Muu päätös 3379/2016

Julkista hankintaa koskeva valitus (kotipalvelut, Espoo)

Antopäivä: 16.8.2016
Taltionumero: 3379
Diaarinumero: 1190/3/14

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Espoon kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 12.3.2014 nro 154/14

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunki on 16.9.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta kotipalvelujen hankinnasta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankintakaudeksi on ilmoitettu 1.1.2014–4.6.2016.

Espoon kaupungin sosiaali- ja terveystoimen perusturvajohtaja on 25.11.2013 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 26) valinnut Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n, Med Group Oy:n ja Debora Oy:n tarjoukset sekä sulkenut muun ohella Oy Medicum Services Ab:n (jäljempänä myös Medicum) tarjouksen tarjouskilpailusta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 1 500 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Oy Medicum Services Ab on ollut valittajana, Espoon kaupunki vastapuolena sekä Debora Oy, Invalidiliiton Asumispalvelut Oy ja Med Group Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään Oy Medicum Services Ab:n valituksesta kumonnut Espoon kaupungin sosiaali- ja terveystoimen perusturvajohtajan 25.11.2013 tekemän hankintapäätöksen (§ 26) sekä kieltänyt Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa 100 000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankintamenettely

Hankinnassa on ollut kysymys kotipalvelujen hankinnasta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain (380/1987) mukainen palveluasumispäätös.

Tarjoajille on asetettu soveltuvuusedellytyksiä tarjouspyynnön kohdassa 7 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset", jonka alakohdan 7 "Kokemus palveluiden tuottamisesta" mukaan tarjoajalla on tullut olla kokemusta kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Tarjoajalla on viimeisten kolmen vuoden ajalta tullut olla sanotusta toiminnasta vähintään yksi referenssi, josta tarjoajan on tarjouksessaan tullut toimittaa tiedot.

Tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arvioinnissa huomioitavien pisteiden enimmäismäärä on hinnan osalta ollut 60 ja laatuvertailuperusteiden osalta 40. Tarjouspyynnön mukaan laatuvertailuperusteen "kyky tuottaa kotipalvelua asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin" osalta enimmäispistemäärä on kuukausittaisen käyntimäärän perusteella määräytyen ollut enintään 30 pistettä. Laatuvertailuperusteen "referenssit kotipalvelun tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin" osalta kaksi referenssiä viimeisten kolmen vuoden ajalta on oikeuttanut viiteen pisteeseen ja kolme referenssiä vastaavalta ajalta kymmeneen pisteeseen.

Hankintapäätöksen mukaan tarjouksensa on määräaikaan mennessä antanut yhdeksän tarjoajaa, joista neljän tarjoajan tarjouksissa, valittajan tarjous mukaan lukien, ei ole ollut mainintaa kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankintapäätöksessä on tältä osin todettu, etteivät tarjoukset ole olleet tarjouspyynnön mukaisia. Kysymyksessä olevat tarjoajat on hankintapäätöksessä suljettu tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on tarjousvertailun perusteella valinnut Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n, Med Group Oy:n ja Debora Oy:n tarjoukset.

(- - -)

Valittajan soveltuvuuden arviointi

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei valittajan tarjous ole täyttänyt referenssien osalta asetettua vähimmäisvaatimusta, koska tarjouksen liitteessä 7 ei kunkin referenssin osalta ole nimenomaisesti ilmoitettu sen koskevan asiakkaita, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Valittajan tarjouksessa on soveltuvuusvaatimuksen "Kokemus palveluiden tuottamisesta" osalta viitattu tarjouksen liitteeseen 7, jossa on ilmoitettu, että valittajalla on kokemusta kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Liitteessä on tältä osin yksilöity kolme referenssiä.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevan liitteen muotoilun perusteella sanottu viittaus vammaispalvelulain mukaisen palveluasumispäätöksen omaaviin asiakkaisiin on selvästi kohdistunut kaikkiin kolmeen liitteessä yksilöityyn referenssiin. Referenssivaatimuksen täyttymiseksi ei ole voitu edellyttää, että kunkin referenssin kohdalla olisi tämän lisäksi erikseen ilmoitettu sen koskevan asiakkaita, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Hankintayksikkö on edelleen esittänyt, etteivät valittajan tarjouksessa ilmoitetut referenssit ole koskeneet sellaisen palvelun toimittamista, jota tarjouspyynnössä on tältä osin edellytetty.

