan vaatinut, että Nordic Palvelu Oy:n valitus sekä vaatimukset hakemusmaksun palauttamisesta ja valituksen tekemiseen kuluneiden työtuntien korvaamisesta hylätään.

Liikenne- ja viestintäministeriö on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Nordic Palvelu Oy on hakenut toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kajaani 2. Se ei ole asianosaisasemassa taajuuskokonaisuuksia Kuopio 2 ja Vaasa 3 koskevissa päätöksissä. Valtioneuvoston päätöksen osana myönnettäviä toimilupia arvioidaan osin kokonaisuutena televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa tarkoitetun sananvapauden edistämiseksi sekä viestinnän moniarvoisuuden ja erityisryhmien aseman turvaamiseksi suomalaisilla viestintämarkkinoilla, mutta yksittäinen toimilupapäätös perustuu kyseistä toimilupaa hakeneiden toimijoiden keskinäiseen vertailuun.

Kajaanin toimilupapäätöksestä

Kajaani 2 -taajuuskokonaisuutta koskevien hakemusten vertailun osalta liikenne- ja viestintäministeriö on lausunut korkeimmassa hallinto-oikeudessa seuraavaa:

Kokonaisuutta ovat hakeneet Kevyt Kanava Oy, Kristillinen Media Oy, Nordic Palvelu Oy, NRJ Finland Oy, Radio Kajaus Oy, SBS Discovery Radio Oy ja Spin Media Oy. Toimilupa tähän kokonaisuuteen on myönnetty Kevyt Kanava Oy:lle.

Kaikkien Kajaani 2 -taajuuskokonaisuutta hakeneiden toimijoiden on todettu jo harjoittavan radiotoimintaa valtioneuvoston myöntämällä toimiluvalla tai toimiluvilla. Spin Media Oy:n kanava on toiminut päätöksentekohetkellä vain pääkaupunkiseudun alueella. SBS Discovery Radio Oy on harjoittanut radiotoimintaa useammalla radiokanavalla paikallisesti ja myös valtakunnallisesti. Kevyt Kanava Oy:llä on ollut useita paikallisia toimilupia usealle kanavalle. Radio Kajaus Oy on toiminut useat pohjoisemman Suomen paikkakunnat kattavalla alueellisella toimiluvalla ja Nordic Palvelu Oy:n kanava Sea FM Oulussa. NRJ Finland Oy:n Radio Nostalgia ja Kristillinen Media Oy:n Radio Dei ovat osavaltakunnallisia kanavia, jotka eivät tällä hetkellä kuulu Kajaanissa.

Ohjelmasisällön puolesta hakemusten on todettu eroavan merkittävällä tavalla toisistaan ja niiden on arvioitu kunkin omalla tavallaan edistävän alueen ohjelmatarjonnan monipuolisuutta. Spin Media Oy:n kanavan pääkohderyhmänä olisivat 15–40-vuotiaat nuorekkaat kaupunkilaiset, ja ohjelmisto koostuu erityisesti kansainvälisestä rytmimusiikista ja kohderyhmää kiinnostavista sisällöistä. SBS Discovery Radio Oy:n kanavan kohderyhmänä taas ovat erityisesti 30–60-vuotiaat miehet. Sen ohjelmisto koostuu pääosin tälle kohderyhmälle suunnatusta rock-musiikista sekä paikallisesta ja valtakunnallisesta ohjelmistosta. NRJ Media Finland Oy:n on todettu hakevan kuuluvuusalueen laajennusta Radio Nostalgialle, jonka pääasiallisena kohderyhmänä ovat yli 50-vuotiaat, ja nostalgisen musiikkisisällön ohella kanavan sisältö käsittelee kohderyhmää kiinnostavia eri aiheita.

Kristillisen Media Oy:n on todettu hakevan laajennusta osavaltakunnalliselle, kristilliseen ohjelmaan panostavalle Radio Dei -kanavalleen. Nordic Palvelu Oy:n on kuvattu hakevan laajennusta Oulussa ja Torniossa kuuluvalle Sea FM -kanavalleen, jonka ohjelmisto keskittyy paikallisasioiden ohella erityisesti uuteen, ulkomaiseen populaarimusiikkiin. Hakijoista kokonaan uuden paikallisradion alueelle on todettu olevan perustamassa Radio Kajaus Oy ja Kevyt Kanava Oy. Erityisryhmien aseman edistämisen näkökulmasta Spin Media Oy:n, Kevyt Kanava Oy:n ja Nordic Palvelu Oy:n eduksi on katsottu monikielinen ja monikulttuurinen ohjelmisto ja Kristillinen Media Oy:n eduksi kristillisten yhteisöjen palveleminen. Paikallisesti tuotetulla ohjelmistolla on arvioitu olevan erityisen hyvät edellytykset paikallisten erityisryhmien tarpeiden huomioimiseksi. Paikallisuutta on korostettu erityisesti Kevyt Kanava Oy:n, Nordic Palvelu Oy:n ja Radio Kajaus Oy:n hakemuksissa.

Arvioinnin yhteydessä on todettu, että tapauksessa, jossa hakijoita uudelle paikallisradiotoimiluvalle on monia, valtioneuvosto ei ole nähnyt tarkoituksenmukaiseksi myöntää uutta paikallisradiotoimilupaa toimijalle, jolla on alueella jo toimilupa. Hakijoista vain Radio Kajaus Oy:llä on ollut päätöksentekohetkellä valtioneuvoston myöntämä toimilupa Kajaanissa. Erityisen kannatettavana valtioneuvosto on pitänyt paikallisen ja alueellisen radiotoiminnan edistämistä.

Erityisesti Kevyt Kanavan eduksi on voitu katsoa yhtiön jo alkanut toiminta haetulla alueella tilapäisen luvan nojalla. Yhtiöllä on siten arvioitu olevan erityisen hyvät edellytykset varmistaa sen suunnitteleman monipuolisen ohjelmistotarjonnan toteutuminen. Kevyt Kanava Oy on hakenut kolmea toimilupaa, joista se on nimennyt Kajaanin ja Kuopion alueet sille tärkeimmiksi.

Kevyt Kanava Oy:n toiminta tilapäisellä luvalla

Nordic Palvelu Oy:n valitus kohdistuu ennen kaikkea Kevyt Kanava Oy:n hakemuksessa esitettyyn ja valtioneuvoston päätöksessä huomioon otettuun viittaukseen tilapäisen luvan nojalla toimimisesta Kajaanin alueella.

Radiotoimialalla on tyypillistä, että toimijat aloittavat toimintansa haluamallaan alueella ensiksi pienitehoisella lähettimellä teknisen radioluvan nojalla, joko siitä syystä, ettei kyseisellä alueella ole ollut saatavilla varsinaista valtioneuvoston toimilupaa, tai siitä syystä, että toimija haluaa kokeilla kevyemmän ja hallinnollisilta kustannuksiltaan edullisemman lupamenettelyn nojalla toimintansa menestymismahdollisuuksia ennen varsinaisen toimiluvan hakemista.

Nordic Palvelu Oy:n valituksessa on viitattu erityisesti valtioneuvoston päätöksessä hakemusten vertailussa esitettyyn lauseeseen, jonka mukaan "erityisesti Kevyt Kanavan eduksi voidaan katsoa yhtiön jo alkanut toiminta haetulla alueella tilapäisen luvan nojalla".

