Muu päätös 3461/2016

Asia Ympäristölupa-asiaa koskeva valitus

Valittaja Ins.tsto R. Mäki-Kyyny Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.11.2015 nro 15/0524/1

Asian aikaisempi käsittely

Ins.tsto R. Mäki-Kyyny Oy on hakenut ympäristölupaa turvetuotantoon Iiroonnevalla Kauhajoen kaupungissa sijaitsevalla 105 hehtaarin uudella turvetuotantoalueella.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupa-alueella tehdyllä, 4.4.2014 antamallaan päätöksellä nro 59/2014/1 hylännyt yhtiön lupahakemuksen.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta muun tärkeän käyttömahdollisuuden vaarantumista tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavassa Ikkelänjoelle ja sen valuma-alueelle on annettu kaavamerkintä erityissuojelua vaativa vesistö. Maakuntakaavan mukaan Ikkelänjoen yläjuoksu on noin 15 kilometrin matkalla maisemallisesti erittäin arvokas ja joessa ja sen sivupuroissa elää arvokas luonnontilainen purotaimenkanta. Erityissuojelumerkinnän tavoitteena on säilyttää jokimaisema ja turvata purotaimenkanta.

Ikkelänjoen vesi on ruskeaa, ravinteikasta ja humusvaikutteista. Vesienhoidon suunnittelussa joki on vedenlaadun ja asiantuntija-arvion perusteella sijoitettu ekologiseen tilaluokkaan hyvä. Ikkelänjoen vedenlaatu on kuitenkin ekologisessa tilaluokituksessa käytettyjen hyvän ja tyydyttävän tilan välisten fosfori- ja typpipitoisuusrajojen tasolla, jolloin ravinnepitoisuuksien vähäinenkin kasvu vaarantaa hyvän tilan säilymisen.

Iiroonnevan 105 hehtaarin turvetuotantoalueen kuivatusvedet johdettaisiin laskeutusaltaiden kautta ojitetulla alueella sijaitsevalle pintavalutuskentälle ja edelleen pelto-ojaa pitkin Hosiaisluomaan, joka laskee Ikkelänjokeen noin kahden kilometrin etäisyydellä pintavalutuskentästä. Ikkelänjoen valuma-alueen turvetuotantoala on ennestään yli 300 hehtaaria.

Iiroonnevan turvetuotantoalueen kuntoonpanon ja tuotannon aikaisten puhdistettujen kuivatusvesien johtaminen Hosiaisluomaan ja edelleen Ikkelänjokeen heikentäisi, yhdessä valuma-alueen muun jokea kuormittavan toiminnan kanssa, tuotantoalueen alapuolisen jokiuoman vedenlaatua niin, että Ikkelänjoen hyvän ekologisen tilan säilyminen vaarantuu.

Ikkelänjoessa esiintyy Iiroonnevan alapuolisella osuudella arvokas taimenkanta, paikoin varsin runsaanakin. Taimenkannan on arvioitu lisääntyvän joessa luontaisesti, mutta kantaa on myös tuettu istutuksin. Iiroonnevan turvetuotannon aiheuttama vedenlaadun heikkeneminen heikentää suojeltavaksi katsotun taimenkannan elinolosuhteita ja vaarantaa kannan säilymisen.

Huomioon ottaen joen nykyisen vedenlaadun ja kuormituksen aluehallintovirasto arvioi, että Iiroonnevan jokeen kohdistuvien päästöjen lisääminen ei ole mahdollista heikentämättä joen ekologista tilaa ja vaarantamatta taimenkannan säilymistä. Iiroonnevan turvetuotanto aiheuttaisi siten ympäristöluvan myöntämisen esteenä olevaa merkittävää alapuolisen vesistön pilaantumista tai sen vaaraa. Luvan myöntämisen edellytysten puuttuessa hakemus on hylätty.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Ins.tsto R. Mäki-Kyyny Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon: 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski; 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset; 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on mainitun lain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Iiroonnevan turvetuotantohanke

Suunniteltu Iiroonnevan tuotantoalue sijaitsee Kauhajoen kaupungissa ja Kyrönjoen vesistöalueen Ikkelänjoen valuma-alueella.