Valittajan tarjouksessa on edellä esitetyin tavoin yksilöity kolme referenssiä, joiden osalta ilmoitettuihin palvelunkuvauksiin on sisältynyt

- henkilökohtaisen avun toimittaminen vammaisille tai kroonisesti sairaille henkilöille. Joukossa myös alle 18-vuotiaita asiakkaita

- alle 18-vuotiaan henkilön hoivapalvelun toimittaminen

- alle 18-vuotiaiden vammaisten henkilöiden lastenhoitoavun toimittaminen sekä

- alle 18-vuotiaan vammaisen henkilön kotipalvelu.

Markkinaoikeus toteaa, että annettu tarjous sitoo tarjoajaa, joka myös vastaa tarjouksessa annettujen tietojen paikkansapitävyydestä. Valittajan tarjouksessa on edellä esitetyin tavoin yksilöity tarjouspyynnössä edellytetty määrä referenssejä, jotka valittajan ilmoituksen mukaan koskevat kotipalvelujen tuottamista asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankintayksikkö ei ole vastineessaan tarkemmin yksilöinyt, miltä osin ja millä perusteella valittajan ilmoittamat referenssit eivät voisi olla tarjouspyynnössä tarkoitettua kotipalvelujen tuottamista asiakkaille eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi ilmennyt aihetta epäillä valittajan ilmoituksen paikkansa pitävyyttä.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että hankintayksikön menettelyn tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä arvioitaessa on tältä osin otettava lisäksi huomioon, että hankintayksikkö on asiassa esitetystä selvityksestä ilmenevin tavoin hyväksynyt tarjousvertailuun muun ohella tarjouksen, jossa on kysymyksessä olevan referenssivaatimuksen osalta ilmoitettu varsin yleisluontoisia palvelukuvauksia kuten "kotihoidon palvelujen tuottaminen, osalla asiakkaista palveluasumisen päätös kotiin", sekä tarjouksen, jossa ei tältä osin ilmoitettujen referenssien osalta ole ollut yhteistä eikä yksittäistä mainintaa siitä, että ne koskisivat palvelujen tuottamista nimenomaisesti asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen asumispäätös kotiin.

Kun valittaja edellä esitetyin tavoin on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetun vaatimuksen yhdestä kysymyksessä olevat edellytykset täyttävästä referenssistä kolmen vuoden ajalta, ei hankintayksikkö ole ilmoittamallaan perusteella voinut sulkea valittajaa tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjoajien soveltuvuuden ja vertailee tarjoukset uudelleen sekä tekee uuden perustellun hankintapäätöksen ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sanna Holkeri ja Jukka Vanto.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Espoon kaupunki on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, ratkaisee asian uudelleen ja hylkää Oy Medicum Services Ab:n valituksen markkinaoikeudelle. Lisäksi Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään siihen saakka, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu.

Espoon kaupunki on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hankinnassa ei ole ollut markkinaoikeuden toteamalla tavalla kysymys kotipalvelujen hankinnasta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös. Hankinnassa on ollut kysymys kotipalvelujen hankinnasta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankinnassa on siten nimenomaisesti ollut kysymys kotiin tuotetusta palvelusta.

Medicum on ilmoittanut tarjouksensa liitteessä 7, että yhtiöllä on kokemusta kotipalvelun tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Lisäksi tarjouksen liitteessä on lueteltu yhtiön asiakkaat. Medicumin tarjouksen liitteessä ei ole kuitenkaan mainittu siinä nimettyjen asiakkaiden kohdalla, että juuri kyseisellä kotipalvelun asiakkaalla olisi ollut tarjouspyynnössä edellytetty palveluasumispäätös kotiin.