Termillä "erityisesti" ei kuitenkaan ole tarkoitettu, että juuri tämä kyseinen seikka saattaisi Kevyt Kanava Oy:n parempaan asemaan muihin hakijoihin verrattuna tai että lyhytaikaisella luvalla toimiminen olisi ratkaissut toimilupapäätöksen. Sen sijaan kyseistä toimilupaa hakeneista toimijoista "erityisesti" Kevyt Kanava Oy:n eduksi voidaan katsoa lyhytaikaisella teknisellä radioluvalla toimiminen, sillä Kajaanin toimiluvan hakijoista ainoastaan Kevyt Kanava Oy oli hakenut lyhytaikaista radiolupaa alueelle.

Valtioneuvoston päätös perustuu tarkoituksenmukaisuusharkintaan, jossa valtioneuvosto voi eri tavoin arvioida sellaisten seikkojen toteutumista, joiden se katsoo edistävän televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa säädettyjä toimiluvan myöntämisen edellytyksiä. Lähtökohtaisesti valtioneuvosto arvioi sananvapauden, ohjelmatarjonnan monipuolisuuden ja erityisryhmien aseman edistämisen toteutumista ennen kaikkea alueen markkinatilanteen sekä hakijoiden esittämien ohjelmasisältöä koskevien yksityiskohtaisempien suunnitelmien pohjalta.

Myös Kajaanin toimiluvan hakijoita on arvioitu ennen kaikkea näiden seikkojen perusteella. Kevyt Kanava Oy:n eduksi on katsottu muun muassa ohjelmiston monipuolisuus ja paikallisuus. Valtioneuvosto voi kuitenkin ottaa sananvapauden, monipuolisen ohjelmatarjonnan ja erityisryhmien aseman edistymisen arvioinnissa huomioon myös muita näiden tavoitteiden toteutumista kuvaavia seikkoja. Tästä johtuen valtioneuvosto on vertailussa nostanut esille myös sen, että toimintaa harjoitetaan tai ollaan mahdollisesti harjoittamassa lyhytaikaisen toimiluvan tai teknisen radioluvan nojalla.

Lyhytaikaisen radioluvan olemassaolon voidaan katsoa osaltaan kuvastavan yhtiön aktiivisuutta, suunnitelmallisuutta ja motivaatiota sen esittämän toiminnan toteuttamiseksi ja vakiinnuttamiseksi, silloinkin, kun viitataan vasta hiljattain käynnistettyyn toimintaan tai vasta käynnistysvaiheessa olevaan toimintaan. Teknisiä lupia tilapäisen radiotoiminnan harjoittamiseen hakeneet toimijat ovat yleensä käynnistäneet lähetystoiminnan hyvin pian toimiluvan myöntämisen jälkeen, ja tällaisia lupia on haettu nimenomaan lähetystoiminnan harjoittamista varten.

Liikenne- ja viestintäministeriön Viestintävirastolta saamien tietojen mukaan Kevyt Kanava Oy:lle on myönnetty tilapäinen radiolupa Kajaanin taajuudelle 88.0 MHz ajalle 1.10.–31.12.2014. Valtioneuvoston toimilupapäätös on tehty 13.11.2014. Valtioneuvostolla on tuolloin ollut perusteet olettaa, että lähetystoiminta kyseisellä taajuudella on käynnistetty tai pian käynnistymässä. Lähtökohtaisesti valtioneuvoston on syytä olettaa, että toimilupahakemuksissa annetut tiedot pitävät paikkaansa.

Jos hakijayhtiön tavoitteena on ollut lähetystoiminnan käynnistäminen syksyllä 2014, on toiminnan käynnistämisen vaatima suunnittelu-, valmistelu- ja ohjelmatuotantotyö joka tapauksessa täytynyt aloittaa jo huomattavasti aikaisemmin.

Tilapäisen radioluvan hallinta ei ole ollut ratkaiseva tekijä kyseessä olevassa valtioneuvoston toimilupapäätöksessä, vaan se on nostettu esille ainoastaan tekijänä, joka osaltaan korostaa erityisesti Kevyt Kanava Oy:n mahdollisuuksia sen suunnitteleman toiminnan harjoittamiseen. Valtioneuvoston päätös perustuu laajasti toimilupaa hakeneiden vertailuun televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa säädettyjen toimiluvan myöntämisedellytysten perusteella.

Kuten valtioneuvoston päätöksen perusteluista ilmenee, uusi paikallinen radiotoiminta uusine omistajineen edistää televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa säädettyjä toimiluvan myöntämisedellytyksiä.

Toimiluvan myöntäminen toimijalle, joka harjoittaa radiotoimintaa monilla muilla paikkakunnilla kuin kyseessä olevalla toimilupa-alueella, ei johda omistuksen keskittymiseen televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun sananvapauden toteutumista vaarantavalla tavalla. Tällaisen toimijan kilpailuasemaa on verrattava myös osavaltakunnallisesti ja laajemmin alueellisesti toimiviin radiotoimijoihin. Näihin verrattuna Kevyt Kanava Oy:n markkina-alue ei ole merkittävä.

Kevyt Kanava Oy:lle myönnetyn toimiluvan on voitu perustellusti arvioida edistävän radiotoimialan kilpailua Kajaanin alueella, sillä kyseisellä alueella Kevyt Kanava Oy on kokonaan uusi toimiluvanhaltija ja sen esittämä radiokanava kokonaan uusi paikallisradiokanava. Valtakunnallisen tai alueellisen kilpailuasetelman sijasta valtioneuvoston päätöksessä on ollut perusteltua korostaa nimenomaan omistuksen ja ohjelmiston monipuolisuuden edistämistä paikallisesti.

Myös paikallisen ohjelmasisällön suunnitelmien kuvauksen osalta valtioneuvostolla on ollut perusteet pitää Kevyt Kanava Oy:n hakemusta uskottavana. Kevyt Kanava Oy:n hakemuksessa on nimenomaisesti todettu, että suunniteltu kanava ei tekisi ohjelmayhteistyötä valtakunnallisten ohjelmayhteistyöketjujen kanssa, vaan se keskittyisi paikalliseen toimintaan ja omaan tuotantoon. Tämä käy ilmi valtioneuvoston päätöksestä.

Valtioneuvostolla on ollut perusteet pitää hakemusta uskottavana myös haetun radiokanavan kuuntelijamäärien kehityksen vuoksi. Toimiluvanhakija voi esittää optimistisiakin arvioita liiketoimintansa kehityksestä ottaen huomioon radiomarkkinoiden ja eri radiokanavien välisen suosion vaihtelu. Arviota kuuntelijamäärän kehityksestä on toimilupia koskevassa ilmoituksessa pyydetty, jotta valtioneuvosto saisi käsityksen suunnitellun toiminnan laajuudesta sekä suunnitelmallisuudesta.

Valtioneuvoston päätös ei perustu Kevyt Kanava Oy:n esittämiin näkemyksiin Radio Kajaus Oy:n toiminnasta eikä asia siten ole olennainen toimilupapäätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Valtioneuvoston päätöksessä on selvästi otettu huomioon Radio Kajaus Oy:n toiminta Kajaanissa.

