Muu päätös 3568/2016

Tuulivoimaosayleiskaavaa koskeva valitus (Isoneva, Siikajoki)

Antopäivä: 26.8.2016
Taltionumero: 3568
Diaarinumero: 2502/1/15

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A ja hänen 6 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 7.7.2015 nro 15/0252/1

Asian aikaisempi käsittely

Siikajoen kunnanvaltuusto on päätöksellään 14.5.2014 (§ 41) hyväksynyt Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan.

Osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:ssä tarkoitettuna oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavassa on määrätty, että sitä voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa sekä heidän asiakumppaniensa valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut valituksen hylkäämistä seuraavasti:

1. Käsittely kunnanhallituksessa 11.11.2013

Kunnanhallituksen tehtävänä on ollut valmistella nyt kysymyksessä olevaa kaava-asiaa valtuuston päätettäväksi. Asiaa valmistellessaan kunnanhallituksen on tullut ottaa kantaa siihen, minkä sisältöisenä kaava tulisi hyväksyä. Kunnanhallituksen toimivaltaan ei kuitenkaan kuulu kaavan sisällöstä päättäminen, vaan toimivalta kuuluu tältä osin valtuustolle eivätkä kunnanhallituksen hyväksymät ratkaisut sido valtuustoa.

Kunnanhallitus on 11.11.2013 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kaavaehdotuksen ja päättänyt asettaa sen julkisesti nähtäville sekä pyytää kaavaehdotuksesta tarvittavat lausunnot. Kunnanhallitus on tehnyt päätöksensä sille kuuluvan toimivallan ja tehtävien mukaisesti. Valtuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valittajien asian käsittelystä mainitussa kunnanhallituksen kokouksessa tältä osin esittämillä perusteilla.

2. Esteellisyys kaava-asian käsittelyssä

2.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 52 §:n 1 momentin (1034/2003) mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin (365/1995) mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen. Mainitun pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain 28 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa.

2.2. Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan valmistelua koskevat päätökset

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavaa ja Vartionojan tuulipuiston osayleiskaavan muutosta ja laajennusta on valmisteltu samanaikaisesti. Hankkeista on muun ohella tehty yhteinen ympäristövaikutusten arviointimenettely. Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kaava-alue sijaitsee Siikajoen eteläpuolella ja Vartinojan tuulipuiston alue joen pohjoispuolella. Alueet sijaitsevat lähimmillään noin puolentoista kilometrin etäisyydellä toisistaan. Kysymyksessä olevissa kaava-asioissa on niiden samanaikaisesta valmistelusta ja osin yhteisestä selvitysaineistosta huolimatta kysymys kahdesta erillisestä kaava-asiasta eikä luottamushenkilö ole esteellinen osallistumaan molempien kaava-asioiden käsittelyyn sillä perusteella, että hän on esteellinen osallistumaan toisen kaava-asian käsittelyyn.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan hyväksymistä koskevan asian valmistelua koskevia kunnanhallituksen päätöksiä ovat päätökset 15.10.2012 § 301, 13.5.2013 § 182, 11.11.2013 § 356, 31.3.2014 § 96 ja 14.4.2014 § 116. Muut valittajien esittämät kunnanhallituksen päätökset eivät ole sellaisia nyt kysymyksessä olevan Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan hyväksymistä koskevan asian valmistelua välittömästi koskevia päätöksiä, jotka pitäisi ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko kaava-asian valmisteluun ottanut osaa esteellisiä henkilöitä.

2.3. Esteellisyys kunnanhallituksen kokouksissa

Kunnanhallituksen päätöksiä 13.5.2013 § 182 ja 11.11.2013 § 356 koskevien pöytäkirjanotteiden mukaan B, C, D ja E ovat ilmoittaneet olevansa esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn ja poistuneet kokouksista mainittujen pykälien käsittelyn ajaksi. Kunnanhallituksen kokousta 31.3.2014 koskevan pöytäkirjanotteen mukaan C ei ole osallistunut mainittuun kokoukseen. Pöytäkirjaan on §:n 96 kohdalle merkitty, että B, D ja E ovat poistuneet kokouksesta ennen pykälän käsittelyä. Kunnanhallituksen kokousta 14.4.2014 koskevan pöytäkirjanotteen mukaan B ei ole osallistunut mainittuun kokoukseen. Pöytäkirjaan on §:n 116 kohdalle merkitty, että C, E ja D ovat ilmoittaneet olevansa esteellisiä ja poistuneet kokouksesta tämän pykälän käsittelyn ajaksi.

Valittajat ovat esittäneet, että edellä mainitut esteellisyytensä ilmoittaneet henkilöt olisivat kuitenkin olleet läsnä kunnanhallituksen kokouksissa sen ajan, kun kokouksissa on esitelty kaavaa. Kysymyksessä olevien henkilöiden mahdollinen läsnäolo asiantuntijoiden esitellessä kaavaa ei kuitenkaan ole hallintolain 27 §:ssä tarkoitettua kiellettyä läsnäolemista tai osallistumista asian käsittelyyn.

Kunnanhallituksen kokousta 15.10.2012 koskevan pöytäkirjanotteen mukaan C ei ole osallistunut mainittuun kokoukseen. Pöytäkirjaan on §:n 301 kohdalle merkitty, että E on ilmoittanut olevansa esteellinen ja poistunut kokouksesta pykälän käsittelyn ajaksi. Kunnanhallituksen puheenjohtaja B ja jäsen D ovat olleet läsnä käsiteltäessä Isonevan tuulipuiston osayleiskaavaa koskevaa asiaa.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ja hallinto-oikeuden käytettävissä olevasta väestötietojärjestelmästä ilmenee, että B:llä ei ole kiinteistöomistuksia Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kaava-alueella. B ja hänen siskonsa D eivät siten ole olleet esteellisiä osallistumaan kaava-asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 15.10.2012 valittajien B:n maanomistuksen osalta esittämällä perusteella.

2.4. Esteellisyys valtuuston kokouksessa 14.5.2014

Valtuuston kokousta koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi, että päätöksentekoon valtuustossa on osallistunut valtuutettu F, joka on ollut Raahen seurakunnan kirkkovaltuuston jäsen vuonna 2014. Valittajien esittämän mukaan Siikasalon seurakunta, joka on 31.1.2013 liitetty Raahen seurakuntaan, omistaa Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan alueella kiinteistön, jonka alueelle on kaavassa osoitettu tuulivoimaloiden sijoituspaikkoja.

Valtuutettu on valtuustossa esteellinen vain, jos asia koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen laissa tarkoitettua lähisukulaistaan tai sellaiseen rinnastettavaa henkilöä. Valtuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole koskenut F:ää henkilökohtaisesti, eikä hän siten ole ollut esteellinen osallistumaan asiasta päättämiseen valtuustossa.

Valtuuston kokousta 14.5.2014 koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi, että valtuutettu C ei ole osallistunut kokoukseen. Pöytäkirjaan on osayleiskaavan hyväksymistä koskevan §:n 41 kohdalle merkitty, että valtuuston puheenjohtaja D, valtuuston 1. varapuheenjohtaja E ja valtuuston varajäsen B ovat ilmoittaneet olevansa esteellisiä ja poistuneet kokouksesta pykälän käsittelyn ajaksi. Valittajat eivät ole esittäneet selvitystä siitä, että mainitut henkilöt olisivat vastoin pöytäkirjaan merkittyä osallistuneet hallintolain 27 §:ssä tarkoitetulla tavalla asian käsittelyyn valtuustossa.

2.5. Johtopäätökset esteellisyysväitteiden johdosta

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan valmisteluun kunnanhallituksessa ja kaavan hyväksymiseen valtuustossa ei ole osallistunut esteellisiä henkilöitä. Valtuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valittajien esteellisyyden osalta esittämillä perusteilla.

3. Kaavaselostus ja vuorovaikutus kaavoitusmenettelyssä

3.1. Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että osallisilla on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten ja ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 17 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan yleiskaavan selostuksessa esitetään suunnittelun vaiheet osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyineen sekä yhteenveto kaavoituksen eri vaiheissa esitetyistä mielipiteistä.

3.2. Tosiseikat

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut yleisesti nähtävillä. Kaavaluonnos ja kaavaehdotus ovat olleet yleisesti nähtävillä, ja kunta on antanut saatuihin mielipiteisiin, muistutuksiin ja lausuntoihin vastineet. Annetut kannanotot ja vastineet ovat olleet kunnanhallituksen pöytäkirjojen liitteinä. Annetun palautteen pohjalta kaavaan on tehty muutoksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä on tiedotettu erikseen ja kaavoitusta on esitelty menettelyn yhteydessä järjestetyissä yleisötilaisuuksissa ja seurantaryhmän kokouksissa. Kunnan internet-sivuilla on ollut nähtävillä kunnanhallituksen kokousten pöytäkirjat sekä kaavoituksen eri vaiheet koko kaavan valmistelun ajan.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan selostuksessa on kerrottu kohdassa osallistuminen ja vuorovaikutus, ketkä ovat kysymyksessä olevan kaavahankkeen osallisia, ja selostettu toteutunut vuorovaikutusmenettely. Kaavaselostukseen ei ole liitetty vuorovaikutusmenettelyssä saatuja mielipiteitä, muistutuksia ja lausuntoja taikka laadittu niistä yhteenvetoa. Kaavaselostuksessa ei myöskään mainita tehtyä tuulivoimaa koskevaa aloitetta.