Medicumin referenssit eivät myöskään ole koskeneet tarjouspyynnössä tarkoitettua kotipalvelua asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on selkeästi tuotu esiin, että kysymys on vanhustenpalvelusta. Tarjouspyynnössä on mainittu, että palvelut hankitaan sosiaali- ja terveystoimen vanhustenpalveluiden kotihoidon asiakkaille ja että palveluilla tuetaan asiakkaiden kotona asumista ja arjessa selviytymistä. Näin ollen referenssien on tullut koskea vanhustenpalveluiden kotipalvelua, jonka ei voida katsoa koskevan alle 18-vuotiaita henkilöitä. Ammattimaisesti toimivan palveluntuottajan on tullut ymmärtää, että lapsille ja vanhuksille suunnatut palvelut ovat eri asioita.

Lisäksi referenssien on tullut koskea kotipalvelua. Henkilökohtainen apu ja kotipalvelu ovat eri käsitteitä. Henkilökohtainen apu on sisällöltään vammaispalvelulain mukaista palvelua, kun taas kotipalvelu on sosiaalihuoltolain mukaista palvelua. Tarjoajan on tullut ymmärtää palvelujen sisällön eroavuus.

Selitykset

Oy Medicum Services Ab on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että markkinaoikeuden päätös pysytetään voimassa ja Espoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa täysimääräisesti 1 750 eurolla viivästyskorkoineen.

Oy Medicum Services Ab on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, että referenssien olisi tullut koskea vanhusten kotipalvelua. Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleessa palvelukuvauksessa on sen sijaan todettu, että "Asiakkaat voivat olla eri ikäisiä ja he voivat olla vammautuneita esim. jonkin trauman seurauksena halvaantuminen tai heillä voi olla jokin etenevä pitkäaikaissairaus, kuten MS ja ALS tai jokin muu neurologinen sairaus".

Rajanveto henkilökohtaisen avun ja kotipalvelun välillä ei ole tarkka ja yksiselitteinen. Lisäksi tarjouspyynnön liitteessä 1 on nimenomaisesti todettu, että tarjouspyynnön kohteena olevat palvelut kattavat sekä henkilökohtaisen avun että kotipalvelun.

Medicumin tarjouksen liitteessä 7 ilmoitettu referenssi henkilökohtaisen avun tuottamisesta vammaisille tai kroonisesti sairaille henkilöille on sisältänyt myös sosiaalihuoltolain mukaista kotipalvelua. Kyseinen referenssi on jo yksinään täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset.

Medicum on lisäksi tarjouksensa liitteessä 8 esittänyt selvityksen eri asiakasryhmiin liittyvästä kokemuksestaan. Kyseisessä liitteessä on todettu yhtiön osaamisen painopistealueiden olevan kotihoidossa, vammaispalveluissa ja hoitajavuokrauksessa.

Hankintayksikön menettelyn tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava markkinaoikeuden toteamalla tavalla huomioon, että hankintayksikkö on hyväksynyt tarjousvertailuun muun ohella tarjouksen, jossa on kysymyksessä olevan referenssivaatimuksen osalta ilmoitettu varsin yleisluontoisia palvelukuvauksia, kuten "kotihoidon palvelujen tuottaminen, osalla asiakkaista palveluasumisen päätös kotiin" sekä tarjouksen, jossa ei tältä osin ilmoitettujen referenssien osalta ole ollut yhteistä eikä yksittäistä mainintaa siitä, että ne koskisivat palvelujen tuottamista nimenomaisesti asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Debora Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja ratkaisee asian uudelleen.

Debora Oy on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Tarjouspyyntöasiakirjoista on selvästi käynyt ilmi, että tarjoajilta edel­lytetään kokemusta vastaavien palvelujen tuottamisesta vastaavassa laajuudessa. Henkilökohtaisen avun palvelua tai lapsiperheiden kotipalvelua koskevia referenssejä ei voida hyväksyä käsillä olevassa tarjouskilpailussa, joka on koskenut vanhustenpalveluiden kotipalvelua, koska kyse on luonteeltaan erilaisesta palvelusta.

Henkilökohtaisen avun palvelua toteuttavalle henkilökunnalle ei ole laissa määritelty pätevyys- tai ammattitaitovaatimuksia. Sen sijaan sosiaalihuoltolain mukaista kotipalvelua toteuttavalle henkilökunnalle on määritelty selkeät ammatilliseen pätevyyteen ja tarvittavaan osaamiseen liittyvät kriteerit, jotka on myös mainittu tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Invalidiliiton Asumispalvelut Oy ja Med Group Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet selitystä valituksen johdosta.