Nordic Palvelu Oy:n toimilupahakemusta on arvioitu valtioneuvoston päätöksessä tasapuolisesti ja tämän arvioinnin sisältöä on kuvattu riittävällä tavalla. Myös valtioneuvoston päätöksen valmistelussa Nordic Palvelu Oy:n hakemusta on arvioitu muiden hakemusten käsittelyä vastaavalla tavalla ja ajankäytöllä.

Kevyt Kanava Oy:n aikaisempi radiotoiminta

Kevyt Kanava Oy harjoittaa paikallisradiotoimintaa valtioneuvoston myöntämien toimilupien nojalla Pohjanmaalla (radiokanavat City Pohjanmaa, Iskelmä Pohjanmaa, Iskelmätoive Oulu ja Radio City Botnia) ja Savon alueella (radiokanavat Iskelmä Oikea Asema, Radio City Savo ja Radio City Pieksämäki).

Valtioneuvoston päätöksessä on tuotu esille, että Kevyt Kanava Oy on vakavarainen yhtiö, joka on harjoittanut menestyksekkäästi paikallista ja alueellista radiotoimintaa valtioneuvoston myöntämillä toimiluvilla vuosien ajan. Nykyisen toiminnan lisäksi Kevyt Kanava Oy:n toimilupahakemuksen liitteenä esittämä tilinpäätös, tilintarkastajan lausunto ja muut asiakirjat osoittavat, että yhtiön tase on riittävän vahva ja että sillä on lähtökohtaisesti riittävä maksuvalmius selviytyäkseen esittämänsä uuden radiotoiminnan kustannuksista. Kevyt Kanava Oy täyttää siten edellytykset toimiluvan hakijan vakavaraisuudesta.

Radiotoimintaan myönnettyjen ohjelmistolupien ehtojen noudattamisen valvonta kuuluu liikenne- ja viestintäministeriön alaiselle Viestintävirastolle. Viestintävirasto on ilmoittanut, että nykyisin Kevyt Kanava -konserniin kuuluvan Pohjois-Savon paikallisradio Oy:n kanava Iskelmä Oikea Asema on saanut virastolta huomautuksen toimilupaehtojen noudattamisesta vuonna 2010. Huomautuksen jälkeen asia ei ole johtanut enempiin toimenpiteisiin. Kevyt Kanavan Oy:n toiminnassa ei ole havaittu mitään muita puutteita. Yhtiön laaja-alainen, monta toimilupa-aluetta ja ohjelmistoa kattava radiotoiminta huomioon ottaen yksittäisen, useita vuosia sitten tapahtuneen ja kestoltaan väliaikaisen toimilupaehtojen noudattamiseen liittyvän puutteen ei voida katsoa osoittavan yhtiön kykenemättömyyttä toimiluvan mukaisen toiminnan harjoittamiseen. Voimassa olevien toimilupien nojalla lähetettävän ohjelmiston osalta Viestintäviraston tiedossa ei ole, että Kevyt Kanava Oy ei noudattaisi toimilupaehtojaan. Asiasta ei ole oltu Viestintävirastoon yhteydessä eikä yhtään toimenpidepyyntöä ole Kevyt Kanava Oy:n nykyisten toimilupien voimassaoloaikana tehty.

Valtioneuvostolla ei ole toimilupapäätöstä tehdessään ollut perusteita epäillä, etteikö Kevyt Kanava Oy olisi ilmeisellä tavalla kykenevä toimiluvan mukaiseen radiotoiminnan harjoittamiseen hakemillaan uusilla taajuusalueilla. Valtioneuvosto on perustellusti arvioinut Kevyt Kanava Oy:n täyttävän televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset.

Nordic Palvelu Oy on esittänyt, että Kevyt Kanava Oy:n tarjoaman toimiluvanvaraisen radio-ohjelmiston sisältö ei vastaa Kevyt Kanava Oy:n alkuperäisessä hakemuksessa kuvattua.

Hakemuksissa esitettyjä ohjelmistosuunnitelmia pidetään suuntaa-antavina, eikä toimiluvanhaltijalla siten ole velvoitetta lähettää täsmälleen tällaisen suunnitelman mukaista ohjelmistoa. Sen sijaan toimiluvanhaltijan tulee noudattaa toimiluvassa asetettuja ohjelmasisältöä koskevia määräyksiä, jotka on katsottu tarpeelliseksi ohjelmatarjonnan monipuolisuuden ja yleisön erityisryhmien tarpeiden turvaamiseksi televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 11 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.

Toimilupaehdot on pyritty muotoilemaan siten, että toimiluvanhaltija voi vapaasti päättää yksityiskohtaisesta ohjelmasisällöstä ja kehittää toimintaansa yleisön toiveiden ja markkinatilanteen muutosten perusteella. Voimassa olevissa Kevyt Kanava Oy:n toimiluvissa toimilupaehdot on kirjoitettu melko väljiksi.

Kevyt Kanava Oy:lle on myönnetty 1.1.2012 alkaen uusi toimilupa Ouluun. Toimilupaehdot ovat uuden päätöksen myötä muuttuneet. Nordic Palvelu Oy:n valituksessa siteeratut toimilupaehdot ovat sisältyneet aiempaan vuonna 2006 myönnettyyn toimilupaan, joka ei enää ole voimassa.

Hakemusmaksua ja oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 a §:n mukaisesti hakemusmaksun ovat velvollisia maksamaan kaikki lain 7 §:ssä tarkoitetut toimiluvan hakijat, eikä valtioneuvoston ratkaisulla toimiluvan saajista siten ole vaikutusta tähän velvoitteeseen. Nordic Palvelu Oy:n hakemus on käsitelty asianmukaisesti hallintolaissa edellytetyllä tavalla.

Oikeudenkäynti ei ole osaksikaan aiheutunut virheestä valtioneuvoston toiminnassa. Tämän vuoksi ja asiaa kokonaisuutena arvioiden ei voida pitää kohtuuttomana, että Nordic Palvelu Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Kevyt Kanava Oy on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään ja Nordic Palvelu Oy velvoitetaan korvaamaan sille vastineesta ja sen vaatimasta selvitystyöstä 2 920 euroa.

Kevyt Kanava Oy on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Kevyt Kanava Oy ja sen tytäryhtiöt eivät toimi toimilupiensa vastaisesti. Kevyt Kanava Oy tai sen tytäryhtiöt eivät ole saaneet Viestintävirastolta selvityspyyntöä tai huomautusta nykyisten toimilupaehtojensa mahdollisesta rikkomisesta. Kevyt Kanava Oy:n tytäryhtiö oli saanut Viestintävirastolta huomautuksen aiemman toimilupansa aikana vuonna 2010 johtuen liiallisesta mainosajasta ja liiallisesta määrästä yhteistä ohjelmaa rovaniemeläisen ja tamperelaisen radion kanssa. Puutteet oli korjattu välittömästi.