Iiroonnevan hankealue sijaitsee maa- ja metsätalousvaltaisella alueella. Itään hankealue rajoittuu vanhaan tuotannosta poistuneeseen noin 100 hehtaarin kokoiseen turvetuotantoalueeseen, joka on ruokohelpiviljelyssä. Lähimmät asunnot sijaitsevat noin 0,5 kilometriä etelään tuotantoalueesta.

Hankealue on 1950–1960- luvuilla ojitettu kokonaisuudessaan metsätalouskäyttöön. Suuri osa kohteen puustosta on hakattu viime vuosien aikana.

Nyt kyseessä oleva hanke on pääosiltaan uusi turvetuotantoalue, jolla ei ole aikaisempaa ympäristölupaa. Alueella on turvetuotannossa noin 10 hehtaarin suuruinen Mini-Iiroonnevan alue, josta on tehty ennen toiminnan aloittamista ilmoitus Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Kauhajoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Hankealue on kooltaan 111,8 hehtaaria, josta tuotantolohkot ovat 100,4 hehtaaria. Vesienkäsittelysuunnitelman mukaan tuotantoalueen vedet johdetaan sarkaojissa lietetaskujen ja päisteputkipidättimien kautta laskeutusaltaisiin. Lisäksi rakennetaan virtaamansäätöpadot. Laskeutusaltaat varustetaan virtausta säätävillä mittapadoilla. Laskeutusaltaista vedet johdetaan painovoimaisesti ojitetulla alueella sijaitsevalle pintavalutuskentälle, jonka ojat tukitaan 10 metrin välein. Suunniteltu pintavalutuskenttä on 5,4 hehtaarin kokoinen ennestään ojitettu suoalue, mikä on 5,1 prosenttia tuotanto- ja auma-alueesta.

Kuivatusvedet johdetaan pintavalutuskentältä pelto-ojia pitkin Hosiaisluomaan, joka laskee Ikkelänjokeen.

Maakuntakaava

Iiroonnevalla ei ole maakuntakaavaa tarkempaa kaavaa. Ympäristöministeriön 23.5.2005 vahvistaman Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavan mukaan alue sijaitsee turvetuotantovyöhykkeellä tt-2, jota koskevan suunnittelumääräyksen III mukaan turvetuotannon suunnittelussa on huomioitava vesistövaikutukset siten, että kokonaiskuormitus pysyy nykyisellä tasolla. Koko Etelä-Pohjanmaan maakuntaa koskevan suunnittelumääräyksen I mukaan turvetuotantoon tulee ottaa ensisijaisesti entisiin tuotantoalueisiin liittyviä soita, ojitettuja soita tai sellaisia ojittamattomia soita, joiden luonnon- tai kulttuuriarvot eivät ole valtakunnallisesti tai seudullisesti merkittäviä.

Ikkelänjoen valuma-alue on maakuntakaavassa merkitty erityissuojelua vaativaksi vesistöksi. Maakuntakaavaselostuksen mukaan merkinnällä osoitetaan sellaisen vesistön koko valuma-alue, joka on todettu vesistön monimuotoisuuden kannalta arvokkaaksi.

Ikkelänjoen valuma-alueen koko on 215 km2, ja sen vesialueen pinta-ala on 3,6 km2. Joen yläjuoksu on noin 15 kilometrin matkalla maisemallisesti erittäin arvokas. Jokiuoma on hiekkaisesta maaperästä johtuen kanjonimaista, mutkittelevaa ja täysin luonnontilaista. Joessa ja sen sivupuroissa elää arvokas luonnontilainen purotaimenkanta. Erityissuojelun tavoitteena on säilyttää jokimaisema ja turvata purotaimenkanta.

Vesienhoitosuunnitelma

Valtioneuvosto on hyväksynyt vesienhoitoalueiden vesienhoitosuunnitelmat vuonna 2009. Niihin kuuluu Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma vuoteen 2015. Vesienhoidon toisen, vuoteen 2021 tähtäävän kauden suunnitelmien luonnokset on julkaistu vuonna 2014.

Valtioneuvoston hyväksymässä Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitosuunnitelmassa Ikkelänjoen ekologinen tila on luokiteltu hyväksi. Vesienhoitosuunnitelmaan kuuluvassa Kyrönjoen vesistön vesienhoidon toimenpideohjelmassa tavoitteeksi vuoteen 2015 on asetettu Ikkelänjoen hyvän tilan säilyttäminen.