Vastaselitys

Espoon kaupunki on antanut Oy Medicum Services Ab:n ja Debora Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyyntöasiakirjoista on selvästi käynyt ilmi, että referenssien on tullut koskea kotipalvelujen tuottamista asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankinnan kohteena on ollut kotipalvelut vanhustenpalveluiden kotihoidon asiakkaille. Referenssien on tullut kohdistua hankinnan kohteeseen.

Oy Medicum Services Ab:lle, Debora Oy:lle, Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:lle ja Med Group Oy:lle on lähetetty tiedoksi Espoon kaupungin vastaselitys.

Muut kirjelmät

Oy Medicum Services Ab on antanut Espoon kaupungin vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Medicum on tarjouksensa liitteessä 7 nimenomaisesti ilmoittanut, että sillä on mainitussa liitteessä tarkemmin kuvatulla tavalla kokemusta kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Tästä huolimatta hankintapäätöksessä on todettu, ettei yhtiöllä olisi ollut kyseistä tarjouspyynnössä vaadittua kokemusta.

Hankintayksikkö on vasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa täsmentänyt, että referenssien olisi tullut koskea nimenomaisesti vanhustenpalveluiden kotipalvelua. Soveltuvuusvaatimusten ja vertailuperusteiden jälkikäteinen muuttaminen ei ole hankintasäännösten mukaista.

Espoon kaupungille on lähetetty tiedoksi Oy Medicum Services Ab:n lisäselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Debora Oy:n markkinaoikeuden päätöksen kumoamista koskevaa vaatimusta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan Oy Medicum Services Ab:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 750 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

4. Täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta lausuminen raukeaa.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Debora Oy ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä. Yhtiön valitusajan päättymisen jälkeen esittämä markkinaoikeuden päätöksen kumoamista koskeva vaatimus on siten jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

2.2 Keskeiset tosiseikat

Espoon kaupunki on pyytänyt tarjouksia kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Hankinnan kohde" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Hankittavat palvelut ovat kotipalvelua asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain (380/1987) mukainen palveluasumispäätös. Palvelut hankitaan sosiaali- ja terveystoimen vanhustenpalveluiden kotihoidon asiakkaille. Palveluilla tuetaan asiakkaiden kotona asumista ja arjessa selviytymistä. Hankittavat palvelut tulevat täydentämään kaupungin omana toimintana tuotettuja palveluja. Hankintakausi on ajalle 1.1.2014– 4.6.2016. Tarkempi palvelukuvaus on tarjouspyynnön liitteellä 1."

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleen palvelukuvauksen kohdassa 1 "Palveluhankinnan tausta ja sisältö" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Espoon kaupunki hankkii kotipalvelua omissa kodeissaan asuville vaikeavammaisille asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain (380/1987) mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankittavat palvelut ovat asumiseen, henkilökohtaiseen hoitoon ja huolenpitoon sekä muuhun tavanomaiseen arkielämään kuuluvien tehtävien ja toimintojen suorittamista ja niissä avustamista.

(- - -)

Asiakkaat voivat olla eri ikäisiä ja he voivat olla vammautuneita esim. jonkin trauman seurauksena halvaantuminen tai heillä voi olla jokin etenevä pitkäaikaissairaus, kuten MS ja ALS tai jokin muu neurologinen sairaus."

Tarjoajille on asetettu soveltuvuusvaatimuksia tarjouspyynnön kohdassa 7 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset", jonka alakohdassa 7 "Kokemus palveluiden tuottamisesta" on todettu seuraavaa:

"Tarjoajalla tulee olla kokemusta kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Tarjoajalla tulee olla vähintään yksi referenssi mainitusta toiminnasta ja tarjoaja toimittaa tiedot siitä. Edellä mainitun referenssin tulee olla viimeisten kolmen vuoden sisältä. Tätä vanhemmat referenssit eivät täytä vaatimusta."