Kevyt Kanava -konsernilla on tällä hetkellä yhteensä kymmenen radiotoimilupaa. Näistä toimiluvista kuudella se tekee osittaista ja toimilupaehtojensa mukaista ohjelmayhteistyötä SBS Discovery Radioiden kanssa. Muilla toimiluvillaan Kevyt Kanava -konserni ei tee ohjelmayhteistyötä minkään tahon kanssa.

Kevyt Kanava -konsernin oma ohjelmatuotanto tuottaa radio-ohjelmia tällä hetkellä keskimäärin noin 97 tuntia joka päivä viikoittain maanantaista sunnuntaihin ja ohjelmatuotannon määrä on kasvussa. Kevyt Kanava Oy on korostanut toimilupahakemuksessaan, ettei se tule tekemään ohjelmayhteistyötä Iskelmä-, Radio City- tai muiden vastaavien ohjelmayhteistyöketjujen kanssa.

Valittaja on esittänyt, että Kevyt Kanava Oy on antanut hakemuksessaan virheellisiä tietoja ja että ne ovat vaikuttaneet ratkaisevasti valtioneuvoston päätökseen. Valittaja on osoittanut Kevyt Kanava Oy:n hakemuksesta yhden lauseen, joka on irrotettu asiayhteydestään. Valtioneuvoston päätöksen perusteluista valittaja on löytänyt yhden sanan, jonka se on tulkinnut väärin ja eri tavoin kuin valtioneuvosto on sen tarkoittanut.

Kevyt Kanava on kirjoittanut hakemukseensa otsikolla "Ohjelmistojen jakelu" seuraavasti: "Toimimme nyt Kajaanissa teknisellä 50 watin luvalla nimellä Radio Kajaani. Lähetin sijaitsee keskustan reunassa olevassa Rouvankankaan mastossa. Jatkaisimme lähettimellämme samassa paikassa, sillä se on Kajaanin oman kuuluvuuden kannalta paras mahdollinen, mitä kaupungissa on tarjolla."

Kevyt Kanava Oy ei ole aloittanut hakemuksessa mainittua teknisen lyhytaikaisen luvan mukaista toimintaa, mistä Kevyt Kanava Oy on ilmoittanut Viestintäviraston edustajalle puhelimitse jo toimilupapäätösten valmistelun aikana. Viestintäviraston kanssa yhteistyössä on etsitty toista taajuutta myönnetyn lyhytaikaisen toimiluvan taajuuden sijaan, koska myönnettyä taajuutta ei teknisistä syistä ole voitu ottaa käyttöön aiotussa mastossa. Myös Komsitek Ky on kirjallisesti ilmoittanut asiasta Viestintävirastoon sekä liikenne- ja viestintäministeriöön lokakuussa toimilupapäätösten valmisteluvaiheessa. Tietoa ei ole enää lisäksi kirjallisesti ilmoitettu, erityisesti senkään vuoksi, että kyse on ollut ohjelmistojen teknisestä jakelusta eli aiotusta lähettimen sijaintipaikasta.

Kevyt Kanava Oy oli halunnut aloittaa toiminnan loka–joulukuun joulumainossesongiksi ja alustavan Viestintävirastosta saadun tiedon mukaan häiriötön vapaa taajuus löytyy eikä toimiluvan saannille olisi muutakaan estettä. Yhtiö oli saanut Viestintäviraston teknisen toimiluvan 16.9.2014 eli kolme päivää ennen kuin toimilupien hakuaika oli päättynyt.

Kevyt Kanava Oy:llä oli ollut valmius ohjelmien aloittamiseen ja tarvittava laitteisto oli jo hankittu. Kun päätökset uusista toimiluvista olivat tulleet jo marraskuussa 2014, Kevyt Kanava Oy oli ilmoittanut Viestintävirastoon, että tekniselle toimiluvalle ei tarvitse etsiä uutta taajuutta, vaan toiminta aloitetaan uudella valtioneuvoston myöntämällä pitkäaikaisella ohjelmistoluvalla.

Toisin kuin valittaja on väittänyt, Kevyt Kanava Oy:n tytäryhtiöt ovat toimineet Kainuussa jo pitkään. Kevyt Kanavan tytäryhtiö Etelä-Pohjanmaan Viestintä Oy on toiminut yli kymmenen vuotta muun muassa Kainuussa tuottaen kuvallista IskelmäTV Harju & Pöntinen -radiokanavaa, jonka toimilupa on myönnetty tv-verkkoon. Kanava kattaa lähes koko Kainuun maakunnan.

Kevyt Kanava Oy:n iisalmelainen tytäryhtiö Pohjois-Savon Paikallisradio Oy on toiminut Kainuun eteläosissa jo lähes 30 vuotta. Tytäryhtiön tuottamien kahden radion lähettimet kuuluvat Pohjois-Savon pohjoisosista Sonkajärveltä ja Iisalmesta tavallisina radiolähetyksinä Kainuun eteläosissa ja autokuuluvuus kantaa maakunnan pääkaupunkiin Kajaaniin sekä Sotkamoon asti. Toinen radioista on toiminut jo lähes 30 vuotta ja toinen on aloittanut kesällä 2014. Vanhempi radioista on kuulunut myös kaapelitelevisioverkoissa Kajaanissa ja Sotkamossa. Näillä radioilla on kuuntelijoiden lisäksi myös mainosasiakkaita sekä Kainuusta että sellaisia savolaisasiakkaita, jotka ovat halunneet tavoittaa kainuulaisia kuuntelijoita.

Valtioneuvosto on katsonut Kevyt Kanava Oy:n eduksi sen osoittaman kiinnostuksen kyseisellä alueella toimimiseen eikä sitä, onko toiminta uudella tilapäisluvalla jo käynnissä vai ei. Valtioneuvosto on tehnyt oikean arvion Kevyt Kanava Oy:n kiinnostuksesta, josta kertoo myös se, että kesällä 2014 ensimmäisen kerran ja uudelleen marraskuussa aloitetut neuvottelut samalla alueella toimivan Radio Kajaus Oy:n ostamisesta ovat päättyneet joulukuussa sopimukseen, jolla Kevyt Kanava Oy on ostanut Radio Kajaus Oy:n osakekannan.

Sillä, että Kevyt Kanava Oy ei ole rekisteröinyt määräaikaista tilapäisen radioaseman nimeä, ei ole merkitystä asiassa. Kevyt Kanava Oy ei ole rekisteröinyt myöskään vakituisilla toimiluvilla toimivien radioasemiensa nimiä, vaan on vakiinnuttanut ne. Ei ole mitään syytä, miksi valtioneuvoston olisi pitänyt pitää epäuskottavana Kevyt Kanava Oy:n kykyä kannattavaan liiketoimintaan myös Kainuussa.

Nordic Palvelu Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että Kevyt Kanava Oy:n radiotoimintaa ei ole edelleenkään aloitettu Kajaanissa taajuudella 88,8 MHz, vaikka lupien myöntämisestä on jo lähes puoli vuotta. Toimintaa ei ole ollut tarkoitus aloittaa väitetyn aikataulun mukaisesti, eivätkä valmistelut ole olleet muita toimijoita pidemmällä syksyllä.

Ministeriö ei voi olettaa, että hakijat toimittavat aina oikeita tietoja toiminnastaan, ja siksi esitettyjä väitteitä pitää tarkastaa.