Vesiensuojelun suunnittelun toisen kauden arvioinnin mukaan Ikkelänjoki on edelleen hyvässä ekologisessa tilassa. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristölupahakemuksesta antaman lausunnon mukaan Ikkelänjoen veden laatu, samoin kuin koko luokka-arvio, häilyy kuitenkin hyvän ja tyydyttävän rajalla. Muun muassa fosforipitoisuus on jo niukasti tyydyttävän puolella ja kasvanut hieman ensimmäisestä suunnittelukaudesta. Täten hyvä tila on uhattuna, ei³kä vesistö kestä kuormituksen lisäämistä. Suurimpana uhkana on ravinne- ja varsinkin orgaaninen kiintoainekuormitus. Valuma-alueesta lähes 50 prosenttia on suota, joka on suurimmaksi osaksi ojitettu. Lisäksi alueella on runsaasti turvetuotantoa. Metsätalous ja turvetuotanto ovatkin avainasemassa joen hyvän tilan säilymisen kannalta. Ikkelänjoen suvantojen ja pohjien on havaittu liettyneen vuosia kestäneen kuormituksen tuloksena.

Oikeudellinen arviointi

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntämisedellytysten harkinnassa on pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Kun otetaan huomioon, mitä vesienhoitosuunnitelmassa on Ikkelänjoen tilasta ja käytöstä esitetty, sekä suunnitellusta turvetuotannosta saatu selvitys, hallinto-oikeus arvioi, että Iiroonnevan turvetuotantoalueen valumavesien vaikutukset Ikkelänjoen tilaan voivat olla merkittäviä ja yhdessä alueen muiden toimintojen vaikutusten kanssa aiheuttaa joen merkittävää pilaantumista.

Ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) mukaan lain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa voi olla myös paikallisesti tärkeän tai uhanalaisen lajin tuhoutuminen. Asiassa on tästä syystä otettava huomioon erityisesti toiminnasta aiheutuva vaikutus Ikkelänjoen purotaimenkantaan ja sen lisääntymisalueisiin.

Hallituksen esityksessä on myös todettu, että lain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa erityisellä luonnonolosuhteella tarkoitettaisiin alueen poikkeuksellisten luontoarvojen kokonaisuutta. Tällainen kokonaisuus voisi tässä tapauksessa olla Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavan mukaan erityissuojelua vaativa Ikkelänjoen valuma-alueesta muodostuva ekologinen kokonaisuus, josta purotaimenkanta on erityisesti maakuntakaavan selostuksessa mainittu.

Edellä lausutuista syistä ja kun otetaan huomioon Iiroonnevan turvetuotantoalueen laajuus ja epävarmuus, joka aina liittyy turvetuotantoalueiden valumavesien käsittelyn toimivuuteen ja päästöjen suuruuden ennalta arvioimiseen, hallinto-oikeus katsoo, että toiminta voi aiheuttaa 42 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa sekä mahdollisesti 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun erityisen luonnonolosuhteen huonontumista. Tämän vuoksi edellytyksiä ympäristöluvan myöntämiseen ei esitettyjen selvitysten perusteella ole.

Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaakko Kellosalo, Kari Hauru ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ins.tsto R. Mäki-Kyyny Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ympäristöluvan myöntämistä varten.

Yhtiö on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Veden laatuun Ikkelänjoessa ja Hosiaisluomassa vaikuttavat valtaosin niiden varrella ja lähistöllä toteutetut metsäojitukset ja maatalous eivätkä suunnitellun turvetuotannon päästöt. Hosiaisluoman rakenteellinen tila on muuttunut jo 1950–1960-luvuilla. Suunnitellun turvetuotannon päästöt jäisivät maa- ja metsätalouden päästöihin verrattuina vähäisiksi ja olisivat hakemuksen mukaan toimittaessa hyvin hallittavissa.

Hakemuksessa on esitetty asianmukaiset vesiensuojelurakenteet ja selvitetty kattavasti toiminnan vesistövaikutukset.