3.3. Oikeudellinen arviointi

Yleiskaavan selostus ei kuulu yleiskaavaan, eikä sillä ole suoranaista oikeudellista vaikutusta. Kaavaselostus ei siten voi olla muutoksenhaun kohteena. Kaavaselostuksessa esitettyä voidaan arvioida muun ohella osana toteutunutta vuorovaikutusmenettelyä.

Kunta päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä lain rajoissa, eikä kunta ole sidottu osallistumisen ja kuulemisen yhteydessä esitettyihin kannanottoihin. Kaavan laatimiseen liittyy usein erilaisten näkemysten yhteensovittamista, eikä vuorovaikutus voi aina johtaa kaikkien esitettyjen kannanottojen huomioon ottamiseen. Kun otetaan huomioon Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan vuorovaikutusmenettely kokonaisuudessaan, vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa edellytetyllä tavalla.

Valituksenalainen valtuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen valittajien toteutuneen vuorovaikutusmenettelyn ja kaavaselostuksen osalta esittämillä perusteilla.

4. Kaavasuunnittelun lähtökohdat

4.1. Suunnittelualue ja sen ympäristö

Pinta-alaltaan noin 2 000 hehtaarin suuruinen suunnittelualue sijaitsee noin neljän kilometrin etäisyydellä Siikajoen kylästä etelään Siikajoen eteläpuolella lähimmillään noin 0,5 kilometriä joesta. Alue on suurelta osin puuston peittämää suopohjaa, niin sanottua rämemetsää. Metsänpohjasta suurin osa on ojitettu tai raivattu pelloiksi. Alueella on myös metsälain mukaan arvokkaaksi elinympäristöksi luokiteltavia vähäpuustoisia soita ja louhikko. Suunnittelualueella ei ole asutusta.

Suunnittelualueen pohjoispuolella maisemaa hallitsee Siikajoki. Jokivarteen on muodostunut haja-asutusta, ja siellä on myös alkutuotantoa. Siikajoen rantavyöhyke on maakunnallisesti arvokasta kulttuuriympäristöä ja siellä on paikallisesti merkittäviä kulttuurihistoriallisia kohteita. Jokivartta seurailee kulttuurihistoriallisesti arvokas Siikajoen tie.

Suunnittelualueen lounais- ja länsipuolella sijaitsee useammasta osa-alueesta muodostuva pinta-alaltaan 2 069 hehtaarin suuruinen Natura-alue Siikajoen lintuvedet ja suot. Yksi Natura-alueen osa-alueista on suunnittelualueen välittömässä läheisyydessä sijaitseva Isonevan luonnonsuojelualue. Natura-alueella on arvokkaita suolajeja ja lintudirektiivin liitteen I lintulajeja, ja alueen suojeluperusteena ovat sekä luontotyypit että linnusto. Suunnittelualueesta alle kymmenen kilometrin etäisyydellä sijaitsevat myös Huhtaneva-Luminevan, Haarasuon ja Revonneva-Ruonnevan Natura-alueet.

Samanaikaisesti Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kanssa suunnitellun Vartionojan tuulipuiston osayleiskaavan laajennuksen suunnittelualue sijaitsee Siikajoen pohjoispuolella lähimmillään noin puolentoista kilometrin etäisyydellä Isonevan suunnittelualueesta.

4.2. Kaavatilanne

Alueella voimassa olevassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa suunnittelualue kuuluu luonnon monikäyttöalueeseen. Tällä merkinnällä osoitetaan virkistyskäytön kannalta kehitettäviä, arvokkaita luontokohteita sisältäviä aluekokonaisuuksia. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen maankäyttöä suunniteltaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota luontoalueiden virkistyskäyttömahdollisuuksien edistämiseen, niiden välisten reitistöjen muodostamiseen sekä maisema- ja ympäristöarvojen säilymiseen.

Maakuntakaavassa Siikajokivarsi kuuluu maaseudun kehittämisen kohdealueeseen (mk-4, Siikajokilaakso). Siikajokivarsi on osoitettu myös joko valtakunnallisesti tai maakunnallisesti kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeäksi alueeksi. Ohjeellinen pääsähköjohdon linjaus on maakuntakaavassa esitetty jokivarteen, joen pohjoispuolelle.

Maakuntakaavassa Isonevan suunnittelualueen lounais- ja länsipuolelle on merkitty luonnonsuojelualueita (SL). Merkinnällä osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen ja sen ympäristön maankäyttö tulee suunnitella ja toteuttaa siten, ettei vaaranneta alueen suojelun tarkoitusta, vaan pyritään edistämään alueen luonnon monimuotoisuuden sekä alueiden välisten ekologisten yhteyksien säilymistä.

Suunnittelualueella ei ole voimassa yleiskaavaa eikä asemakaavaa. Siikajokivarressa on voimassa vuonna 2013 hyväksytty Jokivarren osayleiskaava.

Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuuston 2.12.2013 hyväksymässä, päätöksentekohetkellä lainvoimaa vailla olleessa 1. vaihemaakuntakaavassa on esitetty alueita tuulivoimarakentamiseen. Suunnittelualue sijoittuu pääosin vaihemaakuntakaavassa osoitetulle Isonevan tuulivoimaloiden alueelle (tv-1 alue 317). Tuulivoimaloiden aluetta (tv-1) koskevalla merkinnällä osoitetaan maa-alueita, jotka soveltuvat merkitykseltään seudullisten tuulivoimala-alueiden rakentamiseen. Vaihemaakuntakaavassa osoitetut tuulivoima-alueet perustuvat Pohjois-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan manneralueen tuulivoimaselvitykseen (2011) ja sitä täydentäviin maakunnallisiin tuulivoimaselvityksiin sekä maakunnassa vireillä olleiden tuulivoimayleiskaavojen valmistelun yhteydessä laadittuihin selvityksiin.

5. Osayleiskaavan kuvaus

Osayleiskaavan laatimisen tavoitteena on luoda edellytykset tuulipuiston rakentamiselle.

Osayleiskaavassa on osoitettu pääasiassa metsätaloutta varten varattuja maa- ja metsätalousvaltaisia alueita (M) sekä pääasiassa maataloutta varten varattuja maatalousalueita (MT). Näitä alueita koskevien kaavamääräysten mukaan alueille saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä, teknisiä verkostoja ja kokoonpanoalue. Alueilla sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä varasto- ja talousrakennusten rakentaminen.

Maa- ja metsätalousvaltaisille alueille ja maatalousalueille on osoitettu pistekatkoviivamerkinnällä tuulivoimaloiden alueita (tv). Näille tuulivoimaloiden alueille voidaan sijoittaa yhteensä 23 tuulivoimalaa. Tuulivoimaloiden sijainti tuulivoimaloiden alueella on esitetty ohjeellisena. Kaavakarttaan on lisäksi katkoviivalla osoitettu alue, minkä sisäpuolelle mahtuu tuulivoimalan siipien pyörimisalue.

Tuulivoimalan aluetta (tv) koskevien kaavamääräysten mukaan tuulivoimalan kokonaiskorkeus maanpinnasta ei saa ylittää tasoa + 190 metriä. Roottorien halkaisija saa olla enintään 130 metriä. Tuulivoimaloiden värityksen on oltava vaalea ja yhtenäinen, ja tornin rakenteen on oltava yhteneväinen koko alueella. Tuulivoimaloiden kaikkien rakenteiden, siipien pyörimisalueiden ja tuulivoimaloiden nostoalueiden on sijoituttava osoitetuille tuulivoimaloiden alueille.

Osayleiskaavaan on merkitty alueelta keskeltä lähteväksi suunniteltua uutta 110 kV:n voimajohtolinjaa varten tarvittava alue energiahuollon alueena (EN). Tälle alueelle on esitetty uuden sähkömuuntoaseman ohjeellinen sijainti. Tuulivoimaloita palvelevat huoltotiet ja maakaapeliyhteydet on osoitettu ohjeellisina.

Kaava-alueella sijaitsevia suoalueita ja louhikkoalue on osoitettu aluerajausmerkinnällä (luo) luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeiksi alueiksi. Alueita on hoidettava ja käytettävä siten, että yleiset edellytykset alueiden biologiselle monimuotoisuudelle ominaisten elinympäristöjen ja lajien säilymiselle turvataan. Hoito- ja käyttötoimenpiteet on tehtävä elinympäristöjen ominaispiirteet säilyttävällä tavalla. Alueelle kohdistuville toimenpiteille edellytetään maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukaista maisematyölupaa.

Kaava-alueen länsi- ja eteläosassa sijaitsevat Muuraiskankaan ja Vähäojan harjumuodostelmat on osoitettu aluerajausmerkinnällä (ge-3; tuuli- ja rantakerrostuma). Kaavamääräyksen mukaan alueen maankäyttö on suunniteltava ja toteutettava siten, ettei maisemakuvaa turmella, luonnon merkittäviä kauneusarvoja tai erikoisia luonnonesiintymiä tuhota eikä luonnonoloissa aiheuteta huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia.

Osayleiskaavan yleismääräyksen mukaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutasojen ohjearvoista sekä ympäristöministeriön suositusohjearvot. Ennen rakennusluvan myöntämistä on jokaisen voimalan osalta varmistettava, etteivät asetetut melurajat ylity.