Medicumin tarjouksessa on soveltuvuusvaatimuksen "Kokemus palveluiden tuottamisesta" osalta viitattu tarjouksen liitteeseen 7, jossa on ilmoitettu, että yhtiöllä on kokemusta kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Liitteessä on tältä osin yksilöity kolme referenssiä, joiden osalta ilmoitettuihin palvelunkuvauksiin on sisältynyt

- henkilökohtainen apu vammaisille tai kroonisesti sairaille henkilöille, joiden joukossa on ollut myös alle 18-vuotiaita asiakkaita,

- alle 18-vuotiaan henkilön hoivapalvelu,

- alle 18-vuotiaiden vammaisten henkilöiden lastenhoitoapu sekä

- alle 18-vuotiaan vammaisen henkilön kotipalvelu.

Hankintapäätöksen mukaan tarjouksensa on määräaikaan mennessä antanut yhdeksän tarjoajaa, joista neljän tarjoajan tarjouksissa, Medicumin tarjous mukaan lukien, ei ole ollut mainintaa kotipalvelujen tuottamisesta asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin. Hankintapäätöksessä on tältä osin todettu, etteivät tarjoukset ole olleet tarjouspyynnön mukaisia. Kysymyksessä olevat tarjoajat on hankintapäätöksellä suljettu tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on tarjousvertailun perusteella valinnut Invalidiliiton Asumispalvelut Oy:n, Med Group Oy:n ja Debora Oy:n tarjoukset.

2.3 Asian arviointi

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajalla on tullut olla viimeisten kolmen vuoden ajalta vähintään yksi referenssi, joka on koskenut kotipalvelujen tuottamista asiakkaille, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei Medicumin tarjous ole täyttänyt referenssien osalta asetettua vähimmäisvaatimusta, koska yhtiön tarjouksen liitteessä 7 ei kunkin referenssin osalta ole nimenomaisesti ilmoitettu sen koskevan asiakkaita, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla Medicumin tarjouksen liitteen 7 muotoilun perusteella viittauksen vammaispalvelulain mukaisen palveluasumispäätöksen omaaviin asiakkaisiin on katsottava kohdistuneen kaikkiin kolmeen liitteessä yksilöityyn referenssiin eikä referenssivaatimuksen täyttymiseksi ole voitu edellyttää, että kunkin referenssin kohdalla olisi tämän lisäksi erikseen ilmoitettu sen koskevan asiakkaita, joilla on vammaispalvelulain mukainen palveluasumispäätös kotiin.

Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, etteivät Medicumin tarjouksessa ilmoitetut referenssit ole koskeneet sellaisen palvelun tuottamista, jota tarjouspyynnössä on tältä osin edellytetty. Hankintayksikön mukaan referenssien on tullut koskea vanhustenpalveluiden kotipalvelua eivätkä ne siten ole voineet koskea alle 18-vuotiaille henkilöille tai lapsiperheille tuotettua kotipalvelua.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankinnan kohteena oleva kotipalvelu hankitaan sosiaali- ja terveystoimen vanhustenpalveluiden kotihoidon asiakkaille. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole kuitenkaan käsillä olevan soveltuvuusvaatimuksen osalta käynyt ilmi, että referenssien olisi tullut koskea nimenomaisesti vanhustenpalveluiden kotipalvelua.

Medicum on tarjouksensa liitteessä 7 ilmoittanut referenssiksi muun ohella alle 18-vuotiaan vammaisen henkilön kotipalvelun tuottamisen vuosina 2012–2013. Tarjouksen liitteessä esitetyn viittauksen vammaispalvelulain mukaisen palveluasumispäätöksen omaaviin asiakkaisiin on edellä todetulla tavalla katsottava kohdistuneen myös käsillä olevaan referenssiin. Referenssin on siten katsottava täyttäneen tarjouspyynnön vaatimukset.

Kun Medicum edellä esitetyin tavoin on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetun soveltuvuusvaatimuksen vähintään yhdestä kysymyksessä olevat edellytykset täyttävästä referenssistä viimeisten kolmen vuoden ajalta, korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, ettei hankintayksikkö ole ilmoittamallaan perusteella voinut sulkea yhtiötä tarjouskilpailusta. Hankintayksikön on siten katsottava menetelleen hankinnassaan tältä osin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Oy Medicum Services Ab joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Espoon kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Oy Medicum Services Ab:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

4. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Eija Siitari, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 16.8.2016