Maaston suotuisien korkeussuhteiden vuoksi pintavalutuksessa voidaan aluksi hyödyntää veden luontaista virtausta. Tuotannon edetessä varaudutaan pumpun käyttöön pintavalutuskentän toimivuuden varmistamiseksi. Pintavalutuskentällä olevia ojia tukitaan oikovirtausten estämiseksi.

Ylivirtaamatilanteessa voidaan laskeutusaltaissa, sarkaojissa, palaturpeen nostokoneen ehjissä urissa ja tuotantoalueen vieressä sijaitsevalla ruokohelpiviljelmällä ilman eri toimenpiteitä varastoida noin 40 000 m³ vettä. Kun sade on lakannut, varastoitu vesi voidaan pumpata laskeutus³altaisiin ja pintavalutuskentälle 3–5 vuorokauden kuluessa.

Kun toimintaa harjoitetaan hakemuksen mukaan, vesistön merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa ei aiheudu. Viranomaisten lausunnoissa ei ole esitetty, että hakemus olisi hylättävä toiminnan vesistövaikutusten perusteella.

Hakemus on hylätty suoraan vesistön tilatavoitteen perusteella, mikä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain valmisteluasiakirjat huomioon ottaen on väärin. Vesienhoitosuunnitelmat voivat vaikuttaa lupaharkintaan vain liitännäisaineistona. Lupamenettelyssä vesienhoitosuunnitelmaa on tulkittava selvitysaineistona samalla tavalla kuin turvetuotannon ympäristönsuojeluohjeita, suunnitelman päätelmiä tapauskohtaisiin olosuhteisiin soveltaen. Hallinto-oikeus on kuitenkin käyttänyt vesistön tilatavoitetta suoraan ympäristölupahakemuksen hylkäämisen perusteena. Päätös on oikeudellisesti virheellinen.

Turvetuotannon Ikkelänjoessa aiheuttama kuormitus on pikemmin pienenemässä kuin lisääntymässä. Iiroonnevalla turvetuotanto on lakannut yli 100 hehtaarin alueella, jossa nyttemmin viljellään ruokohelpiä. Pallonevalla turvetuotanto on lakannut 357 hehtaarin alueella ja lakkaa seuraavien viiden vuoden aikana lisäksi arviolta 58 hehtaarin alueella. Tästä seuraavaa kuormituksen vähenemistä ei ole otettu asiassa huomioon.

Toisin kuin päätöksellä KHO 2014:176 ratkaistussa asiassa, nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa kalatalousviranomainen ei ole vastustanut ympäristöluvan myöntämistä. On poikkeuksellista, että asia ratkaistaan asiantuntijaviranomaisen kannan vastaisesti. Asiassa annetuista päätöksistä ei ilmene perustetta, jonka nojalla on katsottu, että taimenkanta vaarantuisi. Kielletyn seurauksen aiheutumista on pidetty ainoastaan mahdollisena, ja hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asiaan liittyy epävarmuutta. Sikäli kuin hallinto-oikeus on antanut varovaisuusperiaatteelle itsenäisen luvanmyöntämisesteen aseman päätös on virheellinen.

Maakuntakaavassa Iiroonneva on osoitettu turvetuotantovyöhykkeeksi. Merkintää tt-2 koskevan kaavamääräyksen mukaan vesistövaikutukset on otettava huomioon niin, että kokonaiskuormitus pysyy nykyisellä tasolla. Ikkelänjoen kuormitus ei lisäänny, vaikka hakemus hyväksytään. On myös otettava huomioon, että maakuntakaavan mukaan turvetuotantoon tulee ottaa ensisijaisesti soita, jotka liittyvät entisiin tuotantoalueisiin, tai ojitettuja soita. Iiroonneva on tällainen suo.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on lausunnossaan viitannut asiassa annettuihin päätöksiin. Kyrönjoen vesistöalueen vesienhoidon vuoteen 2021 ulottuvassa toimenpideohjelmassa on arvioitu, että Ikkelänjoen hyvä tila on uhattuna muun muassa turvetuotannosta aiheutuvan kuormituksen vuoksi. Myös mainittu uusi toimenpideohjelma tukee asiassa tehtyä arviota toiminnasta aiheutuvan pilaantumisen merkittävyydestä.