Osayleiskaavan yleismääräysten mukaan tuulivoimaloiden sähkönsiirtojohdot on toteutettava ensisijaisesti maakaapeleina. Tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamisteiden sekä maakaapeleiden sijoittamisessa on otettava huomioon luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet, ja ne on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään.

Yleismääräyksen mukaan ennen tuulivoimaloiden ja niille johtavien huoltoteiden ja kaapelilinjojen rakennustöiden aloittamista, on maaperätietojen perusteella selvitettävä hapettuessaan happamoituvien kaivumaiden olemassaolo ja tarvittaessa esitettävä toimenpiteet haittojen estämiseksi. Happaman kuormituksen ehkäisysuunnitelma on esitettävä ELY-keskukselle.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla).

6. Vaikutusten selvittämiseen ja kaavan sisällölliseen lainmukaisuuteen liittyvät sovellettavat oikeusohjeet

6.1. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvoston 30.11.2000 hyväksymien ja päätöksellään 13.11.2008 tarkistamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3 (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) tarkistettujen erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä tulee muun ohella edistää uusiutuvien energialähteiden käyttöedellytyksiä. Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4. (kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on muun ohella varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät luonnonperinnön arvot säilyvät.

6.2.Vaikutusten selvittäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:
1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;
2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;
3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;
4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;
5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

6.3.Yleiskaava

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen;
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:
1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;
2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;
3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

6.4. Luonnonsuojelulaki

Luonnonsuojelulain 10 lukuun sisältyvät Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevat erityissäännökset.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijaan ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luontoarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

7. Tuulivoimarakentamisen sopeutuminen luonnonympäristöön

7.1. Osayleiskaavan perustana olevat selvitykset ja vaikutusarvioinnit

Vaihemaakuntakaavaa laadittaessa on tarkasteltu lintujen muuttoreittejä ja pullonkaula-alueita Pohjois-Pohjanmaalla tuulivoimarakentamisen kannalta (15.3.2013).

Isonevan tuulivoimapuistoa ja Vartionojan tuulivoimapuistoa koskevassa yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on vuonna 2012 laadittu tuulipuistoja koskevat luontoselvitykset, joissa on tutkittu Isonevan ja Vartionojan hankealueiden luontoarvoja. Selvityksissä on tarkasteltu alueiden kasvillisuutta ja luontotyyppejä, linnustoa, liito-oravia, viitasammakoita, lepakoita ja ekologisia yhteyksiä sekä arvioitu hankkeiden vaikutuksia alueiden luontoarvoille. Arviointimenettelyssä on myös laadittu suunniteltuja tuulipuistoja yhdistävän voimalinjan ympäristöselvitys.

Luontoselvityksessä on annettu yleiskuvaus koko alueen kasvillisuudesta. Selvityksessä on kasvillisuutta ja luontotyyppejä selvitettäessä painotettu tuulivoimaloiden suunniteltuja paikkoja ja muiden alueelle sijoittuvien rakenteiden lähiympäristöjä. Hankkeen kasvillisuutta, luontotyyppejä ja arvokkaita elinympäristöjä koskeva kartoitus on perustunut maastokäynteihin sekä kartta- ja ilmakuvatarkasteluun. Lisäksi Pohjois-Pohjanmaan Metsäkeskukselta on saatu käyttöön inventoinnit metsälakikohteista ja muista arvokkaista kohteista.

Luontoselvityksessä on todettu, että Isonevan hankealueelta ei ole löytynyt luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisia luontotyyppejä. Isonevan alueella on kuitenkin metsälain 10 §:n mukaisia metsien monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Alueella on joitakin pienialaisia metsälain kriteerit täyttäviä vähäpuustoisia suoalueita sekä muuksi arvokkaaksi elinympäristöksi luokiteltavia suoalueita ja -kuvioita. Laajin arvokkaiden elinympäristöjen kokonaisuus on Pahanevan suoalue. Hummastinjärventien ja Pahanevan peltoaukean väliin jäävällä alueella olevalla arvokkaalla vähäpuustoisella suolla kasvaa muun muassa alueellisesti uhanalaista ja kansallisesti silmälläpidettävää vaaleasaraa ja alueellisesti uhanalaista rimpivihvilää. Pahanevan suon ja siitä kaakkoon sijoittuvan suon väliin jää kangasmaakaistale, jolla on muuksi arvokkaaksi elinympäristöksi rajattava louhikko ja sen yhteydessä museoviraston paikantama muinaisjäännös.

Luontoselvityksessä on arvioitu muun ohella soiden vesitaloutta sekä suunniteltujen voimaloiden ja tielinjausten sijaintia suoalueisiin nähden ja voimaloiden rakentamisvaiheen vaikutuksia soiden vesitalouteen. Selvityksessä on annettu suosituksia voimaloiden ja tielinjausten sijainnista suoalueisiin nähden.

Luontoselvitystä tehtäessä viitasammakoita on havaittu Pahanevan kaakkoisosassa, mutta selvityksen mukaan niitä saattaa olla muuallakin hankealueella. Selvityksessä on kuitenkin todettu, että mikään suunniteltu voimalan sijoituspaikka ei välittömästi tuhoa viitasammakolle mahdollisesti soveltuvaa elinympäristöä. Hankkeella ei ole merkittävää vaikutusta viitasammakoiden esiintymiseen, jos alueen suot eivät rakentamisen johdosta muutu.

Luontoselvitykseen sisältyvään linnustoselvitykseen on kuulunut pesimälinnustoselvitys sekä kevät- ja syysmuuton laskenta. Lisäksi muuttolintujen osalta joitakin päätelmiä on voitu tehdä rannikon havainnoista, koska hankealueet sijaitsevat niin lähellä rannikkoa. Täydentäviä tietoja on saatu Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellisen yhdistyksen julkaistuista havainnoista, Suomen lintuatlaksesta ja riistakolmioaineistoista.

Pesimälinnustoselvitys on toteutettu kartoittamalla linnustoa hankealueilla kesäkuun alussa ja kesäkuun puolivälin jälkeen. Kartoituksessa on painotettu suunniteltuja voimalapaikkoja ja tielinjausten alueita sekä luonnontilaisimpia ja linnustollisesti kiintoisimpia alueita, kuten avosoita ja varttuneita lehti- ja sekametsiä. Hankealueen puustoisuuden ja alueen tasalaatuisuuden ympäröivien alueiden kanssa on arvioitu pienentävän voimaloista aiheutuvaa häiriöaluetta ja vähentävän haittavaikutuksia pesimälinnuille.

Lintujen muutontarkkailun tavoitteena on ollut selvittää ja arvioida hankealueiden läpi muuttavien lintujen yksilömääriä, lentokorkeutta ja mahdollisia muuttoreittejä hankealueilla. Muuttohavaintojen kirjaamisessa on käytetty BirdLife Suomen suosituksia kenttähavaintojen merkitsemisestä. Linnun kokoon tai yksityiskohtien erotuskykyyn perustuvan luokittelun sijaan on sovellettu paremmin tuulivoimaloiden aiheuttaman törmäysriskin arviointiin soveltuvaa, kiinteisiin ohietäisyysluokkiin perustuvaa luokittelua.

Lintujen kevätmuuttoa on tarkkailtu ajalla 28.3.-19.5.2012 yhteensä 60 tuntia. Havaintopaikkoja oli hankealueilla yhteensä kuusi. Isonevan hankealueella kevätmuuton havainnointipisteitä oli kolme. Lintujen syysmuuttoa on tarkkailtu ajalla 20.8.-25.10.2012 yhteensä 101,5 tuntia. Sekä Isonevan että Vartionojan alueella havaintopaikkoja oli yksi. Havainnoinnit ovat kattaneet ajan auringon noususta auringon laskuun. Lintujen yömuuttoa ei ole havainnoitu. Linnustoselvityksessä on havaintojen pohjalta esitetty lintujen lukumäärät lentokorkeuksien ja käyttäytymisen sekä lentosuuntien ja havaintoalueen mukaan jaoteltuina. Havainnot on esitetty myös lintulajeittain.

Selvityksessä on arvioitu muuttavien lintujen törmäysriskiä sekä keväällä että syksyllä. Kevään ja syksyn yhteiseksi törmäysriskiksi on arvioitu alle yksi lintu voimalaa kohden. Tämän ei ole katsottu vaikuttavan merkittävästi yhdenkään lajin populaatioon. Törmäysriskiä on arvioitu myös tuulipuistojen muuttolintuihin kohdistuvan yhteisvaikutuksen kannalta.

Luontoselvitysten yhteydessä on laadittu Siikajoen Vartinojan ja Isonevan tuulipuistojen Natura-arvio. Arviossa on esitetty tuulipuistohankealueiden läheisyydessä sijaitsevien Natura-alueiden kuvaukset ja niiden suojeluperusteena olevat luontotyypit ja lajisto sekä tuulipuistohankkeiden tiedot. Arvion aineistona on lisäksi ollut melumallinnustiedot, hankealueiden luontoselvitykset, lintulaskentatiedot ja uhanalaisten petolintujen pesäpaikkatiedot. Natura-arviossa on todettu, että tuulipuistojen vaikutukset rajoittuvat melko lähelle. Vaikutusalueen on arvioitu olevan välillä 500-1000 metriä. Natura-alueiden sijainnin perusteella hankealueilta voi olla havaittavia vaikutuksia vain Isonevan suoalueeseen ja sen länsipuolella olevaan metsäalueeseen. Tämän vuoksi Natura-arviossa on tarkasteltu hankkeiden toteuttamisen vaikutuksia Siikajoen lintuvedet ja suot Natura-alueen arvoihin.