Lausunnossa ja selityksessä esiin tuoduilla uusilla näkökulmilla ei saa olla vaikutusta asiaan. Uusien olettamusten arviointi toimilupahakumenettelyn jälkeen ei ole yhdenvertaista muiden hakijoiden kannalta.

Vertailussa olisi ollut useita uskottavampia tai vahvempia hakijoita, jotka olisivat aidosti monipuolistaneet viestintäkenttää ja hillinneet viestinnän keskittymistä. Vertailun toimiluvista pitää perustua reiluun kilpailuun, jossa hakijoiden esittämät väitteet ovat tosia ja suunnitelmat oikeita. Nämä edellytykset eivät täyty Kevyt Kanava Oy:n hakemuksen kohdalla.

Syksyn 2014 toimilupakierroksen aikana tai jo aiemmin Kajaanin paikallisradio Radio Kajaus on päättänyt luopua radiotoiminnastaan ja omistuksestaan. Toiminnan jatkajaksi ja ostajaksi on vahvistunut Kevyt Kanava Oy. Asia on tullut ilmi vasta toimilupien myöntämisen jälkeen. Yrityskaupan on täytynyt olla vireillä pidempään, sillä kauppa on saatettu loppuun vuodenvaihteen aikoihin. Ministeriöllä on täytynyt olla tieto tästä asiasta, sillä toimilupien omistusmuutokset vaativat aina ministeriön hyväksynnän. Kevyt Kanava Oy ei ole tuonut tätä seikkaa esille toimilupahakumenettelyn aikana tai jälkeen, vaan on nimenomaan esittänyt olevansa vastapaino Radio Kajaukselle. Kevyt Kanava Oy:n on kuitenkin katsottu olevan paras hakija alueella ja tuovan lisäarvoa Kajaanin kuuluvuusalueelle paikallisella radiotoiminnallaan. Kevyt Kanava Oy on siis samanaikaisesti saanut luvan samanlaiselle formaatille kuin Radio Kajaus. Edes toimilupaehdoissa ei ole merkittäviä eroja sisällön tuottamisen kannalta, ja ohjelmistot saavat olla hyvin samantyyppistä kummallakin asemalla.

Myöntämällä toimiluvan Kevyt Kanava Oy:lle Kajaanissa on luotu keskittymä yhdelle omistajalle eikä monipuolistettu tarjontaa. Tämä on samalla synnyttänyt monopolin Kajaanin paikalliselle mainosmarkkinalle saman toimijan useilla taajuuksilla. Omistuksen keskittyminen samalle toimijalle rikkoo televisio- ja radiotoiminnasta annettua lakia.

Kevyt Kanava Oy on esittänyt toimineensa jo lähes 30 vuotta Kainuun alueella. Toimilupahakemuksessa Kevyt Kanava Oy kuitenkin kertoo harhaanjohtavasti uudesta Kajaanin seudulla toimivasta radiosta, joka olisi vastapaino Radio Kajaukselle. Ministeriö on puolestaan katsonut toimijan eduksi sen, ettei Kevyt Kanava Oy:llä ole alueella toimintaa.

Valittajan korvausvaade on kohtuullinen. Kevyt Kanava Oy:n korvausvaateet ovat perusteettomia, eikä niitä tule käsitellä tämän asian yhteydessä. Korvausvaateen tarkoitus on häiritä valittajan liiketoimintaa.

Liikenne- ja viestintäministeriölle on annettu tiedoksi Nordic Palvelu Oy:n vastaselitys ja Kevyt Kanava Oy:n selitys.

Kevyt Kanava Oy:lle on annettu tiedoksi Nordic Palvelu Oy:n vastaselitys.

Nordic Palvelu Oy on toimittanut lisäkirjelmän, joka on annettu tiedoksi Liikenne- ja viestintäministeriölle sekä Kevyt Kanava Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta siltä osin kuin se kohdistuu valtioneuvoston päätöksessä myönnettyihin muita taajuuskokonaisuuksia kuin Kajaani 2 koskeviin ohjelmistolupiin.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki vaatimusta hakemusmaksun palauttamisesta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

4. Korkein hallinto-oikeus hylkää Nordic Palvelu Oy:n ja Kevyt Kanava Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Perustelut

1. Valituksen osittainen tutkimatta jättäminen

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 40 §:n (733/2010) 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Nordic Palvelu Oy on hakenut toimilupaa taajuuskokonaisuudelle Kajaani 2. Taajuuskokonaisuuden Kajaani 2 toimilupapäätöstä koskevien väitteiden lisäksi Nordic Palvelu Oy on vaatinut valituksessaan, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ja palauttaa valtioneuvoston 13.11.2014 tekemän päätöksen valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi myös muiden taajuuskokonaisuuksien osalta, joita Kevyt Kanava Oy on hakenut.

Kevyt Kanava Oy on hakenut Kajaani 2 -taajuuskokonaisuuden lisäksi taajuuskokonaisuuksia Kuopio 2 ja Vaasa 3.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yksittäinen toimilupapäätös perustuu kyseistä toimilupaa hakeneiden toimijoiden keskinäiseen vertailuun. Kun otetaan huomioon, että Nordic Palvelu Oy on hakenut toimilupaa vain taajuuskokonaisuudelle Kajaani 2, toimiluvan myöntämispäätökset eivät muiden taajuuskokonaisuuksien osalta välittömästi vaikuta hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla Nordic Palvelu Oy:n oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. Valitus on tältä osin jätettävä tutkimatta.

2. Vaatimus hakemusmaksun palauttamisesta

Nordic Palvelu Oy on vaatinut hakemusmaksun palauttamista, jos toimilupahakemuksia ei palauteta valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 a §:n (394/2003) 1 momentin mukaan toimiluvan hakija on velvollinen suorittamaan valtiolle 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimilupahakemuksen yhteydessä hakemusmaksun, joka on 1 000 euroa.

Edellä mainitussa hakemusmaksussa on kysymys julkisoikeudellisista suoritteista perittävästä maksusta, ja maksun määräämistä koskevat muutoksenhakusäännökset sisältyvät valtion maksuperustelain 11 b §:ään (961/1998). Pykälän 1 momentin mukaan suoritteesta määrättyä maksua koskevaan päätökseen haetaan ensin oikaisua maksun määränneeltä viranomaiselta. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden maksua koskevaan päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta.

Hakemusmaksun palauttamista koskevan vaatimuksen tutkiminen ei siten korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain (1265/2006) 2 §:n 1 momentin nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi vaatimus hakemusmaksun palauttamisesta on jätettävä tutkimatta.

3. Taajuuskokonaisuutta Kajaani 2 koskeva toimilupa-asia

Asiassa on ratkaistavana, onko valtioneuvoston päätöstä myöntää Kajaani 2 -taajuuskokonaisuutta koskeva ohjelmistolupa Kevyt Kanava Oy:lle pidettävä lainvastaisena valituksessa esitetyillä perusteilla.

Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentin mukaan, sellaisena kuin momentti on ollut ennen lainmuutosta 891/2015, valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 7 §:n (394/2003) 1 momentin mukaan televisio- tai radiotoiminnan harjoittamiseen viestintämarkkinalain (393/2003) 2 §:ssä tarkoitetussa maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa on muissa kuin 2 ja 3 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa haettava valtioneuvostolta toimilupa (ohjelmistolupa).