Kauhajoen kaupunginhallitus on uudistanut hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa esittämänsä.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on uudistanut asiassa aiemmin lausumansa. Se on lisäksi esittänyt, että toiminnanharjoittajalla on alueella turvetuotantoa noin 12 hehtaarin alalla. Toiminnanharjoittaja on tehnyt ilmoituksen alle 10 hehtaarin ottamisesta turvetuotantoon vuonna 2007. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 11.11.2013 pyytänyt selvitystä alueella harjoitetusta turvetuotannosta ja kehottanut hakemaan ympäristölupaa, jos tuotantoala on yli 10 hehtaaria. Lupahakemus käsittää myös edellä mainitun alueen. Turvetuotannon tulisi jatkossakin olla mahdollista tuolla alueella ja ympäristölupa tulisi tuolta osin myöntää.

A:lle, B:lle ja C:lle on varattu tilaisuus antaa valituksen johdosta vastine.

D:lle ja E:lle on varattu tilaisuus antaa valituksen johdosta vastine.

F:lle ja G:lle on varattu tilaisuus antaa valituksen johdosta vastine.

H:lle on varattu tilaisuus antaa valituksen johdosta vastine.

Ins.tsto R. Mäki-Kyyny Oy on vastaselityksessään todennut, ettei elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon ja kaupunginhallituksen vastineen johdosta ole huomautettavaa. Yhtiö on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pääosa turvetuotantoalueesta sijaitsee maakuntakaavan mukaisen, Ikkelänjoen ja sen valuma-alueen erityissuojelua koskevan merkinnän ulkopuolella, eikä toiminnasta siten aiheudu erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Hallinto-oikeuden päätös on spekulatiivisena lainvastainen.

Kirjallisuudessa on arvosteltu turvetuotantoa koskevissa ympäristölupa-asioissa vallitsevaa tulkintakäytäntöä, jossa vesienhoitosuunnitelman merkitys korostuu varsinkin hakemusta hylättäessä. Aluehallintoviraston lausunnossa esitetty päätelmä merkittävästä muusta ympäristön pilaantumisesta tai sen vaarasta perustuu ainoastaan vesienhoitosuunnitelmaan. Kirjallisuuden mukaan vanha turvetuotanto voidaan korvata uudella niin, ettei purkuvesistöön kohdistuva kuormitus lisäänny.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesienhoitosuunnitelmat

Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen vuoteen 2015 ulottuvassa vesienhoitosuunnitelmassa Ikkelänjoen ekologinen tila on arvioitu hyväksi. Samaan vuoteen ulottuvan Kyrönjoen vesistöalueen vesienhoidon toimenpideohjelman mukaan rehevyys ja kiintoainepäästöt heikentävät myös Ikkelänjoen tilaa ja joen hyvä tila on uhattuna.

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt Vuoksen vesienhoitoalueen, Kymijoen–Suomenlahden vesienhoitoalueen, Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen, Oulujoen–Iijoen vesienhoitoalueen, Kemijoen vesienhoitoalueen, Tornionjoen vesienhoitoalueen ja Tenon–Näätämöjoen–Paatsjoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmat vuosiksi 2016−2021. Valtioneuvosto on päättänyt, että päätös vesienhoitosuunnitelmien hyväksymisestä on täytäntöönpantavissa mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Kyrönjoen vesistöalueen vuoteen 2021 ulottuvan vesienhoidon toimenpideohjelman mukaan vaarana on, että Ikkelänjoen hyvä ekologinen tila huononee vesienhoitokaudella 2016–2021.

Tosiseikat

Iiroonneva on noin 100 hehtaarin laajuinen uusi turvetuotantoalue, joka sijoitetaan ojitetulle suolle, Kyrönjoen vesistöalueeseen kuuluvan Ikkelänjoen valuma-alueelle. Tuotantoalueen kuivatusvedet johdetaan sarkaojissa lietetaskujen ja päisteputkipidättimien kautta laskeutusaltaisiin. Laskeutusaltaat varustetaan virtausta säätävillä mittapadoilla. Pintavalutuskenttänä on 5,4 hehtaarin kokoinen ojitettu suoalue. Ojat pintavalutuskentällä tukitaan 10 metrin välein. Pintavalutuskentältä vedet johdetaan ojia myöten Hosiaisluoma-nimiseen puroon, josta ne noin kahden kilometrin jälkeen päätyvät Ikkelänjokeen.