Vaikutuksia Siikajoen lintuvedet ja suot Natura-alueen luontoon ja linnustoon on tarkasteltu sekä tuulipuiston rakentamisen että käytön aikana. Tässä vaikutustarkastelussa on ollut mukana muun ohella biotoopin muuttuminen alueella, vesitalouden muutokset ja lentoestevalojen ja voimaloiden muun valaistuksen vaikutukset sekä arvio lintujen törmäysriskeistä. Lisäksi on tarkasteltu Kokkolan ja Oulun väliselle meren rannikkokaistaleelle suunniteltujen lukuisten tuulipuistojen yhteisvaikutuksia muuttolinnustoon.

Natura-arviossa on todettu, että Isonevan ja Vartionojan tuulipuistohankkeilla ei todennäköisesti ole vaikutuksia Natura-alueiden luontotyyppeihin eikä hankkeilla ole Natura-alueen ulkopuolelle sijoittuessaan heikentävää vaikutusta alueen yhtenäisyyteen. Hankkeet saattavat häiritä ja vahingoittaa jossain määrin Natura-lomakkeilla mainittuja lintulajeja. Yhdenkään lajin suotuisan suojelun taso ei kuitenkaan vaarannu. Myös yhteisvaikutustarkastelun perusteella lajien ja luontotyyppien suojelu alueella säilyy suotuisalla tasolla. Isonevan läheisyydessä tehtävät mahdollisesti voimakasta melua aiheuttavat työt on suositeltu tehtäväksi lintujen pesimäkauden ulkopuolella. Meluhaittojen vuoksi voimaloita ei ole suositeltu sijoitettavaksi alle 400 metrin etäisyydelle Natura-alueesta. Natura-arvioinnin mukaan, jos hankkeet toteutetaan suosituksia noudattaen, ne eivät merkittävästi heikennä lähimpien Natura-alueiden luonto-arvoja.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa (27.2.2013) on arvioitu Isonevan ja Vartionojan tuulivoimapuistohankkeiden luonnonympäristövaikutuksia. Arviointi on perustunut edellä mainittuihin selvityksiin sekä aiempiin muun ohella maakuntakaavoituksen ja yleiskaavoitusten yhteydessä tehtyihin selvityksiin. Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa arvioinut tehtyjä selvityksiä ja hankkeen vaikutuksia. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan suositellut joidenkin hankkeessa esitettyjen luonnontilaisten suoalueiden välittömässä läheisyydessä olevien voimaloiden sijaintipaikkojen muuttamista. Mikäli näin ei toimita, tarvitaan lisäselvityksiä vesien virtaussuunnista ja soiden valuma-alueista.

Osayleiskaavan kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan luonnonympäristövaikutuksia.

7.2. Selvitysten riittävyys

Tehty luontoselvitys on kattanut koko suunnittelualueen, ja sitä laadittaessa on perehdytty alueesta aiemmin laadittuihin inventointeihin. Luontoselvityksessä on kartoitettu alueen arvokkaat elinympäristöt, ja sitä on pidettävä laajuudeltaan riittävänä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa pitänyt tehtyä linnustoselvitystä tavanomaista parempana mutta kuitenkin puutteellisena kevätmuuton ajallisen kattavuuden osalta. Tästä puutteellisuudesta huolimatta, kun otetaan huomioon kaavaa varten käytettävissä olleet linnustoa koskevat selvitykset kokonaisuudessaan, selvitykset täyttävät tältä osinkin maankäyttö- ja rakennuslainsäädännössä niiltä edellytetyt vaatimukset.

Kaavoitusta varten käytettävissä olevista selvityksistä ja tehdyistä vaikutusarvioinneista on saatavissa riittävät tiedot alueen luontoarvoista ja kaavaratkaisun vaikutuksista niihin. Hyväksytyn Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan lainmukaisuutta on tältä osin mahdollista arvioida tehtyjen selvitysten ja vaikutusarviointien perusteella.

7.3. Oikeudellinen arviointi kaavan sisältövaatimuksista

Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa Isonevan tuulipuiston osayleiskaavaa. Osayleiskaavaa laadittaessa on noudatettava maakuntakaavan luonnon monikäyttöaluetta koskevaa suunnittelumääräystä ympäristöarvojen säilymisestä sekä luonnonsuojelualueita koskevaa suunnittelumääräystä siitä, että luonnonsuojelualueen ympäristön maankäyttö on suunniteltava siten, ettei vaaranneta alueen suojelun tarkoitusta.

Tuulivoimalan alueita ja ohjeellisia tuulivoimalan sijaintipaikkoja ei ole hyväksytyssä osayleiskaavassa osoitettu arvokkaille suoalueille eikä tuuli- ja rantakerrostuma-alueelle. Hyväksytyssä kaavaratkaisussa on otettu huomioon luonnonympäristöä koskevissa selvityksissä ja arvioinneissa esitetyt suositukset eräiden esitettyjen voimalapaikkojen sijainnin muuttamisesta, eikä osayleiskaavan mahdollistama rakentaminen luontoselvityksen mukaan lähtökohtaisesti uhkaa suoelinympäristöjä ja niiden kasvi- ja eläinlajeja. Tuulivoimaloiden alueet on kaavassa osoitettu sellaisella tarkkuudella, että kaava ohjaa riittävästi rakentamista suhteessa kaava-alueen arvokkaisiin luontokohteisiin. Kaava-alueella sijaitsevat arvokkaat elinympäristöt on osoitettu asianmukaisin merkinnöin ja määräyksin.

Ohjeellisia huoltotieyhteyksiä osoitettaessa on käytetty hyväksi olemassa olevia metsäautoteitä, eivätkä uudet tiet merkittävästi vähennä alueen elinympäristöjä. Uusia ohjeellisia huoltotieyhteyksiä ei ole osoitettu arvokkaiden suoalueiden kautta, vaan linjaukset kiertävät nämä kohteet. Vaikka huoltotieyhteydet on osoitettu ohjeellisina, teiden sijoittamisessa on otettava huomioon osayleiskaavan yleismääräys luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaiden kohteiden huomioon ottamisesta.

Luontoselvityksen mukaan osayleiskaavan mukaisen rakentamisen seurauksena lintujen elinympäristöt muuttuvat ja pesimälintujen paikallispopulaatiot pienenevät jo voimaloiden vaatiman maa-alan vuoksi. Selvitysten mukaan kaava-alueen maaston tasalaatuisuus ja puustoisuus kuitenkin vähentävät negatiivisia vaikutuksia. Lintuihin kohdistuvasta törmäysriskistä ei laadittujen selvitysten mukaan aiheudu merkittävää vaikutusta yhdenkään lajin populaatioon. Lintujen muuton aikaisia vaikutuksia voidaan tarvittaessa lieventää voimaloiden käyttöön liittyvillä seikoilla, jotka eivät kuitenkaan ole kaavalla ratkaistavia asioita.

Kaikki tuulivoimaloille osoitetut ohjeelliset sijaintipaikat sijaitsevat hankkeesta laaditussa luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaisessa Natura-arviossa esitetyn suosituksen mukaisesti vähintään 400 metrin etäisyydellä Natura-alueen rajasta. Osayleiskaavan mukaisia rakennuslupia tuulivoimalan alueelle myönnettäessä on lisäksi otettava huomioon Natura-alueita koskeva sääntely. Natura-arvion mukaan tuulivoimahanke ei merkittävästi heikennä Natura-alueiden valintaperusteina olevia luontoarvoja.

Osayleiskaavan tavoitteena on ollut mahdollistaa tuulivoimarakentaminen alueella. Tämän tavoitteen toteuttaminen muuttaa väistämättä jossain määrin alueen luonnonympäristöä. Kaava-alueen kaikki metsät ja valtaosa suoalueista on jo käsitelty metsätalousalueena. Kaava-alueelle sijoittuu kuitenkin myös arvokkaita luontokohteita, jotka kaavassa on otettu huomioon rakentamisen sijoittamisessa ja annetuissa kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä. Hyväksytty osayleiskaava täyttää riittävästi maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77 b §:ssä asetetut yleiskaavan sisältövaatimukset luonnonarvojen vaalimisesta ja luonnonympäristöön sopeutumisesta sekä näihin vaatimuksiin liittyen rakentamisen riittävästä ohjaamisesta. Maakuntakaava on myös ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa.

8. Tuulivoimarakentamisen sopeutuminen ihmisten asuin- ja elinympäristöön sekä alueen maankäyttöön

8.1. Meluvaikutusten selvittäminen

8.1.1. Melun arvioimiseen liittyvät säännökset ja viranomaisohjeet

Melutason ohjearvoista annetun valtionneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti suurimpina hyväksyttävinä melutasoina.

Ympäristöministeriö on vuonna 2012 antamassaan tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa (4/2012 ) edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi ympäristöministeriön mainitussa ohjeessa esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen (sosiaali- ja terveysministeriön opas 2003:1) mukaisina.

Ympäristöministeriö on vuonna 2014 antanut tuulivoimaloiden melun mallintamista ja mittaamista koskevat ohjeet (2-4/2014).