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 9 §:n (394/2003) mukaan valtioneuvosto julistaa haettavaksi ja myöntää 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimiluvan.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:ssä säädetään toimiluvan myöntämisedellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan julistaessaan haettavaksi ja myöntäessään toimilupia toimilupaviranomaisen tulee asianomaisella alueella harjoitettava televisiotoiminta ja radiotoiminta kokonaisuudessaan huomioon ottaen pyrkiä sananvapauden edistämiseen sekä turvaamaan ohjelmistotarjonnan monipuolisuus sekä yleisön erityisryhmien tarpeet.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan toimilupa voidaan myöntää luonnolliselle henkilölle, yhteisölle tai säätiölle, joka on vakavarainen ja jolla on ilmeinen kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 13 §:n (306/2010) 2 momentin mukaan, jos tosiasiallinen määräysvalta toimiluvan haltijaan nähden muuttuu, toimilupaviranomainen voi hyväksyä muutoksen siten kuin 4 momentissa säädetään tai peruuttaa toimiluvan siten kuin 5 momentissa säädetään. Mitä edellä säädetään, sovelletaan myös, jos toimiluvan haltijan tosiasiallinen määräysvalta toimiluvan mukaiseen toimintaan nähden muuttuu siten, että toimiluvan haltijaa ei voida enää pitää 2 §:ssä tarkoitettuna televisio- tai radiotoiminnan harjoittajana toimiluvan mukaisen toiminnan osalta.

Edellä mainitun pykälän 4 momentin mukaan toimilupaviranomainen voi hyväksyä tosiasiallisen määräysvallan muutoksen, jos on ilmeistä, että 10 §:n mukaiset toimiluvan myöntämisedellytykset täyttyvät ja toiminta jatkuu toimiluvan ehtojen mukaisena.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 14 §:n (1190/2005) 1 momentin mukaan televisio- tai radiotoimintaa varten myönnetty toimilupa raukeaa, jos säännöllistä toimiluvan mukaista toimintaa ei ole aloitettu viimeistään kuuden kuukauden kuluttua toimilupakauden alkamisesta tai jos säännöllinen lähetystoiminta on keskeytetty 30 vuorokautta pidemmäksi ajaksi. Toimintaa voidaan pitää toimiluvan mukaisena vain, jos sitä harjoitetaan kaikilla niillä taajuuksilla tai alueilla, joihin toimilupa oikeuttaa. Viestintäviraston on vahvistettava toimiluvan raukeaminen selvityksensä perusteella.

Lainvalmisteluaineisto

Hallituksen esityksessä (HE 34/1998 vp) televisio- ja radiotoimintaa koskevaksi lainsäädännöksi on lakiehdotuksen 10 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu toimiluvan myöntämisedellytyksistä seuraavaa:

"Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston tulisi toimilupaprosessissa ottaa huomioon olemassa oleva ohjelmistojen tarjonta ja toimilupien myöntämisen seurauksena syntyvä kokonaisuus. Lähtökohtaisesti harkinnassa tulisi kiinnittää huomiota ohjelmistotarjonnan yleisiin linjoihin puuttumatta yksityiskohtaisemmin televisio- tai radiotoiminnan harjoittajan oikeuteen päättää ohjelmistonsa sisällöstä.

Toimilupia myönnettäessä tulisi kiinnittää huomiota myös siihen, ettei viestintä keskity tavalla, joka olisi omiaan vaarantamaan sananvapautta.

Koska toimilupamääräyksillä rajoitetaan toimiluvan haltijan sananvapautta, on valtioneuvostolle annettava erikseen oikeus kyseisten määräysten antamiseen. (---)"

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 19/1998 vp) hallituksen esityksestä televisio- ja radiotoimintaa koskevaksi lainsäädännöksi on lausuttu toimilupasääntelystä muun ohella seuraavaa:

"Toimilupajärjestelmä rakentuu 1. lakiehdotuksen 10 §:ssä valtioneuvoston harkintavallan varaan, mikä on valiokunnan mielestä luonnollista radiotaajuuksien niukkuuden vuoksi.

(---)

Valtioneuvoston päätöksenteossa "tulee pyrkiä sananvapauden edistämiseen ja ohjelmistojen monipuolisuuden lisäämiseen" (10,1 §). Ensiksi mainittu seikka liittyy suoraan hallitusmuodon 16 a §:n 1 momenttiin, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Tältä kannalta on tärkeää estää viestinnän keskittymistä, mikä seikka on mainittu esityksen perusteluissa. Valiokunnan käsityksen mukaan toimilupapolitiikassa on myös pyrittävä siihen, että toimilupa myönnetään valtakunnallisen, alueellisen ja paikallisen yleisradiotoiminnan harjoittamiseen usealle toisistaan riippumattomalle hakijalle ja että toimilupapolitiikan avulla pyritään vaalimaan ohjelmistotarjonnan monipuolisuutta ja ottamaan huomioon yleisön erityisryhmien tarpeita.

Valtioneuvoston päätökseen sisältyvä tarkoituksenmukaisuusharkinta on lakiehdotuksen 40 §:n ja hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin takia mahdollista saattaa korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi pelkästään harkintavallan mahdollisen väärinkäytön osalta. Laillisuusperusteinen muutoksenhaku on lisäksi mahdollista päätöksentekoa sitovien, sananvapauden edistämistä ja ohjelmistojen monipuolisuuden lisäämistä koskevien kriteerien kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan tällainen tuomioistuinkontrollin mahdollisuus ja laajuus on riittävä."

Hallituksen esityksessä (HE 82/2005 vp) televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain muuttamiseksi on 13 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu tosiasiallisen määräysvallan muutoksesta muun ohella seuraavaa:

"Toimilupaviranomainen tekee ratkaisunsa määräysvallan muutostilanteessa kokonaisharkinnan perusteella. Toimilupaviranomainen päättää siten tapauskohtaisesti, harkintavaltaansa käyttäen, voidaanko muutos hyväksyä vai onko toimilupa syytä julistaa uudelleen haettavaksi. Harkinnassa käytetään kaiken kaikkiaan samoja perusteita, joita käytetään toimilupaa myönnettäessä. Tämä ilmenee ehdotetusta 4 momentin 1 kohdasta. Kyseisen kohdan mukaan toimilupaviranomainen voi hyväksyä tosiasiallisen määräysvallan muutoksen, jos on ilmeistä, että 10 §:n mukaiset toimiluvan myöntämisedellytykset täyttyvät. Koska ehdotetun 4 momentin 1 kohdassa viitataan lain 10 §:ään, toimilupaviranomaisen tulee tarkastella sitä ohjelmistojen tarjonnan kokonaisuutta, joka syntyisi, jos määräysvallan muutos hyväksyttäisiin. Huomiota on myös kiinnitettävä siihen, ettei viestintä keskity tavalla, joka on omiaan vaarantamaan sananvapautta. Päätöstä tehtäessä voidaan myös arvioida, millaiseksi kokonaisuus muuttuisi, jos toimilupa julistettaisiin uudelleen haettavaksi.