Ikkelänjoen valuma-alueen koko on 215 km², ja sen vesialueen pinta-ala on 3,6 km². Ikkelänjoen valuma-alueella on entuudestaan turvetuotantoa yli 300 hehtaarin alalla.

Noin 10 hehtaarin osa hakemuksen mukaisesta alueesta on ennestään turvetuotantokäytössä. Käytössä olevasta alueen osasta on ennen toiminnan aloittamista tehty ilmoitus Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Kauhajoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lupahakemuksesta antaman lausunnon mukaan Ikkelänjoen tila on tyydyttävän rajalla. Muun muassa fosforipitoisuus joessa on lisääntynyt niin, että se on hieman tyydyttävän puolella.

Iiroonnevan turvetuotantoalueen sijoituspaikka on Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavan mukaisella turvetuotantovyöhykkeellä, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan turvetuotannon suunnittelussa on otettava huomioon vesistövaikutukset siten, että kokonaiskuormitus pysyy nykyisellä tasolla. Ikkelänjoki valuma-alueineen on osoitettu maakuntakaavassa merkinnällä "Erityissuojelua vaativa vesistö". Kaavamerkinnän taustalla ovat joen monimuotoisuus ja yläjuoksun maisema-arvot se³kä joessa ja sen sivupuroissa esiintyvän purotaimenen suojelu/säilyttäminen.

Johtopäätökset

Veden ekologinen tila Ikkelänjoessa on ollut hyvä. Jokeen kohdistuvan ravinne- ja kiintoainekuormituksen vuoksi on kuitenkin arvioitu, että tila on vaarassa heikentyä. Veden fosforipitoisuuden osalta se on jo hieman tyydyttävän puolella. Veden laadun edelleen heikentyessä myös joessa esiintyvän erittäin uhanalaisen purotaimenen kanta voi heikentyä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että arvio Ikkelänjoen tilasta ja sen kehittymisestä perustuu asiakirjoista saatavaan selvitykseen, kuten edellä mainituista vesienhoitosuunnitelmasta ja vesienhoidon toimenpideohjelmasta sekä Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen aluehallintovirastolle antamasta 13.12.2013 päivätystä lausunnosta ilmeneviin tietoihin.

Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, turvetuotannon aloittamisesta Iiroonnevalla ei saadun selvityksen mukaan aiheudu ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Ikkelänjoessa tosin esiintyy erittäin uhanalainen purotaimen, mutta joen veden tila ei ole muutoin erinomainen eikä joessa esiintyvien lajien muodostama ekologinen kokonaisuus ole asiakirjoista saadun selvityksen mukaan siten poikkeuksellinen, että Ikkelänjokea tulisi sen vuoksi pitää poikkeuksellisena luontokokonaisuutena. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan jokeen ei liity myöskään erityisiä tutkimuksellisia arvoja.

Kun kuitenkin otetaan huomioon, että pintavalutuskenttä tässä tapauksessa sijoitettaisiin ojitetulle suolle, turvetuotannon vesiensuojelutoimenpiteiden tehokkuuteen muutoinkin liittyvä epävarmuus, Iiroonnevan tuotantoalueen käyttöönotosta aiheutuva vesistökuormituksen lisääntyminen ja Ikkelänjoen veden tilaan vaikuttavat muut tekijät, tuotantoalueen käyttöönotosta aiheutuu ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Edellä mainituilla perusteilla aluehallintovirasto on käytettävissä olleen selvityksen perusteella voinut ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla hylätä hakemuksen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ratkaistavassa asiassa on kysymys siitä, onko edellytyksiä ympäristöluvan myöntämiseen turvetuotantoon hakemuksessa tarkoitetulla noin 100 hehtaarin alueella. Ympäristönsuojelulain (527/2014) 230 §:n 1 momentti ja lain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 7 alakohta d huomioon ottaen mainitun lain voimaan tullessa enintään 10 hehtaarin alueella harjoitettuun turvetuotantoon ja siihen liittyvään ojitukseen on haettava ympäristölupaa viimeistään 1.9.2020.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Tuomas Kuokkanen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Taina Nystén. Asian esittelijä Petri Leinonen.