8.1.2. Laaditut meluselvitykset ja arvioinnit

Isonevan tuulivoimapuistoa ja Vartionojan tuulivoimapuistoa koskevassa yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on vuonna 2012 laadittu tuulipuistojen meluvaikutuksia koskeva selvitys. Melumallinnus on tehty kolmelle eri hankevaihtoehdolle (VE1, VE2 ja VE3). Mallinnus on tehty WindPRO 2.8.522- ohjelmiston DECIBEL-työkalulla melustandardin ISO 9613-2 mukaisesti. Mallinnuksessa on käytetty hankkeissa esillä olleista tuulivoimalatyypeistä kovaäänisintä Nordex 117 voimalaa. Valmistajan antamien melutietojen mukaan voimalan lähtömelutaso on käytetyillä lähtötiedoilla ollut 105 dB. Käytetyn voimalatyypin melutasot on ilmoitettu oktaavikaistoittain (63-8000 Hz). Lisäksi on ilmoitettu melun etäisyysvaimeneminen desibeleinä. Mallinnus on tehty molemmille tuulipuistoille samanaikaisesti. Melumallinnukseen liittyvien epävarmuustekijöiden johdosta mallinnustulosten tarkkuudeksi on arvioitu -5....+3 dB.

Meluselvityksessä on tarkastelukohteina ollut 21 pysyvässä asuinkäytössä ja vapaa-ajankäytössä ollutta kiinteistöä. Tarkastelukohteessa saatuja tuloksia on vertailtu ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa (4/2012) esitettyihin tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoihin. Jotta melurajat täyttyisivät kaikissa tilanteissa, mallinnuksessa saatuja tuloksia on verrattu yöajan ohjearvoihin, joita ovat 40 dB pysyvälle asutukselle ja 35 dB loma-asutukselle. Mallinnuksessa ei ole selvityksen mukaan otettu huomioon amplitudimodulaatiota, koska vertailuarvoina käytettävät suunnitteluohjearvot ovat viisi desibeliä matalammat kuin valtioneuvoston päätöksessä melutason ohjearvoista (993/1992) asetetut arvot.

Meluselvityksen tulokset on esitetty hankevaihtoehdoittain. Hankevaihtoehdossa VE3, jonka pohjalta osayleiskaavoitusta on valmisteltu, vertailuarvoina olleet melurajat ovat Isonevan osayleiskaavan alueella ylittyneet yhden loma-asunnon kohdalla (39,2 dB). Valtioneuvoston päätöksen mukaiset arvot eivät ole ylittyneet yhdessäkään tarkastelukohteessa.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on muun ohella tehtyjen selvitysten ja kyselyjen pohjalta arvioitu Isonevan ja Vartinojan tuulipuistohankkeiden meluvaikutuksia. Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa arvioinut tehtyä meluselvitystä ja hankkeen vaikutuksia.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavaa valmisteltaessa on laadittu tuulivoimapuistojen ympäristömeluselvitys (21.3.2014), jossa on tarkasteltuIsonevan ja Vartinojan alueelle suunniteltujen tuulivoimaloiden aiheuttamaa ympäristömelua. Selvitys perustuu laskennalliseen mallinnukseen, joka on tehty noudattaen ympäristöministeriön tuulivoimaloiden melun mallintamista koskevaa ohjetta (2/2014). Selvityksen tarkoituksena on ollut mitoittaa tuulivoimaloiden melupäästöt siten, että valtioneuvoston päätöksen mukaiset arvot ja ympäristöministeriön ohjeessa esitetyt suunnitteluohjearvot eivät ylity ympäristön asuin- ja lomarakennuksilla eivätkä Siikajokivarren osayleiskaavan mukaisilla rakennuspaikoilla.

Mallinnus on tehty DataKustik Cadna 4.4. ohjelmalla melustandardin ISO 9613-2 mukaisesti. Mallinnuksessa on käytetty kansainvälisen tuulivoimalatoimittajan 3 MW:n tuulivoimalan melupäästötietoja. Mallinnuksessa käytetty voimaloiden kokonaisäänitehotaso 105,5 dB(A) on suurin tuulivoimalalle ilmoitettu melupäästö. Mallinnuksessa ei ole esitetty voimalan melupäästön terssikaistakohtaisia äänitehotasoja taajuuksille 50-10 000 Hz. Meluselvityksessä on mallinnettu tuulivoimaloiden aiheuttama keskiäänitaso suurimman melupäästön mukaisessa käyttötilanteessa, eli kaikkien voimaloiden melupäästö on samaan aikaan suurimmillaan. Mallinnukseen ei ole tehty amplitudimodulaatioon liittyvää korjausta, koska tuulivoimalan valmistaja ei ollut ilmoittanut voimaloiden aiheuttaman melun olevan amplitudimoduloitua, kapeakaistaista tai impulssimaista. Laskennan epävarmuus on sisällytetty tuulivoimalan äänen melupäästöarvoon, jota on pidetty laitevalmistajan arvioimana takuuarvona.

Sisämelun osalta selvityksessä on laskettu neljän tarkastelupisteen osalta sekä asuntojen A-painotettu sisämelutaso että asuntojen sisätiloihin aiheutuvan pienitaajuisen äänen voimakkuus. Pienitaajuisen melun osalta tarkastelu on tehty taajuusvälille 20-200 Hz. Pienitaajuisen äänen laskennat on suoritettu taulukkolaskentana.

Meluselvitystä koskevassa raportissa esitetyt melukartat vastaavat yöajalle määritetyn suurimman sallitun melupäästön mukaista tilannetta olosuhteissa, joissa melun leviäminen on suotuisaa samanaikaisesti kaikkiin ilmansuuntiin. Laskentatulosten perusteella ulkomelua koskevat valtioneuvoston päätöksen mukaiset arvot ja ympäristöministeriön suunnitteluohjearvot eivät ylity millään olemassa olevilla loma- ja asuinrakennuksilla eikä Jokivarren osayleiskaavan mukaisilla uusilla rakennuspaikoilla lukuun ottamatta voimalaa 1 lähinnä olevaa loma-asuntoa, joka sijaitsee 35 ja 40 desibelin vyöhykkeen rajalla. Laskentatulosten perusteella tuulivoimaloiden aiheuttaman pienitaajuisen melun taso alittaa asuin- ja lomarakennusten sisätiloissa Sosiaali- ja terveysministeriön asumisterveysohjeessa (2003:1) annetut ohjearvot kaikilla terssikaistoilla vähintään 15 dB.

Ympäristömeluselvityksen tulosten tarkastelua koskevassa osiossa on todettu, että tuulivoimaloiden hankinnan yhteydessä on varmistettava, että valmistajan ilmoittama lähtömeluarvo on takuuarvo. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota siihen, että tuulivoimaloista ei lähtisi soivaa, kapeakaistaista tai impulssimaista ääntä. Jos tuulivoimaloiden melussa on edellä mainittuja ominaisuuksia, melupäästöihin on tehtävä viiden desibelin lisäys toteutuvan tuulivoimalan mukaisessa melumallinnuksessa. Myös amplitudimodulaatioon on kiinnitettävä huomiota.

8.1.3. Selvitysten riittävyys ja luotettavuus

Meluselvitysten laatua ja riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että hyväksyttyä osayleiskaavaa voidaan käyttää suoraan tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena. Tämän vuoksi melumallinnuksessa tulee ilmoittaa yksityiskohtaiset tiedot alueelle suunnitelluista tuulivoimaloista. Osayleiskaavalla ei kuitenkaan ratkaista sitä, mikä voimalatyyppi alueelle sijoitetaan, vaan siinä varataan alueet tuulivoimarakentamiseen. Meluselvitysten on täytettävä sellaiset edellytykset, että niiden perusteella voidaan arvioida, onko alueelle mahdollista sijoittaa kaavan mukaiset kaavamerkinnät ja -määräykset huomioon ottaen tuulivoimaloita siten, että osayleiskaavan täyttää sille asetetut sisältövaatimukset muun ohella turvallisen ja terveellisen elinympäristön mahdollisuuksien huomioon ottamisesta.

Tuulivoimaloiden rakentaminen edellyttää rakennuslupaa. Rakennuslupavaiheen melumallinnus tehdään toteutettavaksi valitulla tuulivoimalatyypillä. Viime kädessä tuulivoimaloiden rakentaminen edellyttää myös ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, jos toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteissa annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta muun ohella meluhaitasta johtuen.

Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua sekä melun mallintamista ja mittaamista koskevat ohjeet on annettu suunnittelun yhtenäistämiseksi ja ne on tarkoitettu yleisesti sovellettaviksi. Ohjeet eivät kuitenkaan ole sellaista sitovaa normistoa kaavoituksessa, että laadittuja meluselvityksiä tulisi automaattisesti pitää lainvastaisina tai riittämättöminä sillä perusteella, että ne eivät kaikilta osiltaan vastaa ympäristöministeriön ohjeissa esitettyä.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaava perustuu kahteen meluselvitykseen. Meluselvitykset on laadittu käyttäen yleisesti Suomessa sovellettavia melun mallinnusmenetelmiä ja -käytäntöjä. Selvityksiä laadittaessa on vertailuarvoina otettu huomioon myös valtioneuvoston päätöksessä esitettyjä arvoja tiukemmat ympäristöministeriön ohjeessa esitetyt suunnitteluohjearvot. Melumallinnuksia tehtäessä on otettu huomioon kaikki Isonevan ja Vartionojan alueelle suunnitellut tuulivoimalat ja tulokset kattavat tuulipuistoista aiheutuvat yhteisvaikutukset.