Harkinnassa tulisi lähtökohtaisesti kiinnittää huomiota ohjelmistotarjonnan yleisiin linjoihin puuttumatta yksityiskohtaisemmin televisio- ja radiotoiminnan harjoittajan oikeuteen päättää ohjelmistonsa sisällöstä. Näitä seikkoja tarkastellaan myös toimilupaharkinnassa. Momentin 1 kohdan sisältämän ehdon lisäksi myös 2 kohdan ehdon tulisi täyttyä, jotta toimilupaviranomainen voisi hyväksyä tosiasiallisen määräysvallan muutoksen. Ehdotetun 2 kohdan mukaan on oltava ilmeistä, että toiminta jatkuu toimiluvan ehtojen mukaisena."

Asian oikeudellinen arviointi

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Kajaani 2 -taajuuskokonaisuutta koskevan toimiluvan Kevyt Kanava Oy:lle uuden paikallisen tai alueellisen radiotoiminnan harjoittamista varten.

Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:ssä säädetään niistä oikeudellista edellytyksistä, joiden perusteella toimiluvat voidaan myöntää.

Taajuuskokonaisuutta Kajaani 2 hakeneiden on todettu täyttäneen televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentissa tarkoitetut taloudellista asemaa koskevat edellytykset, mitä seikkaa ei ole kiistetty.

Asiassa tulee seuraavaksi arvioitavaksi Nordic Palvelu Oy:n valituksen johdosta, onko Kevyt Kanava Oy muutoin täyttänyt televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa säädetyt ohjelmistoluvan myöntämisedellytykset.

Toimilupien myöntämistä koskevassa harkinnassa televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan tulee alueella harjoitettava radiotoiminta kokonaisuudessaan huomioon ottaen pyrkiä sananvapauden edistämiseen sekä ohjelmatarjonnan monipuolisuuden ja yleisön erityisryhmien tarpeiden turvaamiseen.

Lain esitöiden mukaan sananvapauden edistämiseksi toimilupapäätöksillä tulee pyrkiä siihen, että ne edistävät oikeutta ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Toimilupia myönnettäessä tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei viestintä keskity tavalla, joka olisi omiaan vaarantamaan sananvapautta. Toimilupia myönnettäessä tulee myös pyrkiä radiotoimilupien myöntämiseen usealle toisistaan riippumattomalle hakijalle.

Valtioneuvostolla on toimilupia myöntäessään laaja harkintavalta. Tällöin hakemusten vertailussa voidaan ottaa huomioon sananvapautta edistävän, ohjelmatarjonnan monipuolisuuden ja erityisryhmien aseman edistymisen arvioinnin osalta sellaisia seikkoja, joiden voidaan katsoa kuvastavan edellä mainittujen tavoitteiden toteutumista. Toimilupahake­mus­ten arvioinnissa olennaista on myös se, että kutakin hakemusta tarkastellaan osana ohjelmistolupakokonaisuutta.

Valittaja on esittänyt, että valtioneuvosto on tehnyt toimilupapäätöksen puutteellisin tiedoin. Valittaja on valituksessaan erityisesti kiinnittänyt huomiota siihen, että Kevyt Kanava Oy:n eduksi on hakemusten vertailussa katsottu Kevyt Kanava Oy:n jo alkanut toiminta haetulla alueella tilapäisen luvan nojalla ja että Kevyt Kanava Oy:llä on siten voitu arvioida olevan erityisen hyvät edellytykset varmistaa sen suunnitteleman monipuolisen ohjelmistotarjonnan toteutuminen. Kevyt Kanava Oy:llä ei valittajan mukaan ole kuitenkaan ollut toimilupahakumenettelyn aikana eikä sen jälkeen radiotoimintaa Kajaanissa FM-taajuudella. Kevyt Kanava Oy:n hakemus on valittajan mukaan ollut tältä osin virheellinen.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Kevyt Kanava Oy:lle on 16.9.2014 myönnetty tilapäinen radiolupa Kajaanin alueella taajuudelle 88.0 MHz ajalle 1.10.–31.12.2014.

Kevyt Kanava Oy on toimilupahakemuksensa kohdassa "Ohjelmistojen jakelu" esittänyt, että se toimii Kajaanissa teknisellä 50 watin luvalla nimellä Radio Kajaani. Lisäksi Kevyt Kanava Oy on mainitussa kohdassa esittänyt, että lähetin toimii keskustan reunassa olevassa Rouvankankaan mastossa ja että se jatkaisi toimintaansa lähettimellä samassa paikassa.

Sittemmin on käynyt ilmi, että Kevyt Kanava Oy ei ole aloittanut tilapäisen luvan mukaista toimintaa. Kevyt Kanava Oy on selityksessään esittänyt, että toiminnan aloitus on siirtynyt muun ohella teknisten syiden vuoksi. Kevyt Kanava Oy on esittämänsä mukaan ilmoittanut asiasta Viestintävirastolle.

Kun otetaan huomioon, että Kevyt Kanava Oy:lle on myönnetty tilapäinen toimilupa 16.9.2014 ja että myönnetyn luvan voimassaoloaika on alkanut 1.10.2014 ja lisäksi se, että puheena olevia toimilupia koskevat hakemukset on tullut tehdä viimeistään 19.9.2014, valtioneuvostolla on päätöstä 13.11.2014 tehdessään ollut Kevyt Kanava Oy:n hakemuksessa esitetty huomioon ottaen perusteet olettaa, että yhtiön toiminta haetulla alueella on alkanut tilapäisen luvan nojalla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvoston päätöksen ei voida katsoa perustuneen sellaiseen virheelliseen tietoon Kevyt Kanava Oy:n toiminnasta tai kyvystä toimintaan, että päätöstä olisi tämän vuoksi pidettävä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 tai 2 momentin vastaisena.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että Kevyt Kanava Oy:llä ei ole kiinnostusta paikallisradiotoimintaan, vaan taajuuden tarjoamisesta pääsääntöisesti muiden radioalan toimijoiden käyttöön. Tämä seikka tulisi valittajan mukaan ottaa toimilupavertailua tehtäessä huomioon eikä sen tulisi puoltaa Kevyt Kanava Oy:n uutta toimilupahakemusta.

Valtioneuvoston päätöksestä käy ilmi, että osa Kevyt Kanava Oy:n nykyisistä kanavista toimii ohjelmayhteistyössä SBS Discovery Radio Oy:n kanavien kanssa. Kevyt Kanava Oy:n taajuuskokonaisuutta Kajaani 2 koskevassa hakemuksessa on kuitenkin ilmoitettu, että Kevyt Kanava Oy:n kanavat eivät tekisi ohjelmayhteistyötä valtakunnallisten ohjelmayhteistyöketjujen kanssa, vaan keskittyisivät paikalliseen toimintaan ja omaan tuotantoon.

Kevyt Kanava Oy:n hakemuksessa sen toiminnasta esitetyn selvityksen perusteella valtioneuvoston päätöksen ei voida katsoa olevan tältä osin televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin vastainen.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että Kevyt Kanava Oy on myös aiemmilla toimilupakierroksilla antanut virheellisiä tietoja eikä ole noudattanut toimilupaehtoja.

Liikenne- ja viestintäministeriö on valituksesta antamassaan lausunnossa esittänyt, että Kevyt Kanava -konsernin omistukseen kuuluvan Pohjois-Savon Paikallisradio Oy:n kanava Iskelmä Oikea Asema on saanut Viestintävirastolta huomautuksen toimilupaehtojen noudattamisesta vuonna 2010. Kevyt Kanava Oy:n toiminnassa ei ole havaittu muita puutteita. Kevyt Kanava Oy:n selityksestä käy puolestaan ilmi, että huomautuksen syynä on ollut liiallinen mainosaika ja yhteinen ohjelma kahden muun radioaseman kanssa. Liikenne- ja viestintäministeriö on edellä mainitussa lausunnossaan lisäksi esittänyt, että voimassa olevien toimilupien nojalla lähetettävän ohjelmiston osalta Viestintäviraston tiedossa ei ole, että Kevyt Kanava Oy ei noudattaisi toimilupaehtojaan. Asiasta ei ole oltu Viestintävirastoon yhteydessä eikä yhtään toimenpidepyyntöä ole Kevyt Kanava Oy:n nykyisten toimilupien voimassaoloaikana tehty.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yksittäinen vuonna 2010 tapahtunut toimilupaehtojen noudattamiseen liittyvä puute ei osoita, että Kevyt Kanava Oy olisi ilmeisen kykenemätön toimiluvan mukaisen toiminnan harjoittamiseen. Valtioneuvoston päätöstä ei ole tämän vuoksi pidettävä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 2 momentin vastaisena.

Valittaja on vielä esittänyt, että toimiluvan myöntäminen Kevyt Kanava Oy:lle keskittää radiotoimintaa samoille toimijoille eikä näin ollen monipuolista tarjontaa tai ota paremmin huomioon erityisryhmien tarpeita verrattuna muihin hakijoihin.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Kevyt Kanava Oy harjoittaa paikallisradiotoimintaa valtioneuvoston myöntämillä toimiluvilla Pohjanmaalla ja Savon alueella. Puheena olevalla Kajaanin alueella Kevyt Kanava Oy olisi valtioneuvoston päätöksen mukaan uusi toimija ja sen esittämä radiokanava olisi uusi radiokanava. Lisäksi valtioneuvosto on päätöksessään todennut, että ohjelmasisällön puolesta hakemukset eroavat merkittävällä tavalla toisistaan, ja niiden on arvioitu kunkin omalla tavallaan edistävän alueen ohjelmatarjonnan monipuolisuutta. Päätöksessä on edelleen todettu, että Nordic Palvelu Oy on hakenut laajennusta Oulussa ja Torniossa kuuluvalle Sea FM -kanavalleen, jonka ohjelmisto keskittyy paikallisasioiden ohella erityisesti uuteen, ulkomaiseen populaarimusiikkiin. Valtioneuvosto on päätöksessään vielä todennut, että erityisryhmien aseman edistämisen näkökulmasta Kevyt Kanava Oy:n ja Nordic Palvelu Oy:n Sea FM:n sekä kolmannen hakijan eduksi on katsottu monikielinen ja monikulttuurinen ohjelmisto. Valtioneuvosto on edelleen päätöksessään todennut, että paikallisesti tuotetulla ohjelmistolla voidaan arvioida olevan erityisen hyvät edellytykset paikallisten erityisryhmien tarpeiden huomioon ottamiseksi. Paikallisuutta on korostettu Kevyt Kanava Oy:n ja Nordic Palvelu Oy:n sekä kolmannen hakijan hakemuksissa.

Liikenne- ja viestintäministeriö on valitukseen antamassaan lausunnossa esittänyt, että toimiluvan myöntämisen toimijalle, joka harjoittaa radiotoimintaa jo monilla muilla paikkakunnilla, mutta ei kyseessä olevalla toimilupa-alueella, ei voida katsoa johtavan omistuksen keskittymiseen televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun sananvapauden toteutumista vaarantavalla tavalla muun muassa siitä syystä, että tällaisen toimijan kilpailuasetelmaa on verrattava myös osavaltakunnallisesti ja laajemmin alueellisesti toimiviin radiotoimijoihin, eikä Kevyt Kanava Oy:n markkina-alue ole merkittävä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvoston päätöstä ei ole syytä arvioida toisin valituksessa esitetyllä radiotoiminnan keskittymistä koskevalla perusteella.

Lisäksi valittaja on vastaselityksessään esittänyt, että Kevyt Kanava Oy ei ole tuonut esiin toimilupahakumenettelyn aikana tai sen jälkeen, että Radio Kajaus Oy on päättänyt luopua radiotoiminnastaan ja omistuksestaan eikä sitä, että toiminnan ostaja on ollut Kevyt Kanava Oy. Yrityskaupan on täytynyt olla vireillä pidempään, sillä kauppa on saatettu loppuun vuodenvaihteen aikoihin. Valittajan mukaan on erikoista, jos mainittua seikkaa ei ole otettu huomioon, mikäli asia on ollut ministeriön tiedossa uusia toimilupia myönnettäessä.

Kajaanin alueella on ennen puheena olevaa toimilupahakua toiminut valtioneuvoston myöntämällä toimiluvalla Radio Kajaus Oy:n kanava Radio Kajaus. Kevyt Kanava Oy:n selityksestä käy ilmi, että kesällä 2014 ja uudelleen marraskuussa 2014 on aloitettu neuvottelut Radio Kajaus Oy:n osakekannan ostamisesta ja että kauppa on tehty joulukuussa 2014.

Valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys toimiluvan myöntämisestä Kajaani 2 -taajuuskokonaisuudelle. Asiassa ei ole kysymys televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 13 §:ssä tarkoitetusta tosiasiallisen määräysvallan muutoksesta. Toimilupaviranomainen noudattaa toimiluvan hakemisen ja ohjelmistotoimiluvan haltijan tosiasiallisen määräysvallan muutostilanteissa esimerkiksi yrityskaupan myötä erillisiä menettelyjä. Molemmissa menettelyissä toimilupaviranomainen kuitenkin harkitsee, täyttyvätkö televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n mukaiset toimiluvan myöntämisen edellytykset. Edellä esitetty huomioon ottaen valtioneuvoston päätöksen ei voida katsoa perustuneen sellaiseen puutteelliseen tietoon Kevyt Kanava Oy:n toiminnasta, että päätöstä olisi tämän vuoksi pidettävä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n 1 momentin vastaisena.

Asiassa ei ole muutoinkaan käynyt ilmi, että valtioneuvosto olisi ohjelmistolupaa koskevaa päätöstä tehdessään menetellyt Nordic Palvelu Oy:tä kohtaan syrjivästi.

Johtopäätös

Kun otetaan huomioon Kevyt Kanava Oy:n ja Nordic Palvelu Oy:n hakemusten sisältö ja edellä ilmenevät valtioneuvoston päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valtioneuvosto ei ole päätöstä tehdessään ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa tai käyttänyt sitä muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on myönnetty. Valtioneuvoston päätöstä ei voida valituksessa esitetyn perusteella pitää televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 10 §:n vastaisena eikä päätös siten ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

4. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Nordic Palvelu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Kevyt Kanava Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 20.6.2016