Isonevan ja Vartinojan alueelle suunniteltujen tuulivoimaloiden aiheuttamaa ympäristömelua koskevassa selvityksessä vuodelta 2014 ei ole yksilöity käytettyä voimalatyyppiä eikä esitetty voimalan terssikaistakohtaisia äänitehotasoja. Selvityksessä on kuitenkin esitetty mallinnuksessa käytettävien voimaloiden lukumäärät, sijoituspaikat, nimellisteho, roottorin halkaisija ja korkeus sekä A-painotettu kokonaisäänitehotaso. Selvityksessä on tuotu esille se, että melupäästöarvon on oletettu olevan tuulivoimaloiden takuuarvo eikä tuulivoimaloiden äänen ole mallinnusta tehtäessä oletettu sisältävän erityisiä häiritseviä ominaisuuksia kuten amplitudimoduloitua ääntä. Meluselvityksen arviointiosassa on kiinnitetty huomiota siihen, että tuulivoimaloiden hankinnan yhteydessä on varmistettava se, että mallinnuksen oletusarvot pitävät paikkansa.

Meluselvitysten riittävyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että hyväksytyssä osayleiskaavassa on meluhaittojen ehkäisemistä koskeva yleismääräys. Yleismääräys kohdistuu muun ohella rakennuslupamenettelyyn, jossa on ennen rakennusluvan myöntämistä jokaisen voimalan osalta varmistettava, etteivät asetetut melurajat ylity.

Osayleiskaava perustuu sellaisiin meluselvityksiin, joiden perusteella on mahdollista arvioida osayleiskaavan mukaisen maankäytön aiheuttamat meluvaikutukset.

8.2. Muiden vaikutusten selvittäminen

Isonevan tuulivoimapuistoa ja Vartionojan tuulivoimapuistoa koskevassa yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on laadittu tuulivoimapuistojen varjostusvaikutuksia koskeva selvitys. Mallinnus on tehty kolmelle eri hankevaihtoehdolle (VE1, VE2 ja VE3). Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kaavaselostuksessa on mainitun varjostusselvityksen pohjalta arvioitu osayleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden aiheuttamia varjostusvaikutuksia.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on muun ohella tehtyjen selvitysten ja asukaskyselyjen pohjalta arvioitu tuulipuistohankkeiden ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia kuten varjostusvaikutuksia ja terveysvaikutuksia, sekä turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia. Arviointiselostuksessa on arvioitu myös vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen ja maankäyttöön.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksen ja osayleiskaavan kaavaselostuksen turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia koskevassa kohdassa on todettu, että kokemusten mukaan tuulivoimaloista irtoavat jääkappaleet putoavat hyvin lähelle voimaloita. Suomessa ei ole tiedossa yhtään tapausta, jossa voimalasta irronnut jää olisi osunut voimalan lähellä liikkuneeseen henkilöön. Todennäköisyys sille, että voimaloiden läheisyydessä olevaan henkilöön osuu jääkappale, on arvioitu erittäin pieneksi. Arviointiselostuksen mukaan mikäli tarvetta ilmenee, voimalat on mahdollista varustaa jääntunnistusautomatiikalla. Jäänmittaus on mahdollista yhdistää varoitusvaloon, joka kertoo jään kertymisestä. Myös voimaloiden pysäyttäminen on mahdollista anturin antaman signaalin perusteella.

Tuulivoimaloiden jäänmuodostuksesta ja siitä aiheutuvasta vaarasta ei ole laadittu varsinaista selvitystä. Tuulivoimaloista aiheutuvaa jäävaaraa on kuitenkin edellä selostetulla tavalla yleisesti arvioitu ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa ja kaavaselostuksessa. Kun otetaan huomioon, että hyväksytyssä osayleiskaavassa tuulivoimaloiden alueet sijaitsevat kaavan mukaisilla maa- ja metsätalousvaltaisilla alueilla sekä maatalousalueilla, tehtyä arviointia on pidettävä riittävänä.

Tuulivoimaloiden edellyttämien lentoestevalojen vaikutuksia on ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa arvioitu maiseman kannalta. Lentoestevalojen tarkemmat vaatimukset käsitellään lentoestelupamenettelyssä ja rakennuslupavaiheessa.

Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa ja Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan kaavaselostuksessa on maankäytön vaikutusten osalta todettu, että hankkeen edellyttämän voimajohdon rakentaminen rajoittaa hieman maankäyttöä erityisesti Siikajoen kohdalla, missä on asutusta joen varressa. Voimajohdon tarvitsema alue pienentää jonkin verran alueen metsä- ja peltopinta-alaa, mutta kokonaisuutena tarkastellen uusien voimajohtojen vaikutukset seudun maa- ja metsätalousalueisiin ovat suhteellisen vähäiset. Hankealueille ei voida osoittaa uutta asutusta. Metsäalue säilyy tuulivoimaloiden rakennus- ja kokoamispaikkoja sekä rakennettavia huoltoteitä lukuun ottamatta yhtenäisenä.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa arvioinut tehtyjä selvityksiä ja hankkeen vaikutuksia.

8.3. Johtopäätös vaikutusten selvittämisestä

Isonevan tuulipuiston osayleiskaava perustuu Vartionojan ja Isonevan tuulivoimapuistojen yhteisessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tehtyihin selvityksiin ja arviointeihin. Lisäksi osayleiskaavaa laadittaessa on tehty uusi meluselvitys ja arvioitu kaavan vaikutuksia.

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan vaikutuksia selvitettäessä on tarkasteltu kaavan mukaisen maankäytön vaikutuksia ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen. Lisäksi on selvitetty kaavan vaikutuksia alueiden käyttöön. Vaikutuksia selvitettäessä on otettu huomioon olemassa oleva asutus ja lähialueelle suunniteltu maankäyttö. Osayleiskaava perustuu sellaisiin selvityksiin ja arviointeihin, joiden perusteella voidaan arvioida, mille etäisyydelle asutuksesta ja asutukseen varatuista alueista tuulivoimaloita voidaan sijoittaa ja täyttääkö osayleiskaava sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset tältä osin.

8.4. Oikeudellinen arviointi kaavan sisältövaatimuksista

Asiassa on valituksessa esitettyjen perusteiden pohjalta arvioitava sitä, onko hyväksytyssä osayleiskaavassa tuulivoimaloiden alueet osoitettu niin lähelle olemassa olevaa asutusta ja Jokivarren osayleiskaavan rakennuspaikkoja, että kaava on tällä perusteella yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuuston hyväksymää 1. vaihemaakuntakaavaa ei ollut vahvistettu valituksenalaista osayleiskaavaa hyväksyttäessä. Vaihemaakuntakaavalla ei näin ollen ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitettua ohjausvaikutusta tuulipuiston osayleiskaavaa laadittaessa, vaikkakin vaihemaakuntakaavaa laadittaessa tehdyt selvitykset on tullut ottaa osayleiskaavoituksessa huomioon. Hyväksytty osayleiskaava ei ole lainvastainen valittajien sen 1. vaihemaakuntakaavan vastaisuudesta esittämällä perusteella.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa on ollut Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava. Maakuntakaavassa ei ole kaava-alueelle tai sen ympäristöön osoitettu alueita tuulivoimaa varten. Osayleiskaavassa voidaan kuitenkin tästä huolimatta osoittaa alueita tuulivoimaloita varten, mikäli se perustuu riittävän laaja-alaisiin selvityksiin eikä tuulivoimaloiden alueiden varaaminen ole maakuntakaavassa osoitetun muunkaan erityisen käyttötarkoituksen vastaista. Isonevan osayleiskaava-alue sijaitsee pääosin 1. vaihemaakuntakaavan mukaisella tuulivoimaloiden alueella, ja osayleiskaava perustuu näin ollen vaihemaakuntakaavan selvityksiin. Osayleiskaava perustuu lisäksi edellä selostettuihin riittävänä pidettäviin selvityksiin. Hyväksytty tuulipuiston osayleiskaava ei ole lainvastainen valittajien sen maakuntakaavan vastaisuudesta esittämällä perusteella.

Hyväksytty tuulipuiston osayleiskaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että se mahdollisesti on Siikajoen maankäyttöstrategian tai kuntalaisaloitteen johdosta tehdyn valtuuston päätöksen vastainen.

Kaava-alueen länsipuolella sijaitsee yksi olemassa oleva loma-asunto noin 500 metrin etäisyydellä osayleiskaavassa osoitetusta tuulivoimalan alueesta. Tuulivoimaloiden kilometrin mittaisen vaikutusalueen sisällä ei sijaitse muuta asutusta. Siikajokivarren haja-asutusta ja Jokivarren osayleiskaavan mukaisia uusia rakennuspaikkoja sijaitsee lähimmillään noin 1,5 kilometrin etäisyydellä tuulivoimaloiden alueista. Meluselvitysten mukaan valtioneuvoston päätöksen mukaiset meluarvot eivät ylity yhdessäkään tarkastelukohteessa. Ympäristöministeriön ohjeen mukaiset suunnitteluohjearvot ylittyvät edellä mainitun loma-asunnon kohdalla.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä siitä, mille etäisyydelle asutuksesta tuulivoimaloita voidaan sijoittaa, eikä kaavaratkaisu ole lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että tuulivoimala-alueita on osoitettu alle kahden kilometrin etäisyydelle olemassa olevasta asutuksesta ja asutukseen varatuista alueista. Isonevan tuulipuiston osayleiskaava ei ole valittajien esittämillä tuulivoimarakentamisen sopeutumisesta ihmisten asuin- ja elinympäristöön ja alueen maankäyttöön liittyvillä perusteilla maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 77 b §:ssä asetettujen yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.

Tuulivoimapuiston toimijan öljyvahinkojen ennaltaehkäisyä ja torjuntaa koskevat toimenpiteet eivät ole kaavalla ratkaistavia asioita.

9. Ratkaisu

Isonevan tuulipuiston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole lainvastainen valittajien esittämillä perusteilla. Päätöstä ei ole aihetta kumota valituksen johdosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Hallintolainkäyttölaki 74 §
Maankäyttö- ja rakennuslaki 63 §
Kuntalaki (17.3.1995/365) 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Anne-Mari Keskitalo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Tuulivoimahankkeen täytäntöönpano on kiellettävä. Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Kunnanhallituksen kokouksessa 11.11.2013 (§ 356) on, toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, tehty muotovirhe. Kunnanhallitus hyväksyi Isonevan tuulivoimapuiston osayleiskaavan ja päätti asettaa osayleiskaavaehdotuksen julkisesti nähtäville ja päätti pyytää kaavaehdotuksesta tarvittavat lausunnot. Kunnanhallitus rikkoi päätöksellään maankäyttö- ja rakennuslakia. Kunnanhallitus ei voi hyväksyä kaavaehdotusta ennen kuin se on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n mukaisesti nähtävillä, ja osallisilla on ollut mahdollisuus lausua asiasta mielipiteensä.

Kuten muutoksenhakijat ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle katsoneet, Isonevan tuulivoimaosayleiskaavan sekä Vartinojan tuulivoimaosayleiskaavan ja sen laajennuksen välillä on merkityksellisiä yhteyksiä. Usealle päättäjälle on tulossa, joko suoraan itselleen tai lähisukulaiselle, taloudellista hyötyä Isonevan ja/tai Vartinojan tuulivoimakaavoista sekä osalle heistä myös niiden laajennuksista. Koska näin moni päätöksenteossa mukana olevista on hyötymässä kaavoista, olisi esteellisten henkilöiden tullut jäävätä itsensä kaikista Vartinojan ja Isonevan sekä Vartinojan muutoksen ja laajennuksen kaavoitusta koskevista asioista.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että esteellisen luottamushenkilön mahdollinen läsnäolo asiantuntijoiden esitellessä kaavaa ei ole hallintolain 27 §:ssä tarkoitettua kiellettyä läsnäolemista tai osallistumista asian käsittelyyn. Vaikka läsnäolo ei varsinaisesti ole kiellettyä, se ei ole hyvän hallintotavan mukaista. Oikeuskirjallisuuden mukaan kuntalaissa edellytetään, että valtuutettu ei osallistu päätöksentekoon valtuustossa eikä muutoinkaan asian käsittelyyn miltään osin. Valtuutettu ei saa osallistua edes asiasta käytävään keskusteluun. Esteellisyyden vaikutus valtuustossa ulottuu siis asian käsittelyyn kokonaisuudessaan.

Kunnanvaltuuston kokouksessa 14.5.2014 Isonevan tuulivoimaosayleiskaavaa sekä Vartinojan tuulivoimaosayleiskaavan laajennus- ja muutoskaavaa esiteltiin ennen kaavan hyväksymispykälän käsittelyä ja siellä olivat läsnä myös itsensä myöhemmin varsinaisesta hyväksymispykälästä jäävänneet henkilöt. Pöytäkirjan liitteestä käy ilmi, että valtuuston kokouksessa on nimenomaan käsitelty näitä kaavoja hyvin yksityiskohtaisesti. Koko esittelyn ja keskustelun ajan esteellisiä henkilöitä on ollut salissa omilla valtuustopaikoillaan, eivätkä he ole poistuneet ennen kuin varsinaisen pykälän käsittelyn ajaksi.

Kunnanhallituksen pöytäkirjojen mukaan esteelliset henkilöt ovat olleet paikalla myös mainittujen tuulivoimakaavojen kunnanhallituksen kokouksien kaavaesittelyissä ja jäävänneet itsensä vasta pykälän käsittelystä.

Valittajat ovat vastaselityksessään hallinto-oikeudelle tuoneet ilmi, että mainitut esteelliset henkilöt ovat olleet kaavan valmistelussa tiiviisti mukana myös siten, että he ovat osallistuneet kaava-asioita ohjaaviin päätöksiin. Tuulivoimaosayleiskaavan hyväksymistä on edeltänyt joukko valmistelevia, kaava-asian kannalta olennaisia asioita sekä niihin merkityksellisesti liittyviä päätöksiä. Näitä ovat muun muassa voimajohtohankeen lausunto ja Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavasta annetut lausunnot.

Kunta ei ole ottanut riittävällä tavalla huomioon kaavaprosessin aikana jätettyjä muistutuksia ja kannanottoja. Kaavaselostus ei täytä maankäyttö- ja rakennusasetuksessa asetettua vaatimusta, jonka mukaan kaavaselostuksessa esitetään suunnittelun vaiheet osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyineen sekä yhteenveto kaavoituksen eri vaiheissa esitetyistä mielipiteistä. Valitun kaavaratkaisun keskeinen sisältö ja perusteet kaavaratkaisun valinnalle on otettava huomioon ja lisäksi selvitys siitä, miten vaikutusselvitysten tulokset ja eri mielipiteet on otettu huomioon. Kaavaselostuksessa ei ole esitetty luonnoksesta tulleita kuutta mielipidettä tai ehdotuksesta tulleita 19 muistutusta, eikä lausuntoja, joita luonnoksesta oli 15 ja ehdotuksesta 17 tai yhteenvetoa niistä. Kaavaselostuksessa ei myöskään mainita tuulivoimakaavoja koskevaa kuntalaisaloitetta.

Kuntalaisaloitteessa esitettiin kahden kilometrin suojaetäisyyttä tuulivoimaloiden ja asutuksen väliin. Kunnanvaltuusto hyväksyi 19.3.2014 (§ 18) esityksen, jossa kahden kilometrin suojaetäisyyttä noudatetaan ohjeellisena. Isonevan alueella on useita asuttuja kiinteistöjä alle kahden kilometrin etäisyydellä voimaloista.

Isonevan tuulivoimaosayleiskaavassa ovat jääneet selvittämättä ainakin voimaloiden aiheuttama jäävaara, viitasammakkoselvitys, rakentamisrajoitukset vaikutusalueella, lentoestevalojen vaikutus ja kunnallistekniikan rakentamisen vaikutukset (muun muassa tiestö, pystytysalueet ja kaapelit) luonnonympäristöön ja vesitalouteen.

Jäävaaran selvittäminen yleisellä tasolla ei ole riittävää, koska alueita käytetään virkistyskäyttöön sekä metsästykseen. Kaavassa tuulivoimaloille varatut rakennuspaikat monilta osin ulottuvat lähelle tietä. Asiakirjoissa ja selvityksissä ei ole esitetty, että näille voimaloille olisi tarkoitus asentaa jäävarasta ilmoittava tunnistusjärjestelmä tai muu vastaava laite, joka varoittaa jäävaarasta.

Isonevan tuulivoimaosayleiskaava ei ohjaa riittävästi rakentamista tai muuta alueiden maankäyttöä. Kaava ei ota huomioon 18.6.2013 (§ 104) hyväksyttyä Siikajoen jokivarren osayleiskaavaa, joka rajoittuu Isonevan kaavaan ja jää Vartinojan sekä Isonevan tuulivoimaosayleiskaavojen väliin. Jokivarrenkaavassa on osoitettu nyt hyväksyttyjen Vartinojan ja Isonevan tuulivoimaosayleiskaavojen vaikutusalueelle noin kahden kilometrin säteen sisälle kaavoista noin 56 uutta rakennuspaikkaa. Voimaloilla on vaikutuksia laajasti ympäröivän alueen maankäyttöön. Vaikutusten tutkimista ja selvittämistä ei voida maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa suunnittelujärjestelmässä jättää hankkeiden yksityiskohtaisempaa suunnittelua koskevien lupamenettelyjen yhteyteen muun muassa näiden menettelyjen suppeamman vuorovaikutuksen johdosta.

Voimassa olevassa maakuntakaavassa Isonevan alueelle ei ole osoitettu tuulivoimarakentamista. Isonevan tuulivoimaosayleiskaava poikkeaa myös maakuntavaltuuston sittemmin hyväksymästä vaihemaakuntakaavasta. Vaihemaakuntakaavassa Isonevan alue on rajattu pienemmäksi ympäristövaikutusten vuoksi.

Isonevan tuulivoimaosayleiskaavan toteuttaminen vaarantaa kaava-alueella olevat arvokkaat luontokohteet ja kaava-alueen läheisyydessä sijaitsevan Natura-alueen (Siikajoen lintuvedet ja suot) luonnonarvot. YVA-selvityksessä on todettu, että hanke saattaa häiritä ja vahingoittaa jossain määrin alueen linnustoa. Kaava-alueella on havaittu viitasammakoita, joiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulain nojalla kiellettyä. Kaava-alueen soilla kasvaa uhanalaisia ja silmälläpidettäviä kasveja. Vesitalousselvityksen puuttuessa voimaloiden rakentamisen aiheuttamia vaikutuksia ja riskejä alueen vesitaloudelle ja sitä kautta myös Natura-alueeseen ei voida arvioida. Luonnonympäristöä koskevat selvitykset ovat muutoinkin puutteellisia.

Voimaloissa on satoja litroja öljyä, mikä saattaa esimerkiksi häiriötilanteessa päästä vuotamaan ympäristöön. Kaava-aineistossa ei ole esitetty keinoja, joihin toimijan tulisi ryhtyä vahinkojen ennaltaehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Myöskään rakentamisen ja käytönaikaista seurantaa ei ole esitetty.

Melusta aiheutuu merkittäviä haittavaikutuksia Siikajokivarren uusille rakennuspaikoille ja kaava-alueen vaikutusalueen asutukselle.

YVA-vaiheen melumallinnus on tehty liian pienellä voimalatyypillä (2,4 MW). Siitä käy kuitenkin ilmi, että melua tulisi rajoittaa asutukselle aiheutuvan haitan vuoksi.

Promethor Oy:n ympäristömeluselvitys (3 MW), jonka mukaan melun ohjearvot eivät ylity, ei ole kaava-asiakirjoissa, eikä se ole ollut yleisesti nähtävillä ja kommentoitavissa.

Promethor Oy:n melumallinnus ei ota riittävästi huomioon melun syntyyn ja leviämiseen liittyviä epävarmuustekijöitä. Melumallinnusraportissa ei ole esitetty lopullista voimalatyyppiä, vaikka mallinnus pitäisi tehdä sille voimalatyypille, joka alueelle on suunniteltu rakennettavaksi. Myöskään voimalan matalataajuisia äänitasoja ei ole esitetty. Melumallinnuksen asianmukaisuutta ei pystytä arvioimaan, jollei laskennan lähtötietoja ole saatavilla. Isonevan ja Vartinojan kaava-alueiden välissä virtaa Siikajoki, joka on jätetty huomioimatta melumallinnuksissa. Vuorokauden aika, sääolosuhteiden muutokset ja veden vaikutus äänen kulkeutumiselle olisi tullut huomioida. Myös tuulivoimaloiden melun yhteisvaikutus olisi tullut ottaa mallinnuksessa huomioon. Mallinnuksen pohjalta ei siten saada luotettavaa tietoa kaava-alueelle suunniteltujen tuulivoimaloiden käytön aikaisista melutasoista.

Ympäristöministeriön ohjeen mukaan laskentatulokseen on lisättävä viisi desibeliä, mikäli tuulivoimalan ääni on amplitudimoduloitua, impulssimaista tai kapeakaistaista. Amplitudimodulaatio (merkityksellinen sykintä) on keskeinen tuulivoimalamelun häiritsevyyttä aiheuttava tekijä. Laaditussa melumallinnuksessa amplitudimodulaatiota ei ole otettu huomioon sillä perusteella, että tuulivoimaloiden valmistaja ei ole sitä ilmoittanut. Amplitudimodulaation esiintyvyyttä ei pystytä luotettavasti ennustamaan, vaan se voidaan todeta vasta voimalan käyttöönoton jälkeen tehtävillä mittauksilla. Valmistaja ei ole myöskään ilmoittanut sitä, että melupäästön takuuarvoon sisältyisi melun kapeakaistaisia ominaisuuksia. Osayleiskaavaa laadittaessa tehtyihin melumallinnustuloksiin on lisättävä amplitudimodulaatiosta ja melun kapeakaistaisuudesta johtuva viiden desibelin häiritsevyyskorjaus.

Ympäristömelu vaikuttaa haitallisesti ihmisten terveyteen. Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan alle kahden kilometrin etäisyydelle asutuksesta ei tulisi rakentaa tuulivoimaloita ilman kattavaa terveysvaikutusten arviointia. Osayleiskaavaa laadittaessa ei ole tehty tällaista arviointia.

Siikajoen kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt, että valitus hylätään. Kunnanhallitus on selityksessään lisäksi muun ohella todennut, että kunnallisvalituksessa valitusviranomaisen tutkimisvalta ulottuu vain niihin vaatimuksiin ja perusteisiin, jotka valittaja on ensiasteen valituksessaan esittänyt. Tuulivoimalalle vaaditaan aina rakennuslupa ja ympäristöasioista vastaava viranhaltija ratkaisee toimivaltansa nojalla mahdollisen ympäristöluvan tarpeen. Öljyvahinkojen ennnaltaehkäisyä ja torjuntaa ei ratkaista kaavalla.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat toimittaneet lisäselvityksenä 28.10.2015 päivätyn asiantuntijalausunnon (DI Denis Siponen, Siikajoen tuulivoima-alueiden melumallinnus).

Merkitään, että ympäristöministeriö on 23.11.2015 tekemällään päätöksellä (YM1/5222/2014) vahvistanut Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavan muun ohella Isonevan alueelle osoitetun maankäytön osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki niitä A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa esitettyjä esitteellisyyttä koskevia valitusperusteluja, jotka on esitetty vasta sen jälkeen, kun valitusaika kunnanvaltuuston päätöksestä on päättynyt.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Pykälän 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatineet, että kunnanvaltuuston päätös on kumottava, koska Isonevan ja Vartinojan tuulipuistojen osayleiskaavojen valmisteluun ja hyväksymiseen on osallistunut esteellisiä henkilöitä. Vaatimuksensa tueksi he ovat esittäneet, että Isonevan ja Vartinojan kaava-asiat kuuluvat yhteen, joten niitä on käsiteltävä kokonaisuutena siten, että toisen kaava-asian käsittelyyn esteellinen on automaattisesti esteellinen myös toisen kaava-asian käsittelyyn. Näin ollen esteellisinä Isonevan tuulipuiston kaava-asian käsittelyyn ovat osallistuneet B, C, D, E ja F. Kirkkovaltuuston jäsen F on esteellinen, koska seurakunnan maille on osoitettu kahdeksan voimalaa, ja seurakunta saa siten kaavasta merkittävää taloudellista hyötyä.

Valitus on jätettävä kuntalain 90 §:n 3 momentti huomioon ottaen tutkimatta siltä osin kuin esteellisyysväitteen tueksi on esitetty muita kuin edellä olevia tosiseikkoja.

2. Valituksen hylkääminen

Kun otetaan huomioon, mitä muutoksenhakijat ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle ennen valitusajan päättymistä esittäneet esteellisyysväitteensä tueksi sekä kohdassa 1. lausuttu, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa korkeimmalla hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä esteellisyyttä koskevilla perusteilla.

Alueella on kaavaa hyväksyttäessä ollut kaavoitusta ohjaavana maakuntakaavana voimassa vuonna 2005 vahvistettu Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava. Isonevan osayleiskaava-alue on sisältynyt maakuntakaavassa rajattuun laajaan luonnon monikäyttöalueeseen. Rajausta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen maankäyttöä suunniteltaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota luontoalueiden virkistyskäyttömahdollisuuksien edistämiseen, niiden välisten reitistöjen muodostamiseen sekä maisema- ja ympäristöarvojen säilymiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että pelkästään se, että aluetta ei ole maakuntakaavassa osoitettu nimenomaisesti tuulivoimapuistoa varten, ei ole ollut oikeudellisena esteenä kaavan hyväksymiselle. Kun myös otetaan huomioon puheena olevan maakuntakaavassa osoitetun rajausmerkinnän laajuus ja kaavaa varten tehdyt erilaiset selvitykset, joiden mukaan kaava-alueella ei ole sellaisia erityisiä luontoarvoja, joita ei lähtökohtaisesti voitaisi ottaa huomioon hankkeen toteutuksessa, maakuntakaava on ollut riittävällä tavalla ohjeena kaavaa laadittaessa.

Viitasammakko (Rana arvalis) on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu eläinlaji. Viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin nojalla kielletty. Mainittu suoraan lakiin perustuva kielto on voimassa myös hanketta toteutettaessa. Tähän nähden ja muu asiassa esitetty selvitys huomioon ottaen kaavaa varten laadittuja selvityksiä ei ole viitasammakon mahdollisen esiintymisen osalta pidettävä riittämättöminä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kaava-alueen länsipuolella sijaitsee yksi olemassa oleva loma-asunto noin 500 metrin etäisyydellä osayleiskaavassa osoitetusta tuulivoimalan alueesta. Meluhaitan mahdollisuutta ei jo yksin tähän nähden voida pitää poissuljettuna. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on meluselvitysten osalta lausuttu, sekä erityisesti se, että kaavassa olevan kaavamääräyksen mukaan alueen toteuttamisessa eli muun ohella rakennuslupamenettelyssä on otettava huomioon valtioneuvoston päätös melutasojen ohjearvoista sekä ympäristöministeriön suositusohjearvot, kaavaa ei ole pidettävä lainvastaisena valituksessa esitetyillä meluselvityksiin liittyvillä perusteilla. Jos tuulivoimalan toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta meluhaitan vuoksi, hankkeen toteuttaminen edellyttää rakennusluvan lisäksi sitä, että toimintaan on oltava ympäristölupa. Ympäristölupamenettelyn tarkoituksena on viime kädessä varmistaa, ettei kaavan toteuttamisesta aiheudu kohtuutonta meluhaittaa asutukselle.

Kun muuten otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei A:n ja asiakumppanien täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Mika Seppälä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

 
Julkaistu 26.8.2016